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建立健全产权保护法律法规，确保各类产权不受侵犯，维护产权主体的合法权益和平等发展的权利，保护产权的法律法规系统完备和实施有力，是现代产权制度的一个重要特征。国有资产立法从 1993 年开始启动， 15 年来，中国国有资产立法在国有资产监管和营运的法律规则上取得了一些进展。截止到 2007 年末，我国共有国有企业 11.5 万户，仅中央企业一级，除国资委监管的 146 户外，还有财政部负责监管的金融企业，以及行业主管部门监管的其他为数众多的国有企业。全国仅国有及国有控股的非金融类企业的总资产和净资产就分别达到 35.5 万亿元和 14.8 万亿元。但是，国有资产立法的一些根本性、战略性的重大问题并未触及与解决。 2003 年，十届全国人大将国有资产立法列入 5 年立法规划，并成立了阵容强大的国有资产立法起草小组，着手任务繁重的立法工作。 2008 年 10 月 23 日 在十届全国人大常委会第三十一次会议上被提请首次审议， 10 月 28 日 高票表决通过。中国国家主席胡锦涛签署第 5 号主席令予以公布，《中华人民共和国企业国有 资产法》 ( 以下简称《企业国有资产法》 ) 将自 2009 年 5 月 1 日起 施行。经过 15 年的立法历程，跨越三届全国人大，企业国有资产法千呼万唤始出来，我国数十万亿国有资产的监管问题终于“有法可依”。国有资产的管理步入了法治新时代。
一、充分认识《企业国有资产法》的现实意义和重要作用
(一)制定《企业国有资产法》是全面建立完善基本经济制度的重要任务
党的十七大报告明确要求完善基本经济制度，健全现代市场体系。坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局。要全面深化以公有制为主体，多种经济成分并存的基本经济制度的建设，必然要确立市场竞争主体和企业法人实体。
《企业国有资产法》第 47 条规定：国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司合并、分立、改制，转让重大财产，以非货币财产对外投资，清算或者有法律、行政法规以及企业章程规定应当进行资产评估的其他情形的，应当按照规定对有关资产进行评估。第五节国有资产转让，从第 51 条到第 57 条给出了具体的转让规定。这给国有企业股权多元化提供了法律支撑。在理论上，本法规定可以消除国有产权转让中可能出现的非市场化交易和暗箱操作等弊端，有利于实现国有产权转让价格的最大化和防止国有资产的流失。从操作层面来看，对区别性的企业国有产权转让给出更为具体的规范，为推进国企尤其地方性国企的股权多元化，开辟一条更加科学合理又务实高效的路径。
( 二)制定《企业国有资产法》是巩固和发展国有经济的重要举措
在建立和完善社会主义市场经济体制的改革进程中，我国国有资产管理体制和国有企业经营机制改革取得明显成效，国有经济的总体实力进一步增强，在国民经济中继续发挥着主导作用。不过，有些国有企业在改制过程中，也出现了一些让公众普遍关注和忧虑的现象：一些国有企业将国有资产低价折股、低价出售，甚至无偿分给个人，或者以其他方式和手段侵害国有资产权益，造成国有资产的严重流失，这引起人民群众和社会各方面的广泛关注。把国有资产权益实现好、维护好，巩固和发展国有经济，增强国有经济的活力、控制力、影响力，对于增强国力具有十分重要的作用。
《企业国有资产法》的出台，旨在维护国家基本经济制度，巩固和发展国有经济，保障国有资产权益，促进社会主义市场经济发展。同时，《企业国有资产法》的出台对非国有经济进入国有经济的改革重组，进行资本运营，实施并购战略提供了一个良好的契机，这也充实了股权多元化的内容。
(三)制定《企业国有资产法》是实现国有资产保值增值的必然选择
《企业国有资产法》第 8 条规定：国家建立健全与社会主义市场经济发展要求相适应的国有资产管理与监督体制，建立健全国有资产保值增值考核和责任追究制度，落实国有资产保值增值责任。本法对经营性国有资产的保值和增值给出了法律保障。《企业国有资产法》总结前一段管理国有资产的经验和办法，着力从法律制度上保障国有资产保值增值。首先，从法律上规定，国有资产属于国家所有即全民所有。国务院代表国家行使国有资产所有权。国家建立健全与社会主义市场经济发展要求相适应的国有资产管理与监督体制，建立健全国有资产保值增值考核和责任追究制度，落实国有资产保值增值责任。国家建立健全国有资本经营预算制度，对取得的国有资本收入及其支出实行预算管理。
(四)制定《企业国有资产法》是促进社会主义市场经济发展的必然要求
计划经济时期主要依靠行政手段，通过下达指令性计划的办法来管理、运用国有资产的做法，显然已经不能适应社会主义市场经济新形势的需要， 必然要求我们抓紧研究制定企业国有资产法，将实践证明是正确的、成功的有关国有资产管理的主要措施、办法制度化、法律化，依照法律的规定把国有资产管理好、运用好、保护好，把国有资产权益实现好、维护好。
二、正确把握《企业国有资产法》的法律涵义和制度创新
综观国有资产管理的实践探索，可以说，国有资产的管理大致分为三个阶段：第一阶段是摸着石头过河，探索国资监管的办法；第二阶段是行政管理条例，政府各部门和机构自定办法管理国有资产；第三阶段是企业国有资产法出台，进入依法监管的新时代。党的十七大提出在新时期我们要深化体制改革，建设社会主义法治国家。依据法律制度管理国有资产突出了这一时代的特点和要求。
《企业国有资产法》共分 9 章 77 条，分别为总则；履行出资人职责的机构；国家出资企业；国家出资企业管理者的选择与考核；关系国有资产出资人权益的重大事项；国有资本经营预算；国有资产监督；法律责任；附则。
《企业国有资产法》从以下几个方面突出了制度创新：
一是迈出了国资立法第一步，全面涵盖经营性国有资产，建立健全国有资产基础管理制度。
国有资产一般划分为经营性资产、行政事业性资产以及资源性资产。对于行政事业性资产，财政部等有专门的部门规章；对于矿产、水、土地、森林等资源性资产，则一般都有专门的单行法进行规定。同其他两类资产相比，经营性国有资产的市场化取向最为明显，也最需要基础制度保护。以立法方式要求建立健全制度，集中解决经营性国有资产保护问题，对于巩固和发展国有经济具有重要意义。除经营性国有资产外，其他国有资产也存在监管不严、资产流失的问题，企业国有资产法只是国资立法的第一步，基础打得非常好。新通过的《企业国有资产法》所称的国有资产，是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。这一规定意味着，包括金融企业国有资产在内的各类企业国有资产都适用本法规定 ( 企业国有资产法明确将金融资产纳入法律适用范围，将确保能对经营性国有资产进行全面规制，对今后金融国有资产的整合以及整个国有经济的战略调整都具有积极意义 ) 。有关资源性资产已有相关的专门法律调整，行政事业性资产的管理目前也有相应的行政法规规范，本法适用于经营性国有资产，对金融类资产监管的特殊性问题应适用于金融方面的法律、行政法规的规定。
鉴于金融资产的特殊性，同时也为了与现行国有资产监管体制相衔接，企业国有资产法也在附则中规定，金融企业国有资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。这样就使金融企业国有资产的监管既适用于本法，又与《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》等金融类法律和有关行政法规对金融企业监管的特别规定相衔接。
二是着力控制国资流失的关键环节，多层面构建制度体系，建立健全国有资产管理与监督体制。
从 1984 年扩大国有企业经营自主权起，伴随着国企改制的历程，国有资产流失的事情就不时发生。虚假评估、低价转让、关联交易等现象层出不穷。国家出资企业的合并、分立、改制、增减资本、发行债券、重大投资、为他人提供担保、国有资产转让以及大额捐赠、利润分配、申请破产等事项，不仅与出资人权益关系重大，也是发生国有资产流失的主要环节。
《企业国有资产法》不仅对关系国有资产出资人权益的重大事项做了专章规定，明确重大事项的决定权限和审批程序，还从企业改制、关联方交易、资产评估和国有资产转让等各个方面进行详细约束。“严防‘暗箱操作’，公开公平公正”成为核心原则。如《企业国有资产法》第 42 条规定：企业改制应当按照规定进行清产核资、财务审计、资产评估，准确界定和核实资产，客观、公正地确定资产的价值；第 50 条规定，资产评估机构及其工作人员应当独立、客观、公正地对受托评估的资产进行评估；第 54 条规定，国有资产转让应当遵循等价有偿和公开、公平、公正的原则。
国家出资企业应当依法建立和完善法人治理结构，建立健全内部监督管理和风险控制制度。对于管理层收购 (MBO) 问题，法律明文规定，可以向企业的高管或近亲属，或这些人所有或实际控制的企业转让的国有资产，在转让时，上述人员或企业应与其他受让参与者平等竞买，转让方应如实披露有关信息。
建立符合社会主义市场经济体制要求的国有资产监管体制，是一个渐进的过程，需要在实践中总结经验，逐步完善，目前在法律中做出明确具体规定的条件还不成熟，因此，只做出原则性的规定，具体监管体制由国务院根据改革进程做出具体规定并适时调整。同时，加大了国有资产的监督力度，《企业国有资产法》规定，各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级人民政府代表国家履行出资人职责的情况和国有资产监督管理情况的专项工作报告，组织对本法实施情况的执法检查，依法行使监督职权。国务院和地方人民政府审计机关依照《审计法》的规定，对国有资本经营预算的执行情况和属于审计监督对象的国家出资企业进行审计监督。国务院和地方人民政府应当定期依法向社会公布国有资产状况和国有资产监督管理工作的情况，接受社会公众的监督。任何单位和个人有权对造成国有资产损失的行为进行检举和控告。
三是明确国有资产监管机构的权责，进一步推动政企分开、政资分开，着力构建国有资产出资人制度。
《企业国有资产法》明确由政府授权的“国有资产监督管理机构”以及“其他有关部门、机构”代表各级政府对国家出资履行出资人职责。目前，履行出资人职责的机构主要是国务院国资委和各地国资委。为了促进国资委履行好出资人职责，加强对国有资产的监管，《企业国有资产法》明文规定履行出资人职责的机构代表政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利，即“管资产与管人、管事相结合”。
《企业国有资产法》的出台将有利于国资委集中精力做好国有资产的保值增值，做一个称职的“老板”。国资委在履行出资人角色的同时，依然担负着一定的监管职责。不过，国资委的监管属于从国有资产所有权派生出来的出资人监管，是通过履行出资人职能对所出资企业的监管，不同于行使社会公共管理职能的政府部门的行政监管，与“政企分开、政资分开”的原则并不矛盾。对此，企业国有资产法强调，履行出资人职责的机构除履行出资人职责外，不得干预企业经营活动。规定将有利于进一步推动政企分开，使国有企业摆脱对政府的依赖，进一步提高国有企业的市场竞争力，促进国有企业发展，严防国有资产流失。
各级人大承担批准企业预算的重要任务。长期以来国有企业监管矛盾的焦点是所有权虚置，《企业国有资产法》在这方面做了很好的尝试，规定国有资本经营预算按年度单独编制，纳入本级人民政府预算，报本级人民代表大会批准。可以改变长期以来国有企业、国有资产所有权的虚置问题，也能够真正体现全民所有、国家所有。
《企业国有资产法》按照国有独资、控股、参股的不同企业类型，规定了政府授权的机构履行出资人职责的主要内容、方式和责任等，从法律制度上解决国有资产出资人代表到位，行使国有资产出资人权利，承担出资人权益责任的问题。目前履行出资人职责的机构主要是政府国有资产监督管理机构，同时，国务院还授权其他有关部门对某些国有企业履行出资人职责。
四是强调国有企业职工民主管理、民主监督的权利受法律保护，建立和完善企业民主管理制度。
《企业国有资产法》规定，国家出资企业依照法律规定，通过职工代表大会或者其他形式，实行民主管理。为保障企业职工依法享有的民主管理和民主监督的权利，法律还规定，国家出资企业中应当由职工代表出任的董事、监事，依照有关法律、行政法规的规定由职工民主选举产生。国家出资企业的合并、分立、改制、解散、申请破产等重大事项，应当听取企业工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议。企业改制涉及重新安置企业职工的，还应该制定职工安置方案，并经职工代表大会审议通过。
五是完善国企高管管理机制，严防“管家”成“败家”，建立健全国家资产保值增值考核和责任追究制度。
导致国有资产流失的原因，除了制度缺失、管理不严外，更重要的是“人为”。无论是企业改制重组、管理层收购或是经营管理不善、决策失误造成国有资产流失或者损失，企业管理者都难辞其咎。通过种种明确的规定，确保在国有资产管理过程中选好人、管好人，成为《企业国有资产法》的一大亮点。《企业国有资产法》对国家出资企业管理者的选择和考核做了专章规定，根据国有独资、控股、参股的不同企业类型，明确履行出资人职责的机构可以任免或者建议任免企业的高级管理人员。实践中，许多国企高管因非市场选拔而屡遭诟病。一方面，国企高管难以对国有资产经营好坏真正负责；另一方面，不少国企高管却又享受市场化的高薪，更是激发各界热议。《企业国有资产法》的出台将有助于加快培育国企职业经理人制度，督促企业管理者更有法律意识和管理意识，“企业负责人有了积极性，企业才会焕发活力”。
此外，《企业国有资产法》还对国企高管兼职、任期经济责任审计、考核、奖惩等事项做出细致规定，要求国家出资企业的董事、监事、高级管理人员，未经履行出资人职责的机构或者股东会、股东大会同意，不得在其他企业任职。国有独资公司的董事长和经理不得由同一人担任。董事、高管不得兼任监事。而造成国有资产特别重大损失或故意犯罪被判处刑罚的，将终身不得担任企业高管。
《企业国有资产法》还强调，履行出资人职责的机构对其任命的企业管理者进行年度和任期经营业绩考核，根据考核结果决定奖惩并确定其薪酬标准。按照国务院国资委已经施行的《中央企业负责人业绩考核的暂行办法》，企业负责人年度薪酬由基薪和绩效薪金组成。绩效薪金与年度考核结果挂钩，最低为零，最高 3 倍封顶。
为防止企业高管“一言堂”，《企业国有资产法》还规定，国家出资企业通过职工代表大会或其他形式，实行民主管理。
三、贯彻执行《企业国有资产法》的主要任务和重大措施
《企业国有资产法》为国有资产的监管架起了一条法治轨道，如何抓紧贯彻落实就成为下一步国资监管工作的重中之重。
(一)依法分类监督管理国有资产
十届全国人大五次会议通过的《物权法》，确立了有中国特色社会主义物权制度。《物权法》坚持对国家、集体和私人的物权实行平等保护原则，并对国有财产的范围、国家所有权的行使和加强对国有财产的保护做了明确规定。在《物权法》制定过程中，有不少意见要求同时抓紧制定国有资产法，以落实《物权法》的有关规定，切实保护国有资产权益；在《物权法》出台后，这一要求更加迫切。尽快制定《企业国有资产法》已成为一项紧迫的任务。《企业国有资产法》的公布施行，对于坚持我国的基本经济制度，加强对国有资产的保护，促进国有经济的不断壮大和社会主义市场经济的发展，对于完善中国特色社会主义法律体系，都具有十分重要的意义。
国有资产大体分为三类，一是经营性国有资产，即由国家对企业的出资所形成的权益；二是行政事业性国有资产，即由国家机关、国有事业单位等组织使用管理的国有资产；三是资源性国有资产，即属于国家所有的土地、矿藏、森林、水流等自然资源类的资产。这三类国有资产在功能和监管方式等方面有较大不同，从立法可行性看，都纳入一部“大而全”的法律全面调整，立法难度会大大增加；从立法迫切性看，目前对行政性国有资产的管理，已有国务院及国务院有关部门制定的相关行政法规、规章和有关规范性文件加以规范；有关国有自然资源的权属及其保护和开发利用等，除《物权法》外，已有《土地管理法》、《矿产资源法》、《森林法》、《水法》、海域使用管理法等相关的专门法律调整；而经营性国有资产在国有资产中占有很大比重，具有特殊的地位和作用，实践中迫切需要专门立法的问题突出，各方面对国有资产的关注，也主要是集中在确保企业国有资产的保值增值上。
《企业国有资产法》第 2 条规定：企业国有资产是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。第 4 条规定国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。国务院确定的关系国民经济命脉和国家安全的大型国家出资企业、重要基础设施和重要自然资源等领域的国家出资企业，由国务院代表国家履行出资人职责。其他的国家出资企业，由地方人民政府代表国家履行出资人职责。
(二)加快完善国有资产监管体制
从监管体系上，多数地方县一级没有设立国资监管部门；从监管职能上，各级国资监管部门“三统一”、“三结合”至今没有做到。《企业国有资产法》的出台使国有资产的监管从部门规章制度化管理上升到法治化管理。本法 9 章内容分别从履行出资人职责的机构、国家出资企业的管理、管理者的选择与考核、关系国有资产出资人权益的重大事项、国有资本经营预算、国有资产监督及法律责任给出了具体规定。这对下一步加快完善国有资产监管体制提出了更高的要求。同时，对于其他代表政府履行出资人职责的政府部门和机构，如何构建更加清晰的出资人制度也提出了新的要求。
(三)积极推进国有经济战略性调整
“两国两重一新一特”一直是国有经济战略性调整的方向。《企业国有资产法》第 7 条规定：国家采取措施，推动国有资本向关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域集中，优化国有经济布局和结构，推进国有企业的改革和发展，提高国有经济的整体素质，增强国有经济的控制力、影响力。这对加快国有资产战略重组有较强的促进作用，加快国有企业的改革重组与资产整合步伐，通过招商引资，引入战略合，实现经营主体多元化。也可把闲置资产转让出售、出租、置换，或以土地等资产入股，进而盘活国有资产存量，变资产为资本，通过资源、资本、资金、资产的运作，不断壮大国有企业经济实力，增强国有企业在市场中的竞争力。
(四)着力加快国有企业改制的步伐
在认真总结国有企业改制经验的基础上，《企业国有资产法》第 5 章“关系国有资产出资人权益的重大事项”第二节“企业改制”从第 39 条到第 42 条对国有企业改制提出了具体要求。下一阶段要在规范改制程序、细化改制方案、翔实改制内容，从法治层面上加快推动国有企业改制。进一步提高国家出资企业的市场竞争力，促进国有资产的做强做大，严防国有资产流失。-
李保民
国务院国资委经济研究中心党委书记 | 
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