对于省级行政区域要不要坚持公有制主体地位？怎样坚持公有制主体地位，可谓众说纷纭。本文认为，我们不仅要毫不动摇地在省级行政区域范围内坚持公有制主体地位，而且要正确制定省级公有制主体地位的衡量标准与评价体系，以确保省级行政区域范围内公有制主体地位落到实处。
一、省级行政区域范围内公有制经济管理体制的改革与变迁
新中国成立后，伴随着所有制结构的调整改革与变迁，省级行政区域范围内公有制经济的发展也经历了不同的发展阶段。由于公有制经济中集体经济的利益关系相对简单，改革轨迹比较清晰，因此，这里主要阐述国有经济体制改革与变迁。
1.计划经济时代省级行政区域范围内固有经济的管理体制与实现形式
从1949年至1978年二十多年间，我国国有资产管理一直实行高度集中的计划经济体制，所有制结构为单一的全民所有制，国家最高行政机关代表全国人民对国有资产和国有经济的运行实行统一的计划管理。20世纪50至70年代，我国实行“行政性分权”改革，将国有经济的经营管理权在中央政府和地方政府之间重新分配，分为中央国营和地方国营。地方国营企业的经营权属于政府，企业的经营必须服从高度集中的资源计划配置制度，无论在资本投人、物资供应、生产经营、产品分配上，还是在企业的财政收支及人员管理上都由国家计划统一管理、调配。省级政府不是独立的财产权主体，省级政府与中央政府权责一体。
2.改革开放前期（1978－1992）省级行政区域范围内国有经济的管理体制与实现形式
从1978年至1992年我国国有企业改革经历了一个较长的探索过程，这个时期改革的着眼点是通过各种措施来为企业松绑，盘活国企，包括省级政府在内的地方政府与中央政府的国有资产管理职能调整并没有受到特别重视。伴随着全国国有企业改革的步伐，省级行政区域范围内国有制经济在漫长的探索过程中先后经历了放权让利、承包经营、拨改贷、贷改投等调整改革，使省级国有企业的自主权和企业的经济效益有所提高和改善。
3.企业制度探索与创新阶段省级行政区域范围内固有经济的管理体制与实现形式
1993年，党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，“对国有资产实行国家统一所有，政府分级监管、企业自主经营的体制”，要逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立、健全严格的现代企业制度。国务院代表国家统一行使国有资产所有权，授权地方政府负责管辖范围内的国有资产管理权责。1999年中共十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》提出国有资产管理十六字方针：“国家所有、分级管理、分工监督、授权经营”，期望逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立与健全严格的责任制度，进一步明确了中央政府对国有资产的所有权与地方政府的管理权。1992年至十六大之前我国国有资产管理被统称为“上级主导型”体制。这个阶段的改革使省级政府拥有了省级国有企业的实际控制权和事实上的占有使用权并承担相应责任，并且明确将建立现代企业制度作为国有企业改革的目标与方向。
4.党的十六大之后省级行政区域范围内国有经济的管理体制与实现形式
为了进一步明晰国有经济产权，调动地方政府的积极性，党的十六大提出：国有资产管理体制实行“国家所有，分级代表”原则。地方政府依法取得了国有企业出资人地位后即拥有了独立于中央的对企业的合法产权，国务院国有资产监督管理委员会与省、市（地）两级国有资产监督管理机构“分别代表”国家履行出资人职责，享有所有者权益。二者都必须按照《公司法》等相关法规履行出资者权责享有所有者权益（资产收益、重大决策、选择管理者等）并承担相应风险；二者不存在隶属关系，中央出资人依法对地方出资人行为进行指导与监督，但其“指导与监督”职能不能逾越法律、法规确定的权利边界。由此确立了我国分别代表国家履行出资人职责的中央和地方政府各自对国有资产的管理范围。
二、省级行政区域范围内国有经济主导作用与公有资产优势地位分析
1.省级行政区域范围内公有经营性资产总量快速增长
据《中国国有资产监督管理年鉴》统计，大多数省份公有资产在经济总量上持续增长。以上海为例，2007年上海市公有资产达6686.49亿元，比2005年增长1408.87亿元，比2002年增长了3005.62亿元，几乎增长一倍。虽然大多数省份公有制经济投资绝对量增长很快，但相对比重下降。例如，河南省从2002年到2007年公有制经济投资总额每年都有很大增长，但相对比重下降，2007年末，公有制经济投资只占全社会固定资产投资27.79‰。
2.通过国有经济战略重组，国有企业在国民经济中的主导作用得到了较好发挥
近年来，在国有经济“有进有退，有所为有所不为”方针指导下，各省级行政区域加速产业结构调整，部分国有经济在市场经济规律的作用下逐步从一般竞争性领域退出，加强了对重点支柱性产业、社会公用事业的投人，增强了国有资本的控制力。通过资产重组，国有资本在总资本中的相对比重虽然下降了，但国有经济对国民经济的控制力不断增强，在支柱产业领域较好地发挥了主导作用，在贸易出口、稳定市场供应、吸纳就业人员等方面发挥了主力军作用。
3.初步建立和形成了省级行政区域范围内国有资产管理体制和现代企业制度
各省市从自身省情或市情出发，对国有资产的管理、运营和监督体制作了重大调整，积极构建与社会主义市场经济体制相适应的新体系。按照“国有资产国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营”和“两级政府管理”的原则，分别成立了省和地方国有资产管理委员会，形成了具有代表意义的深圳模式、上海模式和珠海模式等国有资产管理模式。初步形成了政府政策管理、行业自律管理和出资方管理相结合的资产评估体系，以及以、产权为纽带的国有资产统计体系，国有资产保值增殖的考核指标、方法、程序等。
经过多年的努力，大多数省市的国有企业通过企业资本结构优化、组织结构优化、减员增效等途径建立了现代企业制度。在建立现代企业制度过程中，绝大多数企业实现了多元投资主体，企业法人治理结构逐步完善。
4.降低了国有企业资产负债率
各省市国有资产管理部门通过管理体制的改革，结合生产力布局的调整，利用级差地租，开发土地资源，将工业部门大规模地进行土地置换，置换到较多资金，许多企业由此卸掉沉重的包袱。通过股份制改革，从社会募集资金，使大部分国有企业资产负债率大幅度降低。如1994年以前，上海市经营性国有资产负债率为80％以上，2002年底降到49.17％，2007年底上海市国有及国有控股企业资产负债率达到45.6%。
三、省级行政区域范围内坚持公有制主体地位的必要性和重要性
1.省级行政区域范围内坚持公有制主体地位面临的挑战与困境
第一，对公有制主体地位的认识存在偏差与误区。
以公有制为主体，多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度，也是我国宪法明文规定的。但是由于受新自由主义和民主社会主义等错误思潮的影响，人们对于公有制主体地位的认识存在一些偏差。一是从理论上混淆公有制主体地位的真正含义，主要有以下错误观点：“将公有制主体地位改为主导地位”、“股份制为主体替代公有制主体”、“重建个人所有制等于重建个人私有制”、“将二次分配取代公有制为主体”、“将公有制为主体取消”等。二是错误理解十五大提出的“在不同地区和不同行业可以有所差异”的真正含义，将公有经济战略性调整理解为“国退民进”，一些地区、一些行业虽然表面上坚持公有制主体地位，实际上将公有资产私有化，使公有制主体地位名存实亡，甚至有人认为在省级区域范围内没有必要坚持公有制主体地位。三是将公有制经济和市场经济对立起来，认为公有制经济和市场经济是一对天生的矛盾体，因而在实际工作中一味降低公有制经济所占比重，通过出售或者职业经理人持股的方式，将公有企业私有化等。
第二，省级行政区域范围内国有经济对国民经济的主导作用和竞争力仍有待提升。
省级行政区域范围内的国有经济虽然经过了多年的战略调整，但调整还没有完全到位，主导作用和竞争力尚未充分显示和发挥出来，仍有待提升。
一是第二产业中的国有经济产出能力下滑，尤其是在高新技术产业中，国有经济所占比重有所下滑。以上海市为例，2007年国有企业、集体企业和股份制企业在高新技术产业中的工业总产值之和只占当年全市高新技术产业的工业总产值的6.03％；而外商及港澳台投资企业在高新技术产业中的工业总产值已经高达93.97%，在上海高科技产业中基本形成了外商投资企业垄断的市场格局。
二是第一产业国有经济作用不明显。我国国有经济在农业中一直比较薄弱，国有经济在农业中的主导作用一直没有得到充分发挥。鉴于农产品生产的自然风险和市场风险都比较高以及农产品生产在国家安全方面特有的重要战略地位，我国最近几年尽管也出台了一些惠农政策，但农业支持体系建设依然不足。此外，农产品安全问题日益演化为关系国民生命和健康的社会问题，发展绿色生态农业和社会文化农业是现代化社会的内在要求。但目前经济效益并不十分明显，民营资本和外资一般不愿意进人。因此，增强国有经济的主导作用和竞争力、控制力，不但应该体现在工业上，也应该体现在农业领域，省级行政区域范围内国有资产应该积极进人第一产业。
此外，国有经济过度分散，国有经济在省级行政区域范围内对国民经济的主导作用和竞争力难以充分发挥出来。国有资产管理体制仍然存在较多问题，尽管多数省市已组建了国有资产监督管理委员会，但还存在不少缺陷，如授权经营公司的行政功能刚性，公司化不规范、经营者管理的行政化、公司治理结构的不完善等问题。
第三，集体经济发展相对比较薄弱。
作为公有制经济的一部分，不论是乡村集体经济还是城镇集体经济在发展过程中也暴露出不少问题：一是总体水平不高，地区发展不均衡，各省市集体经济在区域GDP中所占比重不高。在集体经济中，技术含量高、产品上档次、竞争力强的企业不多。整体来说，集体经济对国民经济的发展影响不大。二是村级集体经济普遍人才缺乏，企业经营机制大多也处于承包、租赁或广种薄收的粗放阶段，与市场经济体制的要求不完全适应。三是乡镇集体经济严重存在制度不健全、管理混乱等现象。这些问题如不及时解决，势必制约乡镇集体经济的健康发展。
第四，省级行政区域范围内非经营性公有资产管理制度不完善。
非经营性公有资产包括行政事业性公有资产和自然资源类公有资产。近年来，行政事业性公有资产种类不断增多，固定资产比重不断扩大；但作为非赢利性资产，缺乏自我补偿机制。由于行政事业性公有资产管理体制改革相对滞后，缺乏统一的管理机构等原因，许多省市对行政事业性公有资产的管理还停留在统计层次。管理制度建设滞后和管理机构缺失导致资产配置不当、资产闲置、资源浪费和资产流失等现象。
在自然资源管理方面，我国虽然到1998年形成了由国土资源部门统一管理土地、矿产、海洋等国土资源调查、评价、开发、利用和保护工作的新型资源管理体制，但各省市在自然资源管理中，也存在着许多管理漏洞，例如，资源规划缺少真实全面及时的数据支撑；规划体系不完整，在协调资源、产业、生态、资产之间的关系时存在着一定的难度；资源规划的法律保障不力等。
2.省级行政区域范围内坚持公有制主体地位的必要性
保证公有制的主体地位既是我国宪法所明文规定，也是保证我们国家社会主义性质的需要。从维护社会公平、提高经济效率、保证我国社会主义性质等角度讲，省级行政区域必须坚持和保证公有制主体地位。
第一，从保证我国社会主义性质角度上讲，必须在省级行政区域范围内坚持公有制主体地位。
公有制经济作为我国国民经济体系的重要组成部分，在社会主义市场经济体制改革中将发挥示范作用。为了确保整个国民经济的社会主义方向，确保市场经济与社会主义公有制有机结合，确保非公有经济接受公有经济的引导，接受国家宏观调控导向，必须增强公有经济的竞争力，坚持公有制主体地位。生产资料公有制是社会主义生产关系的基础，虽然党的十五大明确提出全国范围内应该毫不动摇地坚持公有制主体地位，有的地方、有的产业可以有所差别，但这并不意味着省级行政区域可以放弃公有制主体地位。一旦省级行政区域层次放弃公有制主体地位，将会危及整个国家的公有制主体地位。
第二，从维护社会公平与社会稳定角度讲，必须在省级行政区域范围内坚持公有制主体地位。
维护生产资料公有制主体地位是实现共同富裕的根本保证，贫富差距拉大很重要的原因就是公有制主体地位被削弱，而劳动群众经济社会地位下降也与公有制主体地位被削弱有关。我国人口就业压力较大，公有经济尤其是农村集体经济吸纳了较多劳动力就业，如果公有经济被削弱，所积累的社会问题就会爆发出来。另外贫富差距拉大、人民群众经济社会地位下降都会造成社会不公平，引发社会动荡、民族矛盾等不利安定团结的社会问题。
第三，从提高社会经济效益和维护国家经济安全角度讲，必须在省级行政区域范围内坚持公有制主体地位。
30年的改革历程证明，我国国民经济快速健康发展的一个重要原因是公有经济承担了改革的巨大社会成本和经济成本。例如，基本上由公有企业提供的上游原材料价格比较低，为民营经济发展降低了企业成本。公有经济为民营经济发展提供了智力支持，公有企业和集体企业许多技术人员跳槽到非公有制经济，客观上促进了非公有制经济发展。此外，公有经济的发展有利于打破非公有经济特别是外资企业的行业垄断，保障国家经济安全。一例如，食用油行业现在几乎由外资控制，而一般民营经济又很难和外资抗衡，如果这一态势不能得到改观，将会影响国计民生和国家经济安全。
第四，从提高国家宏观调控有效性角度讲，必须在省级行政区域范围内坚持公有制主体地位。
社会主义市场经济发展的历程证明，完全依赖市场机制配置社会资源越来越不太可能，越来越需要国家宏观调控这只看得见的手配置社会资源以弥补“市场失灵”。在资本主义国家，政府宏观调控只有指导性，缺乏刚性和权威性，根本原因在于资本主义国家生产资料私有制。1997年东南亚金融危机时期的印度尼西亚和2008年金融危机时期的冰岛就是最明显例证。省级行政区域是落实和执行国家宏观调控的重要环节，如果省级行政区域不能坚持和保证公有制主体地位，国家宏观调控就缺乏应有的财力和手段，宏观调控目标就很难实现。
第五，从统筹区域经济发展角度看，必须在省级行政区域范围内坚持公有制主体地位。
区域基础设施建设和社会公益行业往往成为阻碍一个区域经济发展的瓶颈，省级行政区域可以将公有资本重点投入这些民营资本和外资不愿意或者没有能力进入的领域。此外，区域经济亟须发展的一些先导性产业，由于风险较高，投人资本巨大等，民营资本和外资一般也不愿意进人，而公有资本进人这些先导性产业却可以带动相关关联产业发展，促进一个区域的经济发展。相反，如果省级行政区域公有制不居主体地位，缺乏相应的公有资本，就无法进人上述这些产业，就会妨碍区域经济发展。
综上所述，无论从省级行政区域范围内公有制现状和坚持公有制主体地位的必要性看，都必须在省级行政区域范围内坚持公有制的主体地位。
四、省级行政区域范围内公有制主体地位的衡量标准、评价体系
目前在如何坚持、衡量和实现公有制主体地位的对策和机制等问题上，缺乏可操作的评价标准和有效的落实措施。各省都在说要坚持公有制的主体地位，并且都说自己坚持了公有制的主体地位。那么，各个省市到底应在多大范围内和多大程度上坚持公有制的主体地位？现实中它们是不是坚持了公有制主体地位，则缺乏明确的衡量标准和评价体系。
我们认为，衡量公有制主体地位主要可以从经营性公有资产行业分布状况、经营性公有资产增长率状况、占全社会固定资产投资比重、占GDP比重、占进出口总额比重、占上缴税收和吸收劳动就业比重等指标角度来衡量。这些指标有些属于静态指标，有些属于动态指标，有些属于结果性指标，有些属于驱动性指标，有些属于短期指标。显然，任何一项指标都是侧重某个方面，不可能全面反映该省公有制主体地位全貌。如省级行政区域范围内经营性公有资产行业分布状况主要反映公有经济对关系国民经济命脉部门、关键领域和战略性产业等国家控股情况。对关系国民经济命脉和国家安全的大型公有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。再如，经营性公有资产增长率状况主要考核省市主要领导任期范围内经营性公有资产保值增殖状况，全社会固定资产投资比重指标主要反映经营性公有资产对国民经济的影响力状况。
鉴于省级行政区域范围内公有制的特点，我们认为省级行政区域范围内公有制主体地位衡量指标设计一定要体现中央要求，并结合省级行政区域范围内公有制特点，从可行性和可操作性要求出发。省级行政区域范围内公有制主体地位衡量指标主要应该包括省级经营性公有资产行业分布状况、经营性公有资产增长率状况、经营性公有资产占一个省范围内主要经济指标比重等三类关键指标，在关键指标下还有若干二级指标。从可操作性角度考虑，我们设定省级公有制主体地位评价满分为100分，将关键考核指标和二级考核指标赋予不同分值，各个省行政区域范围内公有制主体指标得分就是各个指标分值的总和。此外，我们还假定60分为省级公有制主体的及格分，如果某省公有制主体衡量分数低于60分，那么这个省市公有制主体地位已经丧失，相反，分数越高越表明某个省级行政区域范围内的公有化程度越高。该模型可以用数学形式表述为：
I＝∑aibijcij
i＝1、2、3，j＝1···6
其中a、b、c分别表示相应关键指标的分值比例、二级指标的分值比例、二级指标的得分。
需要指出的是，本文所提出的若干关键指标和二级指标分值的赋予和考核方法有待在实践中进一步检验和完善，在具体实施时，要严格遵循党中央、国务院的统一要求，并在立足省情与广泛论证基础上实施。
（单位：中国计量学院经济与管理学院；浙江理工大学马克思主义学院）
文章来源：《高校理论战线》 2010年第1期
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