对陕西两访民被开大会“示众”处理的一点思考
摘要: 陕西两访民被开大会“示众”处理,引起的不光是普遍的同情,而更多的应该是对中国信访制度的反思,是对政府行政方式与管制思维的检讨。要解决信访中存在的问题,必须通过立法确认信访为一般公民的权利并提供制度和渠道上的强力保障，从源头控制政府的自由裁量权。然而在中国当下的法治环境下,只靠法规的完善是很难凑效的，徒法不足以自行，没有高素质的执行者、良好的法治文化环境和强力保障机制，法只不过是一只空文。行政重在依法而治、以正当的程序寻求正当公允；应本着科学的政绩观、真正的法治观，用服务者而不是管理者的态度去行政。必须将社会治理模式从自上而下变成自下而上，不是让百姓‘上访’官员，而是让官员为了争取选票而‘下访’百姓。
关键词：大会“示众”、 法治原则、正当程序、合理性质疑、信访条例
一、案例简介
据新京报2010年11月8日报道 两名陕西渭南市富平县农民进京上访后，被县政府组织安排了一次公开处理大会，由警察押着胳膊，在广场上接受“公开处理”。当事人段定梅，42岁，高中文化程度，因征地补偿纠纷，曾将村组起诉至法院 。她认为官司过程有问题，于是自己写材料，2010年2月18日到北京上访。当事人乔转丽，47岁，则是与富平县法院存在建筑采光权等纠纷，2008年时两次到北京上访。2010年2月，是她第三次赴京。在北京递交了上访材料后，两人于3月4日被北京警方移交渭南警方。4名工作人员连夜将她们用专车遣返回乡。3月5日上午，在富平县公安局做完询问笔录，段定梅被“警告”，乔转丽则因重访被处行政拘留十日。随后，她们被告知暂时不能回家，先在办公室等着。近12时，警方通知，下午要开一个会，要求段定梅、乔转丽也要参加。谁也想不到的是等待他们的是未经告知的大会“示众”处理。
知晓这一案例的第一感觉是震惊，是对“中国法治”进程的无奈，这大损政府形象。对两名当事人造成无法弥补的损失。案中有几处很是耐人寻味：其一，为正当之权益上访为何会“遭此横祸”；其二，关系当事人权益利益的处理为何事先“不得告知”且“不得申辩不许说话”；其三，为何必须“示众”处理，是杀鸡给猴看还是欺蒙千千万万百姓；其四,政府、法院几方联合勾结，民冤何处可伸。究其种种，公权为恶利所用，民权微微，所谓“法治”，其路漫漫，其行艰难。本文试对此案做些评述，究于良心，更随从真正之法治精神。本文结合行政行政法的各原则：合法性、合理性、正当程序等，信访条例及其实施与改进等相关知识进行漫议，不求成体系，唯求表其义。
一、行政重在依法而治、以正当的程序寻求正当公允
关于法治原则，亚里士多德觉得其实现需满足两个条件：其一、已经制定好的法律得到普遍的遵守；其二、被遵守的法律是良法。英国的韦德爵士认为法治原则可以包含四层含义，即：1.依法行政原则或者合法性原则；2.严格限制行政自由裁量权；3.法律面前人人平等；4.法律的平等对待。[1]
实证的说，法治就是“规则之治”，依照法律进行规制，而不是人治-按照领导的旨意进行治理。在此案件中信访是主要线索，按照我国国务院颁布的信访条例第二条：“信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”第三条规定“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当畅通信访渠道，为信访人采用本条例规定的形式反映情况，提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件。任何组织和个人不得打击报复信访人。” 这足以说明段定梅和乔转丽为自己利益上访可以被视为是一种权利，且照条文规定，各级人民政府、县级以上人民政府工作部门有积极创造实现信访的义务，可是毕竟没有明确其权利的法律属性。遗憾的是陕西渭南市富平县政府不仅没尽到这一义务，还滥用手中的权力，“勾结”法院打击报复信访人，还美其言曰是“有中国特色的解决方案”。
接着我们谈谈程序，正当程序源于源于自然正义，“在英国自然正义是法治的核心概念，乃英国法官据以控制公共行为及行政行为之方法。自然正义有两个最基本的要素：（１）任何人不能做自己的法官；（２）必须给当事人一个公平的听取其意见的机会。”[2]在美国，法律的正当程序分为实质性的和程序性的两类，程序性的正当程序是指当行政机关对当事人作出决定，影响到后者的生命、自由或财产时，就应该遵循一定的程序，其核心是应当公正且无私的听证，给当事人陈述意见的机会。实质性的正当程序是指对政府剥夺相对人的生命、自由或财产的权利的限制，是对政府权力的实质性限制，不直接涉及程序，而这一限制源于宪法价值的保护和宪法对行政权的限制。
国务院在2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中对程序正当做了这样的定义：“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。”在我国虽然正当程序并未作为一个独立名词出现在制定法中，但其含义尽在，应成为一种必然的认识与习惯。
该案中政府“作为自己的法官”判定段定梅和乔转丽的上访严重违纪违法并作出惊天动人之举。众目睽睽之下，精心布置的广场里的“处理”（这一特殊的方式是为任何正当程序的坚持者所诟病的），它没有经过仔细的询问、未经告知“罪名”、“不得申辩不许说话”、不在法庭、也不在法定的其他场合而是选在在县政府广场，当事人像重罪犯人一样被当众押进押出；这仿效了“苏格拉底审判”，结果一个“玷污”了思想文化的源头，一个“强奸”了中国普通民众寻回真正中国法治的梦。（民众被迫投了赞成票票，因为没人敢于反对，他们被权力逼迫或诱惑而站在了弱者的对立面。）
二、关于大会“示众”处理的合理性质疑
《信访条例》第十九条规定“信访人提出信访事项，应当客观真实，对其所提供材料内容的真实性负责，不得捏造、歪曲事实，不得诬告、陷害他人。”“第二十条信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：(一)在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；(二)携带危险物品、管制器具的；(三)侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；(四)在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；(五)煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；(六)扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”我们且不论段定梅和乔转丽二人是否有这些行为，我们再看看有这些行为，其又是如何规制的，《信访条例》“第四十七条违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第四十八条信访人捏造歪曲事实、诬告陷害他人，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由公安机关依法给予治安管理处罚。”本案二人被“公审”后，一人被释放，一人被行政拘留可以看出二人的行为并不严重，政府的这一举措是否小题大做，有违行政法之合理原则，这一行为即超出了必要的限度与比例，造成难以挽回的恶果。
“所谓比例原则，就是对手段和行政目的之间关系进行衡量，甚至是对两者各自代表的、相互冲突的利益之间进行权衡，来保证行政行为是合乎比例的、恰当的。”[3]一般认为比例原则由三项内容构成即手段的妥当性，必要性和法益相称性。妥当行乃是指政府措施必须适合于增进或实现所追求的目标之法定目的；必要性强调避免或阻止对公民的不必要的损害，要求对所追求得目的和所采取的手段之间的相当比例进行判断，保证所要采取的手段在各种可供选择的手段中是最温和的、侵害最小的；法益相衡要求敢于的严厉程度与理由的充分程度之间要非常比例，不能“捡了芝麻丢了西瓜”。
具体到本案，我们得首先探寻其目的，据本案相关材料证实，大会“示众”处理的表面目的在于“教育你们”、摆脱“上访重灾区”[4]的“光荣称号”。而深层次的目的乃在于“杀鸡给猴看以儆效尤”，笔者之所以武断下结论，乃是因为这里不存在合法的行政目的更不涉及法益。“据段定梅、乔转丽两人讲，她们是逐级上访，也无扰乱社会秩序行为”[5]何以需要由富平县“社会突出问题联席会议办公室”集体研究后给出一个这样“有中国特色的解决方案”[6]。这一方案显失妥当；在追求不正当政府利益的情况下采取极端的行政手段，既无必要同时对当事的名誉权、人格权造成极大损害，落个“自卑生活”、“儿子辍学外出”、“丈夫外出务工”可算是“夫离子散”。[7]在民众中也造成恶劣影响，使政府公信力扫地，目击大会的某理发店老板愤然：“现在又不是‘文革’，哪怕上访户违法了，这也严重侵害了人家名誉。”这一“有中国特色的解决方案”一下子把中国法治拉回了70年代。在场的观客中肯定有经历十年“文革”的，有的还记得被批判的“滋味”，在后怕，在为台上的人流泪；当然有的可悲无耻的曾经批判过别人的看客终于找到了“同伙”，跟实行者一起在豪叫拍快；而更多的人是迷茫，是无所适从，不知道他们每日都面对的“公仆”是刽子手还是大笑欺民的野狼。
三、 通过同类案件小议《信访条例》实施五周年得与失
五年前天津大学李秋学博士在其《关于新信访条例的忧思》一文中写到：“新《信访条例》没有也不可能明确确认信访权利，在加强了信访管理的同时却少有有效的信访权利保障机制相配套，复核程序中的信访听证程序以及信访预防机制等规定给予行政机关很大的自由裁量权，有可能被某些官员滥用以阻塞信访渠道，侵犯信访权利,信访人却没有被赋予明确的有效对抗行政权力侵害的手段。信访三级审结制基本上使大多数来自基层的信访人丧失了进京甚至赴省上访的有效机会，中央有关部门近年强调要加强的信访督办工作也可能因为没有相应法定管辖权而受到不利影响，大量的社会矛盾是否会积聚在基层或地方并在今后不长的时间内造成严重后果令人忧虑。”[8]当时或许更多的人是对新条例充满希望，而对其不足尚不愿谈及，五年的实践，中国的信访呈现出积极的趋势，但我们更应关心的是其背后也有很多尴尬的可能致命的缺陷，是时候总结经验和发掘不足的时候咯。
“5月1日是《信访条例》颁布施行五周年的纪念日，但迎接它的却是一则河南农民进京上访‘被精神病’六年半”的报道（《南都周刊》2010年4月30日）。‘性情耿直的徐林东只是因为看不惯一个腿脚不灵的女人在村里常常被打，帮她到北京‘越级上访’告乡政府的状，就被政府送进精神病院。”[9]“11月7日，湖南省永州市农民唐封银被永州公安局冷水滩分局处以十天拘留的行政处罚。处罚的依据是国家治安管理处罚法第23条第一款第二项，‘扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的’，可以‘处警告或者二百元以下罚款;情节较重的，处五日以上十日以下拘留’。可是，根据该处罚书(网上有影印件)，‘现查明，……唐封银夫妇已到广州，准备上访，其行为扰乱了公共场所秩序，请求公安机关处理。”[10] 据近日报道，北京安元鼎保安公司与地方政府签订协议并收取佣金，在京设立多处“黑监狱”，专门用于关押并押送到京上访者。十余年前因张艺谋拍成《秋菊打官司》而一举得名的陕西陇县天成镇 “秋菊山庄”；近来，成为名动江湖，因为，它居然成了关押陇县上访者的临时监狱……
举例到此已经足以让读者们明白，我们的新条例实施确实有很大问题了。政府各部门倾力配合的“截访”现象的出现，“准备上访”这一史无前例的“罪名”的发明，很多“秋菊”重返“秋菊山庄”；使我们不得不认为段定梅、乔转丽遭遇在中国现代语境下无处不在，掩饰不了，可以摆到面上讨论了。
究其原因，正如李秋学博士分析的那样，信访并不明确认为是权利，而往往被视为与政府作对的手段；少有有效的信访保障机制相配套；行政机关有很大的自由裁量权，易被滥用，比如段定梅、乔转丽案；信访三级审结制使大多数来自基层的信访人丧失进京甚至赴省上访的有效机会，这就导致“越级上访”的违法与“截访”现象的出现；中央有关部门因管辖权的限制而往往“转而不问”，丧失有力的监督。
具体而言，地方利益，特别是地方部分领导人和强势力集团利益促使销“上访”于摇篮之中或“穷追不舍”，企图斩草除根，为的是“钱途“。老一套的政绩考核体制，导致很多地方的领导以“维稳”为理由限制上访，实为“前途”；行政公开并没有真正意义落实或深入人心，透明政府需很些时日；“上访率低，也许只是地方稳定的表象；正如上访率过高，就未必一定意味地方不宁，民生多艰。民众上访并不可惧，可惧的是上访者的冤情迟迟无解，上访者却被当作病人、犯人打入另册，自由沦陷，法治沦陷。”[11]当然，这其中上访者也存在很多问题，因法律意识不高可能无秩序上访、违法方式上访，加剧了信访的不正常趋势并使自己处于不利地位。追问其根源乃是中国法治文化之失、传统人治思想、权力信奉思想在作怪。人治思维天生是法治之敌，管治思维下视民众为潜在的“敌人”；而权力信奉与“民主集中”又使分权制衡难以成形，司法不独立导致行政权得不到有效约束；官僚主义旧思想使得民主不“民主”，一言堂代替正当程序。
四、小结：信访应作为一项权利而被自由实施和保障
规范上访不只是一个法律问题，而且是个政治文化问题。徒法不足以自行，没有好的执行者、良好的法治文化环境和强力保障机制，法只不过是一纸空文。对于信访制度的改进，正如上文喋喋不休的那样，行政者应依法而治、以正当的程序寻求正当公允；行政者在科学政绩观、法治观方面的培养刻不容缓。司法独立，强化司法对行政权的限制，以司法救济作为信访权的保障机制；立法权应制定《信访法》，明确信访为重要的权利，并从源头上限制行政权在信访方面的自由裁量权；此外，我们的政府应正确处理和谐社会、维稳与信访的关系，稳定压倒一切的观念可以改改了。然而信访制度解决问题的速度永远赶不上制度产生问题的速度，靠完善信访来根治上访显然是行不通的。“要根除中国的上访现象，必须将社会治理模式从自上而下变成自下而上，不是让百姓‘上访’官员，而是让官员为了争取选票而‘下访’百姓。”[12] “为人民服务”的口号已经喊了快七十年啦， “人民民主专政”也已经进行六十多年啦，“依法治国”也已入宪十几年啦！民众期望得要失望啦，民众的参政激情正在衰退，只有自下而上的沟通与宽容才能弥补这一损失，只有顺民心，才能成就真正伟大的政府与英明的领导。
注 释
【1】应松年.四国行政法[M].中国政法大学出版社.2005年11月版第19页.
【2】余凌云.行政法讲义[M].清华大学出版社.2010年8月版第101页.
【3】余凌云.行政法讲义[M].清华大学出版社.2010年8月版第81页.
【4】【5】【6】【7】引自 陕西两访民被开大会“示众”处理_核心报道_新京报网 http://news.bjnews.com.cn/2010/1108/97250.shtm
【8】详见李秋学.关于新《信访条例》的忧思[J]. http://www.shwd.net/shownews.asp?newsid=227
【9】张千帆. 规范上访不是一个法律问题[J]. http://www.publiclaw.cn/article/Details.asp?NewsId=2811&classid=7&classname=法政时评
【10】邵建. 处罚“准备上访”是以权力压制权利[J]. chinaelections.org/Newsinfo.asp?NewsID=191479
【11】羽戈.当上http://www.访的“秋菊”被关进秋菊山庄[J]. http://www.publiclaw.cn/article/Details.asp?NewsId=3032&classid=7&classname=法政时评
【12】张千帆.规范上访不是一个法律问题[J]. http://www.publiclaw.cn/article/Details.asp?NewsId=2811&classid=7&classname=法政时评
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