“省直管县”会不会又是一次“瞎折腾”？

“省直管县”会不会又是一次“瞎折腾”？

西南财经大学  朱明熙

昨天财政部向社会公布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，其中明确提出，为了进一步理顺省以下政府间事权划分及财政分配关系，增强基层政府提供公共服务的能力，2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进“省直管县”的财政改革。

但是推进“省直管县”是否就是缓解基层财政财政困难的“葵花宝典”？未必！推行“省直管县”，到头来会不会像以前实行“市管县”那样又是一次“瞎折腾”？很可能！

众所周知，最近几年，针对基层财政困难，许多人提出 “省直管县”的“扁平化”改革设想，实行中央－省（自治区）－县的“三级财政架构”。试图通过“省直管县”的新体制来减少中间层次以及由此产生的克扣和耗损，壮大基层政府的财力，缓解其财政困难。目前这一设想已经得到中央有关部门的大力推行。其主要理由有二：一是，目前的中央－省（自治区）－市－县－乡镇的“五级财政架构”，层次太多，链条太长，信息失真度大，监督控制难，政府层级多，行政成本高。而且，在“分税制”体制下，现有的二十多个税种根本不够五级政府分，加之“分税制”改革后，财力层层上收，事权层层下放，再加上中间层次的克扣和耗损，基层财政焉有不困难。二是，据说目前世界上大多数国家都是实行的“三级架构”的财政体制，而我国实行的“五级财政架构”不合世界潮流。

这些说法应当说有一些道理，但同时却存在相当的片面性。

其一，目前世界上大多数国家并不都是实行的“三级架构”的财政体制。陈庆海博士在其博士论文《中国地方政府财政层级研究》中对此进行了专门的研究，他对2003年世界上的109个国家的财政层级进行了分析，尽管统计分析表明这109个国家中实行“三级架构”的财政体制的国家占43.12％，“四级架构”的占28.44％，“二级架构”的占21.1％，“五级架构”的占6.42％，“一级架构”的占0.92％，但这些不同架构的分布却没有表现出带规律性的东西。比如，同为发达国家，为什么德国实行的是“五级架构”的财政层级，而法国、意大利、西班牙、韩国等国实行的却是“四级架构”的财政层级，美国、英国、日本、比利时、荷兰、瑞典、奥地利、丹麦、挪威等国实行的却是“三级架构”的财政层级？同为发展中国家，为什么中国和伊朗实行的是“五级架构”的财政层级，泰国、马来西亚等国实行的却是“四级架构”的财政层级，印度、巴西、爱沙尼亚等国实行的却是“三级架构”的财政层级？这到底是因为什么原因呢？但是如果放到每个国家的历史长河中去观察的话，就会发现这些不呈规律性的分布，其实还是有规律的，那就是，不同国家的政府层级所决定的财政层级，在很大程度上是受到历史、传统的影响而形成的。其实，就以“分权化”程度最高的美国为例，美国之所以实行“三级架构”的财政层级，实际上也是由建国以来的历史、传统的影响而形成的。此外，还应当注意的一点是，美国表面上是“三级架构”的财政层级，即联邦－州－地方政府，但是地方政府一级相当复杂，它既包括3034个县（恐怕应当翻译为郡更为合适），19431个市，16506个镇，13522个学区以及35356个专区，共计87849个各级地方政府（2002年），而且，尤其值得注意的是地方政府的数量在八十年代以来的“新公共管理运动”中不仅没有减少，反而有所增加，从1972年的78218个上升到2002年的87900个。这说明了什么呢？这一趋势难道不值得重视吗？还有一点必须值得重视，那就是美国的“三级架构”，即联邦－州－地方三级政府及其财政是建立在严格的法制基础之上，宪法和法律直接规定了各级政府的权力边界与活动范围。虽然相对于其他国家而言，美国州和地方政府的财政具有较强的独立性，但由于有严格的宪法和法制约束，大体上能够保持“活而不乱”。如果考量中国历史，则会发现大约可以以元朝为界，元朝前的秦、西汉、东汉、西晋、隋、唐六个朝代的地方政府大体为2级，而元朝以后的元、明、清的地方政府则大都为3级。如果这样看来，解放以后到现在，我国的地方政府层级只不过增加了乡镇一级而已。而这按照历史学家的说法，恰恰是现代化发展的必然。因为，过去在自然经济状态下，由于低下的技术手段和生产力发展水平的限制，对广大农村国家只能实行“政权不下县”，县以下的乡村只能依靠乡绅来治理，即所谓的“乡村自治”。其实，不是国家不想治理，而是国家没有能力治理。黄仁宇先生对此曾经作过深入的研究。

主张实行“省直管县”，只建立中央－省－县的“三级财政架构”的又一个理由是，这个经验来自浙江，据说浙江实行这种体制后，效果不错，既发展了县域经济，又壮大了基层财力，大大缓解了基层财政困难。我不否认“省直管县”可能在浙江取得了成功，但是，必须注意的是，浙江的幅员面积只有10万余平方公里，人口才4千多万，而且，浙江的县域经济一直比较发达，而像四川这样的大省，幅员面积就达48万余平方公里，人口8千多万，仅仅一个甘孜藏族自治州的幅员面积就达15.3万余平方公里，而且，四川的县域经济一直不发达且发展又极不平衡，在相当部分的县，尤其是边远的少数民族县，甚至可以说基本上没有工业。类似四川这种情况的还有新疆、内蒙、西藏、青海等地。像这样的省（自治区），如果硬要推行“省直管县”的话，马上就会产生一个必须面对的问题，即，省（自治区）到底管不管得过来？如果管不过来的话，又会出现什么状况呢？而且，如果撤消市和乡镇两级政府的话，这些人员又往哪里安排呢？如果不能妥善的安排，又会产生什么后果呢？也许有人会说，为了解决一些省（自治区）管理半径过大的问题，可以把省（自治区）“大卸八块”，像美国那样，搞50个省（自治区），但这些人想过没有，这样一来，行政机构和人员到底是会减少了，还是增加了？行政费用到底会是降低了，还是膨胀了？也许有人会说，撤消市和乡镇两级政府以后，这些人员可以“下岗”，“自谋生路”，政府又可以减少行政费用，岂不美哉！而且，九十年代下半期国企改革，大量工人不是也“下岗”了吗，为什么工人“下岗”就可以，行政人员就不能“下岗”呢？说这话的人可以说是太幼稚、太无知，太不负责任了。实践证明，并将继续证明，九十年代下半期的国企改革，让6千万工人“下岗”，说得轻一点，是当时的一大失策，说得重一点，是对国家和人民的犯罪！当时6千万工人“下岗”，使多少家庭沦为贫困，使市场需求急剧萎缩，使生产过剩日益凸现，使社会矛盾日趋尖锐，直到今天我们都还在饱受苦果。试想一下，如果现在又让行政人员也大量“下岗”的话，国家怎么保持社会安定和长治久安？

其二，之所以造成当前基层财政困难，我认为主要不是因为目前的“五级财政架构”，财政层级过多，而是“分税制”改革的不完善所导致的各级政府追求“利益最大化”的机会主义的泛滥，以及目前一些政府部门的劣化和部分官员的腐化。众所周知，九四年的“分税制”改革，由于受到当时各种因素和条件的制约，遇到的阻力也非常之大，因此，尽管当时的动作相当大，但这一改革不能不带有相当的妥协、折衷、探索和“权变”的色彩，也因此，它必然是一个不很完善、不太彻底的改革。比如，政府与市场之间的边界就不太明晰，以及省以下的“分税制”改革尚未进行，等等。尤其是政府与市场之间的边界不清，由此必然导致中央和地方以及各级地方之间事权划分的不明晰，由此又必然影响它们之间财权和财力的划分。因为，财权和财力的划分缺乏明确的依据，而且正是由于这一带根本性的依据的缺失，在中央和地方以及各级地方之间利益的逐渐分化和“硬化”的情景下，各级政府之间在财权、财力的分配上，必然出现为了各自利益最大化的相互博弈，也难免出现为了各自利益最大化的机会主义，并由此出现财权、财力的层层上收和事权的层层下放，以及由此引起的基层财政困难。但另一方面也要看到，虽然“分税制”改革后，中央、省、市政府的财力占整个政府财力的比重是在上升，但从绝对额看，县、乡等基层政府的自有财力部分仍是增长的，而且，中央和省的转移支付也是在不断增加的，即基层政府所掌握的财力还是在不断增长的。那么，为什么基层政府还是普遍感到财政困难呢？这里面应当还有隐藏的深层次的原因。我认为这个原因就是目前部分政府部门的劣化和部分政府官员的腐化。这一劣化和腐化集中表现在一些政府部门的“官僚衙门化”、“奢侈浪费化”、“机构和人员臃肿化”、“部门和私人利益最大化”、“贪污受贿成风化”。三十年来，我国的行政费用占财政支出的比重由百分之四左右大幅度上升到百分之二十左右，就是明证！这还是显性的。如果再加上许多并没有摆在桌面上的各种预算外、制度外的资金，甚至贪污受贿的收入，那么，这个数字恐怕是相当惊人的。不然，全社会千夫所指的一年一万多亿的“三公消费”（公车消费、公款吃喝、公款旅游）又如何解释？近年来，频频爆发的“群体性事件”又如何解释？由此看来，此种“毒瘤”不除，要想根本解决基层财政困难，乃至整个国家的财政问题，难矣哉！

古人说得好，“庆父不死鲁难未已”。如果这些问题不能得到有效的解决，你即便是把“五级财政架构”改为“三级”、甚至“两级”，实际上又能解决多大问题呢？到头来，会不会又是一次“隔靴搔痒”的“瞎折腾”呢？

至于说在“五级财政架构”下，目前的二十多种税不够划分，如果改成“三级财政架构”似乎就够分了的说法，其实是一种对“分税制”体制的误解。君不见，目前世界上的国家，尤其是大国，又有哪个国家的税种是像“小葱拌豆腐，一清二白”似的在各级政府之间划分得干干净净，明明白白的呢？即便是“分税制”比较彻底、比较完善的美国，属于联邦政府的主体税种的个人所得税、公司所得税，不是州和地方政府也同样在征收吗？属于州政府的主体税种的销售税，不是地方政府也在分享吗？属于地方政府的主体税种的财产税，不是州政府也同样在分享吗？（见下表） 而且，自二战以来，联邦政府对州和地方政府的转移支付无论是绝对额还是相对数，均呈现增长态势。如，联邦对州、地方政府的转移支付支出占联邦政府总支出的比例，1950年为5.5%，1980年为15.6%，2005年为17.2%；到了1993年，联邦补助金占州政府收入达到了20%，占地方政府收入的36%；2005年，联邦政府提供的补助金占州与地方政府收入的比重基本上维持在1/3左右[1]。可以说，在某种程度上，转移支付已经成为州与地方财政的财力支柱。“分权化”程度很高的美国都尚且如此，那么，其他国家的情况就可想而知了。

2001年美国不同税种在各级政府税收中的分配    单位：%

注：表中数据专引自《美国地方税制度及对我国的借鉴》一文，http://tax.sf.gov.cn/admin

综上所述，可以说目前提出的在我国实行“省直管县”的中央－省－县的“三级架构”的政府和财政层级，既缺乏历史根据和理论依据，也缺乏当今世界其他国家经验的支持，因此，推行“省直管县”的改革必须慎之又慎。不然的话，很可能是又一次“瞎折腾”。（至于目前普遍推行的“乡财县管”，撤消乡镇一级政府，改乡镇为县政府的派出机构，也是同样值得商榷的。由于篇幅所限，对此我们不在这里讨论。）

2009.7.10.

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