一、引 言
党的十八届三中全会《决定》指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”这是继十八大报告“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用”之后，党中央再次强调处理好政府和市场的关系是我们当前改革开放、全面深化改革的重要任务。“使市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”，两者之间是辩证统一的关系。确定好市场发挥作用的边界，同时也就确定了政府发挥作用的边界;明确政府更好发挥作用的边界，使政府既不“缺位”、也不“越位”，有所进、有所退，才能使市场在资源配置中起决定性作用。
纵观近百年世界各国经济发展的历程，特别是从1929年资本主义国家的大萧条以来，政府和市场关系的动态调整与边界的确定，是一条贯穿各国经济改革实践的主线。例如，作为发达资本主义国家的美国，在1929年大萧条以前实行的是“古典自由主义形式”的资本主义市场经济，政府仅仅充当“守夜人”。大萧条以后，直至20世纪70年代末，美国实行了“具有国家调节形式”的资本主义市场经济，这一期间工人工资和劳动生产率协同增长，催生了战后美国的黄金时期，这一经济改革实践在理论上表现为承认“政府干预”的凯恩斯主义经济学。随着美国陷入滞胀经济危机，凯恩斯主义经济学遭到极大挑战，以弗里德曼为代表的新自由主义经济学取代前者登上舞台。美国从70年代末开始，实行了“去调解化”、“反对政府干预”的经济改革和实践，直到2008年爆发席卷全球的金融危机，可以把这一历史阶段称之为“新自由主义形式”的资本主义市场经济，危机来临后，各方期待把“政府”重新搬出来以求能够摆脱危机。可以预见，政府必将在这次危机消除过程中发挥积极作用。政府和市场之间关系的调整，构成了以美国为首的发达资本主义国家经济改革的一条主线。
以苏联为首的传统社会主义国家，采取了高度集权的计划经济体制，依赖政府制定计划安排生产，消灭和排斥商品经济和市场机制，这一强化政府、拒绝市场的发展模式，尽管在国家工业化初期显示了其积极作用，但这些国家很快陷入了全面的长期性危机，生产无效率、整个社会死气沉沉。这一切最终引发了苏联解体和东欧剧变，引发了理论界对于社会主义向何处去的深刻思考。
从政治经济学的角度来看，中国特色社会主义理论体系中的一个重要内容，就是在社会主义条件下可以利用商品货币关系、利用市场手段来进行资源配置，进而促进社会劳动生产力的发展，提高人民群众的物质生活水平，最终实现共同富裕。社会主义市场经济是在社会主义前提下的市场经济，离开社会主义空谈市场经济，是对社会主义的背离。所以，市场经济不能够“去社会主义化”，科学社会主义的基本原则不能丢。
综上所述，资本主义市场经济承认并接受了“政府的作用”;社会主义承认并接受了“市场的作用”、发展了“市场经济”。所以，不论资本主义国家，还是社会主义国家，都面临着处理政府和市场关系和边界的问题。对于处于社会主义初级阶段的中国而言，要使市场在资源配置中起决定性作用，就要更好发挥政府作用，从而为其创造条件。然而，学术界对于《决定》的理解是有争议的，下面选取其中的两个代表性观点加以评析。
二、不能孤立解读“使市场在资源配置中起决定性作用”
第一种观点，过度解读“使市场在资源配置中起决定性作用”，忽视“更好发挥政府作用”。有学者认为《决定》的最大亮点是：“针对过去十年改革方向大争论的核心问题，即‘在资源配置中市场起决定性作用还是政府起决定性作用’做出了明确的回答：‘市场起决定性作用!’这就是作为全面改革重点的经济改革要达到的目标。”(吴敬琏：《我们站在了历史的入口》，《人民日报》，2013年12月30日。)他进一步指出，实现这一目标的机制是：“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”。并认为，“‘紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革’和‘建设统一开放、竞争有序的市场体系’这两句话，构成了《决定》中数百项具体改革项目的总纲。”对于《决定》中提出的“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，他并没有进行完整阐释，而是片面解读“市场作用”这一个方面。
这位学者认为，进入新世纪以来，阻碍市场化改革的两大障碍主体在于：政府和国有企业，政府在资源配置中仍起着太大作用，国有企业股份化改制不够彻底、甚至出现了停顿。他说道：“在政府职能转变、国有经济有进有退的布局调整和国有企业的股份化改制的问题上出现了停顿，国有企业在若干重要行业中加强了绝对控制和较强控制的垄断地位，导致我国经济和社会生活出现了两大问题：一是经济发展方式转型举步维艰，以致由粗放发展方式造成的资源浪费、环境破坏、货币超发、劳动者收入水平提高缓慢等问题愈演愈烈。另一个问题是腐败。行政权力对经济生活干预的强化，使寻租活动的制度基础得到加强，以致腐败变得越来越严重，加剧了贫富悬殊和官民矛盾。”(吴敬琏：《十八届三中全会不负众望》，《商周刊》，2013(24)。)
说腐败行为在当前比较普遍，这种非法收入的确加剧了贫富差距，权力寻租已成为社会焦点而饱受诟病，这是正确的;但造成贫富差距的根本原因不在于此，而是由市场机制本身造成的，引入市场竞争机制必然会产生两极分化，要合理看待这一现象，逐步提高社会保障水平使收入差距控制在合理区间内是现实选择。这两大主体，也不是造成“劳动者收入水平提高缓慢”的原因，倘若国有企业收入很低，怎会有大量大学毕业生争相涌入国有企业呢?劳动者收入提高缓慢，主要是由我国现阶段劳动力市场的供求关系决定，同时受政府对劳动者的合法权益保护不够(这是需要政府转变职能的领域)影响造成。至于“资源浪费、环境破坏”，也不单纯是由这两大主体造成的。
在他的论述中有一种倾向，把“国有企业”与“垄断”捆绑在一起，这种判断是不科学的。有些国有企业凭借国有垄断资源(如特殊生产条件)，在市场竞争中占据有利地位，获得垄断利润，这是由所有权造成的垄断;另一些国有企业凭借自我积累，例如提高劳动生产率和技术创新，在市场竞争中获得垄断地位，这种由市场竞争造成的垄断应该鼓励。但是，大多数国有企业已经在完全竞争的市场环境中与其他企业同台竞争，谈不上垄断与否，更谈不上国有企业必须从竞争性领域退出的问题，市场竞争本身会淘汰无效率的企业，而不论是哪种所有制性质的企业。需要注意的是，即便是私有制企业在市场竞争中，也会产生垄断，而且这些优势企业更愿意创造出垄断地位来获得超额利润，例如：微软公司占据当今世界上绝大多数计算机的操作系统。所以，上述“捆绑论”并不正确，一定要厘清两种不同性质的垄断。我们在改革中值得思考的：一是，要确认哪些国有企业凭借了国有(全民)的特殊生产条件获得了超额利润，这部分利润必须上缴国家;二是，在此前提下，抛开关系国计民生的战略性产业企业，其他具有充分竞争性质的各种所有制企业一定要一视同仁，公平竞争。
这位学者坚决反对“中国模式”，指出：“有的人不把中国经济的茁壮成长归因于改革开放，却把它归因于‘强势政府’动员和分配资源的超强权力，于是要求进一步加强各级政府对市场的‘驾驭’和对社会经济生活的管控。”(吴敬琏：《坚持政府和市场关系的准确定位》，《北京日报》，2013年11月25日。)他指出，中国“前一个30年”有着强大的政府、众多国有经济，为何没有解决吃饭问题?言外之意，中国改革开放的成功不在于强势政府和国有经济，而是由市场化造成的。然而，我们引入市场机制，不仅从增量上培育和引入了其他所有制经济形式;而且从存量上——基于对公有制实现形式上的认识突破——也改造了国有企业，使它们成为符合现代企业制度运行的市场主体，这使得“前后两个30年”中的国有经济已经大不相同，“后一个30年”中的国有企业已经日渐充满生机和活力。至于说“驾驭市场经济”是错误的，这是不科学的。我们认识经济规律的目的，不仅是要遵循经济规律办事，而且要利用经济规律为我们服务，这难道不是“驾驭经济规律”吗?
对于“更好发挥政府作用”，他认为主要包括：淡出对微观经济活动的干预，加强政府在市场失灵的领域诸如市场监管和提供公共产品等方面的职能。这两条政府作用没有问题，这是任何一个市场经济国家的政府都必须做的。问题是，作为生产力水平落后，市场体系发育尚不健全的社会主义中国的政府，如何发挥其“特殊作用”呢?文章没有回答。
第二种观点，曲解《决定》中“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，改造为“在市场对资源配置起决定性作用的基础上更好发挥政府作用”。把“政府”和“市场”在《决定》中的并列关系，转变为因果关系。在党的文件中，对“宏观调控”和“市场配置资源”之间关系的表述有一个变化的过程：十四大讲“使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，十四届三中全会讲“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，十六大讲“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”。至此，从形式上看，“市场配置资源”已经和“宏观调控”相对独立、分别进行论述，“宏观调控”似乎已不再是“市场配置资源”的前提条件了。
有学者指出，“原来的提法就是‘市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性的作用’。这样，把国家宏观调控作为一个前提条件，好像配置资源的主体是政府而不是市场;好像资源配置在政府作用下发挥市场的作用，而不是资源在市场配置的基础上发挥政府的作用。因此，必须从源头上完善宏观调控。”(高尚全：《市场经济条件下政府与市场的关系》，《改革与开放》，2012(8)。)这样一来，“宏观调控”的地位，的确如他所讲，“宏观调控是市场经济的一个重要的内容”。然而，能否切断“社会主义”和“宏观调控”之间的关系?我们是否应该在社会主义的基础上，丰富和发展“宏观调控”的内涵和外延?“宏观调控”在社会主义前提下，是否具有特殊含义?这位学者的分析逻辑，延续到他对“政府”和“市场”关系的理解中。他指出，“在市场对资源配置起决定性作用的基础上更好发挥政府作用”;(高尚全：《从“基础性”到“决定性”——社会主义市场经济完善的新进程》，《北京日报》，2013年11月25日。)然而，“市场”和“政府”在这种解释框架下的含义，已经不同于《决定》中“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”了，两者关系是并列的，并没有孰前孰后的因果关系这一含义。
三、更好发挥政府作用的两层含义
西方经济学通常以“弥补市场失灵”来界定政府的作用，这里的“政府”是“被动”发挥其作用的。对我们国家而言，发展社会主义市场经济，市场失灵在某种程度上必然会存在，当然也要政府“弥补市场失灵”，然而这远远不够。社会主义市场经济不仅具有市场经济的一般规律，例如市场决定资源配置规律;而且具有其特殊规律，例如社会主义政府有别于资本主义政府的特殊作用规律。我们不仅要从市场经济条件下政府的一般性功能出发，来看待“更好发挥政府作用”的“一般性”;更要从我们的特殊国情出发，来理解和更好发挥社会主义政府作用的“特殊性”。我们先看政府的一般性作用：
第一，克服市场机制缺陷与健全宏观调控体系。企业作为微观经济主体，它根据供求波动引起商品市场价格的变化情况来扩大或缩减生产规模，通过同种商品生产企业之间的竞争来降低生产成本，企业内部的资源配置过程即劳动生产过程是有计划、有纪律的，它服从厂长经理的指挥，就像一个乐队的成员服从乐队指挥一样。所以，市场在微观领域配置资源是有效率的，但是市场机制的运行有自发性和盲目性，它在宏观领域中无法保证部门之间经济结构的协调、生产力的布局优化、跨越式发展战略等问题。
马克思在《资本论》中对资本主义条件下市场机制缺陷的分析，如果我们抽象掉资本主义属性，来看待市场经济的一般性质，其分析至今仍有重要的指导意义。《资本论》第二卷关于生产资本、货币资本、商品资本论说中，已经指出市场机制无法保证这三大资本存在形式之间的一定比例关系，无法保证它们之间以合适的比例在空间上并存、在时间上继起，必然会周期性地发生危机。
这样一来，完善以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系，以保持经济总量平衡，减缓经济周期波动、防范区域性、系统性风险，稳定市场预期就是非常必要的。借用李克强总理经常强调的话来讲，就是要使经济“在合理区间内运行”，稳增长、保就业是下限，防止通货膨胀是上限，宏观调控和宏观政策要保证经济平稳运行、避免大的波动，更不能发生经济危机。
第二，加强和优化公共服务。通常认为，公共服务是由政府使用公共资源对公民个人直接需求的一种满足。公共服务的内容一般包括：教育、就业、社会保障、医疗卫生等方面。随着经济社会的进步，社会成员对公共服务的数量和质量会有更高的期待，加强和优化公共服务是各国政府的普遍行为。对于转型期的中国，加强和优化公共服务，不仅有助于转变政府职能和构建服务型政府，而且有助于为转变经济发展方式、调整经济结构创造条件。例如，提高社会保障的水平，有助于释放国内的消费潜力，使得老百姓敢于消费、放心消费，这将必然促进出口导向型经济结构的改善。对于某些可以利用市场手段，进行购买的公共服务，如《决定》指出的，可以加大政府购买公共服务的力度。
第三，加强市场监管、维护市场秩序、保障公平竞争。如果没有政府严格的市场监管，就不会有良好的市场秩序，更谈不上公平的市场竞争，不仅对生产者不利，也对消费者不利，同种商品生产者中好的生产企业的商品价格被低估，劣等生产企业的商品价格被高估，市场价格遭到扭曲，易发生劣币驱逐良币现象，“使市场在资源配置中起决定性作用”就会大打折扣。当今世界上的发达市场经济体，其政府无一例外都对市场主体的经济行为进行着严格的监管，守护着市场秩序的良性运转。当前中国，饱受诟病的“食品安全”问题，多年来并没有得到很好解决，根本问题在于政府对市场监管不够，造成了企业的违规、违法成本太低，一定程度上纵容了企业的违规心里，已经严重损害了政府的形象。
总之，资本主义市场经济中的政府，只是充当“守夜人”、“裁判员”、“消防员”的职能，只是对市场经济运行进行“事中”和“事后”介入;社会主义市场经济中的政府，不仅要充当好“裁判员”和“消防员”，更要对完善市场经济体制方面进行“顶层设计”、“制度供给”、提供“路线图”，它仍需更好发挥“司令员”的作用，在市场机制运行的“事前”、“事中”、“事后”都要在合理范围内发挥作用，为“使市场在资源配置中起决定性作用”创造条件。社会主义市场经济中的政府具有资本主义政府所没有的特殊作用：
第一，坚持和完善社会主义基本经济制度，确保改革开放的正确方向。十八大报告以及三中全会《决定》都强调了，既不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路，坚定走社会主义道路，始终保持改革的正确方向。邓小平同志在1985年党代会上指出：“在改革中，我们始终坚持两条根本原则，一是以社会主义公有制经济为主体，一是共同富裕。”(《邓小平文选》，第3卷，北京：人民出版社，1993年，第142页。)当前全面深化改革，仍要坚持这两条根本原则，为经济体制改革提供了制度约束，确保改革的正确方向，这是我们党和政府需要发挥重要作用的领域。
例如，党中央在1993年十四届三中全会上提出“效率优先、兼顾公平”，这一举措促进了市场经济更快发展的同时，也带来了收入分配的两极化发展趋势;为扭转这一局面，党中央在2007年十七大将其调整为“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”。这里对收入分配关系的认识和调整，有助于社会的和谐稳定，有助于改革的顺利平稳推进，它恰恰体现了政府的积极作用。
第二，推进市场体系的发育和完善。《决定》指出：“建设统一开发、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。”显然，“建设市场体系”不会由市场本身自动完成，必须有政府的积极推动作用。资本主义市场经济已经发展了两百多年，整个市场体系已经非常完善。然而，众多生产力落后的国家，单纯等待和依赖市场力量自身自然而然的缓慢发展，既不可能、国际经济秩序也不允许它们独立自主、快速构建起发达市场经济体系的。当代新兴市场经济体，其政府无一例外都在市场体系建设方面发挥了主导作用。我们国家的市场经济只有三十五年的历史，在生产要素和商品自由流动、公平竞争和市场监管、市场价格的形成机制、金融市场的建设等等方面，我们还有很长的路要走，在社会主义条件下，这一推进市场体系发育和完善的过程，离不开社会主义政府发挥其应有的积极作用，政府不能“缺位”。
第三，制定中长期发展战略，实现赶超型经济发展。众所周知，市场机制通常解决短期目标，国家的中长期发展战略是无法通过市场机制自动实现的。企业在市场机制作用下，以追求高利润为导向，决定了资本投资的方向，而这些领域并未必是国家社会迫切需要重点发展的领域。在以美国霸权主导下的国际经济秩序背景下，生产力落后的社会主义中国必须通过政府主导制定中长期发展战略规划，实现经济社会的跨越式发展。这里，更好发挥作用的不是“市场原则”，而是国家发展的“战略原则”。
四、小 结
政府和市场，如同一只手的手心和手背，二者是辩证统一的关系，我们要界定好两者之间的边界，使它们各司其职，既要“使市场在资源配置中起决定性作用”，也要“更好发挥政府作用”。“政府”和“市场”只是我们解放生产力、发展生产力的手段，不是最终目的。我们的最终目的，是通过发展社会主义市场经济，根据不同的发展阶段，动态调整政府和市场的边界，最终达到共同富裕，实现中华民族伟大复兴的中国梦，进而实现社会主义、实现共产主义!
（原标题：张开：“政府与市场关系论”评析）
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