2007年4月7日上午，于建嵘又一次走进了东庄，这个在中国版图上目前不同于一般意义的村庄。
于建嵘已经说不清自己来东庄多少次了。作为中国社会科学院农村发展研究所社会问题研究中心主任，为评估新《信访条例》实施近两年来的绩效，他和课题组成员从2006年12月起，便将“家”搬到了这个因聚居上访者而“著名”的村庄，住进了村里一个只有4平方米的小屋。从此，于建嵘和上访群众吃住在一起。碰到有人问他是做什么工作的，于建嵘自己就说“我是上访的”。
4个月后，通过对560名上访者进行访谈和问卷，两份调查报告写了出来。调查结果让于建嵘和课题组成员多少有些失望。调查报告显示的情况表明：新《信访条例》实施近两年来，一些地方政府压制上访群众，甚至变象打击报复的现象依然存在，信访形势不容乐观。
独特的“上访文化” 显现“上访村”
东庄位于北京永定门地区，这里紧邻北京南站，交通便捷，“中共中央办公厅和国务院办公厅人民来访接待室”、“全国人大常委会办公厅人民来访接待室”以及“最高人民法院人民来访接待室”都聚集在这方圆几百米的地方。因此，这里成了进京上访者聚居的首选之地。
年过古稀的上访者商学珍就住在东庄，而且一住就是3年多。
3年前，已经从山东省济南市再生物资公司退休的商学珍因一起感情纠纷被打伤。直到现在，商学珍还是一直犯头疼，大小便失禁，并伴有遗精现象。他到公安局报案后，公安机关经过法医鉴定，认为构成轻微伤，属于治安案件，不构成刑事犯罪。但是又多收了他60元鉴定费。为此，商学珍怀疑公安机关弄虚作假，随后他向公安机关索取法医鉴定结论书又遭到拒绝。拿不到法医鉴定结论，他到法院起诉又被拒之门外。无奈之下，他踏上了漫漫上访路。
和商学珍一样住在东庄的上访者众多。社科院的调查报告数字显示，“上访村”平时大约有2000名访民，而“两会”或国家重大政治活动前后，人数会增至万 人。这个庞大的上访群体在上访村形成了一种独特的“上访文化”。
在“上访村”，访民的生活条件十分恶劣。由于长期上访，他们没有丝毫收入，只得以乞讨和捡拾垃圾为生。露天居住的访民举目皆是。在“上访村”路边的小摊上，国家颁布的各种法规应有尽有，大到《宪法》、《信访条例》、《拆迁法》，小到各地颁布的法规、规章，不一而足。小摊上最引人注目的东西是以上访者的上访经历为蓝本而改编成的《上访歌》。有一位访民还当着记者的面用家乡的沂蒙小调唱起了《上访歌》，唱到伤心处，声泪俱下，很具有感染力。
社科院的调查报告认为，进京上访人员长期聚集在一起，会出现许多意想不到的问题。比如，上访人员的相互影响，对各自的案件传递一些错误信息，造成各种传言流行，在这里容易形成自发组织上访的“集体行动”。
近六成群众“告御状”为给地方政府施压
2005年5月1日，新《信访条例》正式实施。“把问题解决在基层”的原则曾短暂缓解了上京信访的形势。此后，各地纷纷开展“变上访为下访”及“大接访”的活动，以图消除进京上访。
然而，社科院的调查显示，许多上访者是由于对答复不满意或者对地方领导人不信任，再次进京上访。记者在采访中了解到，一些访民已经把“上访村”作为一个社区组织，他们坚信只要能引起中央领导重视，自己的问题一定就能够解决。
社科院的调查也表明，超过60%的访民希望通过进京上访引起中央领导的重视，问题可以直接解决。而且也确实有访民因上访得到中央领导的重视而解决了问题。
2004年底，农民张丽反映她家的一个临时房屋被拆迁，但是她没有得到任何补偿。在上告这个问题的时候，为了增加分量，顺便把村干部、乡干部在退耕还林补偿款等方面的问题，也抖出来了。因为她所在县在国家信访局外面有人截访，所以通过在京打工老乡的帮助下把状纸递进去了。结果，引起了国家信访局有关领导的重视。该县信访办立刻责成她所在的乡政府解决，但前提是不要再来北京告状了，并给了她200 元钱，让她回家。回去后，赔偿问题圆满解决。
在调查中，课题组同时发现，大多数访民也知道通过上访直接解决问题的可能性不大。他们上访的主要目的是催促办理。超过半数的访民希望得到中央的批文。60.71%的上访者进京上访的目的主要是把问题反映到中央来，让中央知道情况。还有 59.77%的访民表示，到北京上访的目的是给地方政府施加压力。
于建嵘告诉记者，由于在基层上访过程中受到了不公正的待遇，一些上访者的信访诉求已经发生改变。在他们看来，他们在信访过程中所形成的问题要比最初他们要解决的问题严重得多。此前要反映的问题解决与不解决已经变得无关紧要。
58岁的黄进安原来是一个包工头。1999年6月，他承包了河南省驻马店市豫剧团住宅楼工程。然而，工程完工后，60万元的工程款对方分文未付。为此，双方不惜对簿公堂。黄进安最终胜诉。官司打赢了，法院却不执行，黄进安还是拿不到一分钱。无法面对300多名民工讨要工资的目光，黄进安开始背井离乡到北京上访。
8年过去了，黄进安的案件成了一个“悬案”。然而，他给记者的材料中，更多是反映他在上访过程中的不公待遇。在和记者的访谈中，他反复叮嘱记者：“我的案子不重要，我们上访群众的真实生活你一定要反映反映。”
处理信访过程中 也有腐败现象
新《信访条例》问世前，社科院曾经对信访现状做过一次调查。报告显示，少数地方政府使用暴力等手段拦截上访人进入上级党政机关已是公开的事情。
这一严重问题引起了中央政府的重视。为此，新《信访条例》将保护信访人的权利确定为信访工作的重要原则。新《信访条例》实施后，一个最明显的变化是，国家信访局的信访大厅及周边都出现了保安站岗，不允许地方接访人员再拦截上访者。
然而，在许多地方，上访量一直是上级政府及政府部门对下级考核的重要指标。如果上访量高，特别是越级上访和集体上访的多，地方政府领导就会被追究责任。一位基层接访干部说：“集体访、个人访达到了多少起，上面就批评，甚至换位子，摘帽子。”
社科院的调查报告显示，在“截访”这条路被堵死的情况下，为了避免增加基层的上访记录，向上级信访机关接待部门有关人员送礼拉关系应运而生。
中部地区某县一位接访人员说：“请客送礼，登记了可以消掉；不请客送礼，一旦上级信访部门登记上就没有办法补救了，或者说补救的难度就更大了。所以，信访接待人员不得不想办法与上级信访部门的人员拉关系，请客送礼。河南某地党委下达正式文件也称，“销账是无奈之举，是最后一招，也是最直接的花钱买稳定。”
《信访法》，化解信访 困境的现实出路？
《信访条例》出台后，信访群众对其寄予厚望。社科院的调查数据表明，有多达81.26%的访民学习过《信访条例》。然而，新《信访条例》实施近两年后，只有18.8%的信访群众认为应当加强信访部门的权力，大多上访群众认为现行信访制度应当彻底改革。有36.65%的访民认为应撤销各级信访部门；还有41.73%的访民认为应当由人大代表来负责接访，并协助处理问题。
其实，上访群众提出的彻底改革现行信访制度早在两年前学术界就有过激烈的争论，但新《信访条例》的修改最终采取了“搁置争议，规范为主”的原则。
社科院的调查报告认为，改革现行信访制度在上访人群中同样产生争议表明，目前信访制度改革传递给社会的信息较为混乱，需要对信访改革的方向加强研究和宣传。就目前的情况来看，要进一步把信访的救济的功能分离出来。
于建嵘负责的课题组的方案是，将目前散存在各职能部门的信访资源合并到人民代表大会。
于建嵘认为，信访制度的功能，本质上应该是一种法律监督和行政监督，而法律监督和行政监督正是人大机构的主要和基本的职能之一。信访的发生，主要是政府机关和司法机关执行法律中发生了问题，让执法机关、司法机关自身进行监督，很难产生良好的监督效果，让人大实行“异体监督”，是人大对一府两院所进行的法律监督和行政监督的组成部分，是人大的基本职能之一。
民革中央调研部研究员蔡永飞赞同于建嵘的建议。但是他同时提出，必须先制定一部《信访法》，对信访工作的性质、定位、作用、机构设置、机构职能及运作程序等作出具体明确的规定。
蔡永飞认为，现有国务院的《信访条例》只适用于行政机关，范围狭窄，法律效力也比较低。而规范和调整信访活动应当是体现和实现国家根本政治制度、保护和规范公民基本权利的规范，应当是宪法性规范，必须由全国人大进行立法。
蔡永飞大胆建议，在全国人大建立对全国人大常委会负责的“全国人大信访监察委员会”，这个委员会在全国人大机关中不设办事机构、不直接接待来访，而把各省、自治区、直辖市的信访局隶属于这个委员会，作为办事机构，接待信访。这样，省、自治区、直辖市的信访机构就是中央信访机构，上访人员到省城上访就等于到了首都。
能否化解目前严峻的信访形式，仅仅靠制定一部《信访法》够不够？于建嵘认为，还必须加强国家的法制建设，树立司法的公正、公平和权威。然而，大多数法律界人士对此持消极态度。“只要老百姓头脑中的官本位意识、青天意识和政府万能意识还存在，信访问题就难以得到真正的解决。”
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