不公平的增长必然潜藏危机
邹恒甫 余治国
土地、劳动力和资本是资源配置和经济发展的关键因素。然而，公平的市场制度与政治制度发挥的作用却更具有基础性。在一个公平的社会环境中，每一个人的创造以及投资的机会都不会被限制。相应的，公平的政治体制则应为每个人都提供服务和公共产品。
然而，不公平的发展则反之。比如在极不公平的奴隶制度中，即使土地和奴隶的所有权得到了很好的制度保障，甚至得到很好的执行，但大多数人们都失去了公平与自由。这样，社会中绝大多数人都没有动力从事一些促进社会发展的活动。
权力能影响制度，而权力的分配能够决定收入的分配。能更公平的控制财产和收入的社会在政治权力上也更倾向于公平分配。因此，这样的社会所形成的制度能为各阶层的公民提供平等的机会，各种激励和收入的分布更加广泛，从而弥补收入的初始分配。
相反，在财产和收入方面越不平等的社会，其权力的分配也越不平等，制度也更不合理，从而加剧了初始情况的恶化。当权力集中在少数人手中或者集中在社会精英层时，社会将出现并保持不公平的制度。掌握权力的精英们会保护他们自己的产权，然而社会大多数公民的财产权处于不确定的状态。这时，在个别的精英面前法律是平等的，但对大多数人而言法律是不公平的。政府政策也会偏向这些精英，各他们提供了寻租和垄断的机会，但是大多数人们将被排除在种种有利可图的行业之外。教育系统也会偏向于这些精英们的后代，在他们身上投入甚多，而大多数人则没有这种优待。
同时，经济上的不公平通常加剧了政治上的不公平。在财产和收入方面存在巨大不平等的社会，其富有阶层通常更有话语权，并且有先天的优势来选择以及扭曲制度使之为自己增添利益。比如，在西班牙主要殖民地出现的制度使西班牙君主和定居殖民地的精英大受裨益，但是这没有创造拉丁美洲的繁荣。殖民地的大部分人群都没有财产权，也没有任何激励投身于具有社会价值的职业或者投资。
19世纪70年代到20世纪20年代的阿根廷，从第一次世界大战到苏联解体的俄国，1900年后的半个世纪中的哥伦比亚都处于经济大发展的黄金时间。但是这种良好的局面是难以维持的，原因有三：第一，保持增长的可能性受到了限制，因为制度将大多数人排除在有效投资的范围外；第二，在这样的制度安排下，精英们有权力创造一些制度使其从增长里直接受益，而不必要重新建立一个更好的制度；第三，坏制度会带来权力的争夺，从而破坏经济增长，因为人们都追求权力控制所带来的巨大收益。
因此，即使政治体制内部以及矛盾解决机制里存在不公平的制度，但是只要精英们有良好投资的机会以及相互之间达成有益的妥协，经济增长也是可能实现的。但是因为这种不公平的制度所创造的收益因为缺乏社会最基础的权力平衡机制而带来更多的矛盾，这样的增长和发展是逐渐消逝、不可持续的。
腐败必将亡国
邹恒甫 余治国
发展中国家很容易陷入经济腐败、不平等、暴力和社会动荡甚至内战的恶性循环，其中腐败是关键环节。腐败是一种寻租行为，特权阶层凭借政治权力参与经济资源配置，为自己谋取私利，是极不公平、严重违背社会正义的分配方式。同时，腐败和政府低效是一对孪生兄弟，它们共同构成经济和社会发展的最大障碍，严重损害了经济增长的制度基础。腐败降低资源配置的效率，抑制私人部门的正常发展，给穷人造成巨大的伤害。
世行的研究表明，腐败与社会、经济严重不平等之间确实存在着因果联系。根据世行估算，控制腐败、改善政府效率在较长时期可以使人均收入增长4倍。其他条件完全相同的国家，控制腐败力度从低度到中度、从中度到高度（世行把控制腐败力度分为低、中和高三种水平），实际人均收入年增长率的差异达到2-4个百分点。
值得注意的是，世行的研究还表明，收入分配的格局主要是由一些制度因素决定的，在正常环境下，收入分配格局相当稳定。比如在1951~1992这40年间印度的财富和收入分配不平等状况几乎未变。一些国家收入分配的格局在短期内大幅度变化主要是制度急剧变迁造成的，一旦制度框架稳定下来，腐败与经济严重不平等的局面很难改变。这就是说，制度存在惯性。一旦腐败制度化，它就会侵入社会的骨髓，由此产生的极度社会、经济不平等将成为社会的痼疾。
在腐败盛行的环境下，人们积累财富和获得收入的机会极其不均等，贫穷阶层很难接受困苦的现实，富人收入的合理性会受到质疑。特权阶层掌握着基础资源的配置权，他们凭此可以在瞬间积累一般人难以想象的财富，这在完善的市场制度下是无法做到的。如果他们的权力没有受到制度或者道德的约束，而任由私欲泛滥，整个社会将陷入极度的社会、经济不平等，极少数人掌握社会极大部分财富，绝大多数人处于赤贫状态。这种现象在非洲国家并不少见。
美国社会学家斯托夫指出，相对剥夺感会使一些人的反社会倾向变得相当明显，它是社会不满和社会动荡的重要源泉。这时可能滑入霍布斯所描述的动态过程：如果多数人认为财富分布格局是不公正的，社会紧张就会自我强化，政府可能对局势失去控制。如果腐败和由此造成的经济不平等十分严重，贫穷阶层会有很强的被剥夺感。如果人们都觉得只有越轨腐败或者心黑胆大才能富起来，面对一个突然冒出的富人，人们心底里会怀疑其纯洁性，而不是视其为值得尊敬的成功人士。犯罪和对财产的掠夺会因此增加。例如世行对发展中国家的研究表明，不平等小幅增加就会使抢劫上升30至35%。
那么，发展中国家如何避免腐败、不平等和社会动荡的恶性循环呢？在世行和国际货币基金组织最近的联合报告中，为发展中国家开出的药方主要包括实现社会、经济生活民主化；增强社会的透明度；确立公正、长期稳定的财产权制度。这些措施可以从根本上抑制腐败、提高政府部门效率。
国有垄断企业应与私营企业公平竞争
邹恒甫 余治国
近年来一些人认为私人资本进入能源电力、基础设施与公用事业等垄断行业的潜在好处是“缺乏理性的夸张言辞”。众所周知，国有垄断企业超额利润与和强势市场地位的背后是整个社会福利的巨大损失：提供给作为消费者的民众的产品具有更高价格、更低的产量，回报于作为纳税人与投资人的民众的企业是效率的地下、企业竞争力的落后。同时，国有垄断企业对民营企业的歧视和打压，不仅使民众没有享受到由充分的市场竞争而带来的高效率服务，也使中国的民族企业停滞不前。
拿石油行业来说，我国石油民企衰败的得利者是外资。当外资掌握了原本由民企拥有的市场资源后，由其体制、资金、市场经验、服务意识上都超过国企，对国企的竞争优势将显著增强。可以预见，这个趋势一旦蔓延开来，国有石油垄断企业目前的绝对优势将不会持续保持，这种结果即使在短期内对民众有利，长期来看却对国家能源安全造成严重威胁。
再如基础设施投资，传统的国有方式是没有希望的，最好是由政府和私人部门联合进行。很多国家的政府只是在战略性企业中持有少数股份,让私人持有多数股份，如荷兰TNT邮政集团（TPG）股份绝大部分为私人掌握，荷兰邮政1989年从纯粹的国私有化之后运作效率、服务质量明显提高，而服务价格却降低。研究表明，发展中国家的国有公用事业由于在供水、铁路、公路和供电方面的低效率，在20世纪90年代初年亏损额总共高达1800亿美元左右，几乎相当于这些部门的年投资额。基础设施不一定要由政府直接投资和经营，政府只需要进行适当的规划和引导，完全可以放手让私人部门参与进来。
当然我们不能肆意夸大国有转民营这种私有化的优点。在一些发展中国家，私有化是在没有机构保障的情况下展开的，而且是以普遍认为不合法的方式进行的。私人经营不是万能灵药，但回到浪费和低效率的国有公用事业的老路上去同样也不是万能灵药。
在很多发展中国家，对公用事业私人经营的不满意不是由于其所有制结构，而是由于负责监管公用事业的机构比较薄弱，这是造成发展中国家基础设施改革出现困难的主要原因。即使是日本这样法律健全、社会规则完善的国家，垄断行业简单的私有化也不能保证达到有序竞争。垄断日本整个电信行业的日本电话电报公司（NNT）在1985年之前一直为政府所有。1985年，日本政府为了改进企业效率，引入竞争机制，对NNT进行了私有化改造。1999年，NNT又被分拆为3家公司，以增强行业内的竞争程度。然而由于NNT私有化与分拆在没有促进竞争有效反垄断的监管机构与程序的情况下，并未改变原先的垄断结构，NNT国有垄断企业的改制结果并没有使得效率提高，价格下降。
因此，无论是发展中国家还是发达国家，有效的监管与政府干预是正确实行国有垄断企业改革的关键。监管程序必须鼓励竞争，必须是开放的、透明的，而且是在开展国有垄断企业改革之前就应该预先设计好。政府管制必须作为国有垄断企业市场化改革的一个重要组成部分，只有这样才能促进竞争、确保技术进步并避免市场垄断的情况发生。
无形资本投资不足比所谓“经济过热”害处更大
世界银行经济学家 武汉大学经济学教授 邹恒甫
讲师 余治国
很多人认为，中国近年来10%左右的经济增长速度过快。然而，经济增长速度提高的好处不言而喻。笔者认为，关键的问题不在于经济增长速度过快，而在于人力资本投资不足。
一个国家的经济增长很大程度上是以该国的总产出来衡量的。总产出取决于总投入。投入有三个来源：劳动、资本和技术进步。前两者都是物质投资，后者则是无形投资。新经济增长理论认为，内生的技术进步可以带来内生的经济增长，而内生的技术进步则来自于经济当事人的无形资本投资即人力资本投资与研发投资。由于无形资本具有外部性，当无形资本投资不足时，经济将达不到帕雷托最优或经济是动态无效的。
新经济增长理论将知识和人力资本因素引入经济增长模式，应用专业化的知识和人力资本的积累可以产生递增的收益投入，从而收益的利润也在增加。其中，罗默的技术进步内生增长模型指出：技术进步是经济增长的核心增长的原动力是知识积累，资本的积累不是增长的关键。知识积累，技术进步对经济增长具有决定性作用，人力资本又具有规模报酬递增性，而且存在着投资刺激知识的积累，反过来知识的积累又促进投资的良性循环。
比如，战后日本经济实际GDP增长率的绝大部分依靠资本和TFP的贡献份额，劳动投入量的变化几乎可以忽略。其中TFP贡献是实际GDP增长的决定性因素，TFP贡献占GDP增长的比重为19.2~33.3％。因此，技术进步是战后日本经济增长的关键因素。再如，根据瑞士洛桑国际管理开发学院（IMD）的国际竞争力研究报告，英国研发投入综合排名为世界第五，科技竞争力综合评价排名第五。英国科技进步与经济增长关系表明，稳定的经济增长与稳定的技术进步在一定层面上具有相关性。
然而，东南亚国家的资本—产出弹性则比日本和其它发达国家高得多，劳动投入则相反。东亚国家的人力资本投入以及研究－开发支出在GDP中所占的份额都很低，人力资本投入不足严重限制了人力资本的产出，反过来影响到对人力资本的需求。从新经济增长理论来看，东南亚国家的经济增长中根本不存在技术进步，也就是说，东南亚国家经济增长缺乏后劲。
从我国来看，改革开放以来的每次经济增长速度过快都是物质资本投资增长加速引起的，物质投资的高增长带动了经济的高增长。当出现过快的经济增长局面时，中央政府就会采取紧缩政策，压缩固定资产投资，使经济增长回到正常水平。根据测算，1987-2003年，我国人力资本对经济增长的总体贡献率却不到30%，而物质资本投入的贡献却达70%，2003年受到政府投资直接和间接影响的物质投资活动，比例应该在60%以上。因此可以认为，受政府部门和组织经济活动影响的物质资本投资的过热和萎缩是造成经济波动的主要原因。然而，物质资本投资具有规模收益递减性，如近年来，中国各地区固定资产投资的增长和当地经济水平的非相关性表现得越来越明显。
由此可见，解决中国经济增长所谓速度过快的根本对策是大幅度提高人力资本投资。一般人们都认为，经济问题很多都是由于政府敢于造成的，然而根据世界银行的研究，许多社会经济的进步都是政府行为的直接后果。因此，政府必须加强对人力资本投资的重视。
人力资本投资主要分为五大块：一是医疗和保健；二是在职人员的培训；三是正规初等、中等和高等教育；四是非厂商组织的为成年人举办的学习项目；五是劳动力适应于就业机会的迁移以及提高企业能力方面的投资。其中，教育投资与医疗保健是整个人力投资主要因素。由于教育和医疗保健的改善具有外部性，在很大程度上依赖于政府投资，而中国政府的教育、卫生投资相对规模尚处于较低的水平。同时，目前的经济增长模式不利于就业，这将导致贫富差距进一步拉大，市场有效需求更加不足，使经济增长速度更加依赖于投资需求与出口需求，结构性缺陷进一步加深，从而形成恶性循环。
必须跳出单纯迷信经济增长率的误区
邹恒甫 余治国
在中国近年来贫困和不平等问题凸现出来。比利时著名公共经济学家帕斯蒂尔和以研究经济增长而闻名的经济学家霍伊特来中国时，对我们这样一个社会主义国家存在如此悬殊的不平等感到惊讶。中国社会科学院2004-2005年《社会形势分析与预测》课题研究表明：当前中国经济社会发展正进入近十几年来最好的时期，但是，农民失地、收入差距加大、就业、贫困、腐败等引发的七大社会问题困扰着中国的发展，需要引起高度警惕。
这些问题具体说有这几个方面：收入分配上的差距持续拉大；财富分配上的差距更大，拉开的速度更快，一些人确实富有得让你难以想象，而更多的人处于赤贫状态；“三农”问题日益尖锐，广大农民生存状态之困顿、农业之薄弱、农村之萧条，超出一般人的想象；城乡差距不断扩大，地区间发展的不平衡十分突出；农民和城镇下岗、失业人员生活日益困苦；教育领域的不平等十分悬殊；医疗、卫生保健方面的不平等越来越难以接受，多数人看不起病；社会保障领域的不平等也十分明显，农民完全缺乏养老保险。 这些都是大家有目共睹的现象，我不想列举出详细的数据和事实。
然而，国际社会和经济理论界逐渐达成共识：社会公正（Equity）是影响全体公民福利的关键性因素之一，因此也应该是经济发展的核心内容。根据普遍接受的原则，社会公正至少应该包括了四大内容：
第一，机会均等。每个公民都具有基本相同的发展机会。机会均等要求，在其他条件相同的情况下，公共政策向机会最少的那部分人倾斜，以增加他们的发展机会。
第二，过程公平。虽然公民的先天禀赋，如身体状况、智力、家庭环境存在很大差异，但公民利用自己的禀赋、通过自己的努力而获得回报的过程必须是公平的。人们不能因居住地、性别等方面的差异而受到歧视。
第三，按贡献进行分配。根据每个成员对社会的贡献大小进行有差别的分配，多努力者应该多回报。
第四，确保基本生存条件。社会必须给每个公民基本的生存和发展机会，避免一部分公民陷入绝对的贫困和被剥夺状态。这就是说，政府必须调节资源的配置结果和收入分配格局，以维持每个公民最起码的生活标准。
我们可以在一些建设项目上动辄投入数亿、数十亿甚至数百亿的公共资金，我们可以搞出那么多锦上添花的盛大活动和形象工程，为什么就不可以为孩子上学、百姓看病问题多花点钱？如果大部分人民生活的基本状况都得不到改善，经济增长还有什么意义？
我们现在必须依靠法律和制度走出单纯迷信经济增长率的误区，回归到社会发展的真正目标—全体公民（农村居民和城市居民、现在居民和未来居民）的福利。为此，我们应该做到基本的社会公正，保证所有公民得到基本的教育、基本的医疗卫生、最低生活补助和养老金等基本社会福利，避免过度不平等所产生的绝对贫困。
地方政府不能再以房地产为经济引擎
邹恒甫 余治国
房地产价格迅猛增长，居高不下的重要原因之一是地方政府的推动。地方政府在市场监管、公共品提供、保障社会公正上严重失职。
1994年分税制改革造成财政联邦化现象出现，绝大部分财政收入集中于中央政府，地方政府的财政收入则急剧下降，而其开支却未降低，因此基层政府普遍处于入不敷出的状态。这样就导致了地方政府寻求开源渠道增加财政收入，土地公产是地方政府的可支配资源，土地资源在很多地方成为重要的财政收入来源。例如，通过土地批租，50年或者70年的土地租金被征服一次性收取，而一届政府的任期只有3~5年。在一些地方政府，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。
另一个原因是，许多地方政府将房产列为推动经济增长的支柱性产业。在许多地方，房产已经成为地方政府GDP上升的重要支柱。对于地方政府来说，在同级人大监督不力的情况下，经过成本收益权衡，其最优策略是将主要精力用于上级政府可观察的政绩显示，如GDP增长、市政建设等。加入任期限制，地方政府的行为由于中央政府难以监督与约束而愈加具有强烈的机会主义冲动和倾向。
表面上看，房地产繁荣推动经济增长，增加地方财政，然而以土地换取GDP的暂时增长完全是短视的行为。房地产拉动地方GDP增长与财政增收是不可持续的 ，其危害无异于饮鸩止渴。由于土地要素是稀缺资源，房地产总体而言是个不可持续的行业。一旦房地产市场经历大的波动，地方经济将难逃厄运。
更严重的是，房产过度繁荣正是抑制内需的重要原因之一。房地产及房地产相关行业需求的拉动，是以更大范围、更多行业的消费需求被压抑为代价的。房价越高，其对内需拉动的破坏性就越大。我国最终消费占GDP的比重已从上世纪80年代62%强下降到2005年的52.1%，居民消费率也从1991年的48.8%下降到2005年的38.2%，可世界平均消费率却高达78~79%。高房价将民间财富洗劫一空，严重影响了普通民众的消费信心与消费能力。
房地产泡沫将导致通货膨胀，通货膨胀将可能引发经济危机。纵观世界各国或一些地区所发生的金融危机，绝大多数都是从房地产泡沫开始的，比如香港、日本和美国都发生过这种事情。上个世纪80年代纽约的房地产就是日本人炒起来的，后来损失何等惨重，价格下降40%多，公司破产，银行倒闭，惨不堪言。
同时我们要注意到，中国建筑质量低劣，建筑寿命仅为30年而已，而英国平均为132年，这又使得使资源贫乏的中国成为全球最大的房产建设浪费国。
总的说来，房地产泡沫必须要严肃对待，地方政府更不能将房地产行业视作拉动经济增长的支柱产业与引擎。这就要求对地方政府官员政绩考评要从单纯的GDP指标增加为包含地方民生与长期经济增长潜力的综合指标，防止地方政府的短期行为，使得中央政府的房产调控政策达到应有的效果，从而改善民生并提高经济发展质量。
加息无法解决根本性问题
邹恒甫 余治国
中国人民银行2007年9月14日宣布，自9月15日起，上调金融机构人民币存贷款基准利率，这将是央行2007年以来第五次加息。央行的意图在于加强货币信贷调控，引导投资合理增长，稳定通货膨胀预期。
值得注意的是，这些年来，中国高额的贸易顺差和外汇储备增长，意味着央行被动投放大量外汇占款，流动性过剩问题愈发严重，这导致资产价格猛涨。资产价格上涨又逐步蔓延到消费领域，造成整体性经济过热，从而又带来更多的流动性增长。在这种情况下，CPI上升到10 年来的最高点。政府不得不正视高通胀所带来的一系列严重的经济与政治后果。
然而，当实际利率为负或利率增长速度快于通胀率增长时，利率调整对资产价格的影响很小。加息也不能从根本上解决外汇储备过高造成的流动性过剩。因此，加息能否达到预期效果值得怀疑。
同时，加息无法改变现有消费现状，无法控制中国的经济扩张。因为，消费对利息的敏感度都非常低。众所周知，多年来的降息政策没有达到刺激民众消费的愿望，现在的利息提高也无法控制中国的经济扩张。
更为严重的是，温和而缓慢的加息过程给国外投机资本提供了机会。如果加息又会使中美之间利差越来越小，海外热钱利率损失风险越来越小，流动性将继续增长。加息将会进一步加大人民币利率与外币利率的利差，减少热钱的机会成本，这会吸引大量国际投机游资进入中国进行无风险套利，加大人民币升值的压力。因为人民币利息高了，国外短期资本就会涌入中国，获取利息收益，一旦利息下降，这些游资就会立即逃离。这样做无疑是自缚手脚，是非常危险的。
加息还将影响国内企业的有效投资和进出口贸易。利息的增加会加大国内投资的成本，尤其是对于那些民营的有效的企业的投资是一个打击。利息对它们是十分敏感的，由于成本变高，这将促使它们减少投资，一旦国内的有效投资开始减少，通涨的压力也会增大。我国多数企业尤其是国有企业关心的是能不能借到钱，而不关心借到钱以后付多少利息。那些效益不好的总有机会和能力获得银行贷款的国有企业，它们是不在乎投资的成本和收益的，即利息的提高对它们不起作用。这样的结果，无疑会加重国家的负担。同理，贷款利息的提高，对进出口贸易业是十分不利的。突然加大的成本增加了进出口企业的负担，尤其是对一些靠低价格、薄利取胜的低端出口产品将失去优势。
目前中国的宏观经济形势，其根源并不在于简单的通胀问题。只有针对问题产生的本质，才能找到更有效的宏观调控手段。因此，央行不应该轻易动用货币政策，更不能轻易走进一个加息通道。美国稳定经济的主要工具和手段是利率，而中国则是利用汇率来调整物价的。货币金融工具是决不可轻易乱动的，尤其是在能够有效使用财政政策进行调控的情况下。
经济增长不可以回避环境成本
邹恒甫 余治国
越来越多的学者认识到，单纯经济总量上的扩张即经济增长必须让位于内涵更为丰富的经济发展，后者不仅包括经济量的提高，经济质的提高也是其中的核心内容。经济增长仅仅是经济发展的一个部分。
GDP代表着目前世界通行的国民经济核算体系，GDP是指一国产出的总量。要了解一个国家经济增长，则要看该国的GDP增长率。然而，世界银行公布的“扩展的财富”指标则是衡量经济发展水平的。“扩展的财富”由生产资本、自然资本、人力资本与社会资本四种要素组成。其中，自然资本是是大自然赋予人类的财富，它是人类赖以生存和可持续发展的基础保障，它主要包括空气、水、森林等自然生命支持系统为人类提供的非物质形态的生态服务和土地、森林、鱼、矿产等为人类提供的物质形态的物质产品构成。
众所周知，无论是生产或消费过程，都不可避免地产生物质与能量废弃物。因此，经济产出总量增加的过程，必然是自然资源消耗增加的过程，也是环境污染和生态破坏的过程。GDP只能表现出产出总量的情况，却没有背后的环境污染和生态破坏。因此，GDP不能全面反映国家的真实经济情况，甚至在有些时候GDP核算出的一些数据非常荒谬，比如环境污染和生态破坏也可能提高GDP。如为了预防洪灾要修防洪大坝，这造成投资增加和个人收入增加，GDP数据也随之增加。再如，环境污染使病人增多，医疗产业大幅度增长，GDP随之增加。由此看来，GDP不能反映经济增长对环境造成的负外部性，经济产出仅是经济投入的结果，并不包括自然资源利用和环境投入。
如果一国的经济增长主要依靠人口红利、自然资源的消耗与环境污染来维持的话，从自然资源的开发中所获得的收入将产生收入效应，增加消费，使得经济体生产制造的技术能力丧失。当比较优势其优势禀赋为自然资源时，对高技术企业将产生挤出效应。同时，在出口拉动的增长模式下，由于出口顺差将导致汇率上升，从而对技术进步的可持续增长领域产生挤出效应。因此，一旦人口红利、自然资源消耗殆尽或生态系统难以支撑之时，这种国家将变成一个无增长潜力的工业废墟。
遗憾的是，我国环境污染与生态恶化已经到了一个相当严重的程度。我国荒漠化土地面积已占国土面积的27.9％，水土流失面积占国土面积的37％，盐碱化土地约占耕地总面积的30％，天然草地的90％出现不同程度的退化。海水入侵，森林缩减，淡水枯竭，矿产耗尽，垃圾围困，物种灭绝，酸雨加剧，空气严重污染。整个生态系统的严重失调，导致我国生物多样性锐减，水旱、地质灾害等年复一年轮番扫荡。这些都是GDP核算不出的经济增长所带来的致命性的负外部效应。
那么，环境污染与生态恶化对中国有效经济增长有多大影响呢？
根据世界银行的估算，1997年中国仅大气和水污染造成的损失约为540亿美元，约占当年GDP的8%。国家环保总局和国家统计局联合公布的“2004年度绿色GDP核算报告”则认为，2004年，全国环境退化成本（即因环境污染造成的经济损失）为5118亿元，占GDP3.05%。中国环保总局副局长潘岳却认为，中国环境污染造成的损失占GDP的8~13%，这样夸张的数据表明中国经济增长已被环境污染完全抵消甚至为负。
由此看来，中国目前这种对环境肆意破坏的发展模式难以长期为继。如果政府再不正视严重的环境污染与生态恶化问题，真实的经济增长将被高估，从而对投资产生极大刺激，使经济规模进一步扩大，对环境破坏更加严重，这将形成一个恶性循环，最终会导致生态系统的崩溃，经济系统也将随之崩溃。
散户不要轻信荒谬的技术分析
邹恒甫 余治国
以给散户推荐股票为生的股评家本质上不过是跳大神的方术师。这些股评家以技术分析为手段对市场进行预测。然而，他们所赖以生存的技术分析却是彻头彻尾的骗术。技术分析有一个基本的假定，即金融产品价格遵循某种简单的市场周期模型。或者说，相似的技术形态会导致相似的未来走势。技术分析的方法基础是，历史可以推导未来，即通过对前期市场运行的历史资料进行分析和研究，可以预测未来市场的走势。
一般来说，有效资本市场有两种科学的解释：
其一是随机游走假说（Random Walk）。股市日常的波动就像物理学中的布郎运动一样，遵循着一种随机游走的规律。股市遵从普通布郎运动只是漂移率（Variance Rate）为0的特殊情况，更一般的状态是遵从漂移率不为零的伊藤过程（Ito Process）。所谓漂移率为单位时间内股价均值的变化值。因此，股价是不可以通过历史数据作出未来预测的。
其二为混沌假说。股市遵从混沌运动，作为混沌系统的股市具有两个重要特征：一，具有非线性的非因果性，即原因与结果间的关系并不确定。二，系统演化对初始条件的极度敏感依赖性，初始条件的十分微小的变化经过不断放大，未来系统状态的演变差别将非常大。此时，股市属于非线性系统，股市交易体系也是一个无序的混沌体系。当预测未来面对复杂系统时，任何简单或复杂的方式方法都告无效。在这种情况下，即使股市服从某种简单的规则，未来股市的变化也是无法预测的。
从实证的观点看，要区分随机游走假说与混沌假说是完全不可能的。但是在资本市场有效的前提下，技术分析无论从方法论或实证来看都是荒谬无比的。
当然中国资本市场的市场化程度不高，信息是极不完全极不对称。同时，政府干预的力度也非常大。以至于政府甚至在今年上半年发出通告向广大散户直接提出投资股市的警告。因此，中国的资本市场并不是一个有效市场。
在一个非有效的市场中，如果广大散户轻信股评家的谬言，这将会造成“羊群行为”（Herd Behavior），被庄家所利用。所谓“羊群行为”是一种群体非理性行为，当散户在信息不确定的情况下，行为受到他人影响或者过度依赖于舆论，从而模仿他人决策，形成群体性盲从现象。由于“羊群行为”具有趋同性，从而削弱了市场基本面对未来价格走势的作用，并导致股价的不连续性和强烈振荡，使资本市场的稳定性下降。最严重的情况是，由于群体性的癫狂，过度反应现象将会发生，在牛市时盲目追涨将制造泡沫；在熊市时盲目的杀跌将加深危机。
笔者一直都认为，中国经济一直高涨，作为经济晴雨表的股市也一定会向上走。这就是所谓的“基本面总是正确的。” （Fundamentals are right!）笔者搞了三十年金融市场和金融机构也看不懂股评方术师和房地产专家的天方夜谭。小股民不要听这些股评家的胡言乱语，不要去相信读他们那些荒唐的“技术分析”，不要被他们牵着鼻子走。今天股市会比昨天更平坦，散户绝不可当做操纵的羊，绝不可走近庄家所设下的圈套。1亿散户们要按照你们自己的方式，做你自己喜欢做的事情，选择你所看好的股票，让这个市场变成一个庄家无法操盘的随机游走的无法预测未来的市场。
中国社保体系需系统性改造
邹恒甫 余治国
社保基金亏空严重几乎是世界各国的通病。富若美欧日尚且都在为庞大的社保基金黑洞而头疼，更何况中国这样的发展中国家。众所周知，中国社保基金亏空巨大（官方公布数据为7200亿人民币）然而个人养老金帐户几乎全是空账状态运行，这样的情况在世界上基本上绝无仅有的。
从中国的教育支出来看，只占GDP的3%，然而许多发展中国家这一比例都已达到5%左右。因此，我认为教育、卫生和社会保障支出各占GDP的5%左右才是正常的。社保基金的解决主要依靠财政支持与国企分红。
一是要加大中央和省一级政府在社保上的投入。可以通过加大转移支付的力度，或者提高地方政府在分税中的所占比例，保障政府提供上述基本服务。要把公共财政的服务扩大到整个农村的努力中，政府的职责主要应放在以下几个方面：九年制义务教育，基本的卫生医疗，基本的失业救济和养老保险，以及必要的公共设施服务。公共服务提供的不足，对于一个努力建设和谐社会的国家来说是不能接受的。因此，以下核心公共服务应该建立最低国家标准：九年制义务教育，基本卫生医疗设施，基本失业补助金和养老保险，以及农村地区基本的公共设施服务。另外必须强调的是，保证所有的公民都能够享受到政府提供的核心公共服务项目是中央政府的职责。
二是国企分红投入社会保障体系。国有企业理论上为全体国民所有，国有企业由国家用纳税人税款投资建设，国家用纳税人的钱为国企承担了很大一部分成本（政府接管了过去由企业支持的学校、医院、下岗职工安置费用和养老金等负担，而这正是这些国企的盈利在随后出现增长的一个重要原因），所以全体纳税人实际上都是国有企业的股东。取之于民，用之于民，国有企业应向国家分红转变为社保体系注入资金。2004年国资委监旗下国有企业共实现利润4000亿元，2005年上半年则实现利润2999亿元。假如国企利润的50%，2004年时为当年GDP的6.5%上缴政府，中国政府的教育、医疗、社保相关支出就可以相应增长85%。社会保障水平的提高减少居民在相关领域的资金支出，因而能对当前财富分配的失衡起到一定的矫正作用，能够一定程度地改善民众生活质量。国企分红政策必须强化审计防止做假账、必须保障国企分红被足额转换为社会保障基金，必须出台包括国企分红资金的管理与使用的相关法律，以确保国企分红能够真正化作为民众福利，确保民众能够真正成为改革与发展的最大受惠者。
对于资源的配置，必须有一个统一的预算分配过程，即按照一套统一的标准来分配所有资源，以满足公共需要并提高公平性和效率。同时，必须对社保基金进行制度化的管理，对腐败官员严惩不贷。目前对涉案人员处罚过轻，不但无助于遏制腐败，而是在纵容腐败。
中国外汇储备急需优化管理
邹恒甫 余治国
我国外汇储备余额目前已超过1万亿美元，于2006年2月超过日本成为全球第一。外汇储备最主要的来源是贸易顺差。如2006年，外商来华直接投资增加630亿美元，而我国对外非金融投资只增加160亿美元。其次，在人民币升值预期作用下相当一部分境外热钱，通过各种合法或非法渠道流入境内。值得强调的是，外汇支付能力仍然留在最初持有外汇的外资流入者手中，中央银行同样只是起到兑换货币的作用，并没有获得额外的支付能力。
正是由于贸易顺差与资本流入是外汇储备增加的主要来源，我国在相当长的时期内外汇储备增长的局面还将延续。因为，外汇储备只是国际收支平衡和整个经济增长的一个物。一个国家在维持国际收支平衡、金融市场无显著扭曲前提下所形成的外汇储备才是稳健的。然而，可是，经济全球性失衡、国际收支错位的不断恶化以及国内市场机制扭曲等中国所面临种种因素不可能在短时期内得到扭转，那么如何管理巨额外汇储备在现阶段是对中国的一个重大挑战。
一般来讲，外汇储备是国际储备的一个部分。国际储备的原因主要有三点：交易动机，如国家进口重要战略物资和关键技术必须用外汇购买；谨慎动机，为应付突发事件持有国际储备；投机动机，为获取利润而持有国际储备。另外，外汇储备还可以产生巨大的心理作用，提高热门对国家经济安全和货币的信心，保证本国金融体系的稳定。
然而，外汇储备过高也有非常大的弊端。外汇储备是央行在银行间外汇市场上外汇供大于求时买入外汇而形成的。由于央行买入外汇必须投放等值的人民币，外汇储备的高速增长意味着外汇占款同比增加，基础货币投放越来越被动，如2006年第3季度时，央行通过外汇占款方式投放的基础货币达基础货币投放总量的116.3％，外汇占款几乎已成为基础货币投放的唯一渠道。基础货币的扩张，推动货币供给和银行信贷过快增长，引起投资扩张，这相当于最直接地制造国内通货膨胀。这种情况严重制约了央行的货币政策有效性，同时央行为缓解高额外汇储备所形成的成本重压不得不发行央行票据来进行对冲。
因此，一国的外汇储备管理应该从国民财富与经济政策这两个角度来分析。简单地说，持有外汇储备的收益为各种持有外汇储备的成本是一种机会成本，应该将最优外汇储备水平考虑为成本收益权衡的结果。如欧洲中央银行管理外汇储备的目标是保持外汇储备的流动性和安全性，以满足干预外汇市场的需要，并在此基础上追求储备资产价值最大化的目标。再如日本的储备管理主要是为了维持日元汇率的稳定，保持外汇资产的安全性和流动性，并在此基础上追求有可能的盈利。
有效地管理外汇储备，可以使国家财富增长与经济结构优化比其他方式更快。但这有必要从国外获得更多的市场、资源和核心技术能力。外汇储备投资管理应该着眼于提升本国企业国际竞争力，优化产业结构，同时可以考虑将外汇储备的投资交给充分竞争的私人部门去操作，以实现最大化增值。最后要补充的是，即使是在浮动汇率制度下，只要外汇储备短缺成本高于外汇储备的持有成本，国家将仍然继续持有和管理外汇储备。因此，寻找中国外汇储备管理长期的合理的途径与手段比我们所能想象到的还要紧迫与重要。
政府必须加强房产调控力度以保障公民的基本生存权
邹恒甫 余治国
衣食住行、教育医疗等是人类生存的生活必需品。早在上世纪70年代，世界银行就提出了重视教育、医疗保健、住宅、水等人类的基本需要(Basic Human Needs)的战略。因此，住房不仅是消费品和投资品，也是一种具有一定公共品性质的生活必需品。
一般在国外对居民生活中的必需品都进行严格调控。如法国完备的社会福利制度和税收制度，有效抑制了房产市场的投机活动并保障了公民住房这样的基本生存权。法国各大城市建设有比例约为总住房面积15~20％的廉租房。因为廉租房的存在，市场中买方人数变少，房产价格始终处于稳定状态。除此之外，法国政府还长期推行租房补贴等福利制度，社会各个阶层的无房户都可在租房时享受政府补贴。同时为防止了投机者牟取暴利，法国的购房者必须向政府交纳多种与房屋有关的税，如地皮税、住房税以及空房税等。正是在这一系列政策作用下，法国房产价格在1994~1999年名义价格跌幅高达30％，即使在全球房产普遍大涨的1999~2006年名义价格涨幅也仅45％左右，实际价格涨幅则可忽略不计。就“国民住房痛苦指数”来说，巴黎为3，广州为4.26，北京为4.41，法国大中城市仅在1～1.25之间涨落，中国则为远高于法国的3.43。
美国政府调控房产市场则主要依靠利率和税收手段。利率为商业银行间隔夜拆借利率，其直接影响银行贷款利率。通过调节利率，政府可以实现刺激或抑制房产市场的目的。如美联储曾在2年内连续17次加息，利率上升增加了购房者的贷款成本，有效抑制了房产泡沫与通货膨胀。美国一些州政府还征收房产增值税，并规定自住房住满两年以上出售时可享受增值税减免优惠。若自住房如果居住不满两年就出售，屋主必须缴纳高额罚金。政府还通过退税优惠政策，激励开发商建设廉价房以提供给低收入者。总的说来，美国政府是通过市场对房产调控，以抑制房产泡沫并满足低收入者的住房需求。
中国目前的房产市场投机现象严重，房产价格对于绝大部分居民来说过高，这可能导致严重的经济与社会问题。政府目前重点要考虑中低收入者的住房需要，解决中低收入者的住房问题，大量提供廉租房并对中低收入者提供政府补贴，并综合采用税收、利率等手段，使得使各种收入群体都能得到与其收入水平相适应的住房，实现“居者有其屋”并有效抑制房产泡沫防止经济受到伤害，同时可以保持社会稳定。因此，政府必须在现有基础上进一步地加强房产调控力度，决不能形成 “富者田连阡陌，贫者无立锥之地” 这样极不平等且不稳定的社会。
公共财政要在促进社会稳定和减除贫困中发挥更大作用
邹恒甫 余治国
目前在中国公共财政中有两个问题表现突出：一是地方政府财政缺口大，特别是县乡两级政府，影响到了政府的一些基本职能的实现和公共服务的提供。另一个问题是财政能力的地区差距在扩大。政府，特别是基层政府，应该向全社会所有成员、特别是农村的贫困人口，提供最基本的公共服务，如九年制义务教育、基本的卫生医疗、失业救济、基本养老保险等。这里提五点看法：
一是要继续深化政府行政体制改革，明晰政府的职能、定位和政府间的职责划分。政府的职能主要包括社会事务的管理、公共服务的组织和提供、市场运行的监管及宏观经济的调节。中央政府应通过宏观政策为社会、经济的稳定、健康发展提供良好宏观氛围和环境。社会事务的管理、公共服务的组织和提供则主要由地方政府负责。
二是通过税收的调整、税制的改革进一步增强地方政府的财政能力。需要调整和完善现行的分税制度，比如将一些比较有保障的、稳定的税种划归地方政府掌握，如正在讨论的物业税、土地税等。其次是税基共享，扩大地方政府在企业所得税和增值税中的共享范围和比例。另外，通过公平税负、严格执法、加强征管、公开透明以及开辟的新税源逐步提高财税收入在GDP中的比重。
三是要进一步提高转移支付的效率和规范性。要逐步将目前的应时性的转移支付变成稳定性的、可预见的并有一定标准遵循的做法。比如，建立全国和省的财政能力平衡指标，按照人均财政能力、人口密度、地理条件和人均收入等作为参考，确定全国及省最低服务标准。在人均财政能力达不到最低标准时，提供转移支付。要提高转移支付资金的利用效率，把以投入为基础的转移支付与产出为基础的转移支付结合起来，因为以产出为基础的转移支付能有利于拨款目标的实现。此外，还需要建立地方政府的责任制，使激励与责任挂钩。
四是在把公共财政的服务扩大到整个农村的努力中，政府的职责主要应放在以下几个方面：九年制义务教育，基本的卫生医疗，基本的失业救济和养老保险，以及必要的公共设施服务。可考虑把教师作为公务员对待，其人员支出列入省和县财政预算。目前还需要解决的是学校的运行费用和贫困地区学生的学杂费。在农村建立普及型的基本卫生医疗保障制度，是政府的一项重要职责，也是落实小康社会的重要指标。总的原则是在政府力所能及的情况下为所有人都提供基本的医疗保障。公共财政应加强在建立全国普及型的公共卫生上的投入。
五是政府公共产品和公共服务的提供应采取多种形式和灵活的做法。目前，国内现存的一些制度和规章，在一定程度上限制了私有部门参与的积极性，需要进行政策调整，但同时必须建立和完善监管体制，在鼓励非公有资本参与的同时，切实保证消费者的权益。关于这方面的情况，建议参考世行关于中国事业单位改革所作的专门研究。
北欧国家的经济发展离不开公平的制度
邹恒甫 余治国
北欧国家是令人向往的福利国家，这多少与其人口不多、民族和谐有关。实际上，这些国家的经济增长和公平的良性互动是经过长期且艰难的政治斗争才产生的结果，比如芬兰和瑞典。
中世纪时芬兰曾是瑞典的一部分，但随着俄国和瑞典1808~1819年战争的爆发，芬兰成为了沙俄帝国的属地。1867~1868年，芬兰经历了欧洲饥荒，当沙俄帝权走向瓦解时，这次事件也引起了人口和经济的巨大变化。1917年爆发的俄国革命导致了沙俄在芬兰的君主权威的倒塌，随即芬兰宣布独立并发生大规模战争。
经过战争取得的许多具有进步意义的改革成果成为芬兰建立现代经济和社会的基础。土地改革的效果就立竿见影，1918年通过的土地相关的法律允许小佃农买下土地，1922年的修正案推进了对小农场增加补助。1920年关于所得累进税和财产税的法规出台，很快妇女权利得到扩大和伸张，中央政府也承诺普及初等教育。
从20世纪40~90年代，芬兰经济稳步增长，其人均收入在80年代赶上了英国，90年代超过瑞典。芬兰经济的成功十分关键的一个因素，就是芬兰具有与积极的工业化政策相匹配的福利国家制度。正因为福利政策，使得各个年龄层的公民都能抵制住经济快速转型带来的社会不安和变化。尽管芬兰模式自然有其弊端如高失业，但该模式表现出政府、市场和社会是如何共同孕育产生公平的发展结果所需要的制度、政策和环境的。
瑞典这个福利国家则主要是向现代经济增长模式转型的产物。事实上，这种情况的发生源于瑞典设计一系列制度诸如老龄人的安全保障，失业等来解决因为经济增长而暴露的种种问题。优先设立公平合理的制度对瑞典实现经济增长是至关重要的。在瑞典，“土地经济和相关制度转型中农民的参与孕育了平等主义，并成为瑞典工业化市场经济的飞速发展的基础要素。”这种经济的持续增长是建立在普遍的政治权利和广泛的社会机会的基础上的。
历史不是偶然的。公平性的发展所起到的作用和在历史关键时刻的关键选择与决策不相上下。经历了中世纪、工业革命和喧嚣的二十世纪之后，瑞典社会释放了巨大的能量。但在能量的释放过程中，提高农业产量是一部分景象，而另一部分则是农民脱离土地、造成了大量失业。对于这些问题的每一次回应都为后来的措施建立了政治框架。在历史转折的关键时刻建立和扩大公平制度的基础已经成为瑞典发展政策的统一范式。21世纪，尽管所有的现实向瑞典这样的福利国家提出特殊的挑战，但瑞典在其平等主义政策下所取得的成果仍然世人瞩目。
芬兰和瑞典的发展历程给现代发展中国家最主要的启示是：经济增长和社会政治平等能极强的相互加强，并且得到制度转型带来的强力支持。这也就是说，在既定的现实背景下努力实现公平，为巩固制度和激励经济发展奠定基础，以实现短期繁荣以及长期兴盛。
印尼经济发展失败的启示
邹恒甫 余治国
印度尼西亚在20世纪60年代早期美国削减其援助后，其不稳定的政治形势促使政党政权创造一个利于经济增长的环境。这至少会引起政府承诺建立良好的制度，即使这种承诺是暂时且偶然的。
在印度尼西亚，苏哈托政府也意识到要保持政权统治就必须要实现经济增长，而且为了实现经济增长，就必须要实行适当的经济政策。这促使苏哈托委托专家制定宏观经济政策以及明智的大力开发石油资源，同时也使他努力惩治腐败和反对浪费，因为他知道这两者会使他的政权处于危险的边缘。
苏哈托成功的建立了一套系统，促进了投资和经济增长，其政权也由此更加巩固。而这个繁荣的背后有一个非常重要的因素，就是印尼籍华裔商人的努力，其被称为主公企业家（cukong）。印尼许多公司都是由处于政治边缘的印尼籍华人开创的。苏哈托赋予这些华裔商人垄断的特权，并在他们公司的董事局安插自己的军官和亲信。Rock (2003)指出，“几乎没有人否认新秩序宏观经济政策是扭曲的，因为该政策阻碍了竞争、任人唯亲，并且鼓励在非经济领域中大量投资”。
尽管如此，该政策还是发生了作用：创造财富、经济增长、政权巩固。而恰好处于政治边缘的主公成为了印尼当权者的合作伙伴。1966年以后在经济上的成功使印尼跻身于亚洲“经济奇迹”之列。
然而，印度尼西亚政治权力的重新分配没有制度化。更重要的是，虽然推动经济发展和促进社会秩序之间的联系可能有益于政府维持其与主公企业家的关系，但是这次变化没有促使新秩序政权改善农业和教育之外的部门制度。随着20世纪90年代政府逐步放松对经济政策的限制，避免和减少腐败以及寻租行为更加困难。最终，1997年亚洲金融危机暴露和加剧了印尼的制度缺陷，使其经济急剧滑坡，政治也陷入了危机之中，直到现在实行了新的政策包括地方分权和民主政治才逐渐恢复和好转，公民和国家之间也逐渐建立以了一种制度化的良性的权利义务关系。
印度尼西亚的例子说明即使在十分糟糕的制度之下，在一个不平等的社会中，也有可能实现经济增长，条件是当权者表现出改善制度的姿态，做出暂时的承诺，以及他们努力推行此制度，使得他们能从鼓励他人投资、创造投资机会的行为中间接受益。因为，社会精英将面临社会不稳定带来的压迫感，从而被迫促使大多数市民能够安居乐业。事实上，只要社会能够满足民众最基本的政治权利表达的需求或者能够安抚中、下层人群，就可以实现短期内的充分发展。但是，长期的繁荣则要求制度化，而不是寄托于掌握权力的精英们偶然的反省和调整。
国企垄断利润全民有份
邹恒甫 余治国
一、国企分红注入社保
中国社保基金亏空巨大，官方公布的数据为7200亿元。其实，社保基金亏空严重几乎是世界各国的通病。富若美欧日尚且都在为庞大的社保基金黑洞而头疼，更何况中国这样的发展中国家。
目前，中国的教育支出只占GDP的3%左右，而许多发展中国家的这一比例都已达到了5%左右。教育、卫生和社保支出占5%左右才是基本正常的。那么，社保基金问题怎么解决呢？我以为主要应依靠财政支持与国企分红。
首先要加大中央和省一级政府在社保上的投入。可以加大转移支付的力度，或者提高地方政府在与中央分税中所占的比例。
要把公共服务扩大到整个农村，政府的职责主要应放在九年制义务教育、基本的卫生医疗、基本的失业救济和养老保险，以及必要的公共设施服务上，国家应该建立针对这些服务的最低国家标准。公共服务提供的不足，对于一个努力建设和谐社会的国家来说是不能接受的。必须强调的是，保证所有公民都能享受到政府提供的核心公共服务项目是中央政府的职责。
其次，要把国企分红注入社会保障体系。国企是国家用纳税人的税款投资建设的，而且国家用纳税人的钱为国企承担了很大一部分成本（政府接管了过去由企业支持的学校、医院、下岗职工安置费用和养老金等负担，而这正是这些国企的盈利在随后出现增长的一个重要原因）。可以说，全体纳税人是国企的股东。
取之于民，用之于民，国家应把国企分红注入社保体系。2004年国资委旗下国企共实现利润 4000亿元，2005年上半年则实现利润2999亿元。假如国家拿出国企利润的50%（2004年为当年GDP的6.5%）上缴政府，政府的教育、医疗、社保等相关支出就可以增长85%，这就能对当前财富分配的失衡起到一定的矫正作用，并大大改善民众的生活质量。
国企分红政策必须强化审计，防止做假账，保障国企分红被足额转换为社会保障基金。必须出台国企分红资金管理与使用的相关法律，确保国企分红能够真正化为民众福利，确保民众真正成为国家经济发展的最大受惠者。
二、国有垄断企业应与私营企业公平竞争
近年来一些人认为私人资本进入能源电力、基础设施与公用事业等垄断行业的潜在好处是“缺乏理性的夸张言辞”。众所周知，国有垄断企业超额利润与和强势市场地位的背后是整个社会福利的巨大损失：提供给作为消费者的民众的产品具有更高价格、更低的产量，回报于作为纳税人与投资人的民众的企业是效率的地下、企业竞争力的落后。同时，国有垄断企业对民营企业的歧视和打压，不仅使民众没有享受到由充分的市场竞争而带来的高效率服务，也使中国的民族企业停滞不前。
拿石油行业来说，我国石油民企衰败的得利者是外资。当外资掌握了原本由民企拥有的市场资源后，由其体制、资金、市场经验、服务意识上都超过国企，对国企的竞争优势将显著增强。可以预见，这个趋势一旦蔓延开来，国有石油垄断企业目前的绝对优势将不会持续保持，这种结果即使在短期内对民众有利，长期来看却对国家能源安全造成严重威胁。
再如基础设施投资，传统的国有方式是没有希望的，最好是由政府和私人部门联合进行。很多国家的政府只是在战略性企业中持有少数股份,让私人持有多数股份，如荷兰TNT邮政集团（TPG）股份绝大部分为私人掌握，荷兰邮政1989年从纯粹的国私有化之后运作效率、服务质量明显提高，而服务价格却降低。研究表明，发展中国家的国有公用事业由于在供水、铁路、公路和供电方面的低效率，在20世纪90年代初年亏损额总共高达1800亿美元左右，几乎相当于这些部门的年投资额。基础设施不一定要由政府直接投资和经营，政府只需要进行适当的规划和引导，完全可以放手让私人部门参与进来。
当然我们不能肆意夸大国有转民营这种私有化的优点。在一些发展中国家，私有化是在没有机构保障的情况下展开的，而且是以普遍认为不合法的方式进行的。私人经营不是万能灵药，但回到浪费和低效率的国有公用事业的老路上去同样也不是万能灵药。
在很多发展中国家，对公用事业私人经营的不满意不是由于其所有制结构，而是由于负责监管公用事业的机构比较薄弱，这是造成发展中国家基础设施改革出现困难的主要原因。即使是日本这样法律健全、社会规则完善的国家，垄断行业简单的私有化也不能保证达到有序竞争。垄断日本整个电信行业的日本电话电报公司（NNT）在1985年之前一直为政府所有。1985年，日本政府为了改进企业效率，引入竞争机制，对NNT进行了私有化改造。1999年，NNT又被分拆为3家公司，以增强行业内的竞争程度。然而由于NNT私有化与分拆在没有促进竞争有效反垄断的监管机构与程序的情况下，并未改变原先的垄断结构，NNT 国有垄断企业的改制结果并没有使得效率提高，价格下降。
因此，无论是发展中国家还是发达国家，有效的监管与政府干预是正确实行国有垄断企业改革的关键。监管程序必须鼓励竞争，必须是开放的、透明的，而且是在开展国有垄断企业改革之前就应该预先设计好。政府管制必须作为国有垄断企业市场化改革的一个重要组成部分，只有这样才能促进竞争、确保技术进步并避免市场垄断的情况发生。
国企分红的三种模式——杜绝国企利益集团利益化
邹恒甫 余治国
在西方发达国家，国企分红一般分为三种模式：
第一，以控股公司为中心的国家参股管理模式。其基本特点是，政府主管部门通过设置大型控股公司来实现对国有资产的管理。意大利是实行这种管理模式的代表。其他国家如奥地利、瑞典、新加坡、赞比亚等也采取了这种管理模式。
国家控股公司负责管理国家拥有的股份，代行国家所有权，是法人管理机构。其主要职责：一是充当隔离层和保护层，使企业免受不必要的政治干预，实现政企分开；二是对所有权进行专业化管理，如提供比政府专业部门更有效的战略指导和更完善的财务制度；三是协调政府管理国有企业的有关政策，防止各部门之间政策不一带来的矛盾；四是督促下属运行公司和企业执行上级的指示和决策，保护其利益不受侵害。
瑞典中央政府拥有57家中央国有企业集团，其中全资企业43家，控股和参股企业14家。中央国有企业主要分布在电力、电信、银行、博彩、酒业、邮政、森林、铁矿、能源、房地产、航空、铁路等领域。瑞典政府作为企业出资人，按照市场经济运行法则，要求实现股东价值最大化，获取利润和分红。瑞典57家中央国有企业可以分为完全市场竞争企业和社会公共服务企业两类。完全市场竞争企业营业收入占所有国有企业总额的68%，利润总额占81%。2004年完全市场竞争企业利润为257亿瑞典克朗，营业收入2072 亿瑞典克朗，所有者权益2001亿瑞典克朗。2004财政年度，这类企业上交红利118亿瑞典克朗，其余作为国家投资留在企业。社会公共服务企业2004 年净利润59亿瑞典克朗，同比增长23%，营业收入963亿瑞典克朗。所有者权益272亿瑞典克朗，上缴红利54亿瑞典克朗。这些分红是瑞典中央财政预算的主要来源。其中三家最大的中央国有企业Vattenfall、Posten和LKAB分红占这类企业分红总额为82％。瑞典法律和国家政策规定，包括国有企业在内的所有企业必须承担财务、伦理及可持续发展的职责，需要在公司经营过程中充分考虑环保因素、社会问题、公平竞争和全球化责任。
第二，以独立的国家持股基金为中心的社会分红管理模式。以美国为例，1968年在美国阿拉斯加州的普拉德霍湾发现了丰富的石油和天然气资源，而普拉德霍湾恰是阿拉斯加州州政府所拥有的土地。1969年9月州政府从普拉德霍湾油田的租赁中得到9亿美元的收入。这9亿美元相当于阿拉斯加从1959年建州后至 1969年前各年州政府收入之总和。这笔巨大的公共财富使得阿拉斯加州政府可以组织很多社会经济项目。阿拉斯加州的宪法禁止任何形式的政府收入专用，因为他们认为不经过拨款程序的州政府“专项基金”会使得政府不去追求公民福利的最大化。因此，要建立永久基金必须修改州宪法。1976年美国阿拉斯加州的公民公决通过了州宪法修正案，准许建立永久基金这一专用基金。宪法修正案规定要将至少25％的州石油矿产资源租赁收入投放到永久基金的本金中去（这一比例现在为50％）。于是，通过阿拉斯加州公民投票，一个独立于政府之外运营的永久基金便成立了。
永久基金的终极目标是保存公共的石油矿产财富，因此永久基金以公共信托基金的形式建立。公共信托基金的本金只能用于产生收益的投资，而不能做任何他用，因而是永久性的。1978年阿拉斯加永久基金公司（APFC）成立。为了使APFC不受各种政治压力的影响，APFC独立于州财政部门而独立运营，但其必须接受州议会预算及审计委员会的监督。 APFC的理事只负责基金的投资，并且必须遵循谨慎投资规则，以保证基金本金的保值增值。1980年阿拉斯加州议会通过了永久基金分红计划，该方案将每年及前四年平均下来的永久基金投资净收入的50％发放给每一个在阿拉斯加州居住满六个月的居民。为了防止通货膨胀侵蚀永久基金本金的购买力，州议会随后又通过了法案将剩余50％的永久基金投资净收入优先用于补充基金本金以抗衡通货膨胀。在补充基金本金后，再剩余的净收入则存入基金的收入储备账户以供议会立法批准其他用途。这成为公有资源市场化运作的成功样板。
第三，以财政部为核心的公共财政管理模式。德国是以财政部为核心的管理模式的代表。类似的还有英、法、美、日等国。其基本特点是，由财政部作为国有资产的所有者代表，对各行各业的国有企业进行统一管理和监督。在这种模式下，国有资产管理与政府财政预算体制直接挂钩。在这种情况下，国有企业的利润和改制收入为公共财政收入，都应该作为公共财政收入进行管理。因此，这种国企分红从本质上说是一个公共财政的问题。
如在法国，预算体系与公共行政机构相适应，分为中央预算、地方预算和国家社会预算。法国的中央预算由一般预算、附属预算和国库特别账户构成。一般预算是中央预算的主体部分，其收入主要来自税收，其他为国有企业利润分红和国外收入等。国有企业在按税法规定纳税外，如有赢利，则必须按50%的税率上缴所得税。其余利润，一部分按股份向股东发红利，国家股份的红利均上缴法国经济财政部的国库司，另一部分作为企业纯利润，归企业自行支配。此外，凡涉及中央一级国有企业的投资计划、资本变动、股权安排、重大发行债券和股票的计划，都要报其财产隶属关系所在的经济财政部决策，重大问题还要由内阁会议决定。
如何杜绝国企利益集团化
实现国企分红的一个重要障碍在于，国企利益集团化导致国企实际控制权被小集团操纵，一些国有企业在改革发展中，内部管理权力近亲繁殖，权力结构逐渐被企业高层家族成员或利益圈子的成员垄断，财产资源逐渐被小集团占有或借用，这就造成一些国企发展的成果被少数人享有
西方发达国家对国有企业有健全的监督控制体系，以避免这种状况的出现。在这些国家中，国会或议会对企业的监督主要通过审核企业年度报告、法律执行情况和提起诉讼等方式来行使监控权。英国法律规定，国有企业要向议会提交年度报告和账目，议会通过经常听取企业的财务报告，监督和审核国有企业经营状况。美国国会有权传国有企业的行政官员到国会作证和陈述法律执行情况及政策落实程度。法国国会通过调查和诉讼方式对国有企业监督，并且法律对诉讼提起条件、程序、诉讼和解等都有较为详细的规定，议会监控提高了监控权威性。
因此，要杜绝国企利益集团化，必须把对国企领导的考核与控制落到实处，要明晰监督主体，界定监督职权，同时要严刑峻法规定对监督主体失职和对监督客体具有威慑作用的法定诉讼权，同时还要通过司法人大等机构对监督人员进行必要的监督，以杜绝监督人员与企业领导以串谋独占全民利益的机会。
国企分红如何纳入公共财政预算
邹恒甫 余治国
我国国有资产无论是在竞争性和行政垄断性行业，均有保值增值的使命，并在这个过程中，大部分获得了高额利润。
据财政部《企业财务快报》初步统计，2007年1-6月，国有企业累计实现销售收入83723.4亿元，同比增长20.9%；实现利润7535亿元，同比增长31.5%；上缴税金7769.4亿元，同比增长23.9%。其中，中央企业实现利润5418.3亿元，同比增长29.6%；上缴税金 5587.6 亿元，同比增长26%。地方国有企业实现利润2116.7亿元，同比增长36.5%；上缴税金2181.8亿元，同比增长18.9%。
到海外上市的国有企业中，80%都是具有行政垄断性优势的企业。这些企业首先将其生产性资源剥离出来，国家又重新注资，按净资产的价格卖到海外，其结果是，被剥离下来的劣质资产以及附加成本留在国内，同时这些优质国企的高额利润却为海外投资者分享。这有违国企的公共性原则。
2007年 9月8日国务院颁布的《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》(以下简称《预算意见》)中认为，“国有资本经营预算，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。”换句话讲，国有企业在法律上是属于全民所有，国企应增进社会整体福利而不能仅仅让少数人获益。从法理上讲，政府并不是向国有企业投资的股东，不具有获得国企分红的资格。政府应该是公共管理者，是国企分红的保管人。
典型的公共机构由三部分组成：公共政策制定和管理部门(即行政部门)、公共服务机构(即所谓事业单位)和公共企业(即国企)。行政机构与事业单位在公共卫生与公众健康、基础设施、交通运输、教育、福利、能源调控、金融、保险、社会治安等具体的职能部门，都依据宪法建立了相应的管理结构与制度。但唯独在国企问题上，目前仍存在很大争议。
1. 国企：赢利性还是福利性？
首先，我们应该先来分清几个概念。
公共财政收入主要分为税收与国企红利。公共财政预算则分为三部分，即公共支出、国有资本预算和社会保障基金。在公共支出中，包括公共安全、公共卫生健康和公共教育。所有的税收作为公共财政的收入、支出，仅限于提供公共产品和一些准公共产品。而国有资本预算则应是从属于公共财政预算的一个相对独立的平台。
公益法人的特点是以社会公共利益为目的，而赢利法人的特点则是自身利益最大化为目的。国有企业便是介于公益法人与赢利法人之间的一种特殊法人。因此，国有企业具福利性与赢利性的双重特性。这也就是说，国有企业全部或部分地以公共利益为目的是天经地义的。而对国有企业的评价标准，应综合权衡社会性与利润性，当目标发生冲突时候，福利性应高于赢利性。这就是国企与私企的本质区别。
从经济学上来看，当理想状态下的“帕累托效率”无法实现时，就会出现所谓“市场失灵”。原因有诸如个人效用最大化与社会平等原则不一致、垄断低效、过度竞争、信息不完备、资源浪费以及维系社会正常运行的公共产品的市场非供给性等。鉴于市场失灵的存在，国有企业的建立不过是为了解决负外部效应，缓解收入分配不公，促进社会公平，为全体民众提供诸如教育、基础设施、交通、能源等物美价廉的公共产品或服务，反周期地调控宏观经济的运行等。也正是由于国有企业的公共性特征，大多数国家的国企主要集中于国防、公用事业 (3883.893,107.71,2.85%)等公共领域，以及私人资本无力经营或不愿进入的行业。
国有企业作为政府调控国民经济的重要手段，在西方国家经济中占有重要地位。如美国国有企业一般被称之为“联邦公司”，分别为联邦、州和市镇各级所有，具有不同的官民混合投资的财产和控制结构。美国的联邦公司从来就既不是作为普通商业企业设立的，也不是只进行纯粹的商业活动。就其根本性质而言，美国国有企业主要是一种履行联邦管理和干预社会经济和提供公共服务职能的组织形式和工具。对于这种公共福利性质的国有企业在美国是可以享受一般税收豁免权的财政补贴。
尽管国有企业在宏观经济中必不可少，然而只要在私人资本可以良好运营的领域，国有资本应选择退出。发达国家的政府一般只满足于在战略性企业中持有少数股份，而尽量让私人持有多数股份。在一些国家当中，经营良好的国有企业在国民经济中的比例是相似的。如瑞典只有59家国有企业，仅占GDP约7%，就业人口约5%。新加坡淡马锡金融控股公司拥有20家大型“与政府有联系的企业”的股份，占GDP的12%。新西兰的16家国有企业约占GDP的12%。1990年韩国公共企业占GDP的9.4%，就业人口的2.5%。
总结国外国有企业的管理经验，有两个准则：一是控制国有企业的进入程度，国有企业在经济领域的参与宜退则退。如德国政府明确规定，国有企业的建立只能是完成公共的社会目标，只有在国家的战略利益和目标不能更好地通过其他方式实现时，方可允许国家参与企业；二是明确国有企业的非赢利性，对于国有产业，政府通常采取独资形式，但同时也鼓励私人进入，凡是私人资本能胜任的领域，政府就应退出。对于某些私人可以胜任的领域，政府为完成某种特定任务或职能，也往往通过资本参与而对企业的决策发生影响，不过政府的控股与参股依然是社会性目标，而不是赢利性目标。
2. 社会保障体系缺口
众所周知，我国社保覆盖面过小而需保障面过广、城乡差异悬殊，社保基金严重不足，社会保障制度严重滞后。值得注意的是，不断加剧的人口老龄化现象将会使情况变得更为严峻。根据世界银行的研究表明，按照目前的制度模式与人口结构演变趋势， 2001-2075年间，中国基本养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元人民币。由此可见，人口老龄化使得社保问题将变得越来越严重。仅仅依靠国有企业分红或出卖国有企业资产以支持社保无异于杯水车薪，无法解决人口结构日益恶化这样的根本问题。
要解决养老问题，只能是提高经济发展的质量。新经济增长理论认为，专业化的知识和人力资本的积累可以产生递增的收益投入，从而收益的利润也在增加。其中，罗默的技术进步内生增长模型 (编者注：该模型的基础是，技术进步是经济增长的核心；大部分技术进步是出于市场激励而导致的有意识行为的结果；知识商品可反复使用，无需追加成本，成本只是生产开发本身的成本。)指出：技术进步是经济增长的核心，增长的原动力是知识积累，资本的积累不是增长的关键。知识积累、技术进步对经济增长具有决定性作用，人力资本又具有规模报酬递增性，而且存在着投资刺激知识的积累，反过来知识的积累又促进投资的良性循环。由此可见，解决中国养老问题的根本对策是提高经济发展质量，政府必须要大幅度提高人力资本投资。
因此，只有人力资本投资才可以提高劳动生产率，才可以解决未来老龄化中国的养老问题。人力资本投资中最为重要的是教育投资与医疗保健。由于我国教育和医疗保健主要处于地区分割状态，对于本地区而言具有区间外部性与规模经济，这在很大程度上依赖于政府投资。
然而，中国政府的教育、卫生投资相对国家经济规模而言尚处于较低水平，特别是地市级以下区域。在现行税制下，一些地方政府税源枯竭，致使地方政府尤其最基层的县、乡政府缺乏必要的财力支撑。地方政府财政支出占整个财政支出的比重一直在70%左右的水平上波动。如2004年，地方政府用45.1%左右的相对财政收入支撑了72.3%的财政支出，其中超过55%的公共开支是由地级市支出。比如教育事业费中央财政支出219.64亿元，而地方财政支出 3146.30亿元，是中央的14倍多；社会保障补助支出是中央的近7倍；支农支出是中央的10倍。再以县级财政为例，其财政收入只占全国的21%，但财政供养人员却占到了全国的71%。各级地方政府间事权层层下放，而财权却层层上收。据国务院发展研究中心调查，在农村的义务教育经费中，中央只负担2%，省地两级负担11%，县级负担9%，而78%的经费要由乡镇这一级来负担，这导致许多地方的农民负担依然沉重，乡村校舍简陋破败，县乡因教育支出而入不敷出。2003年度国家审计署审计调查的50个县，2001年底的基础教育负债为23.84亿元，2002年底上升为31亿元，增长30%；到2003年6 月底，仅半年时间又增长了25.7%，达38.98亿元。负债总额相当于这些地方年财政收入的80%。
同样的原因，农村人口的医疗状况普遍低下。如农村医院床位占全国床位总数的比重从1982年的60%跌至2001年的34.2%，比1965年的比重40.2%还要低。同时，城市的状况也不容乐观。卫生资源相对集中在大城市；而在大城市里，卫生资源又相对集中在大中型的医院。这种情况使得2000年世界卫生组织(WHO)在卫生负担公平性方面将中国排于第 188位，即倒数第4位，仅好于巴西、缅甸、塞拉里昂。这表明，中国在医疗保健领域极不公平，弱势群体的医疗卫生福利相对过低。
3. 国企分红应投入公共事业
目前，中国国企分红纳入公共财政预算还没有迈出实质性步伐，国企分红基本可以说是各级政府管理下的国资委与财政部门协调合作的自我循环的封闭系统。
从国资预算的程序与执行来看，资源由政府配置，分红在各级政府与国资封闭系统的内部自我循环，没有投入到社会公共事业中来，这样的国企分红与其本质意义相去甚远。此外，国有资本经营预算的收入与支出之间的匹配关系要清晰明确才能奏效，“必要时，(国企分红)可部分用于社会保障等项支出”，这样的政策条文很难真正起到作用。
我认为，对于我国来说，较为合理的模式应是财政部门作为国民收入再分配和政府预算管理的职能部门，统一收缴并统筹安排国企分红。因此，国有企业的利润和改制收入应列为公共财政收入，都应该纳为公共财政管理。国有资产预算体系与公共行政机构要相互适应，分为中央预算、地方预算和国家社会预算。国有企业净利，一部分按股份向股东发红利，国家股份的红利均上缴财政部，另一部分作为企业纯利润，归企业自行支配。
在此，不得不再次呼吁，除了人力资本投资的原因，一个服务于民众的政府的基本职责主要在以下几个方面：九年制义务教育，基本的卫生医疗，基本的失业救济以及必要的公共设施服务。提供公共服务，对于一个努力建设和谐社会的国家来说非常重要。因此，以下核心公共服务应该建立最低国家标准：九年制义务教育，基本卫生医疗设施，基本失业补助金，以及农村地区基本的公共设施服务。如果国企分红不纳入公共财政，就谈不上国企分红为社会大众提供教育、医疗等的基本公共产品。
我认为，在加大中央和省一级政府税收财政收入在社保上的投入的同时，必须要将国企分红中的大部分投入社会保障体系。因为，除了提高人力资本价值，社会保障水平的提高、减少居民在相关领域的资金支出，能对当前财富分配的失衡起到一定矫正作用，能够在一定程度上改善民众生活质量。
还需说明的是，国有资产收益分配改革必须与财政体制等其他改革相辅相成、紧密联系，不能单独进行；要继续深化政府行政体制改革，明晰政府的职能、定位和政府间的职责划分。政府的职能主要包括社会事务的管理、公共服务的组织和提供、市场运行的监管及宏观经济的调节。中央政府应通过宏观政策为社会、经济的稳定、健康发展提供良好宏观氛围和环境。社会事务的管理、公共服务的组织和提供则主要由地方政府负责。同时，地方政府应该重新收回一些已经下放的责任，如将由基层县乡政府负责的一些公共服务如教育，医疗保健以及社会保障等的融资任务收回到高一级政府。
此外，为了激励地方政府更好地履行责任，在明确分配责任的同时，还应该采用更严格的政绩和责任监管措施。中央政府可以考虑修正其用于评估地方政府政绩的对象和参数；要求各级地方政府公开化、透明化其决策过程，并加强对它们的监管和审计力度。由于相关信息的适时可用性及信息的可靠性构成了责任的基础，因此，应该进一步建立适当的政府财政管理体系，这种体系能够帮助政府监控财政政策的结果及改进相应的政策。同时，对于财政资源的配置，必须有一个统一的预算分配过程，即按照一套统一的标准来分配所有资源，以满足公共需要，并提高公平性和效率。
4. 应避免过度的财政分权
国企分红是否必须分级编制，逐步实施？我认为不尽然，相反，地方国企分红大部分应该上缴中央财政，而仅以地方财政为辅助，在此基础上国企分红的支出中应有大幅度的转移支付。同时，要确定全国及省最低服务标准，在地区人均财政能力达不到最低标准时，必须提供转移支付。此外，还需要建立地方政府的责任制，使激励与责任挂钩。
这是因为，在国有资产纳入公共财政预算的子预算即国有资产预算之后，可能存在过度财政分权的问题。然而，财政分权要求中央和地方政府有明确的权责，对地方政府应该形成强有力的预算约束。可是很多发展中国家上下级政府间的支出和收入责任模糊不清，地方政府支出常常超过收入，导致地方政府债台高筑，迫使中央政府不得不伸出援助之手，从而严重影响了中央政府的调控能力。
同时，过度的财政分权可能增加不平等。对个人分配不平等的调节只能由中央政府来进行，财政分权会影响中央政府收入再分配政策的效果。地方政府解决收入分配不平等问题可能是不公平的，落后地区的穷人应该比富裕地区的穷人得到更多的关照。而且，地方政府调节收入分配的效率也不高，其政策会因为人口的流动而失效。
过度分权还可能加大地区间发展的不平衡。这里存在一个马太效应：越是富裕的地区，税基越大，在同样的税率下，地方政府可以提供更多的公共服务；或者可以更低的税率提供同样的公共服务，从而可能发展更快。而落后的地区可能陷入所谓“贫困的陷阱”。因此，国企分红收入支出的分散化与经济活动的分散化背道而驰，它会导致经济活动向少数几个区域集中。
西方发达国家对国有企业有严格的监督控制体系。如英国法律规定国有企业要向议会提交年度报告和账目，议会通过经常听取企业的财务报告，监督和审核国有企业经营状况。美国国会有权传国有企业的行政官员到国会作证和陈述法律执行情况及政策落实程度。法国国会通过调查和诉讼方式对国有企业监督，并且法律对诉讼提起条件、程序、诉讼和解等都有较为详细的规定，议会监控提高了监控权威性。发达国家在国家对国有企业的监督主体集中清晰，委托代理链较短，具有对企业领导的法定诉讼权。因此，国企分红政策须强化审计防止做假账、保障国企分红被足额转换为社会保障基金，这更有赖于出台规范国企分红资金的管理与使用的相关法律与制度，让国企分红真正化为民众福利，使民众能够真正成为改革与发展的最大受惠者。当然，这还有很长一段路要走。
2007年10月1日《21世纪经济报道》
计划生育将使中国变成工业废墟！
邹恒甫 余治国
“一胎化”计划生育导致了暂时的“人口红利”，但是，一旦人口红利、自然资源消耗殆尽或生态系统难以支撑之时，中国将变成一个无增长潜力的工业废墟。
越来越多的学者认识到，单纯经济总量上的扩张即经济增长必须让位于内涵更为丰富的经济发展，后者不仅包括经济量的提高，经济质的提高也是其中的核心内容。经济增长仅仅是经济发展的一个部分。
GDP代表着目前世界通行的国民经济核算体系，GDP是指一国产出的总量。要了解一个国家经济增长，则要看该国的GDP增长率。然而，世界银行公布的 “扩展的财富”指标则是衡量经济发展水平的。“扩展的财富”由生产资本、自然资本、人力资本与社会资本四种要素组成。其中，自然资本是是大自然赋予人类的财富，它是人类赖以生存和可持续发展的基础保障，它主要包括空气、水、森林等自然生命支持系统为人类提供的非物质形态的生态服务和土地、森林、鱼、矿产等为人类提供的物质形态的物质产品构成。
众所周知，无论是生产或消费过程，都不可避免地产生物质与能量废弃物。因此，经济产出总量增加的过程，必然是自然资源消耗增加的过程，也是环境污染和生态破坏的过程。GDP只能表现出产出总量的情况，却没有背后的环境污染和生态破坏。因此，GDP不能全面反映国家的真实经济情况，甚至在有些时候GDP核算出的一些数据非常荒谬，比如环境污染和生态破坏也可能提高GDP。如为了预防洪灾要修防洪大坝，这造成投资增加和个人收入增加，GDP数据也随之增加。再如，环境污染使病人增多，医疗产业大幅度增长，GDP随之增加。由此看来，GDP不能反映经济增长对环境造成的负外部性，经济产出仅是经济投入的结果，并不包括自然资源利用和环境投入。
如果一国的经济增长主要依靠人口红利、自然资源的消耗与环境污染来维持的话，从自然资源的开发中所获得的收入将产生收入效应，增加消费，使得经济体生产制造的技术能力丧失。当比较优势其优势禀赋为自然资源时，对高技术企业将产生挤出效应。同时，在出口拉动的增长模式下，由于出口顺差将导致汇率上升，从而对技术进步的可持续增长领域产生挤出效应。因此，一旦人口红利、自然资源消耗殆尽或生态系统难以支撑之时，这种国家将变成一个无增长潜力的工业废墟。
国企分红域外经验谈
邹恒甫 余治国
根据欧盟的定义，国有企业是“政府当局可以凭借它对企业的所有权、控股权或管理条例，对其施加直接或间接支配性影响的企业”。将政府投资的企业称为“国有企业”或“国有控股企业”（SOE，State-owned Enterprise）是一个模糊的概念，与中国国有企业相对应的准确的英文名词是“Public Enterprise”，即“公共企业”。原因在于，国有仅强调了政府所有，而“公共”却强调了此类企业的公共性特征。
典型的公共机构由三部分组成：公共政策制定和管理部门即行政部门，公共服务机构即所谓事业单位和公共企业即国企。行政机构与事业单位在公共卫生与公众健康、基础设施、交通运输、教育、福利、能源调控、金融、保险、社会治安等具体的职能部门，都依据宪法建立了相应的管理结构与制度。在发达国家，国有企业也成为带有公共机构性质的一种政策性宏观经济调控工具。
公益法人的特点是以社会公共利益为目的，而营利法人的特点则是自身利益最大化为目的。国有企业便是介于公益法人与营利法人之间的一种特殊法人。因此，国有企业具福利性与赢利性的双重特性。这也就是说，国有企业全部或部分地以公共利益为目的是天经地义的。而对国有企业的评价标准，应综合权衡社会性与利润性，当目标发生冲突时候，福利性应高于赢利性。这就是国企与私企的本质区别。
从经济学上来看，当理想状态下的“帕累托效率”无法实现时，就会出现所谓“市场失灵”。原因有诸如个人效用最大化与社会平等原则不一致、垄断低效、过度竞争、信息不完备、资源浪费以及维系社会正常运行的公共产品的市场非供给性等。鉴于市场失灵的存在，国有企业的建立不过是为了解决负外部效应，缓解收入分配不公，促进社会公平，为全体民众提供诸如教育、基础设施、交通、能源等物美价廉的公共产品或服务，反周期地调控宏观经济的运行等。也正是由于国有企业的公共性特征，大多数国家的国企主要集中于国防、公用事业等公共领域，以及私人资本无力经营或不愿进入的行业。
国有企业作为政府调控国民经济的重要手段在西方国家经济中都占有重要地位。如美国国有企业一般称之为联邦公司，分别为联邦、州和市镇各级所有，其具有不同的官民混合投资的财产和控制结构。美国的联邦公司从来就既不是作为普通商业企业设立的，也不是只进行纯粹的商业活动。就其根本性质而言，美国国有企业主要是一种履行联邦管理和干预社会经济和提供公共服务职能的组织形式和工具。对于这种公共福利性质的国有企业在美国是可以享受一般税收豁免权的财政补贴。
尽管国有企业在宏观经济中必不可少，然而只要私人资本可以良好运营的领域，国有资本应选择退出。发达国家的政府一般只满足于在战略性企业中持有少数股份，而尽量让私人持有多数股份。世界一些国家经营良好的国有企业在国民经济中的比例是相似的。如瑞典只有59家国有企业，仅占GDP的约7%，就业人口的5%。新加坡淡马锡金融控股公司拥有20家大型“与政府有联系的企业”的股份，占GDP的12%。新西兰的16家国有企业约占GDP的12%。1990年韩国公共企业占GDP的9.4%，就业人口的2.5%。
总结国外国有企业的管理经验，有两个准则：一是控制国有企业的进入程度，国有企业在经济领域的参与宜退则退。如德国政府明确规定，国有企业的建立只能是完成公共的社会目标，只有在国家的战略利益和目标不能更好地通过其他方式实现时，方可允许国家参与企业。二是明确国有企业的非盈利性，对于国有产业，政府通常采取独资形式，但同时也鼓励私人进入，凡是私人资本能胜任的领域，政府就应退出。对于某些私人可以胜任的领域，政府为完成某种特定任务或职能，也往往通过资本参与而对企业的决策发生影响，不过政府的控股与参股依然是社会性目标，而不是盈利性目标。
然而，中国却是另一番景象。政府在教育、医疗、基础设施等公共领域却严重失职。政府在竞争性和行政垄断性行业，国有资产却被冠以保值增值的使命获得高额的垄断利润，与民争利。比如到海外上市的国有企业中，80%都是具有行政垄断性优势的国有企业。这些企业均是以低市盈率在海外上市。这些企业首先将其中的生产性资源被剥离出来，国家又从新注资，按净资产的价格卖到了海外，而被剥离下来的劣质资产以及附加成本实际上都是由纳税人也就是普通民众来承担，这些优质国企由于其垄断性而获得的高额利润却为海外投资者分享。然而，这完全违背了国有企业甚至政府机构最根本的公共性原则。
实际上，国有企业在法律上是属于全民所有，国企应增进社会整体福利而不能让少数人获益。国企利润成为政府对国民的社会福利开支的来源之一是天经地义的。国企分红政策的实施当然是必要的。
在西方发达国家，国企分红一般分为三种模式：第一，以控股公司为中心的国家参股管理模式；第二，以独立的国家持股基金为中心的社会分红管理模式；第三，以财政部为核心的公共财政管理模式。下文分别阐述。
第一，以控股公司为中心的国家参股管理模式。其基本特点是，政府主管部门通过设置大型控股公司来实现对国有资产的管理。意大利是实行这种管理模式的代表。其他西欧国家如奥地利、瑞典等，某些发展中国家如新加坡、赞比亚等也采取了这种管理模式。意大利、新加坡等国家都是以国家控股公司的形式代行出资者所有权。意大利的国家控股公司犹如一座金字塔，位于塔尖的是控股公司总部，中间是二级控股公司或行业性牵头业务公司，底层是众多企业。新加坡则是通过政府控股公司和法定机构这一中间层割断了国家与企业间的直接联系。国家控股公司负责管理国家拥有的股份，代行国家所有权。是法人管理机构。其主要职责：充当隔离层和保护层，使企业免受不必要的政治干预，实现政企分开；二是对所有权进行专业化管理，如提供比政府专业部门更有效的战略指导和更完善的财务制度；三是协调政府管理国有企业的有关政策，防止各部门之间政策不一带来的矛盾；四是督促下属运行公司和企业执行上级的指示和决策，保护其利益不受侵害。
瑞典国有企业便是采用这种管理模式。瑞典中央政府拥有57家中央国有企业集团，其中全资企业43家，控股和参股企业14家。中央国有企业主要分布在电力、电信、银行、搏彩、酒业、邮政、森林、铁矿、能源、房地产、航空、铁路等领域。瑞典政府作为企业出资人，按照市场经济运行法则，要求实现股东价值最大化，获取利润和分红。瑞典57家中央国有企业可以分为完全市场竞争企业和社会公共服务企业两类。完全市场竞争企业营业收入占所有国有企业总额的68%，利润总额占81%。2004年完全市场竞争企业利润为257亿瑞典克朗，营业收入2072亿瑞典克朗，所有者权益2001亿瑞典克朗。2004财政年度，这类企业上交红利118亿瑞典克朗，其余作为国家投资留在企业。社会公共服务企业2004年净利润59亿瑞典克朗，同比增长23%，营业收入963亿瑞典克朗。所有者权益272亿瑞典克朗，上交红利54亿瑞典克朗。这些分红是瑞典中央财政预算的主要来源。其中三家最大的中央国有企业Vattenfall、Posten和LKAB分红占这类企业分红总额为82％。瑞典法律和国家政策规定，包括国有企业在内的所有企业必须承担财务、伦理及可持续发展的职责，需要在公司经营过程中充分考虑环保因素、社会问题、公平竞争和全球化责任。
第二，以独立的国家持股基金为中心的社会分红管理模式。如，1968年在美国阿拉斯加州的普拉德霍湾发现了丰富的石油和天然气资源，而普拉德霍湾恰是阿拉斯加州州政府所拥有的土地。1969年9月州政府从普拉德霍湾油田的租赁中得到9亿美元的收入。这9亿美元相当于阿拉斯加从1959年建州后至1969年前各年州政府收入之总和。这笔巨大的公共财富使得阿拉斯加州政府可以进行很多社会经济项目。阿拉斯加州的宪法禁止任何形式的政府收入专用，因为他们认为不经过拨款程序的州政府“专项基金”会使得政府不去追求公民福利的最大化。因此要建立永久基金必须修改州宪法。1976年美国阿拉斯加州的公民公决通过了州宪法修正案，准许建立永久基金这一专用基金。宪法修正案规定要将至少25％的州石油矿产资源租赁收入投放到永久基金的本金中去（这一比例现在为50％）。于是，通过阿拉斯加州公民投票，一个独立于政府之外运营的永久基金便成立了。永久基金的终极目标是保存公共的石油矿产财富，因此永久基金以公共信托基金的形式建立。公共信托基金的本金只能用于产生收益的投资，而不能做任何它用，因而是永久性的。1978年阿拉斯加永久基金公司（APFC）成立。为了使APFC不受各种政治压力的影响，APFC独立于州财政部门而独立运营，但其必须接受州议会预算及审计委员会的监督。APFC的理事只负责基金的投资，并且必须遵循谨慎投资规则，以保证基金本金的保值增值。1980年阿拉斯加州议会通过了永久基金分红计划，该方案将每年及前四年平均下来的永久基金投资净收入的50％发放给每一个在阿拉斯加州居住满六个月的居民。为了防止通货膨胀侵蚀永久基金本金的购买力，州议会随后又通过了法案将剩余50％的永久基金投资净收入优先用于补充基金本金以抗衡通货膨胀。在补充基金本金后，再剩余的净收入则存入基金的收入储备帐户以供议会立法批准其它用途。这成为公有资源市场化运作的成功样板。
第三，以财政部为核心的公共财政管理模式。其基本特点是，由财政部作为国有资产的所有者代表，对各行各业的国有企业进行统一管理和监督。德国是以财政部为核心的管理模式的代表，类似的还有英、法、美、日等国。在德国国有资产管理体制中，财政部处于核心地位。在这种模式下，国有资产管理与政府财政预算体制直接挂钩。
在这种情况下，国有企业的利润和改制收入为公共财政收入，都应该作为公共财政收入进行管理。因此，这种国企分红从本质上说是一个公共财政的问题。如在法国，预算体系与公共行政机构相适应，分为中央预算、地方预算和国家社会预算。法国的中央预算由一般预算、附属预算和国库特别账户构成。一般预算是中央预算的主体部分，其收入主要来自税收，其它为国有企业利润分红和国外收入等。国有企业在按税法规定纳税外，如有盈利，则必须按50%的税率上交所得税。其余利润，一部分按股份向股东发红利，国家股份的红利均上交法国经济财政部的国库司，另一部分作为企业纯利润，归企业自行支配。此外，凡涉及中央一级国有企业的投资计划、资本变动、股权安排、重大发行债券和股票的计划，都要报其财产隶属关系所在的经济财政部决策，重大问题还要由内阁会议决定。
由于中国国有企业与公共财政制度是计划经济向市场经济改革过程中的特殊产物，相对而言，国企分红的方式更加适合采用以财政部为核心的公共财政管理模式。
公共财政收入主要为税收与国企红利。公共财政预算则分为三块，即公共支出、国有资本预算和社会保障基金。在公共支出中，包括公共安全、公共卫生健康和公共教育。公共财政预算，所有的税收都作为公共财政的收入、支出，仅限于提供公共产品和一些准公共产品。国有资本预算则应是从属于公共财政预算一个相对独立的平台。
由于中国国有企业的特殊性，我国的国有资产存量主要来源于三块：国有土地和矿产资源；对农村“剪刀差”的积累；以前退休和参加工作未退休的职工，他们在过去的工作年限所积累的养老金及相关贡献实质上是转化在存量的国有资产中。因此，国有企业资产应该也确实是属于全民创造全民所有，因此国企分红必须让好处分到每个国民，让全民分享到国企分红成果。国企上缴红利的投向应该是资金缺口巨大的教育领域尤其是农村义务教育、公共医疗卫生、养老、农村建设等等，这些关系国计民生的领域急需资金填充。我们的国企分红，应该尽可能让绝大多数人受益，让那些急需教育、医疗、养老救助的贫困弱势群体享受到最大实惠。
根据世界银行的分析报告，就教育来说，2002年，15.9万家非金融类国有企业的利润总额为5589亿元，而同期小学和初中的学杂费收入为270亿元，换句话说，如果2002年政府能从国有企业那里获得4.8%的分红，就可以免除当年所有对义务教育阶段儿童的收费。假设政府2002年决定为欠发达省份提供补贴，要让这些省份中小学基础教育阶段的生均教育经费支出达到不低于山东省的水平，所需要的额外资金约为300亿元只是国有企业当年利润的5.4%。
众所周知，我国社保覆盖面过小而需保障面过广、城乡差异悬殊，社保基金严重不足，社会保障制度严重滞后，这影响了中国经济的进一步发展。根据世界银行的研究表明，按照目前的制度模式，2001～2075年间，中国基本养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元人民币。这里的计算仅仅是对工人的欠账，如果把对农民的欠账也统计在内，则政府的隐性负债将是天文数字。
2005年我国国有企业实现利润突破9000亿元，如果按照一般国外的盈利水平的1/3折算，应该有4000亿的红利上缴；按2/3折算则有6000亿。因此，有必要也有条件将部分利润上缴，充实全国社保基金，弥补收支缺口，并建立全国统一的覆盖包括农村居民的全国性基础养老金保障制度。对于社保基金的投资则可以采用美国资本市场最大的资金来源——养老基金的投资方式让社保基金成为战略投资者，这既有利于改善国企的公司治理结构，又可以使得资本保值增值。
在这里值得一提的是，国有企业名义上虽是全民所有并委托国资委管理，但国企分红不是单个部委就可以决定的。企业的支配权是最终的实际控制权。实现国企分红的一个重要困难在于，国企利益集团化导致国企实际控制权被小集团操纵，一些国有企业在改革发展中，内部管理权力近亲繁殖，权力结构逐渐被企业高层家族成员或利益圈子的成员垄断，财产资源逐渐被小集团占有或借用。这造成国企发展的成果被少数人享有。
然而，西方发达国家对国有企业却有严格的监督控制体系。在这些国家中，国会或议会对企业的监督主要通过审核企业年度报告、法律执行情况和提起诉讼等方式来行使监控权。英国法律规定国有企业要向议会提交年度报告和账目，议会通过经常听取企业的财务报告，监督和审核国有企业经营状况。美国国会有权传国有企业的行政官员到国会作证和陈述法律执行情况及政策落实程度。法国国会通过调查和诉讼方式对国有企业监督，并且法律对诉讼提起条件、程序、诉讼和解等都有较为详细的规定，议会监控提高了监控权威性。发达国家在国家对国有企业的监督主体集中清晰，委托代理链较短，具有对企业领导的法定诉讼权。
因此，要杜绝国企利益集团化，国资管理部门不能过分强调所谓“企业家精神”，而必须把对国企领导的考核与控制落到实处，要明晰监督主体，界定监督职权，同时要严刑峻法规定对监督主体失职和对监督客体具有威慑作用的法定诉讼权，同时还要通过司法人大等机构对监督人员进行必要的监督，以防止给监督人员与企业领导以串谋独占全民利益的机会。
总的说来，中国国企应向公共企业转化，同时国企红利应纳入公共财政管理中，为教育、医疗卫生以及社会保障等公共服务提供资金。国有分红改革与其他的改革紧密联系，不能单独进行。因此必须深化政治体制改革与国有企业改革，只有这样才能成功地让中国经济转型，让全民享受到改革的利益。
分税制改革、国企改制与过度分权
邹恒甫 余治国
1994年分税制改革的主要目的有两个：提高中央财政收入在总财政收入中的比重，为中央政府扩大了财源，为90年代末期央企改制提供物质基础；提高财政收入在国内生产总值中的比重，以国企公司所得税以替代红利上缴，除此之外剩下的利润以及亏损由企业自身承担。其主要手段则是按照统一税法、公平税负和简化税制的原则，改革税收制度，同时把地方财政包干制改革为分税制，建立中央和地方两个税收体系。
一般来说，分税制是一种财政分权（fiscal decentralization）制度。财政分权制度其实并不在于财政分权本身，其核心问题是财政分权的程度问题。1950年代以来，提高财政分权程度、扩大地方政府在配置公共资源中的作用一直是公共经济学领域的主旋律。一些著名的经济学家，如布坎南、斯蒂格勒、蒂布特（Tiebout）、奥茨（Oates）深入研究了地方财政的重要性。他们认为，与中央政府相比，地方政府拥有更多的信息优势，他们更接近当地民众，对所管辖地区的居民偏好和公共品需求比较了解，因此他们可以更好地提供公共服务以满足本地需要，而中央政府则无法满足不同地区居民的多样化需求。
蒂布特的“用脚投票”理论是财政分权的经典模型，他认为将更多的财政权力下放给地方政府，可以鼓励地方政府在提供公共服务方面的竞争。居民在地区间流动，选择能够提供最满意的公共服务和税收组合的地区，可以实现公共资源配置的最大效率。这就是奥茨所谓的“分权定理”。这个定理是这样的：对于公共品来说，地方政府能够向各自的选民提供最有效的产出量，而中央政府却无法实现这一点。这样，有经济学家开始怀疑中央政府提供公共品的有效性，他们提出，应该通过增强私人部门和地方政府的份额以减少中央政府支出的规模。财政分权被认为是控制中央政府支出、提高政府部门效率的重要措施。
但是，财政分权的理论基于非常严格的前提，主要包括以下内容：人们可以在地区间完全自由地流动，其收入不受迁移的影响；地方政府是完全透明的、有效率的，人们对其提供的公共服务具有充分信息；地方政府的行为不存在外部性，即不会影响到其它地区；公共服务不存在跨地区的规模经济。在发达国家这些条件是否得到满足尚存在争论，发展中国家的现实与之相差更远。
在发展中国家居民一般缺乏流动性，人们在地区间的迁移受到很多限制，“用脚投票”的可能性很小；地区间收入存在巨大差异，不同地区居民的发展机会十分悬殊，人们对居住地的选择会明显地影响其收入；发展中国家的地方政府离透明、高效率相距甚远；在经济发展、环境保护、教育卫生和基础设施等方面，地区间也存在很强的相互影响。
某个国家、某个时期财政分权到底有何影响，需要进行具体分析。我和我的合对财政分权问题进行了一系列实证研究，我们得到了完全不同的结论。根据我们在1998年、1999年、2001年的实证研究，发现财政分权与经济增长在包括中国在内的发展中国家呈负相关关系，而在发达国家两者之间不存在显著的关系。
相对来说，发达国家的个人所得税所占的比例较高，如美国联邦总税收中个人收入所得税所占比例为43％，居各项税收之首。然而，我国个人所得税2005年总收入区区2000亿元，只占到当年税收总额的6.8％。在我国，主要的税收收入来源是国有经济。长期以来，我国税收收入的80%左右来源于国有企业，现在这一比重虽有下降，但相对于其对GDP的贡献而言仍然具有相当大的比重。比如，2004年，国企对GDP的贡献要低于私企，然而全国税收收入2.5万亿元中国企提供的税收收入为7000亿元，占27.20%；私企仅为2000亿元，占7.92%。从税种结构来看，除土地增值税外，国企在各税种中所占比重远高于私营企业。尽管中国内资企业实行同一套税制，但国企与私企的实际税负存在较大差异。
同外资企业相比，国有企业的所得税率为33%；外资企业的所得税率则在15%左右，其中有的地区甚至免税若干年。可见，国有企业的所得税率比外资企业要高得多。但是，世行在国内进行的两次较大规模的城市投资环境调查反映出，在对待税负问题上，不少企业（包括外资企业和民营企业）主要抱怨的是税制的不透明、不规范、随意性大和不可预计，这影响了企业投资的信心和积极性。因此，那些税收优惠等暂时性的措施对企业的投资决策并未起到决定性作用。
值得注意的现象是，国有企业或国有控股公司在垄断性行业或某些特许行业如烟草、电力、石化行业等所占比重较高的局面没有得到根本性改变。2005年，中国税收收入达到3万亿元，其中纳税500强企业中，资源性行业和以烟草为代表的特殊行业，分别有395家企业上榜，纳税约5566亿元，占500强纳税总额的88.17%；国有企业及国有控股企业有342家企业上榜，共计纳税5112亿元，占500强纳税总额的81.07%。在2006年，中央直属国企更是实现利润高达7700亿元。国有及国有控股企业中，有许多正好与垄断行业重叠。这些行业的高税负，往往反映了这些垄断或特许行业较高的利润水平。这些国有企业主要居于产业上游或基础性产业的位置，对消费者和下游产业具有很强的议价能力。这些国有企业往往同时又是隶属中央的大型垄断企业。
中小国有企业则相反。中小企业主要居于竞争激烈的下游终端消费品产业，他们和广大消费者一样，面对行政垄断性的大型央企与竞争力极强的外企，不能进行平等的博弈和议价。90年代后期中央政府实行“抓大放小”政策，强化中小国有企业改制，推进一部分国有企业民营化，使得大批竞争性行业的中小国有企业从中央所有变为地方所有。由于其不具有行政垄断性，这些处于竞争性行业的中小国企效益一般都比较低。因此，分税制改革后，地方政府作为其所有者所获得的税额较低，有些时候甚至必须以地方财政收入对这些企业进行大面积补贴。
地方中小民营企业也是地方重要财源之一。可是由于一些原因，导致中小民营企业极其脆弱而无法负担起地方财政的重担。这些原因有：财务指标高的行业被大型国有经济垄断，而这些领域并没有向民营经济开放；随着民间资本的大量积累，以及金融投资的收益自1997年以来大幅度下降，很多民间资本不得不过度地进入能够进入的原有产业领域，如服装、纺织以及电器等行业，从而形成过度竞争；大量由地方政府支持和控制的集体企业在地方保护的作用下过度进入，并缺乏灵活的退出机制。因此，民营经济的投资空间急剧下降，投资的边际效应快速下降，投资收益由于市场的过度进入而具有强烈的不确定性和风险，民营经济投资增长率大幅度下降。
在分税收制改革后，各级政府积极性转让那些亏损或业绩较差的国有企业。在政策允许的前提下，预算约束硬化下的地方政府作为国有企业的所有者或控股股东自负盈亏，而银行业的大规模商业化导致国有企业的预算约束硬化，政府不愿也没有能力承担地方国有企业过多的亏损。因此当国有企业发生严重亏损时，政府将选择转让国有企业产权；当国有企业实现盈利时，政府选择继续拥有企业产权。与同期存在的其他国有企业相比，实行民营化改制或管理层收购的国有企业在改制的起点上处在一种绩效相对劣势的地位。因此中小国有企业改制并没有成为地方政府新的税收增长点。2004年，中小国有企业改制面达85%以上，其中县级已基本完成，地市级改制面达80~90%。这一数据说明地方上的中小国有企业普遍效益不佳，同时表明改制后的企业仍然不能扭转地方财政困难的局面。
地方政府预算约束硬化与现行的政绩考核体系的不合理，导致各地方政府确实具有争取项目、增加投资、吸引外资的内在动力。1994年分税制改革以来，刺激中国经济快速增长的主要原因是投资，而在中国的固定资产投资中有10~20%的比例是由地方政府所主导。这对国内中小企业产生了挤出效应，同时由于各地区间外资企业的税收优惠的竞争进一步压缩了税收来源。
在这些情况下，以国有或民营中小企业为主的地方经济实际上在这几年普遍萧条。在现行税制下，一些地方政府税源枯竭，致使地方政府尤其最基层的县、乡政府缺乏必要的财力支撑。这使得地方政府的事权与财权始终得不到统一。地方政府财政支出占整个财政支出的比重一直在70%左右的水平上波动。如2004年，地方政府用45.1%左右的相对财政收入支撑了72.3%的财政支出，其中超过55%的公共开支是由地级市支出。比如教育事业费中央财政支出219.64亿元，而地方财政支出3146.30亿元，是中央的14倍多；社会保障补助支出是中央的近7倍；支农支出是中央的10倍。再以县级财政为例，其财政收入只占全国的21%，但财政供养人员却占到了全国的71%。而分税制改革前地方政府用68.4%的相对财政收入仅仅支撑59.0%的财政支出。各级地方政府间事权层层下放，而财权却层层上收。据国务院发展研究中心调查，在农村的义务教育经费中央只负担2%，省地两级负担11%，县级负担9%，78%的经费要由乡镇这一级来负担，最后实际上就是由占大多数的农民负担。
这种状况造成地方政府入不敷出。基层政府不仅要提供义务教育、地区性基础设施建设、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方性公共产品与公共事务，同时也要供养大部分财政人口。而由于财政支出的刚性特点，仅仅依靠预算内收入，地方政府已无法维持收支平衡。
《预算法》第28条规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。因此，地方政府又不能通过地方公债融资来平衡收支。这引发了地方财政的一些寻求预算外收入以增加政府收入的短期行为。
中央政府对地方政府及其官员的政绩考核制度更是加剧了“市地靠税、土地和收费，而县乡开支的30~50%只能靠收费和罚款”的趋势。所谓靠土地，就是为了维持自身收支平衡，地方政府不得不饮鸩止渴，过分依赖土地出让收入来扩大财源、维持地方财政。在现行分税体制下，建筑业和房地产业的营业税、所得税及耕地占用税等全部为地方政府享有，而土地收益更是自由支配的预算外收入。地方政府为了提高土地收益，必然要通过一系列运作提高土地价格，要提高土地价格必然先要提高土地价值，而能体现土地价值的就是房价。于是，就出现了所谓地方政府与开发商狼狈为奸的腐败现象。这表明，发展中国家中央政府和地方政府应该有一个良好适度的财政关系，中央政府对地方政府的财政分权不易过大。在没有良好的民主监督机制和建全的地方治理的条件下，地方财权过大容易造成地方政府滥用职权，进而产生大量腐败并导致中央政府宏观调控失效。同时，在当前的政府间的财政分配制度下，上一级政府通过掠夺式的行为，将支出责任转移给下一级政府，而不给下一级政府提供充足的财政收入资源，这加大了纵向的财政差异，并增大了地方政府的财政压力，导致了农村地区和贫困地区没有足够的财政能力提供核心公共服务。
实际上，中国的财政分权程度并没有表面上看起来的那样高。中央政府通过政府间的财政体制、强制性公共支出法规、行政命令以及政治手段等措施等对地方政府施加控制。1994年分税制改革使得省级和省级以下政府财政更加依赖于它们与中央的税收共享和配套资金。财政上的依赖性，加上分级的政党结构和国家选举制度的不健全，使得上级政府的行为更具有掠夺性。这导致了地方财政压力扩大，财政状况更加恶化。
与中央银行有意识地采取积极财政政策即赤字财政政策所导致的中央财政赤字所不同是，有些地方政府为了维持地方财政变相地大肆借债度日，形成地方政府财政赤字。根据测算，2004年，我国地方政府债务至少在1万亿元以上，其中，乡镇一级地方基层政府负债总额在2200亿元左右，乡镇平均负债400万元，地方政府债务则仍然以每年200亿元的速度递增。这些隐性的行为缺乏必要的规范，会积累起相当严重的地方政府债务风险。
由此可见，分税制改革这样的财政分权的效应取决于非常严格的前提，在缺乏这些严格前提基础之上的1994年分税制改革使得财政分权过度，其弊端非常显著。在其他发展中国家，因过度财政分权而导致宏观经济失控的例子也比比皆是。阿根廷是一个财政分权程度较高的国家。在1980年代，地方政府预算约束不强，导致地方政府赤字巨大，地方政府向中央银行和其控制的地方银行大量举债。中央和地方的这种财政关系是一种不稳定的或者准赤字财政，它使阿根廷维持价格稳定和促进可持续发展的努力付诸东流。 前南斯拉夫过度财政分权的后果也是大家有目共睹的。因此，在许多发展中国家，财政分权的扩大往往与低效率和低发展速度相伴随。
我认为，地方政府要逐渐把它们的注意力从经济发展转移到公共服务的提供及社会事务。同时，应该重新收回一些已经下放的责任，如将由基层县乡政府负责的一些公共服务如教育，医疗保健以及社会保障等的融资任务收回到高一级政府。同时，县级及其下级政府对基本的公共服务的提供也能解决公平与发展的问题。
此外，为了激励地方政府更好的履行它们的责任，在明确分配责任的同时，还应该采用更严格的政绩和责任监管措施。中央政府可以考虑修正其用于评估地方政府政绩的对象和参数；要求各级地方政府公开化、透明化其决策过程，并加强对它们的监管和审计力度。由于相关信息的适时可用性及信息的可靠性构成了责任的基础，因此，应该进一步努力建立适当的政府财政管理体系，这种体系能够帮助政府监控财政政策的结果及改进相应的政策。
同时，加大税收制度改革的力度也是非常重要的。改革的目的是要给各级政府建立稳定的税基和主体税。对于税制设计来说，现在的增值税和企业收入税需要特别引起注意。例如，企业收入税是面向企业法人征收的。将企业收入税作为一种主要的税收来源并且根据附加值、雇佣量以及销售额等来制定相应的收入分配原则是十分合理的。通过扣除新增的企业收入税收入，对减小西部地区间的财政收入差异是非常有用的。
最后，要进一步提高转移支付的效率和规范性。1994年实施的分税制，明确了各级政府间的职能分工，并把大部分的事权下放到省市以下基层政府。支出重点放在地方，这是正确的。在收入划分上，更多的向中央倾斜也是合理的，因为这能适当增强中央政府的宏观调控能力，并考虑经济的开放性、资源流通性以及推动区域协调发展。但从中长期来看，应该有一套行之有效的机制，来保证转移支付制度的有效和正常运行。
总而言之，在目前情况下，我们适量加大财政分权的力度，以减小地方政府的财政压力。但加大分权力度也不能盲目，因为过度的财政分权可能导致宏观经济调控更难实施，可能增加不平等以及加大地区间发展的不平衡，还可能损害效率，甚至会导致地方政府官员更多的腐败。把握适度的财政分权，关键在于转变政府角色，将政府公共支出的流向从生产性支出向非生产性支出转变。同时，通过修改税收分配制度来提高地方财政能力。因此，还应该保持适度的“财政集权”，要让中央集中掌握相当的财政能力，以便推进各项公共事业。在目前中国经济发展的关键时刻，中央政府还应适当集中财力加大对关系到国计民生和国家战略发展的重大建设项目和行业的投入。只有这样，才能更有利于国家的长远发展。
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