当前中国吸引外资面临的挑战与政策选择
王霞 陈柳钦
《经济界》 2007年第6期
摘要：本文认为，各国FDI政策竞争的加剧、中国低成本优势的逐步丧失、跨国公司分散投资风险的选择，使得我国在吸引FDI的过程中依然面临着压力与挑战。基于上述分析，本文对我国的外资政策选择提出了相应的政策建议。
关键词：外资 挑战 外资政策 选择
外资的流入，对东道国可以产生许多积极效应，如弥补投资缺口、带来先进生产技术、促进对外贸易增长、引入市场竞争机制等。随着越来越多的国家认识到这一点，无论是发达国家，还是发展中国家，都在吸引外资方面展开了激烈的竞争，外资政策自然成为各国竞争的一个重要内容。中国作为一个发展中国家，虽然近年来外资流入量不断增加，但依然面临着来自各方面的挑战。在当前我国对外资政策选择争议较大的背景下，笔者试图通过分析当前我国在国际引资竞争中所处的地位，为我国的外资政策选择提供参考和依据。
一、当前中国吸引外资面临的挑战
由于FDl的竞争主要在相邻国家或投资环境相似的国家之间展开，因此我们此处主要就中国与亚洲国家之间以及其他发展中国家之间的外资竞争展开分析。
1、国际引资政策竞争日益激烈。在各国普遍认识到FDI(Foreign Direct Investment，外商直接投资)的重要性之后，FDI总量供应的稀缺和FDl需求的扩大，导致了国家间吸引FDI的政策竞争愈演愈烈，发展中东道国在这方面的举措尤其引人注意。为了吸引到更多的FDI，发展中国家采取了不同的方式和手段，如提供各种投资激动、实行规制框架自由化、改善投资环境(如基础设施)、签订国际投资协议等，下面我们对这些措施进行具体分析。(1)各种投资激励措施竞相出台。发展中国家的投资环境，无论在软件(政策、法制)，还是硬件(经济发展水平、基础设施)方面，都与发达国家相差甚远。为了与发达国家及其他发展中国家竞争，许多发展中国家竞相推出了对外资的种种鼓励、优惠政策，主要有以下几种：第一，税率优惠。20世纪80年代以来，随着对外国投资态度的转变，发展中国家竞相出台一些税收优惠措施，而且相互攀比，不断加大本国的税收优惠力度以吸引外资，从而在发展中国家中形成了一种税收优惠的竞争局面。以公司所得税为例，在2000年发达国家普遍大幅降低所得税率以前，发展中国家对外资企业征收的所得税率一般较发达国家低三分之一左右；虽然80年代中期以来发展中国家和发达国家的税率都呈现出不断下降的趋势，但发展中国家税率下调幅度普遍大于发达国家(见表1)。
2000年以后虽然发达国家普遍大幅降低了所得税税率，但目前发达国家的税率水平依然普遍高于发展中国家的水平，而且近年来降低税率的趋势仍在继续(见表2)。
第二，免税期优惠。免税期优惠依然是目前发展中国家常用的财政激励手段之一。发展中国家为跨国公司提供的免税期一般为投资后5年，但也有更长的。例如韩国《税收特倒限制法》规定，对于属于法人税、所得税(国税)减免对象的项目，自2005年开始，从最初赢利的年度起5年内100％免征，之后2年内减按50％征收(2005年前为7免3减)。新加坡规定，如属新兴工业和出口工业，从生产之日起算免征所得税5到10年；泰国规定，“奖励”产业可免征5年所得税或1年消费税；我国现行的《外商投资企业和外国企业所得税税法》规定，生产性外资企业，经营期10年以上的，从开始获利的年度起，第1、2年免征企业所得税，第3-5年减半征收企业所得税。第三，对外资企业的关税减让和退税优惠。韩国《税收特例限制法》规定，直接用于法人税和所得税减免对象项目中的机械、器具、器材、零配件等产业设施以及其它原料、备用品，仅限于以新股发行方式进行投资时，其进口关税、特别消费税及增值税免征；马来西亚政府从1999年1月1日起，对生产企业进口生产所需的原材料实行免税：印尼政府规定，外资企业自用机械设备、零配件及辅助设备等资本物资免征进口关税和费用、外资企业2年自用生产原材料免征进口关税和费用、生产出口产品的原材料可退还进口关税；智利规定外资企业为发展营业而进口固定资产可批准全部或部分免除其进口税。第四，加速折旧。巴基斯坦规定，对于在巴基斯坦首次投入使用的“可折旧资产”，在第一个纳税年度内可允许50％的初始折旧。此外，巴西、印度尼西亚、墨西哥、加纳等国家都有这样的法律规定。第五，其他激励政策。除以上措施外，许多发展中国家还通过提供公有土地等租赁费用减免优惠、劳工训练计划赞助经费、发展工业区设施、成立投资促进机构等多项方案，全方位争夺FDI。
(2)投资规制框架自由化程度不断加深。联合国贸易和发展会议2005年3月16日公布数据指出，1992年到2001年的10年是发展中国家积极推行吸引外国直接投资的自由政策的10年。贸发会议说，10年来，在11.6个发展中国家或经济体中，除了2个以外，全部都放宽了对外国直接投资的限制或者增加了对外国投资的鼓励，每年出台的相关新政策或措施在66到150项之间。贸发会议指出，东亚、东南亚和南亚的24个国家是吸引外国直接投资最积极的，这些国家出台的有利于吸引外国直接投资的政策占发展中国家出台全部政策的1/3以上，尤以中国、印度和越南出台的有利于吸引外国直接投资的政策最多。贸发会议还说，中亚和东欧也在积极吸引外资，其次为非洲、拉美和加勒比地区。具体来看，规制框架的自由化主要表现为普遍采取了进一步放宽外资投资限制的政策与措施：如减少了禁止与限制外资投资的行业部门数目，放宽外资投资比率的限制，容许外国公司对当地企业进行兼并，鼓励外国公司投资参与当地国营企业的民营化改造等。马来西亚从1998年2月起进一步开放电讯市场；从1998年7月31日起，取消了制造业外资持股比例与其产品内外销比例挂钩的有关规定，并进一步放宽了金融保险业外资的持股比例，允许外资控股，即从以前的49％提高到51％。泰国于1999年11月24日颁布实施了新的外商经营法，对证券代理服务、批发和零售、建筑、非丝质的纺织品、服装、鞋、酒类生产和拍卖做了进一步的放开，允许外商更大程度的参与。巴基斯坦从以前仅有制造业领域对外资开放发展到现在几乎所有的经济领域都已对外资开放，投资体制也已经大为自由化。
(3)国际投资协定不断增加。在当今经济联系日益密切的世界经济中，发展中国家所实施的优惠政策，并不能如各国所愿单方面地起作用，更重要的是还有赖于其他国家的配合和合作。国际投资协定的达成可以使东道国的FDI规制框架更为透明、稳定、可靠，并增加了政策的可预见性，减少了未来FDI流动的障碍(UNCTAD，2003)。于是为了有助于吸引FDl，越来越多的发展中国家在双边和地区层面上缔结了国际投资协定，国际投资协定的数量——尤其是双边和地区层面上的——在过去十年中有了极大增长。(1)双边国际投资协定。在双边层面上，最重要的工具是双边投资协定(BITs)和避免双重征税协定(DTTs)。截至2005年底，全球双边投资协定的总量达到了2,495项，其中发展中国家之间的协定持续增加，从1990年的42项猛增到2005年的644项，发展中国家签订的协定占全部协定的75％；全球双重税收协定在2005年底达到了2,758项，其中发展中国家签订的协定占全部协定的58％。BITs和DTTs数目的增加有助于提高竞争力，吸引更多的外国直接投资，并有助于更好地应付竞争加剧带来的挑战。截至2002年底，BITs协定覆盖了全球FDl存量的大约7％、发展中国家和中东欧国家FDI存量的22％；DTTs协定覆盖了全球FDI的大约87％，发展中国家和中东欧国家FDI的大约57％。(2)地区国际投资协定。在地区层面上，地区内的和地区间的与投资有关的协定也在增加，尽管一些地区性协定专门处理投资问题，但迄今为止地区层面上的国际协议已经呈现出综合化的趋势，既包括与贸易有关的条款，也包括与投资有关的条款，甚至扩展到服务、知识产权和竞争问题。实际上，现在绝大多数地区自由贸易协定也是自由投资协定，至少在原则上是如此。具体来看，近年来发展中国家签署的投资协定有东盟投资地区框架协议和安第斯共同体291决议，而且越来越多的发展中国家在2003-2004年期间磋商或签署了包括投资条款的区域自由贸易协定，如东盟和中国签署了为其2010年建成世界最大的自由贸易区铺平道路的协议；巴林和约旦与新加坡各签订了一个自由贸易协定；南亚地区合作联盟(the South Asian Association for Regional Cooperation，SAARC)的成员国正在考虑签署一个在本联盟范围内促进和保护FDl的地区协定等，这些协定的签署将使FDI的进一步扩展更为便利。
总之，国际投资协议数量的增长及其性质反映了这样一个事实，即近十多年来，发展中国家政策变得对FDI更加友好。
2、中国的低成本优势逐渐丧失。发展中国家对外资的吸引力之一在于劳动力成本相对较低。改革开放以来外资大量流入中国的一个重要原因是为了利用中国廉价的劳动力，所以外资大量集中于劳动密集型产业。但随着中国经济的发展及对劳工保护意识的增强，中国的劳动力成本也在不断上升，1997年开始超过印尼，2002年起超过印度，同时泰国的工资水平与我国也逐渐趋同(见表3)，而这些周边国家和我国的FDI竞争是最为激烈的，中国在吸引外资方面的低成本优势正在逐渐丧失。当然，中国政治稳定、宏观经济形势向好、基础设施不断完善等因素，使中国依然对外资保持着吸引力。而且，总体而言，我国依然保持着低成本的优势，但我们也应该看到，印度、印度尼西亚的工资水平现在都低于我国，泰国的工资水平与我国的差距也逐渐缩小，随着这些国家对外资限制的逐步减少及引进外资力度的加大，他们对流入我国FDI的威胁也是客观存在的，不可小觑。
3、跨国公司分散风险、转移投资的不利影响。虽然中国对FDI十分具有吸引力，但谨慎的公司也不希望将所有的鸡蛋都放在一个篮子里。印度的崛起，“金砖四国”的发展，使跨国公司开始重新估算整个世界的经济分布，尤其是东南亚为外国公司的投资提供了良好的避难场所。2005年12月，管理咨询公司科尔尼(AT Keamey)最新的年度全球投资者信心调查显示：中国仍然是对外国直接投资(FDI)最具吸引力的国家，但印度已经攀升到第二位，波兰、俄罗斯，巴西这些新兴市场国家首度跻身前十。最耀眼的亮点在南亚，“就最近的趋势判断，印度的投资吸引力正在大大加强”。而在四年前，当中国第一次超过美国成为全球对外国直接投资(FDI)最具吸引力国家的时候，印度还远远地排在第十五位。另外，2005年6月，日本贸易振兴机构进行的调查显示，十分之三在华经营的公司已重新评估其扩展计划，现在，许多企业采取所谓的“中国+1”战略，即在亚洲其他国家另外建厂，降低只在中国经营的风险。因此，随着其他发展中国家投资环境的改善，出于分散风险的需要，其他发展中国家尤其是亚洲国家会成为跨国公司除中国外的投资场所，这无疑也会对中国的FDI构成一定的威胁。
二、我国的外资政策选择
根据上述分析，虽然我国是目前世界上最大的发展中国家，并屡次成为全球吸引外资最多的国家，但各国FDl政策竞争的加剧、中国低成本优势的逐步丧失、跨国公司分散投资风险的选择，使得我国在吸引FDI的过程中同样面临着压力与挑战。从我国的实际情况来看，要想更好地吸引FDI和发挥FDl的积极效应，我国的外资政策应从以下几方面进行调整和完善：
1、继续积极有效地吸收外商投资，但引资重点应从数量转移到质量。根据前文的分析，从国际范围来看，积极吸引FDI已成为世界潮流，是经济全球化趋势下绝大多数国家采取的策略，尤其是发展中国家，更是展开了FDI的激烈争夺。从我国来看，FDl的大量流入，不仅缓解了我国的资金短缺问题，而且促进了我国产业的技术进步，对我国经济发挥了积极作用。而且，“作为发展中国家，中国还没有达到不需要外资或者外资已经饱和的程度”(胡景岩，2006)。因此，今后我国吸引外资的政策不应改变。但是，我们也应看到，大量外资进入也给我国经济带来了一些消极影响。同时，改革开放二十多年以来，我国的基本国情已经发生了很大的变化，不计成本、不辨良莠的引资策略已经不适合今天的中国，如何把引进外资与经济的可持续发展、与我国产业的技术进步、与国家竞争力的提高结合起来，是我们现在外资政策重点要考虑的。正如“十一五”规划纲要提出的那样：要实施互利共赢的开放战略，坚持对外开放基本国策，在更大范围、更广领域、更高层次上参与国际经济技术合作和竞争，更好地促进国内发展与改革，切实维护国家经济安全。规划纲要还强调，要提高利用外资的质量，重点通过利用外资引进国外先进技术、管理经验和高素质人才。因此，今后我国在吸引外资、参与竞争的过程中，应注意通过相关的优惠措施来实现对外资流入的引导，将引资与我国的技术结构调整和地区结构调整结合起来。
2、取消外资优惠政策的时机还不成熟，但应进行外资优惠政策的调整，将引资政策调整到以目标定位为主的轨道上来。(1)取消外资优惠政策的时机还不成熟。以优惠的政策吸引外商投资，是世界各国普遍采用的做法，不仅是发展中国家，发达国家也是这样。我们的周边国家，以及一些发展中国家，相继出台了许多优惠政策，现在我们的优惠政策与周边国家地区和其他不少国家相比，优势并不明显；我国市场规模大、劳动力成本低等比较优势，也受到印度等国家的挑战，仅靠这一优势已难以在吸收外资的竞争中占据有利的地位。因此，从国际竞争的角度看，我国的优惠政策还没到取消的时候。(2)应进行外资优惠政策的调整。虽然我国对外开放的基本国策没变，但我国利用外资的重点却从弥补建设资金缺口和引进国外先进技术并重转变为通过利用外资引进国外先进技术、管理经验和高素质人才这一个目标。因此，为了引投资的资源集中用于吸引特定的FDI流入，而不是用于吸引一般意义上的FDI。越来越多的国家认识到，需要采取目标更确定的措施来吸引FDI。目标定位方法的主要优势在于，有更多的机会来吸引有助于实现一个国家发展目标的那类投资。因此，目标定位非常适合我国今后以引进“高层次”外资为主要目标的外资战略。(3)有针对性地调整地区性税收优惠结构。多年来我国对外资实行的全面优惠政策导致了外资的鱼目混珠。外资并非铁板一块，也是良莠不齐的。我们引进的目标是具有高科技和先进技术的外资，但在全面优惠的政策下，不仅技术平平的外资大量涌入，而且“假外资”成为中国特有的现象，它们不但消耗了我国有限的资源，而且对内资产生“挤出效应”，加剧了内资企业的人才流失和下岗失业。因此，今后我国应逐步取消税收优惠的普遍性，废除对境外资金不分规模、不分技术档次、不分行业市场给予税收优惠的做法，并在此基础上调整税收优惠结构。同时，地区性税收优惠应紧密结合产业政策发展的需要，加入产业性、技术性税收优惠的内容。(4)政府在制定外资政策时应该充分了解与之竞争的其他国家采用了哪些具体的激励措施及激励水平的动向，以便使本国设计的政策在静态和动态上与市场机会相一致。
3、利用外资政策合理引导外资的投向。我国正处在现代化建设的关键时期，产业结构升级将是支持经济有效增长的重要条件之一。为此，我们必须合理引导外资的投向，使之与我国产业结构调整的需要相吻合。其基本思路是从宏观上加强对外商直接投资的政策引导和规制，一是重点鼓励外资投向农业、高新技术产业、基础工业、基础设施、环保产业和出口创汇型产业、提高这些领域利用外资的比重；二是积极引导外资投向传统产业和老工业基地的技术改造，走内涵式发展的路子；三是充分发挥比较优势，继续发展符合产业政策的劳动密集型项目；四是严格禁止危害国家安全或损害社会公共利益、污染环境、破坏生态等项目、同时对于某些长线项目予以限制。
总之，我们应根据行业特点和我国产业发展的要求把好外资准入关，采取有所选择的外资导向政策，促使外商投资的产业结构不断改善和优化。(1)加大引导力度，促进外商对第三产业的投资。多年来我国的外资产业政策始终将主要注意力集中于制造业，而对服务业的关注不够。实际上随着经济的发展和收入水平的提高，在需求结构中对服务业产品的需求会更快地增长，或者说，教育、医疗、休闲等服务业产品具有更高的收入需求弹性。目前我国消费需求不足，许多制造业部门出现了比较严重的生产能力过剩，但是某些服务产品(如高等教育)的供给在数量上与质量上都不能很好地满足有购买力的社会需要，这从在宏观上反映了我国产业资源的配置不当，应当加大对第三产业的投资比重。而联合国贸发会议发布的《2004世界投资报告》也指出，全球跨国直接投资的构成已从制造业外包为主转向服务业外包。这轮产业转移，对我国吸收外资投向第三产业，调整产业结构是一个历史性的机遇。我国可以不断创新招商方式和机制，通过金融、财政、税收等手段引导外商企业相对降低对工业的投资比重，加大对第三产业的投资力度；以发展高新技术产业为重点，提高吸收外资的技术含量，重点发展电子信息、生物工程、新型材料、高端装备制造等新兴产业，同时积极承接以IT产业为代表的新一轮国际产业转移，以吸引跨国公司把技术含量、增值率高的制造环节和研发中心转移到中国。(2)正确认识高新技术的含义，提高我国在全球产业链中的地位。从经济学意义来解释，高新技术是在增加值中取得较大份额的环节或程序。因此我们对于高新技术不能片面理解。正如我们在第六章所分析的那样，如果一个高新技术产业当中绝大部分的产值都产生于技术含量相对较低的组装加工环节，那么这个产业中的技术进步效果显然是十分有限的。我国的部分产业，特别是高新技术产业在经历了十几年的快速发展之后，已经取得了令人瞩目的成就。而在这些成就的光环之下所掩盖的一个不容忽视的事实就是我国相关产业核心技术的缺失，例如目前我国的IT制造业所获得的增加值份额与利润率都较低，自主知识产权较少，所以笼统地作为高新技术产业来加以扶持的投资效益与市场风险都很大。政府的外资产业政策要引导产业向真正拥有自主知识产权、能取得较大增加值份额的环节或程序发展，其中也包括鼓励传统产业采用高新技术并能带来较好经济社会效益的技术改造，真正实现我国产业链的升级调整。
4、吸引外资的措施应该从政策优惠向完善软硬环境和确立管理体制优势转变。我国在改革开放的初期阶段，主要依靠投资鼓励措施来吸引外资。虽然目前我国取消外资优惠政策的时机还不成熟，但鉴存在的种种弊端，今后我国应该通过体制优势、环境优势、管理优势和服务优势来吸引外资，而不是单纯依靠政策优惠或竞相提供投资激励措施，以避免各国之间、各地区之间吸引外资时的恶性竞争。
本文：王 霞 兰州商学院金融系副教授 陈柳钦 天津社会科学院教授
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