李济广：国有经济预防腐败监督制约体制改革策论

　　国有经济预防腐败监督制约体制改革策论

　　李济广

　　(江苏理工学院 商学院 常州213001)

　　摘要：通过180多个案例的分析，发现国有经济腐败现象严重的基本原因在于诸多监督制约的具体制度不科学：种种非科学观念和工作机制形成和容忍了“一把手”的个人专断权;国有企业监督体制设置形式主义严重，所有者基本被置于监督制度之外;经营管理制度漏洞多、不严密;对国家国资监管人员权力运用的制约不严格、无力度。有效遏制国有经济腐败现象及其他不合理行为，必须根据公有制的本性，按制衡有力、制度严密、监管民主的原则，对国有经济预防腐败监督制约体制实施革命性变革：以权制权，革除个人专断的制度性基础;民主反腐，所有者人民群众分享决策权、管理权和监督权;国家对企业进行制度干预，堵塞滋生腐败的制度性漏洞;制约国资监管的政府官员，国家规制监管科学化。国有经济监督机制改革，必须澄清一些思想误区，如“企业家”迷信、“政企分开”迷信和“反对政府干预”误区、“现代企业制度和法人治理结构”迷信、“国家”迷信和“所有者代表”误区等。

　　关键词：国有经济;腐败;国企改革;个人专断;民主管理;监督机制

　　中图分类号: 文献标志码: 文章编号:

　　收稿日期：2012-09-04

　　简介：李济广(1954-)，男，辽宁凌源人。江苏理工学院商学院教授。研究方向为经济学、金融学、企业治理等。

　　上海大学学报( 社会科学版)2013年5月第30卷第3期

　　几十年来，我国国有经济取得了辉煌的成就，然而还有一些人对国有经济表示怀疑甚至反对，原因之一就是因为公有制经济存在以腐败为中心的诸多弊端。在历经了80年代末至90年代末大批国有企业被腐败分子所搞垮之后，在上世纪90年代后半期至本世纪第一个年代上半期大批国有企业被窃卖的风潮结束之后，国有经济的腐败现象依然生生不息。2008-2010年，北京市仅公安机关和检察机关查获的与国有资产流失有关的犯罪，就造成国有资产流失达数十亿元之巨，国有企业破产倒闭所带来的社会问题以及国家由此所支付的经济成本和政治影响更是触目惊心。在2011年国企企业家犯罪或者涉嫌犯罪的88例中，贪腐金额平均每人是3380万元。那些没有发现的以及似乎并不构成犯罪的行为诸如挥霍浪费、不当投资、以薪酬名义变相瓜分国有财产、利益输送转移等腐败形式五花八门。为了保证国有经济乃至社会主义事业的巩固和健康发展，我们必须进一步搞清影响国有经济有效监督的具体问题到底在哪里，从而找出国有资产监督体制应当实施哪些大突破。

　　本文所说的国有经济，包括所有使用、经营国有资产的领域，而非仅指国有企业。为写作本文，收集了2006年以来130多个进入司法程序的犯罪性国有经济腐败案例用以分析腐败的体制原因和制度漏洞，这些案例都是经正式报刊报道介绍的;之所以搜集2006年以后的案例，是因为2006年之后大规模私有化“改制”过程及其中的大规模腐败行为告一段落，同时国有企业大部分实行了公司制，但腐败的形式有所不同，腐败的具体机制也稍有变化。此外还搜集了50多个质疑性腐败案例和腐败资料，分别来源于报刊调查、采访和网络举报、披漏等，其中的案例虽无司法定论，但其真实性和反映的腐败原因可能比研究者亲自调查所搜集的资料更可靠。

　　一、国有经济预防腐败监督制约机制效力不足的制度性原因

　　本文研究表明，国有经济腐败现象严重的基本原因在于诸多监督制约具体制度不严密、不科学。因为腐败就是以权谋私，腐败的最直接原因是个人权力的不正当使用。个人权力的不正当使用，或者是借助于个人权力过大，或者是通过个人越权。个人权力过大本身就是制度安排缺乏制约;如果有个严密的制度，个人就难以越权。个人容易越权也是因为监督制约机制不严密。制约不力、监督缺位似乎存在监督工勇气不足的原因，但如果我们期望监督工出现大批“黑脸包公”,显然不现实;现实是，监督主体面对充满冲突的监督制约职责，缺乏一系列制度设计使之不必担心监督制约行为会给个人带来过大的负效应并且有足够的权力实施监督制约。

　　(一)种种非科学观念和工作机制形成和容忍了“一把手”的个人专断权

　　众所周知，我国国有经济腐败的首要原因是“一把手”个人专断。“一把手”包括政府(准确地说是“国家机关”，包括执政党、政府、人大和司法机关，不过人大“一把手”问题较小)首长、政府相关部门第一负责人，企业排名第一或前二领导者。另外，各级副职和中层干部如果独立主管某一方面工作并且掌握相当的决定权，也是特定范围内事实上的“一把手”。

　　除了实行首长负责制的政府和实行总经理负责制的企业有一定的制度性因素外，我国的“一把手”都不是制度规定的。人大是集体决策，监察审判不是检察长或院长个人决策，国家机关和企业党委会、董事会都是集体领导制，甚至政府部门重大决策权也归党委会。从规则上讲，书记和董事长只有1票权，总经理须根据董事会和股东会决策并在董事会制约下开展工作。以董事长为例，《公司法》仅规定董事长负责召集和主持董事会会议，检查董事会决议的实施情况。企业《公司章程》一般也仅补充规定董事长行使法定代表人职权，签署应由公司董事长签署的文件和公司证券，在紧急情况下有特别处置权以及行使董事会授予的其他职权；法定代表人是指依法代表法人行使民事权利，履行民事义务的主要负责人，即有权直接代表本单位向法院起诉和应诉的人；签署文件应是董事会授权而非本人决定。腐败决策大多是越权的，如曾任中国石化董事长、中国石油化工集团公司总经理的陈同海,与人仅谈了40分钟就同意出资2亿元入股；[1]长江计算机（集团）公司原董事长焦自纯接受“倪某请托，同意长江集团收回对长江盛兴公司的投资”，[2]都超越了职务权限。在规则上，董事长连经理层的“实权”都没有。但在人们的观念中以及在事实上，董事长是公司重大事项的主要决策人，主持公司生产经营管理工作，是名副其实的“一把手”。另外，政府首长和总经理负责制也不等于个人掌权制，“负责”的本来含义是：要对所发生的问题承担责任并做出解释。“负责”做一件事和个人独断权没有必然联系。而在日常生活中，“个人负责制”一般被解释为个人有最后决定权并承担责任，但这并没有充分的法律上和政策上的依据，例如对一些较重要事情都是规定“政府决定”而非“市长决定”，而“政府”由一群人所组成。80年代曾经规定厂长的中心地位和相关权力，但副作用巨大，《企业国有资产法》规定“国家出资企业应当依法建立和完善法人治理结构”，实际是对原厂长负责制的否定。

　　“一把手”的形成是一些非科学观念尤其是一系列相关制度特别是非正式制度和一些工作机制造成排名第一的领导具有不合理的决断权、控制力和影响力。以企业为例，目前，一些中央企业特别是其企业集团层面仍然是总经理负责制，这为“一把手”体制开了绿灯。现在正在进行全面的公司制改革，但已有的公司制改革证明，公司“法人治理机构”本身难以改变“一把手”领导格局。第一，受我国传统惯例和传统意识（文化也具有制度性）的影响，总是把单位正职看成是具有绝对权威的“一把手”，加上公司制之前实行厂长（经理）负责制，“董事长制”成为厂长负责制的接续品。人们把董事长想象为“一把手”，董事长就会真的成为掌控人财事的“一把手”。第二，一个流行的观念影响着国有资产管理和组织部门领导干部：搞好企业关键在于“企业家”，而“企业家”为了搞好企业必须有权力。由此，国家机关领导认可“一把手”的决定权和控制力；上级领导把“企业家”当作国有企业的主要依靠者，关键信息如企业重大事项主要与“一把手”沟通，“一把手”的意见对于企业副职的提拔、调换至关重要，而个人选拔干部必然把是否服从自己作为必要条件；“一把手”还有权力决定领导分工即决定副职的“实权”。这些不成文规则使企业副职领导对“一把手”惟命是从。由于“一把手”对于中层干部职务变动有更大的主导权乃至直接决定权。中层干部更是绝对服从“一把手”。第三，党委领导在实践中往往演化为党委书记领导，这也是一个不成文的惯例，而董事长如果兼任党委书记就更能确保其成为高高在上的“一把手”。第四，党委会“研究决定”、董事会举手表决而不是匿名表决的工作方式使领导班子成员不便发表反对意见；规定主要负责人在会议上最后发表结论性意见，也易导致“百家发言、一家做主”局面的形成。有些企业几亿、几十亿的投资，说是研究决定，其实就是主要领导一句话，好端端的国企就为此而毁于一旦。第五，在各类单位，财务“一支笔”这一于法无据的不合理规则导致不合理用权、越权畅通无阻，为腐败提供了机制温床。国家机关和事业单位领导体制与上述情况道理相同。

　　(二)国有企业监督体制设置形式主义严重，所有者基本被置于监督制度之外

　　本文搜集的犯罪性案例的事发原因有一部分被披露，其中没有一个案件是由企业监督机构和监督人员发现的，一半以上是受其他案件牵连而被发现，群众举报占一定比例，个别为政府审计和巡视所发现，非犯罪性腐败和媒体质疑性事件都是群众或记者反映的，这说明企业现有监督机构形同虚设，国家监督机构主动作为不足。企业党委对监督负全面责任，但在监督方面只见到1例书记因与总经理在受贿中争风吃醋矛盾激化而举报了总经理。专门负责监督领导干部的监事和最高专职监督机构纪委，没有见到发挥任何作用，甚至没有见到单位纪委对中层干部和普通职工的“检查”，有个监事会主席还多次通过帮人联系业务而受贿。案例中，负有把关之责的会计人员，由于依附于领导或参与利益瓜分，对腐败行为听之任之，如领导可以“指示财务人员”做假财务手续;“财务人员看到宋耀涛的签字，便不会再问数额和名目”;[3]某腐败者说会计人员“对我很配合，公司设立‘小金库’，我在使用资金时，从没有提出过异议，我考虑应该对他照顾一下”。[4]民主监督和民主制约形式主义更是严重。如职工对国家的股份的经营和转让没有决策参与权。通钢事件典型地反映了职工的非主人地位，《财经》杂志写道，通钢惨剧暴露的弊病之多也令人惊讶：“国退民进”对职工利益的戕害、改制过程中职工参与权的被剥夺、民企兼并国企过程中的国有资产流失之嫌、国资委等“家长”们在重组兼并中似乎不尽规范的程序选择;陈国君被工人打死，仍然未促成一个长期有效的对话机制产生，让通钢工人参与并分享改制的成效，通钢内部代表工人利益的机构(例如工会、职代会或其他)仍未能脱离经营者控制，成为能够真正表达工人诉求的自主性组织。[5]作为所有者的社会公众其监督制约作用更是缺乏有组织的途径做保证。

　　出现这种情况，首先是因为纪检监事人员、职工和公众都只具有形式上的而没有实质性的监督权，更没有被赋予制约权。群发犯罪的中国移动全部省级公司老总基本都是身兼数职，包括纪检、监察以及审计工作，均由他们亲自主管。[6]通常，企业的要害性、关键性信息并不告知所有者社会公众、监督者和职工，公众、监督者和职工对于了解的不合理问题也没有制约权力阻止其发生和持续存在，再加上一些腐败都披上合法外衣，想反也反不了。在现有机制下，职工和监督人员都很清楚，个人公开反腐败遭受打击报复几乎是必然规律，因此担心反腐败难有好下场。其次，有权或知情的领导和财务人员囿于私利或被收买而怠于监督。领导对同级领导不愿卷入冲突，对下级干部腐败往往存在适度默许、适度限制的态度，以换取下级干部对自己工作支持和干部考核中的选票，这被有的网友称为“恩赐腐败”;一些单位利益均沾，形成“集体腐败”;下级对上级也可能实施“绑架腐败”，利益牵连使官员不能尽到监督职责。紫金矿业污染事件后人们发现，来自北京和省里的前高官和上杭县政界多位退休领导干部，被紫金矿业委以闲职后，年薪十几万元到几十万元不等，似有利益交换的期权腐败之嫌。[7]最后，作为所有者代表的政府——政府由个人组成——监督积极性常常没有地方保护和部门保护的积极性高。郑煤机被指虚假改制导致150亿元国资流失，这件事被媒体曝光后，当地政府的相关部门及其主管官员，比如当地政府的相关领导、省国资委、省级审计机关、纪检部门，乃至司法机关，似乎就集体保持了沉默。[8]沁水县群众多次上书上访揭煤业800亿国资流失内幕，2003年一位领导人就在新华社内部文件中作了批示，要求山西省政府严查办理此案，且多家媒体报道，然而多年无合理结果。[9]

　　(三)经营管理制度漏洞多、不严密

　　由于现行经营制度都是权力阶层制定的，政府规范不到位，加上一些模糊认识，导致企业经营管理制度给个人权力的发挥留有空间。

　　1.基建领域受贿方面。企业及机关事业单位基本建设涉及到立项决策、土地使用权转让、工程设计、工程承包、工程发包、转包分包、工程款拨付、工程施工、工程协调、工程质量监督与验收、贷款偿还、建筑设备使用如外租、剩余物资或废旧物资处理等许多环节，每一环节都有不小的空子可钻。比如判决书上频频出现实权人物“受人请托”的字样，而接受请托就能为人“谋利益”，说明制度不严密。其中尤以工程发包案发和反映最多，拖延支付工程款以索贿也不少见。由于基本建设腐败空间最大，基建受贿实际上是我国基建泛滥的首要原因，有的单位甚至没有必要地修建好几个大门。

　　2.供销业务尤其是采购类业务受贿方面。企业原材料和设备采购、广告投放、保险投保、汽车修理和会计师事务所与律师聘请，银行贷款发放，学校医院设施设备、办公用品和药品购买，紧俏物资如能源、木材销售的数额分配和价格决定等，单位主要领导(有时是分管领导或主办人员)都会受到商家“攻关”，其中原材料采购等钱权交易数量最多。据反映，一些原料供应商，为了保持业务关系，逢年过节都会纷纷往企业领导家里跑，送钱送物，且数额不菲。商业贿赂作为一种不正当竞争的手段渐渐演变成了某些领域通行的惯例。一些小项目标的不大，但其成本小，利润大，更容易滋生腐败，有时回扣往往高达费用的50%。一些采购人员家庭财产和消费支出与其收入有巨大的出入。

　　基建、供销领域腐败现象产生的制度原因，一是个人掌握或越权掌握关键事项的决定权。有的是权力过大，如茅台60%左右的酒按年度计划分配给各经销商及重要的终端客户，另有40%的酒由领导审批决定;[10]有的医院院长重点分管医院财务、设备和药品采购等，在药品和设备的采购上拥有建议权和决定权。有的是利用个人控制力，如有的企业供销负责人在询价和定价上有绝对发言权，要经过他的签字才能进入审批程序。有的是权力扩张，如有的单位没有采购小组，买东西“一把手”一人经手，四川中国移动全国手机音乐方面的SP资质，都由总经理李向东一人掌控，没有李向东的点头，任何企业都无法进入一年数百亿元产值的无线音乐行业。[11]有的是违规越权，如有的强硬者通常对于一般的设备招标采购不走招标程序，也基本上不上办公会，而是一人决定便执行了。二是招标采购机制不严密或没有确保招标规则严格执行的制度。投标单位和招标采购代理机构、管理监督机构、造价咨询机构、评委等，与招标人串通，搞假招标，操纵招投标过程，不公正评标。主要是招投标信息发布不充分，招标条款有倾向性或歧视性，泄漏信息，评委被打招呼或被暗示或被收买。例如评委会名单出来后，招标代理机构等利益方马上就能获得内部人通报，并分头进行最后24小时紧急公关和“指导”夺标，这在业内被称为“24小时工程”。有的企业主要负责人甚至将招标的底价透露给投标方。

　　3.贪污与挪用公款方面。一些国企负责人和财务人员通过伪造合同、涂改帐目、虚假报销、编造支出等方式动辄挪用资金数千万、数亿元，贪污数十、数百、上千万元，甚至高达数十亿元。其直接原因为“一言堂、一支笔”管理模式在国有企业中畅通无阻，企业财务借款制度存在漏洞，会计账目管理不严格，审批有章不循，审计流于形式等。

　　4.资产窃取方面。曾几何时，国资屡遭贱卖白送带给了公众太多的伤痛。遗憾的是，国企“改制”中国资流失的黑洞仍然没有被为此建立的制度完全堵住，以至于以几百万元的价格可以获得价值几千万元甚至更多的资产。此外，股权转让、合作经营、企业收购、投资参股私营企业和外资企业、与自设公司或关联公司的关联交易以及向私营企业提供大额借款和担保等都在成为国有经济关键性管理者窃卖和窃取国有财产的途径。国有事业单位非经营性资产转为经营性资产过程中，有时也被严重低估。

　　5.人事腐败方面。由于干部的任命制，国有企业也在不同程度上存在着为了保住位置和被提拔重用而发生的官位贿赂，如某集团公司下属诸多项目部经理，逢年过节都会争先恐后地往集团领导家里跑，送钱送物，也是数额不菲。[4]有时招聘经理也有不太公正的嫌疑。在一般职工的招用上，一些高收入行业多年来通行着一般只招收本行业职工子女的隐规则，一般通过面试甚至限定笔试资格和限制报名来操作。一些工商国有企业招录职工都是“一把手”一个人说了算，这不仅造成社会不公和人员素质下降，也为冗员压垮企业、拖累事业单位再一次埋下隐患。

　　6.职位消费等隐收入方面。多数国企高管职务消费不透明，存在着项目杂乱、支出随意、数额膨胀等问题。“老总”们或奢侈浪费，或开据虚假发票套取现金，或壮大“小金库”据为己有。有专家在《廉政瞭望》上披露，许多国企负责人的职务消费基本处于失控状态，业已成为高管们一笔庞大的隐形收入。举凡豪宅香车美女豪赌高尔夫5星级酒店豪华办公室以及宴请旅游出国疗养购物通讯，大到几万元一个的奢侈品包，小到几块钱的停车费，统统塞进职务消费这个筐。其中尤其是业务招待费漏洞相当大，车辆修理费、参观考察费也是动辄数千元、数万元，甚至几十万元。国企老总有的月消费浴资八千、有的日均挥霍四万、有的跳次舞上百万，有的住6万元的特大套房，午休另有8000元/天的总统套房。有的央企财务人员向记者披漏，各部门领导大都享受着职务消费所带来的“便捷”，上千元的油卡、电话卡、各大商场的购物卡、高档餐饮的储值卡、高档会所、俱乐部的消费卡……不一而足。有的企业职务消费预算，正职一年是50万元，副职是30万元，与工作职务沾边的不沾边的，统统纳入这一块，并且超了也就超了。[12]问题之所以如此严重，一是因为国企自主权过宽，国家对其职务消费缺乏刚性统一规定和有效的监控办法。二是因为国企老总权力过大，在职务消费上想怎么花钱就怎么花，至于是否合理正当，有无违反财务纪律，无人敢问，无人敢管。有的公司制企业经理层甚至架空董监层，新华人寿为47名高管购买天价“养老”保险，前老总退休后每月可入账11万元，没有经过董事会批准但是能实施。[13]三是财务制度缺乏严格执行的保证机制和对经办人员的制约性。报销经手一般是经办、领导、会计三方，都是与领导关系密切的人封闭运作，群众不知情。由于职务消费与企业生产成本之间界限模糊，也给职务消费预算形成漏洞，据记者调查，不少国企目前依然采用企业预算总额不超、结构调整等办法来规避审计。

　　7.高薪酬变相私分国有资产方面。根据人力资源和社会保障部统计，一些行业职工的平均工资是其他行业的2~3倍。如果考虑到住房、工资外收入和福利待遇上的差异，实际收入差距可能在5~10倍之间，而国外基本无行业差距。如银行职工平均工资有时是社会职工人均工资的5、6倍乃至更多。有的上市金融国有公司职工人均收入极端情况下有时可达中低收入行业人均收入的20倍以上。央企高管薪酬与普通员工收入的差距大大超过一般资本主义国家国有企业，而地方国企，以及国有参股企业更易出现高管天价薪酬。还有一些更为灰色的收入，如下级为上级提供补贴、发放奖励。目前，只是央企高管薪酬受到政府部门一定的原则性控制，且其控制标准与公众观念有很大不同，地方则往往只是“要求高管限制自己的薪酬”，对行业高收入的控制是越控越高。部分企业报酬过高持续普遍存在，说明没有充分发挥政府监管职能，实际上，官员监管具有很大局限性，假如官员家属子女进入高收入行业，他们更难有监管的积极性。

　　(四)对国家国资监管人员权力运用的制约不严格、无力度

　　一些国家机关工作人员在监管国有经济时，也存在严重的腐败行为，他们不仅在选择国有企业管理者、控制企业重大决策、监督管理国有资产等方面滥用权力，还在分配经济建设财政资金、国有土地等自然资源和许可权，组织基础设施建设和农林建设以及实施审批等方面徇私谋利。

　　国家机关国有经济领域腐败的发生机制，一是党政首长以“政府决定”的名义实施个人控制权，这种控制权的充分发挥就是个人决断权。山西著名改革人士吕日周介绍，他当县委书记时，第一次主持讨论干部问题的县委常委会上没人吭声。逼的急了，一位老常委说：“我们的习惯是让书记先说，听书记说，顺着书记说。”[14]不少腐败案件都是领导通过“打招呼”就可以发挥其影响力。市、县委书记几乎无所不能做，例如贱卖企业、买官卖官，为开发商在争取工程项目、协调施工环境、推进施工进度、资金拨付等方面谋取利益等。部门首长也往往大权独揽。一位非法转让、倒卖林地使用权，非法占用林地并改变土地用途的林业局局长说，“我是单位的‘一把手’，捞钱的机会太多了，也太容易了。”[15]党政首长的控制权还表现在对监督本身的控制，这导致一些腐败分子觉得只要做到“联系领导，不吞独食”就不必担心“出事”，从而大胆腐败。

　　二是在分配国家资源和实施审批时，负责人员具有可以灵活运用的个人决定权。在房地产开发中，土地使用权的出让转让和划拨、拆迁安置、土地补偿、工程发包，房地产开发项目审批、规划、工程建设、工程监管、验收、工程款支付及贷款、销售等诸多环节，都离不开政府有关部门——实际上是官员个人的审批，开发商对每个环节的“打点”已成为公开的“规则”。山西办理煤矿合法生产经营所需的“六证”申报材料要准备一卡车，办证时间最短也要7至8个月。有些煤矿甚至干脆派人长年住在太原，高成本处理办证事宜，少的花几十万，多的要上百万才行。[16]

　　在土地整理窝案中，重要环节少数人说了算——“这些人或负责土地整理项目的竞标，或负责项目立项、报批，或负责项目的检查、验收，均握有一定的实权”，“这个工程我说了算”。[17] 我国财政资金分配历来有“谈判”的传统，财政、发展、科技、教育、农林、水利等许多主管部门五花八门的专项资金拨付具有灵活性，即一定的个人决定权，因此下级需要“跑部跑厅跑局”，大大小小的负责人因此成为炙手可热的人物和“公关”的对象，各种名目的贿赂、回扣、洗钱、资金不合理拨付问题显而易见。有的经费负责人在各类专项资金、部门经费、乡镇调度款等资金拨付过程中，以财政资金紧张、专项资金拨付不到位等为借口，迟拨、缓拨予以勒索。由于国家资金分配不合理难以判定，国家利益受损就难以追究，高层官员也不愿改变游戏规则。

　　三是极不严密的评委会评审。我国在出现多起“航线寻租”案件之后，在一些民航从业者看来，表面上公开、公平、公正的原则，在具体操作上，却有很大的灵活操作空间。航班时刻委员会的二三十位代表几乎都是固定的，更像是一个“俱乐部”。有关航线和航班时刻的利益链，每一个环节，都需要“做工作”。[18]33国家食品药品监督管理局官员频频落马，但相关审批机制没有根本改观，药监局对药品的受理、审评、审批三项职能的权力进行了分离，但这只能使“公关”者多过一些关卡，受理、审评、审批本身并不存在制约机制;对药品注册实行主审集体负责制，但吃不死人、药效和老药没有多大区别的新药多批一些也没有什么责任可以追究。证监会官员腐败受贿多年来前赴后继，但证券发行上市审批制度改革却是将发审委委员由80人减少到25人,创业板是35人，向社会公布发审委会议时间、参会委员名单，而这使“做工作”更加容易。有人认为，“11个人需要搞定，包括预审环节的两位预审员，初审会上的两位处长，发审会上的七位发审委员”，“大体来说，一票三五十万元属正常”，“与发审部门核心人物吃一顿饭需要几十万”。[19]科技项目审批，一些申请者跟评委和主管人员通过各种变通方式行贿、拉关系也是众所周知的“明规则”。

　　四是决策、执行、监督不分，对国家国资监管人员的监督制约几乎没有提上日程。政府部门往往集决策权立法权、行政权管理权和制约权监督权于一身，既使自己免受专门监督，又可使被管理者受到庇护。如证监官员可能一只手(审批职能)犯法,另一只手(监管职能)执法。操控电表多收电费的电业部门其上级是监管合一的电力监管委员会。多检查、多手术、多开药导致看病贵的医疗单位，其主管部门是国家早就准备将其管办分离但未能实现的医院主办单位卫生行政机关。航线的审批、返池、分配、监督，基本都在同一批人手中。[18]34还有国资委、铁道部等莫不同时掌握决策权、立法主导权、管理权和监督权。

　　五是执法机制宽松。如国家监督机关往往“民不举，官不究”;对有些贪官刑罚偏轻，牢狱条件好，减刑和保外就医方便，刑满释放后能受到原来被“关照”者的关照;领导干部财产不能公开。这些在客观上使腐败行为得到纵容。

　　二、国有经济预防腐败监督制约制度和机制应有的的突破

　　由于国有经济腐败发生的基本原因是监督制约机制不科学不严密，建立切实有效的预防腐败的监督制约制度和机制，是遏制国有经济腐败现象及其他不合理行为的根本途径，因此，必须加强对权力运行的制约和监督，“把权力关进制度的笼子里。”要根据公有制的本性，按制衡有力、制度严密、监管民主的原则，对国有经济预防腐败监督制约体制实施革命性变革。

　　(一)以权制权，革除个人专断的制度性基础

　　对于成熟的现代大企业而言，企业的顺利运行和发展壮大，并不能简单地依靠“企业家”个人的灵感和能力，“企业家”发挥作用也无需以具有超越合理规则和集体决策随意决定重大问题和敏感事项的特权为前提。由于个人知识、信息、思维能力的有限性与企业决策的复杂性存在矛盾，个人的自利性与企业的公共性存在矛盾，我们必须对“一把手”的权力实行严格限制，不能赋予其不受制约的个人决策权，通过“一把手革命”，消除“一把手”制度这一国有经济的毒瘤。

　　1.决策程序从“研究决定”到“不记名投票决定”。“研究决定”使董事会和党委会成为“一把手”的咨询机关和不合理决策的合法化途径，集体领导荡然无存。江苏贪官徐其耀向儿子传授从政经验，其中写道：“上级领导提倡的就是正确的”，“独立思考是从政的大忌”，这种心理是上级个人可以决定下级命运的结果，也是“研究决定”形式主义的直接原因。通行的观点认为，董事在会议上公开表态并记录在案，可以追究决策错误的责任，其实，这不会起作用，公然违法的决策，没有正式举手表决的，而那些不合理的决策基本上都没有办法追究责任。“不记名投票”虽然不会都出于公心，而且也经常被操纵，但如果董事会规模比较大并且外派董事较多，出于公心投票或否决董事长不合理意见的概率显然比公开表态大得多。如对经理层和中层干部选拔实行“票决制”，再加上群众选票，就可以使卖官行为得到较大的遏制。虽然反对票可能造成“不团结”，而我们想避免的正是决策过程一团和气。

　　2.花钱从“一支笔”到“两只笔”和民主理财。财务报销“一支笔”本来的意思是各方面的支出都要经过财务主管领导(也可能是“一把手”)签字把关，目的是防止违反财经纪律和多头超支，但在实践上，这一制度发生了两个重要变化，一是各单位“一把手”把这一把关签字权收归自己，有些单位虽由财务主管领导最后签字，不过是走走程序;二是这一签字权已不是最后把关，而是取消了其他领导的支出决定权和决策参与权，“一支笔签字”就是一个人决定大部分非常规支出，当然较大型单位会把一部分支出决定权分给其他领导和中层“一把手”。这个一个人说了算的制度成为腐败的渊薮。这一制度没有任何财务法规依据，严重违反决策原则。纠正的办法，一是实行民主理财，对非常规资金的支出原则和细目预算进行事先集体表决决策，或经职代会审议，预、决算详细公开。二是对董事长、总经理、重要部门经理、分公司经理的签字实行另一只笔甚至另两只笔会签，另一只笔必须是同级别或地位更高的领导，如书记对董事长总经理、监事会主席对董事长总经理、董事长对总经理、上派监事或高层经理对部门经理等。

　　3.董事长从“一把手”到“召集人”和监督者。董事长作为董事长依法只能主持董事会会议，监督董事会决策的落实，监督经理班子，当然也要以董事身份研究企业重要问题以便在董事会上参与决策;要从法规条文上明确董事长的一票权，明确董事长没有直接决定具体事务的权力，不给予其对企业领导干部任免的特殊话语权。日常经营管理工作由总经理在董事会的监督下主持。如果董事会从行政中分离出来而专门从事决策与监督，为了精简机构，并无作用的监事会应予取消。另外，党委会也要坚持集体领导原则，明文规定书记的一票权。为了发挥党委的监督作用，没有实行公司制的企业总经理不能担任党委书记，避免经理层进入党委会，党委会可由党务干部、董事、监事、一线职工组成。

　　4.监督负责人从副职到正职。监事长或监事会主席应由企业副总经理级别改为与董事长和总经理同一级别，在排名上，科学的做法是排在董事长之前，而不是排在副总经理之列。监事级别应与执行董事相同且地位高于后者，这对工作心理和实际效果会有所改善。有了监事会，或董事会监督制约作用明显，则企业纪委应予取消，这不仅可以精简机构，而且防止纪委地位虚置，对监事会地位带来不良影响。

　　5.领导者从一元到多元。首先，企业决策系统和监督系统由不同渠道产生。如董事会系统由政府及其国有资产管理委员会提名，监事会成员由人大及其国有资产监察机构提名，党委会委员由党的组织部门和党员共同提名双向认可，工会主席由上级工会和职工共同提名，双向认可。这可以防止干部同出一门而不便监督制约，防止董事长对监事班子和工会负责人的任免发生影响。其次，董事会成员的产生要有独立性。董事的选拔绝不能由董事会的提名委员会提名，更不能事实上由董事长提名。独立董事要在董事库中在符合专业要求的名单中随机抽取。最后，国有企业之间相互换股。大股东为多个持股机构，从而企业领导层尤其是董事由不同地区、不同部门、不同投资公司的持股机构所推荐，这些成员就勿需对所谓的“一把手”及其上级唯唯诺诺。但产权多元化不一定引进私有投资者。

　　(二)民主反腐，所有者分享决策权、管理权和监督权

　　对公有制经济来说，代理问题并不仅仅存在于经理层层面，也存在于国有经济监管者身上，只有所有者人民直接管理、直接制约、直接监督，才能防止代理者侵占、盗卖和怠于管理人民的财产。与代理者不同，所有者天然存在激励相容，能够适应监督制约行为的冲突特性，让所有者到位，是国有经济遏制腐败、健康发展的可靠保障。马克思强调巴黎公社实行“人民管理制”。[20]列宁强调，“只有当全体居民都参加管理工作时，才能把反官僚主义的斗争进行到底，并且取得完全的胜利”。[21]邓小平也提出，“保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政权和各项企业事业的权力。”[22]如何构建党的领导与群众民主之间的张力，如何构建社会稳定与民主方式相互依赖的内在机制，是摆在共产党人面前不容回避的严峻课题。

　　全民所有者要掌握决策权、管理权和监督权，必须在国有经济法规政策制定、经营权委托和重大事项决策过程中有机会发出声音并通过不同途径行使投票权，必须对要害问题、敏感事项和利益分配有权直接说“不”，并且像老板那样掌握纠察腐败的便利。执政党、人大、政府、司法监察机构、企业领导与公众、职工组合起来才能形成疏而不漏的监管网。实现所有者有效监督制约的三大条件是了解信息、充分讨论、掌握权力，为此，以下措施都是必不可少的。

　　1.信息详细公开，晒方案、晒账本、晒发票。仅仅公开办事结果是远远不够的，关键在于公开信息的细节。如各种制度条例的草案、新项目或重组的可行性研究报告、评估报告、采购价格、工资表、招待费发票、差旅费细目、调入人员的标准和程序等等，都没有什么是必须保密的。如果不敢公开，只能说明腐败和不合理之处太多太严重。国家要详细规定企业和国有资产经营管理机构必须公开的信息的具体内容、渠道、回应方式和不按规定公开的惩罚措施。企业、国资管理机构要分别在网站设立信息公开栏目，并允许跟帖。需要一提的是，如果机关事业单位领导干部财产公开，国有企业领导干部财产也要公开，因为世界各国通常把国有企业管理人员包括在国家公务人员当中，我国刑法也规定，在国有公司、企业从事公务的人员以国家工作人员论。

　　2.人大建立全民公开监督平台，企业建立所有者大会。人大要建立国有经济公开监督网络平台，为社会公众公开建议、批评、质疑、举报、诉求提供便利。其作用，一是政策法规制定工作可以集中与吸收群众智慧，而人民的公开声音比内部建议更有效。二是公开质疑举报比向纪委监察部门投诉力度大得多。群众可以通过这一平台对不理睬合理意见的企业施加公开压力，群众的公开压力也可以督促有关部门对相关事件的调查和处理，加上主管这一平台的国家权力机关人大及其民选工作机构成为解决问题的权威渠道，可以打破官官相护的死结。另外，国有企业股东大会中的国有股股权代表都不是真正的股东，非国有股股东包括机构投资者都是投机者，并不热心企业的管理和监督，股东大会都是走过场，非股份制企业连过场也不用走。企业职工民主管理与外部公众监督相比也有局限性：只有外部公众，才能制约行业和企业的集团利益，而内部职工是部分企业滥发奖金高薪酬的推动力量;职工对领导侵占国家利益的容忍度大于外部公众;职工监督还有受到报复的风险。发挥真正的所有者作用，必须建立“所有者大会”，把国有股持股机构决策权大大缩减，主要由社会公众的意见和票数来代替。人大可征集一些热心人士，给予一定劳务费用，在网络注册后行使国有股股东投票权、质疑权、讨论权，但名单可对企业保密。此外，还要对报刊电视舆论监督给予最大限度的保护。

　　3.建立职工管理委员会，职工分享决策权、掌握充分的监察便利。民主管理就是“民”有做主决定的权力，而知情权、发言权只是民主的前提，并非民主本身。南斯拉夫工人自治，是实践马列主义关于公有制经济人民直接管理思想的有益探索，并取得了很大成功。在南工人自治制度下，企业各种最重要的问题，诸如企业的规章制度、与别的企业的合并、建立附属企业、关闭工厂等等，都由企业的全体成员投票决定。选举15至120个成员组成工人委员会负责作出企业的目标决策和最重要的生产决策。工人委员会又推选出5至11人组成管理委员会执行决策任务。工人委员会还在企业代表和政府官员组成的工作委员会的推荐下正式任命经理，这个工作委员会对经理的职位实行公开竞选。工人自治目的是不让企业最终被资本主义的股东、政府官僚或独断专行的管理人员所控制。[23]

　　我国的职工董事、职工监事、工会领导等作用虚置。德国职工监事发挥一定作用，是以工会强大、自由选举和国家规定为前提的。在我国，如无竞选和就业保护制度，目前体制下的职工董事和职工监事只有粉饰个人专断的作用，没有存在价值，具有政治意义的工会也不可能成为与党委会董事会分庭抗礼的组织。为实现企业民主管理，应通过职工提名和职工选举成立经济性的非领导职工组成的职工管理委员会，成为与董事会相互制约的平行机关，职工管理委员会可以向董事会提出建议，可以否定董事会和总经理的各项决策;可以要求企业监督机构调查涉嫌违规事件，也有权亲自开展调查。另外，由非领导职工为主体组成职工(代表)大会，具有部分与股东会平行的权利，如选举领导、否决候选人、向所有者大会提出议案等，重大问题一定由全体职工投票表决。当然，涉及国家社会与企业利益关系的，不能由职工及其组织否决和决定。同时应开展试点，学习借鉴南斯拉夫经验，由职工管理委员会取代董事会。

　　需要指出，西方“现代企业制度”及其“法人治理结构”，是资本主义私有制企业治理模式，不适合公有制企业的特点，因为“现代企业制度”排斥职工民主管理和民主监督，不包含、也解决不了国有企业党组织在企业中的治理位置问题，没有解决公有制所有者如何参与企业监督治理的问题。与此相连的股份制同样不可迷信。实际上，“现代企业制度”及其“法人治理结构”在西方也不是效果理想的企业制度。西方的大公司，分别形成了以董事会、董事长、总裁、执行官和总经理为重心的治理体系，制衡机制残缺不全，已成为少数精英弄权营私的平台。

　　(三)制度干预，堵塞滋生腐败的制度漏洞

　　财产的所有权与经营权是无法分开、也不应当分开的。经济上的所有权或所谓的“产权”，要体现在对财产的占用使用、支配管理、获取收益、主导分配、处置转让等方面，在所有者委托代理者直接经营的情况下，所有者还必须具有委托授权和监督纠察的权力。在这当中，就必须掌握制度干预权和部分经营权。离开了这些具体的权利，片面强调企业自主经营，“所有权”就会被虚置，最终将使国有财产大受侵蚀并最终丧失殆尽。同时，由于企业不可能做到严格意义上的自负盈亏，因为企业不是财产的所有者，不应当“负盈”;企业亏损就是亏本，“亏本”的根本不可能是企业;“企业法人财产权”只在市场上和法庭上有意义。正因为如此，希望经营“法人财产”的人有效“自我约束”并不可能。如果政府不当“婆婆”，过多地放宽企业的自主权，由企业自行制定管理制度，则由于企业往往留有余地，或者方法不当，导致管理制度充满漏洞与国有资产流失。由国家推进企业经营管理制度监督制约技术创新是遏制国有经济腐败的必要环节。

　　堵塞漏洞，国家加强企业经营管理和监督制约制度建设，并不是对企业具体经营活动的随意干预，而是规范的制度干预。事实上，长期以来地方领导干部主要精力都用在抓增长，抓税收，招商引资和发展“民营经济”等方面，对公有制经济内部管理却很少过问，造成国有企业腐败泛滥、效率受损。学术界有些人反对政府配置资源、管理企业、进入经济，实际是要求放弃国有企业，搞资有化;有些人反对政府干预是片面理解政企分开，迷信自主经营;有些人所反对的政府干预实际不是干预本身而是以权谋私的腐败，如在审批过程中故意拖延、刁难企业，搞形式主义的检查评比并弄权谋利，为私利向企业介绍业务等，除了检查评比本身都不是干预。只有命令国有企业不准进入哪个行业，没有合理根据而要求企业投资于经济效益和社会效益不可靠的经营活动，才是需要坚决反对的政府干预。总之，在企业经营管理制度建设方面，国家政府的作用不是要削弱，而是要增强。

　　1.实行竞争性、民主性干部选拔制度。上级领导提出的唯一候选人难以保证是最佳人选，“法人治理结构”的干部选任程序也不是科学的领导选拔办法，而机关事业单位干部选拔的“考干部”、“双推双选”和央企招聘部分总经理等措施革则是有益改革的开端。邓小平曾建议，法规也曾规定可以民选厂长。在干部选拔方面，要上保党权，下保民权，不允许个人操控干部提拔大权。党组织的特殊作用应在于删除不忠于社会主义、不忠于公有经济的候选人，群众的特殊作用在于弥补上级对候选人选了解的局限性，制约可能的不公正。这可以通过党组织和群众双向提名、双向否决、双倍以上候选人等制度来实现。例如，包括董事长在内的内部董事、经理、内部监事、党委书记、中层干部等都可以由职工和党员提名(上级也可同时提名)，职代会和党代会双倍或3倍选举，最后分别由所有者大会、上级党委、党董联席会议从中票决;或党委成员、持股机构领导成员、董事监事提出下级干部候选人(群众也可同时提名，或公开招聘)，党委、持股机构领导机构或党董联席会议集体票决2-3倍候选人，由企业群众最后选举决定。期间要有候选人与群众见面，人才测评等。

　　2.实行公平竞争的员工聘用使用制度。目前就业难度大，单位之间收入待遇、就业的稳定性和工作条件相差悬殊，国有企业就业领域成为制造严重社会不公的场所，亟需予以改革。国企通用人才和普通员工聘用必须和公务员录用一样，实行省级以上或全国性总公司统一考试，为腐败充当遮羞布的面试以体检取代之。特殊人才录用也应公开招聘，由匿名评委会决定聘用与否。政府人事劳动部门或国资委和职代会双重控制用人总额。另外，国有企业人员录用、干部提拔和岗位安排应广泛推行现代人才测评技术。许多研究指出，非结构性及非行为式的面谈方式，对于预测“适才适所”的行为及特质，并没有显著效果。现代人才测评，是运用心理学、管理学、行为科学、统计学和计算机技术等相关科学的研究成果，通过考试面试、心理测验、评价中心等方法对人才的能力、水平、品质、身体、个性特征等因素进行的测量与评价。有研究表明，用评价中心选拔出来的经理，工作出色的人数比用一般标准选拔出来的经理中的出色者多50%。[24]据研究，通过人才测评比未经测评选聘的员工工作效率一般要高2-5倍。人才测评技术在西方已得到广泛而深入地应用，在西方已形成一个产业。曾有统计表明使用人才测评的，初次应聘筛选时达到42%，提升时占76%，最终选拔决策的占83%。[25]2003年12月《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》也提出，要完善人才评价手段，大力开发应用现代人才测评技术。

　　3.大力推进采购基建领域预防腐败制度建设。应由国家预防腐败制度建设局主导，国资监管部门协同，对包括基建在内的国有经济经营管理制度进行重塑，并强制推行。(1)通用物品采买纳入政府采购。(2)企业采购尽量实行集中采购，能招标的就要招标。(3)难以招标的商品、劳务采购推行双线比价采购制度。单部门比价以及逐级审批、分级审批都对抑制舞弊几无帮助。制约性的比价必须实行采购部门与财务部门或审计部门双线询价，财务部门和或审计部门及其主管领导不准接触客户，也不能与采购部门协商，而是独立询价后对采购部门方案进行分析后审批。(4)取消个人采购业务决定权。包括广告定制、保险投保、汽车修理、会计师事务所和律师聘请，银行贷款发放，紧俏物资分配等都须实行招标、双线比价和票决，极特殊情况由经理办公会议决定。(5)拍卖、审计等中介机构最好变成统收统支、业务统一分配的事业单位，防止他们为了盈利而成为企业作弊的助手。(6)严密招标程序。如招标权最大限度上收，由法律规定信息发布的具体要求和招标条件确定原则，一律实行国际通行的“资质合格，价低者得”原则，取消评委会打分这一怪异做法。

　　4.工资水平和职位消费标准由国家统一控制。纯粹垄断行业工资水平应等于社会平均工资水平或经调整后合理的国有经济平均工资水平，其他企业应有上限，比如寡头垄断行业平均工资上限可为社会平均工资的120%，竞争性行业工资上限可为同行业工资的130%。也可根据本企业增加值率和利润率与同行业的差异在20%以内上下浮动(不能和利润额变动率挂钩)。企业领导层基本工资应等于相应级别公务员工资水平，包括奖励的工资总额上限，根据企业大小、当地工资水平和本企业与同行业增加值率、利润率的差异，应为城镇平均工资的1倍～5倍，平均不超过3倍。工资外福利也要尽量取消。目前人才众多，原有“企业家”不一定才能突出，根本不必担心人才流失。他们是无风险的公务人员，不能拿美国私营公司的掠夺性薪酬以及私营公司高管分享剩余价值的做法做比较。刘植荣统计，美国首席执行官工资中位数仅是全国工资中位数的3.2倍，高管平均薪酬是从业人员平均工资的2.4倍，天价薪酬是凤毛麟角。法国、日本国企高管薪酬执行公务员标准。[26]企业高管薪酬与全国人均工资比，挪威是1.6倍、法国2倍、英国1.5倍、加拿大1.6倍、新加坡1.7倍、日本政府企业高管是3.8倍。[27]8个发达资本主义国家企业老总年薪酬平均是全国平均工资的2.2倍。外国企业高管都是用自己买的车、住自己买的房子。[28]职位消费也应由政府统一规范。邓小平曾说，到下面去调查研究，吃西红柿炒鸡蛋就不错了。在别的国家这种标准现在也不稀奇，官员下基层出差吃饭自掏腰包的很常见。按照社会主义社会共产党人公仆的风貌，取消招待费是最佳选择。次佳选择是推行有人均消费金额限制(公开就餐者签字的发票)的工作餐，因为与私营、外资企业做生意不需要大吃大喝，国有单位之间如果严格禁止宴请招待也就不会相互攀比。国企公车配备和使用控制也应与机关事业单位一样对待;控制公车不在于控制公车私用，而在于办公事也应基本不做公车，上下班不准坐公车。贪污浪费性职位消费更需严格取缔。

　　5.严格控制财产转移。一切资本变动尤其是改制必须由所有者大会和职代会批准，有关具体资料交职代会审查，否则无效。

　　最后，财务主管一定要由上级统一下派或轮换。

　　(四)制约官员，国家规制监管科学化

　　我国的许多规章制度包括国资监管制度充满弹性，不应办的事办了也不构成违法犯罪的情况非常多。有权的人“一点儿不办事”即不利用这个空间往往显得不正常，甚至会遭到对其有制约权的私欲强的权力精英的打击;弹性空间的存在还使“不求人”在很多场合办不了事，而利用这个空间“办了事”如果不送礼双方都觉得不正常。与此同时，国家层面具有个人专断性的国有经济监管者，超越制度弹性空间“办事”也比较容易。因此，必须“监管好监管者”，使国有经济监管制度严密化、科学化。

　　1.政策、法规、制度的制定与管理分离，监督与管理分离。目前，国有经济的具体政策法规基本出自政府系列之手，“管”和“监”常规工作也都是由政府部门负责。“执法者立法”会对自己管理的经济实体制定偏袒偏松的政策规矩，会维护权力灵活发挥的空间，而党代会和人代会权力发挥不具体。因此，应立法和管理分离，政策性规定应在公众讨论的基础上由党代会讨论决定，法律性规定和企业经营管理制度应由人大专门委员会组织起草，经公众讨论后由人代会审批。同时应监管分工。我国诸多政府部门都受人大专门委员会一定的制约，而目前掌握国有经济这一重大领域事权、人权、审批权的国资监管机构却没有人大专门委员会制约，国资监管机构的上司又可以把个人意志通过国资委贯彻执行。国有经济部门就应当监管分离，“监”的主导应由人大建立国资监察委员会负责，加上全民公开监督平台和人代会，对国有经济管理机构即目前的国资委、铁道部、国防科技工业局、烟草局和涉及国有经济监督的机构，如民航总局、邮政总局、保监会、银监会、证监会、电监会及其分支机构以及整个国有经济系统实施全面监督。

　　2.国家国资管理实行集体领导。履行或事实履行出资人职责的各级国资监管部门，其性质是政府机关(虽然其职能更像个总公司)，必然按政府惯例实行首长个人负责(实为个人决断)制，存在个人专断的制度基础。那些履行出资人职责的诸多投资控股公司如中投、汇金等则属于半政府机构，虽然成立了“法人治理结构”，但仍然存在个人独断或“一把手”决策权的可能性。这些机构行使出资人权利的时候，在它们之上还有实行个人负责制的政府本身会做出关键性的决断。为了抑制以权谋私和主观意志，这些机构管理国有经济时要摆脱日常行政事务的个人独断制，贯彻集体领导原则。例如“国资委”既然是委员会制，就要实行委员会票决，书记和省长等个人应无权对国资委就重要事项直接下达指令。

　　3.政府审批取消个人决断制。取消审批是不现实的，审批权力分解也只能使“攻关”多走几步路。遏制审批腐败并提高政府管理水平，需要改变审核批准方式。(1)登记制。对于没有数量限制而又需要具备市场准入资质的事项，只要企业符合规定的条件，就像结婚登记一样必须予以允许，否则定为渎职，不符合条件予以登记也应判为违法。(2)抽签制。对于符合条件的市场主体比较多而又需要进行数量控制的事项比如企业上市，可在鉴定或评定资质后抽签决定。国家可根据经济发展战略和经济形势调整资质和条件。(3)招标制。对于指标有限而有利可图的事项需要审批的，可实行竞争，愿意付出较多费用者中标，如航线。(4)票决制。对确实必须通过研究酌情决定的事项，不允许某一层级负责人个人签字批准或几个领导“研究决定”，应经外部评审委员会投票决定。有些评审标准要极大提高并限额控制，如对新药评审。(5)“评委会革命”。真心实意想要做到公正的评审制度以下几点是必不可少的：评委库人数比每次选用的评委人数超过十倍以上，坚决杜绝通过选用评委而影响评审结果的普遍做法;地方评委会完全在异地选用评委，国家级评委会尽量在外行业聘用评委，行业间互相评审，实行网上终审;参评评委名单保密，对透漏参评评委名单的人员必须开除公职，以泄漏国家机密罪判处徒刑;评委背对背评审投票，绝不能开会讨论;官员不得在评委会决议之外另行审批相关项目或事项。以上各项被评审材料(决不能限于评审标准和评审结果)电子版都要长时间公开。

　　4.国有经济资源分配集体决策、方式科学。如用于经济建设的国有土地、自然资源、许可权等的分配应完全实行招标制。基础设施、国家城乡基本建设的立项，应完全由上级政府组织前述严密的评委会来决定。一个大问题是财政性资金如科技经费、教育经费、基建经费、专项转移支付、财政补助等诸多国家财力资源的分配，为杜绝大量行贿和资源错配，应坚决实施财力分配方式革新。一是专项资金绝大部分应取消，诸如五花八门的“重点建设”、“工程”、“计划”和大量变相检查评比等等应基本取消，其资金一部分放在经常性拨款里，另一部分作为专款平均发放，如果确实需要少数单列资金，也应大大合并。二是一般性拨款推行“因素法”(财政学常识和国际惯例)，按公式计算向各地区各单位拨款，将政策性因素含在公式中;专项拨款也要运用“因素法”和计分法。三是对确实需要斟酌决定的项目，要利用组织严密的评委会，并把评委专家的咨询作用改为最终决策，取消各类行政负责人员可以灵活运用的最终决定权。四是对在拨款中故意拖延刁难的，要以索贿或渎职论处。

　　制度改革的困难主要在于权力再分配产生的种种阻力。为了不让社会主义制度这一实现人类福利最大化的最可能途径毁于一旦，需要共产党人大力推进监督制约体制改革，需要高层改革者充满理想，发挥魄力，依靠人民群众，把反腐败监督制约制度改革的攻坚战推向彼岸。

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