大陆地方政府欠债逾万亿
2008年11月01日
美国《侨报》
待字闺阁多年，大陆地方发债开始破局。
中国学界多年关注的所谓“开前门、堵后门”，开放并加强地方政府发债管理的改革大思路，正在被官方采纳并逐渐浮出水面。
这有利于解决目前地方财政中普遍存在的“短借长投”问题。
地方债务很惊人
一直以来，中国对地方政府举债采取了相当谨慎的态度。按照现行《中华人民共和国预算法》第28条明文规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”
但现实中，《预算法》的规定并没有挡住地方政府变相举债的脚步。在地方各级财政运行中，负债运营已经成为了显性的常态。
“市政府2008年借了23.9亿元的贷款，贷款用途已经全额安排，年初市级的债务余额是44.8亿元（人民币，下同），今年计划还本付息2.68亿元。”北京《经济观察报》报导，这是河南省焦作市2008年市级政府债务预算“大本”上的信息。
而广州《21世纪经济报导》则以中国百强县之一的浙江中部城市东阳市的状况为例：至2005年底政府性负债达到24.11亿元，其中市本级负债21.61亿元，街道乡镇负债2.5亿元。
在列支全市经常性支出（人员经费和公用经费）之后，东阳市政府可自由支配的资金（含一般性专项资金）只有4.4591亿元，“相对于24亿元负债是微不足道的”。且其中有10.7亿元一年期的短期贷款、拖欠工程款4.0678亿元、拖欠农民土地征用补偿款2638万元等。这份直接向东阳市委市政府汇报的报告最后不忘提醒：“潜伏着相当的财政风险”。
两年前财政部开始摸底地方债务规模。《经济观察报》称，有学者估计，地方政府直接债务规模在2万亿元左右。
而《21世纪经济报导》称，国务院发展研究中心地方债务课题组的粗略统计是，到目前，中国地方政府债务至少在1万亿元，其中，地方基层政府（乡镇政府）负债总额在2200亿元左右，乡镇平均负债400万元。
土地财政风险大
允许地方政府举债正成世界潮流。据统计，目前世界53个主要国家中，有37个允许地方政府举债。
不过政府性债务是一把“双刃剑”，合理的政府性负债可以有效弥补当前财政资金不足，促进经济社会快速发展，过度的举债可能转化为财政风险。
为了偿还众多隐性负债，大陆地方政府目前往往被动“买单”，由此带来的财政风险和金融风险难以估计。
其实，发行地方债早已纳入中央视线，然而改革方案几经反复并被多次推迟。2004年4月就有中央媒体报导称，有关机构已经召开了专门会议讨论如何推进地方发债，同时国研中心宏观经济研究部也已开始讨论实际操作层面的问题。
栈道未成，陈仓早已暗渡。地方政府在《预算法》约束下的“隐蔽融资”已如平静水面之下的暗流涌动。2004年初，财政部驻山东省监察专员办在异地专项调查中发现，成都市青羊区曾在1992年至2001年10月间违规发行地方政府债券3.75亿元。
成都市青羊区仅是被查获的一个例子。自1998年之后，随着土地财政的勃兴，地方政府的主要融资通道更多来自于土地。
土地财政，属于预算外收入，又叫第二财政。据东北财经大学经济学博士刘正山的调查和测算，土地出让占地方财政预算外收入60%以上，个别市县达90%左右；从全国情况看，土地出让收入占财政收入的比重也非常高。
有一种判断是：中国绝大多数城市财政收入的一半来自房地产开发的土地转让，地方财政是名副其实的“土地财政”。对很多市县来说，离开新增建设用地上的财政收入，基本入不敷出。这已成为公论。
广州《21世纪经济报导》称，在重庆等地，第二财政早已超过第一财政，成为经营城市发展GDP的不二法宝。
“第二财政”十字路口
中国地方财政当前的困境很大部分与中央宏观调控对房地产市场的影响有关。
目前楼市低迷，导致地价、房价下挫，土地交易和房地产交易额急剧下滑，最立竿见影的冲击就是地方财政收入呈锐减态势下滑。
《21世纪经济报导》报导，宏观紧缩的态势之下，今年土地一级市场疲软，部分一线城市的土地出让金额比去年下降了1/4。以往依靠土地收益作为财政预算主要来源的地方财政，即将遭遇较大的资金缺口。
这也就不难理解此前大陆多个城市联合救市的背景：如果楼市持续低迷，明年地方财政将陷入深度危机乃至崩溃之中。
《上海证券报》此前采访知名经济学家谢国忠时问到，中国应该采取那些手段来缓解经济下行的压力？
谢国忠的回答是，第一步就是解决地方政府财政问题，“我觉得地方政府财政已经有危机了，因为房地产卖不出去，土地拍不出去，地方政府财政问题很大了”。
于是地方要求发债的呼声日益强烈。
“各地情况不同，由于土地出让金进入了地方总财政收支，目前地方政府财政收入下降厉害，未来将威胁到公务员工资、教师工资、低保人群的保障等刚性支出，加上医改要补贴，地方目前能想到的办法也只靠发债。”中国工商联房地产商会会长聂梅生解释了政府发债与上述土地出让金进入财政账户之间的逻辑关系。
土地流拍频频
由于宏观调控对于房价的影响明显，不少购房消费者选择了观望。而金融市场流动性的紧缩，又使得各个房地产商的现金流紧张，纷纷捂紧了“钱袋子”。
那些昔日活跃在土地二级市场上的“掮客”，已经从为地产公司牵线“买地”，转为帮地产公司“卖地”。
在需要减少和流动性紧缩的倒逼之下，位于上游的土地交易也日益惨淡。
即便作为浙江省的二线城市，绍兴的房地产市场也并未“偏安一隅”。目前绍兴相继遭遇了地王退地、土地出让金锐减90%两大深幅回调，退潮之明显，令人惊讶。
不仅是绍兴，一大批城市都在经历着这样的阵痛，上海、杭州、重庆、广州等主要一线城市，以及部分二三线城市今年的土地出让金额出现了大额萎缩。一线城市土地出让金大都萎缩了1/4，二三线城市如绍兴则令地方政府揪心。
地方财政捉襟见肘
土地对于地方政府的重要性，直接体现在地方政府的收入组成中。土地出让收益以及相关税收，目前分别是地方政府预算外收入和预算内收入的主要组成。
政府征收土地出让金始于1989年。当时规定，在进行必要扣除后，土地出让金实行中央与地方四六分成。但是，由于无法核实土地开发的成本，中央所得实际很少。从1994年至今，土地出让金全部留归地方。从此，土地出让金收入成为地方政府预算外收入的主要来源。
地方政府每每以发展城市建筑业、房地产业和土地征用作为扩张财政收入的首选。这部分城市扩张带来的房地产业和建筑业发展，已在各地政府的日益推动之下，成为地方财政预算内的支柱性收入。
在今年经济走势略有衰颓的背景下，各地政府遂想起了凯恩斯之法，期望通过撬动基础设施投资，拉动地方经济。但在以往以土地收入作为地方财政的主要来源之下，今年又如何筹集调动投资杠杆的初始资金？
在这一轮宏观大势的倒逼之下，原本地方政府娴熟的“楼市发展──土地资金──城市扩张──GDP增长”的经营城市发展模式，似乎走到了十字路口。
“中央同意地方发债，这为积极解决地方政府债务危机提供了可监测的透明渠道。”浙江省一位地级市财政系统官员说。
广州《21世纪经济报导》
发债不如分税？
9月11日，财政部部长金人庆在向亚太经济合作组织（APEC）财长会议提交的报告中表示，中央政府正考虑在有限制的条件下，授权地方政府发行债券。
中国财政高官公开表态开放地方发债，这是第一次。
而10月31日，大陆媒体纷纷报导，一份由中国财政部牵头起草的有关加强地方政府债务管理的方案，已多方征求过意见，并提交到国务院等待批复；与此同时，财政部也已在预算司下新设立了地方政府性债务管理处，专门负责地方政府债务的管理，人员已初步到位。
学者与媒体纷纷指出，中国酝酿允许地方政府发债，意味着学界多年关注的所谓“开前门、堵后门”，开放并加强地方政府发债管理的改革大思路，正在被官方采纳并逐渐浮出水面。
南京《扬子晚报》报导，此举同时能调动地方积极性，共同振兴实体经济，携手抵御国际不利影响。
但也有学者担心，因大陆缺乏成熟的法律和政治监督框架，各地竞相举债，可能导致地方债务危机，中央政府需承担最后的偿债责任。
还有人提出，改革分税制，比允许地方发债更有效果。
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