重庆时报 “两江观察”专栏 2011.2.10
重庆地票交易的本质是“开发权转移制”的创新
崔之元
2008年12月4日，重庆农村土地交易所挂牌成立，成为全国首个城乡统一土地交易平台。目前为止，它也是全国唯一的土地交易所。
重庆的土地指标交易（简称“地票”）制度与我国的两项基本国策有关。一是加快工业化，城市化建设的进程，在必然要求一部分耕地转换成建设用地；二是从国际战略和国家安全的角度考虑，我国又必须保证18亿亩耕地红线不能突破。如何协调这两个有冲突的目标呢？2005年10月，国土资源部发布了“关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见”，巧妙地要求城镇建设用地增加必须用农村建设用地减少来平衡，从而保证耕地总量不变。重庆在各省的挂钩试点工作的创新亮点，在于发明了“地票交易”。
“地票”是指将闲置的农民宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公益公共设施用地等农村建设用地复垦为耕地而产生的建设用地指标，通过在土地交易所交易，转让给有建设用地需求的对象。在城市化进程中，往往是近郊农村才能更多地享受到土地增值的收益，而偏远农村的农民则难以享受到城市化、工业化带来的土地增值。地票交易使农村集体建设用地与城市建设用地增减挂钩，能够远距离、大范围地转换，大幅度提升偏远地区的农村土地价值，实现城市反哺农村、发达地区支持落后地区发展。例如，距重庆主城区600公里的城口县，一宗61.86亩复垦土地，本县当地出让起始价仅为1.13万元/亩，而到解放碑的土地交易所“地票”成交的均价就达到11.57万元/亩。
地票还有两大好处。一是保护耕地。2009年，重庆耕地面积为223.76万公顷，在城市的快速扩张过程中，耕地不仅没有减少，还比2008年增加了0.17万公顷。为什么能做到呢？黄奇帆市长以江津区孔目村为例做了解释：“该村32户113人由小村落集中到农民新村，退出了47.5亩宅基地及附属设施用地，户均安置面积175平方米，加上公共服务设施用地，安置总面积为10亩，共节约建设用地37.5亩。原宅基地及附属设施用地复垦为耕地后，经验收折算，并扣除农民新村安置面积，形成了36.2亩“地票”。按孔目村人均水平的80%保守计算，每人能节约建设用地指标0.26亩。未来2至3年，全市约有45万户农民由小村落集中到大村落居住，将节约出建设用地41.3万亩。到2020年，随着重庆1000万农民转户进城，将节约出建设用地指标260万亩“。
地票的第二大好处是助推农民工户籍制度改革。重庆政策给农民工自愿退地的补偿中，除了全国各地都有青苗费等补偿外，还有重庆特有的将宅基地复耕为耕地所产生的地票交易中的85%的收益。目前一亩地票的市场价值在15万元左右。
地票交易的本质是土地的开发权转移。美国一些州实行土地“开发权转移制”（Transfer of Development Rights，TDRs）：在一个社区内，按照规划进行开发的土地所有者，必须从按照规划加以保留的土地所有者那里购买足够“份额”的土地开发权，方可进行土地开发。重庆的地票对农民在城乡建设用地指标上所作贡献的一种创新性的补偿方式，实际上是对农民土地开发权的隐含认可和开发权市场价值的实现。西方也没有出现土地开发权的交易所，只有在美国的一些州，有一些局部的交易。因此，重庆的土地交易所不仅在中国，在全世界也是一项重大的制度创新。
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