台湾出了什么问题？

台湾出了什么问题？

天下杂志       台湾出了什么问题？  

【杨艾俐】

从政治、经济到社会，整个台湾似乎处于在无政府状态，政府为何失灵？民主出了什么问题？ 面对严峻的挑战，台湾需要什么再起的力量？

红瓦四合院，暮色渐渐罩下，一位中年人勾着手，缓步练习走路，五年前做五金的公司搬到大陆后，蓝铭贤失业，紧张焦虑加上家族遗传，只有四十二岁的他，有一天突然中风。三年前，太太做皮包的工厂再度移往大陆，原先双薪家庭沦为无收入，「能借的都已经借完了，接下来能向谁借？」太太廖彩凤望着远方竹林茫然。这里原本应鸡犬相闻，一片和谐……。

蓝铭贤和廖彩凤只是台湾近百万失业人的缩影。

人民在受苦，但官员民代贪腐却在加剧。

根据法务部《廉政指标民意调查》，二○○五年政府官员（包括民意代表）贪腐程度达八年来最高，其中立法委员居榜首。高官贪腐更是听闻不绝，企业界都盛传要买银行，给高层送礼是用「一支，两支（亿），」一位企业家指出。

台湾人一出生就背债十七万

一方面官员民代贪污腐化，一方面国家债务沉重地压到人民身上。

根据官方主计处统计，目前中央政府债务余额将近四兆，等于台湾人一出生就要背负十七万债务。

而更惊人的是，如果根据立法院预算报告整理，台湾还有隐藏性债务达八兆一千万，再加上各级政府负债、特别预算的六兆六千亿，政府真正的负债额是主计处统计的三倍以上，达十四兆七千万，平均台湾每人为政府背债六十四万元，等于每个台湾人都要白工作一年，才能还清债务。

地方政府财政尤其疮痍满目。首当其冲的是学生和弱势。南投县长李朝卿忧心，仁爱乡发祥国小因有些学童上学跋涉两小时才能到，有善心人士捐献校车，但是未来的油钱和司机，县府却无法支付。

面对国际，台湾这几年竞争力下滑，国民所得与经济成长率皆沦为四小龙之末。根据五月初刚刚公布的ＩＭＤ全球竞争力排名，台湾排名大幅滑落七名，从去年的十一名滑落至十八名，而同时，中国则大幅跃进，上升至十九名。

面对国内，贫富差距从四倍扩大到六倍。环境崩坏，全台湾有十分之一的平地国土严重下降，土石流危险溪流高达一四二○条。

连最基本的民生治安，也岌岌不保。窃盗横行，台电这三年电缆被偷里数可以绕台湾十三圈。此外，南投凤鸣国中校长也曾亲眼看到一甲的菠萝园，小偷一夜之间，可以把菠萝偷得一个不剩。

而诈骗电话更是猖狂，有位企业负责人几乎每周都接到诈骗电话，「每接一次我就对政府失望一次。」

而到底国家负债是四兆，还是十四兆，这么重要的事，行政院和立法院也各有说法，令人混淆不清。

从政治、经济、社会到环境，整个台湾似乎处于在没有政府的状态。很多人都在问：「还有人在治理我们的国家吗？」

明显的是，从领导到体制、组织、及政府的效能都在萎缩，政府已失灵。

政府失灵，其实不只是台湾独有的现象。放眼世界，许多国家都面临了类似的困境。

在菲律宾，从「人民力量」运动推翻马可仕政府至今已二十年，但菲律宾仍一直处于不断的政治丑闻与军事政变阴影中。

连老牌民主国家美国，如今社会也产生严重对立，价值混乱。总统权力愈来愈大。布什总统可以不顾国内反对声浪径自向伊拉克宣战。本来被认为是榜样的美国式民主，已成为负面教材，而更糟的是负面的手法还向外输出，中研院研究员朱云汉指出。美国、法国、英国、日本、韩国、马来西亚、泰国，民主形式虽有不同，但相同的是都出了问题。

民主拥抱资本，不再拥抱人民

「为什么人民选出来的政府，无法为我们解决问题？」

「为什么政党轮替了，贪污腐败依然横行，反而加剧？」

民主出了什么问题？

不仅台湾的人民在问，全世界有许多国家的人民也都在问。

长年研究民主化体制的朱云汉观察过去二十多年，主导世界运作的主要两大支柱——「民主」与「市场」，现在都成了全球资本主义的俘虏。

在全球资本主义底下主要的行动者是跨国企业，它们可以跨过任何单一国家的统治，对人民的经济、生活方式，对人民的安全、社会的安定秩序、环境质量、能不能有工作，都产生巨大影响。

全球资本主义颠覆了国家层级，在这种情形下，「民主变成经济巨人阴影下的侏儒，」朱云汉忧心地指出。在全球资本主义宰制下，民主向资本家利益倾斜，导致国家职能缩减，维护公共利益的能力退化。

而在许多转型社会，民主化与市场化的同步推动，更带来严重的国有资产被掠夺，与社会分配两极化的问题。台湾自一九九○年代起就是显著的例子。

环顾世界各国，民主成为钱与权的游戏愈加明显。在美国，一个参议员竞选经费可以高达两千万到六千万美元。在台湾，一个县长选举动辄花上亿台币。

候选人须靠大量金钱参与选举，最后回馈的不再是选民，而是金主。民主现在拥抱的是资本家，而不是人民。

最后可能形成可怕的独揽大权的政商利益集团，民主成为政治分赃，本为「委托人」的选民却无法监督制衡他们所选出的各类政治人物「代理人」。

民主国家演变为贪腐的「新家长式政权」

有些体制失灵的民主国家，民选最高领袖，如总统，常会演变为「新家长式政权」，一个人就可以掠夺大批社会资源，运用公共部门重新分配财产权，独厚特定的利益团体，如家族、部落、地区或种族。

这些描述，台湾读者看来十分熟悉，但却是弗朗西斯．福山在《强国论》中指出世上许多民主国家当今面临的共同灾难。

这些现象，在菲律宾已发生多年。据估计，菲律宾总统可任命职位超过十万个。地方政治人物为替自己的人马在官僚体系安插职位，必须向总统关说。

在所谓的民主圣地美国也发生了。布什所任用的官员可以完全毫无行政能力，因卡翠娜飓风下台的美国联邦急难管理总署署长，唯一的经历是阿拉伯赛马协会会长。一个《华尔街日报》医疗产业版主编竟然被任命为美国食品与药物管理局局长。

而如今类似的情形也一一在台湾上演。

由于总统和行政院长职权不清，过去几年来，民众眼睁睁目睹陈水扁总统或所谓的「府方」直接指挥部会首长，主导人事任命。连总统幕僚和亲人都常能影响人事，各种人事一有风吹草动，候选人纷纷走动各种关系，连地方警察局长感到自己位置不保，都要动员总统府相识人士。

从高捷、ＳＯＧＯ弊案到台肥人事纠纷，当事人也都指有总统府「高层」介入。

中研院研究员、前澄社社长瞿海源就痛陈，总统的用人权太大，不但内阁中正式的行政部门，政府相关的财团与国营事业的人士任用权，陈总统也要管。瞿海源自承自一九七九年回国论政以来，没有像目前这样悲观。

「当总统用人权无限时，就可能用错人，」瞿海源说。

「一个总统上台，他有四、五千个位子去调配、安排。而且完全按照政治忠诚——谁对我的政权、谁对我的选票、谁对我的现金贡献最大，我就给谁。这样下去，台湾只会变成拉丁美洲。每场选举就是一个大的搬风跟分赃，」朱云汉很沉痛地说。

选举就是搬风和分赃

政府失灵，更来自人事频繁更迭，民进党执政六年，换了五位行政院长，官员如过江之鲫。更换行政院长后，又带动部长、次长，甚至处长、司长、顾问、参事的更换。

其中最攸关台湾发展的财政、经济二部，也各换五位。有的部长上台一个半月就辞职，如前经济部长宗才怡。财政部曾在一年半内换三位部长，其中许嘉 栋只任职五个月就下台。首长任期短，对施政带来严重负面冲击。例如张俊雄一上任推动「八一○○亿元启动国家建设新方向」，游锡o上台又推动「二○○八国发 计划」，谢长廷上台大转弯，提倡「和解共生」，苏贞昌则是「实事内阁」。不但人民眼花撩乱，看不清政府方向，更层层影响部会首长和中级官员的士气。

今年一月底二月初，各部会几乎全面停摆，次长以下忙着送旧迎新，又得担心是否自己能保住位置。问起未来方向，大家都手一摊，等新任首长来了再说吧。

「这个政府，讲过就算做过，只有口号，没有做法，」一位前任部长指出。

六年换五个行政院长，企业里等于六年换了五位总经理，副总经理、各部门经理也跟着大换血。「这样的组织，在企业界绝对是有问题的，」工商建研会理事长郭台强说。

政党恶斗，国家力量内耗

台湾政府失灵不仅出现在行政部门，立法院更把国家力量浪费在内耗上，让许多事情动弹不得。

民进党执政六年以来，朝野对立，政党恶斗，蓝绿各不相让。攸关国家大法，如《行政院组织法》，在立院迟迟不能通过，监察委员至今仍拒审提名。搁置待审的法案累积近八百件。

「如两只狗对咬，狠死对咬，没有人能分得开，」一位前政务委员说。

国民党时代政府组织就迭床架屋，法令老旧，李登辉主导的修宪后遗症尤其严重——总统直选，总统权力至高无上，却无责任。总统任命行政院长，不必经过立法院同意，造成立法院动辄杯葛行政院。

当全球化带来新事务不断，急需政府机动应变，但是我国《行政院组织法》三十年未修改，组织僵固，要改变单位，员额都得经过立法院同意。因此江丙坤极力推动修订《行政院组织法》，裁并调整部会，并让各首长可以机动调整组织，因应新局势，但是草案送到立法院，却已延搁三年。

「二○○八年，纵使国民党上来，也是要面对，」江丙坤透出无奈，「在野立委应该赶紧动起来。」

走出自由化迷思，找回政府效能

从一九九七年亚洲金融风暴以来，一连串引爆的各国经济危机、企业弊案、贫富差距日增，也让世界各国对「市场万能」的神话，吹起一股反省潮流，政府的功能角色也再度被彰显。

曾任世界银行首席经济学家、获得二○○一年诺贝尔经济学奖的史迪格利兹（Joseph E. Stiglitz）写下《全球化的许诺与失落》、《狂飙的十年》等书，痛陈从一九八○年以来当道的「新自由主义」（也有人称之为新保守主义）政策，认为只要政府松绑，政府少管就好，种下今天的恶果。

九○年代各国民主自由更是汹涌澎湃。自由化祖师傅利曼当初一意鼓吹社会主义国家应加速「民营化」、「民营化」、「民营化」。但二○○一年，当他在近九十岁时，看到俄罗斯及东欧政商勾结，贪污盛行，舞弊连连，他勇敢地公开承认，「我错了，法治可能比民营化更为重要。」

十五年前，福山在《历史的终结》里断言，「意识型态对立已结束，今后只有资本主义。政治和政府都没有太多意义。」

但十五年后，福山出版《强国论》，倡言政府的重要，任何国家都该强化国家体制和治理能力。因为如果政府执政效能降低，原本应该全民享有的公共商品，如经济增长，教育和健保等将因而受挫。最后连国民的安全保障都没有。

然而当全球已经开始对民主化及自由化——强调市场万能、政府退位的思潮，进行反思的时候，台湾许多官员，却还持续陷在自由化的迷思中，认为一切交给市场那「看不见的手」来决定就好了。

例如二次金改，银行沦落财团手中，就是政府迷信民营化就是万灵丹，在未有配套措施及公平透明的程序下，匆匆出售国家银行股权。政府只保有少数股权，以为政府还有力量规范该家银行。但是最近财政部长吕桔诚连开发金违反规定，投资金鼎证券，想要换董事长，都无法顺利执行。

当记者询问经建会为何当今功能转弱时，主委胡胜正还是引用自由化那套理论：「从计划经济到市场导向的时候，要把这只看得到的手变成看不见的手。以前经建会会去发展半导体，去发展什么的，现在我们不这样做了。」

但是近年来，很多国际经济学家了解，政府不是只问要管多少，而是看政府能否建立强力体制，有效管理。政府该管的事，不论范围大或小，一定要有效管理到底，而不是政府退位就行。

尤其有些新兴领域，如金融业，政府还需要增聘专业人才，加强监理，不像主管机关金管会的检查局长因股市秃鹰案下台后，至今仍空悬。前英国金融监督委员会主席戴维斯说，因为这些资本行业有太多诱惑，又存在太多严重「信息不对称」，生产者熟稔游戏规则，消费者处于信息弱势，容易受骗。

更糟的是当台湾努力推行民主化、自由化时，却没有同步推行制度化及法治化。所以当韩国有较独立的司法及强大的社会力量来监督政治人物与商业领袖，不乏把总统及财团董事长，如现代集团的郑梦九送入监牢时，台湾却只有媒体任意指证爆料，是非难辨。结果却是人民对台湾丧失信心。

启动政府重建工程

历经了这些年的内耗，台湾必须积极重建政府效能，恢复它良好的治理能力。

行政院副院长蔡英文也指出，政府的确面临许多体制与结构的问题，也已到了不能不改的关键时刻。但这些问题要得到朝野共识才能推动。

行政院策划六月下旬召开的「台湾经济永续成长会议」的目的就是要经由讨论谋求共识。「这需要社会菁英共同来做，负起责任，这样才对得起下一代，」蔡英文强调。

导正负面循环必须愈早愈好，哈佛大学教授肯特（Rosabeth Moss Kanter）观察很多企业、组织、国家，要从「小赢」开始，拾回人民信心。

社会不应坐视台湾再空转

例如民进党此次执政的时间还有一年半，对经济发展、解决失业、调和两岸关系，仍然有进展空间，而且社会也不应坐视台湾再空转，等到二○○八再说。

很多接受访问的人士归纳，未来领导人基本条件就是要清廉，更要有世界观，广阔视野，带领台湾破除全球化荆棘。

「向内看、互相指责、自我孤立都是失败的象征，」写下《信任》一书而畅销一时的肯特指出变革的关键。

瞿海源更指出领导人的重要。领导人不只是一党的总统，更是一国的总统，世界的领袖，有那个气度与智慧，就不会不清廉，而贪小便宜。

政大公行系教授江明修，则强调文官体制的重建刻不容缓。「国家要一直能有一群不错的专业官僚，他们能有足够的绩效、有vision（愿景），不受政权轮替的影响。」

更重要的，人民不能放弃公民参与的权力与责任。

「台湾民众有一段时间把很多这些事情寄望在一些人的施政上，但这些施政并没有成功。啊！原来不能寄望在表面上，要寄望在内部的核心上，这个核心就是民间要发挥力量来监督，」中研院副院长曾志朗鼓励大家发挥正面力量。

龙应台文教基金会四月下旬在台北中山堂所举办的「民主论坛」坐满五百多人，来自美国的资深政论作家林道夫分析美国民主岌岌可危，因为人民已经不 再关心政治，国会改选投票率不到四○％，地方选举不到两成。这么低的投票率让现任者轻易动员获得胜选，参、众两院选举超过九成的选区是同额竞选，根本缺乏真正的反对党。美国人民对政府深感无力，也不再关心政治，这正是美国当前的危机。

带着恳切的口吻，林道夫提醒台湾的民众，「我们要想办法让人民积极参与政治，而且藉由他们的参与，实质改变政府的决策，改善自己的生活。」

面对台湾当前严峻的挑战，每一个人都需要站出来，参与改变。

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