我国城市化发展需要彻底转变思路
——《比较》第三十一辑读后（一）
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刚出版的《比较》丛书第三十一辑刊载了两篇关于中国城市化发展的文章。第一篇《中国的城市化：面临的政策问题和选择》是由美国布朗大学经济系教授弗农•亨德森执笔；第二篇是张涛、李波的《关于我国城市化相关问题的研究》。正好今年五月我在整理剪报笔记时，专门将我收集的近三年经济媒体对我国城市化的评析报道汇编成册，对这个问题也积累了一些个人的看法，因此本文专门谈谈我国城市化发展的问题。
（Ⅰ）缘起
通常意义上来讲，城市和城市化对现代化的成功来说是非常重要的，因为就城市具备聚集制造业和服务业发展、现代社会生活依托、现代文化承载的功能。这种说法当然是正确的。但是联系到中国的实际，城市化、工业化、现代化三个问题加在一块，就成了很难理清的乱绳团。
去年6月，建设部副部长仇保兴在出席一个会议的发言中，指出，处于全球第三次城市化浪潮的中国，目前亟待解决八方面的矛盾。这八大矛盾是宜居土地和水资源稀缺，人地矛盾尖锐；候鸟式农民工迁移规模巨大，流向分布失调；能源存量结构失衡，建筑能耗过快增长；机动化与城市化同步发生，城市蔓延趋势初显；城市化推动力失调，污染排放失控；自然和历史文化遗产受到破坏，城市风貌类同；城乡居民收入差距日益扩大，社会冲突增加和城市区域化加速来临，城市间恶性竞争加剧。
这八大问题分析得很犀利，笔者还查找到建设部等部委领导在其他场合的相关发言，一言以概之，主管部门对城市化发展带来的问题非常重视、非常清楚。但是就提出的八点问题而言，很难找出归纳的逻辑，就事论事的痕迹比较明显（可能有公开活动即席讲话的因素）。事实上，目前我国城市化发展之所以背负着问题的沉重，也正因为就事论事、治标不治本、东一榔头西一棒的思路。
而国内学界对城市化问题的研究可谓多矣，成果也涌现不少，但是许多研究成果因为执笔者基于利益立场的缘故而存在先天致命伤，另外有些研究人员不能或不愿抛弃学术藩篱而产生研究与决策之间的鸡同鸭讲（隔膜问题），还有的“大师”高论不断却不空洞、洋例精深而难实用。
笔者认为，如果不作具体科学的规划，城市化问题在后工业社会一定会是问题大过于城市化的成果，治理的成本一定会远远高于短期的直接收益。那种想当然的以为搞一个工业园就可以顺理成章带动城市建设及信息、金融、交通运输、房地产、服务业健康发展，并顺利解决传统三农问题的设想，实在是无知加武断的极致。
（Ⅱ）问题
弗农•亨德森的《中国的城市化：面临的政策问题和选择》则为我们重新审视分析中国城市化发展问题提供了有益的参考。与一些方面习惯的就事论事相比，这篇文章的思路则是充分考虑城市化国际经验、相关国家教训的基础上，通过对中国城市化进程的系统分析，提出独立的建议。
该文认为，中国城市化问题突出体现为几个方面：
一是城市数量过多、人口不足，且在城市产业分工、经济结构方面存在问题，根据城市化与工业化发展的通行经验，中国正处在制造业应该从大城市向中小城市分散的发展阶段，但这种分散受到阻碍。大城市领导人基于税收等因素偏好于保留制造业，利用行政等级较高及相应的政治渠道舆论能力，利用不平等的优势（笔者注：大部分大城市还在大规模发展所谓的“工业园区”及其他以“创新”、“科技”名目开办的工业园区，以及以政策优势扶持交通等设施建设的偏向）吸引制造业继续保留。加之中国处于法律体系、金融体系完备建设的进程之中，认为，大城市顽固追捧制造业而对服务业发展支持不足的本末倒置政策，是中国城市化发展的主要问题。
二是城市治理机制的问题。认为，中国城市治理现有的命令控制模式，必定带来任期制的官员在城市化推进过程中的短期行为，并导致城市政府忽视公共服务的提供。。与之相联系的城市建设融资问题也很突出。
三是从农村流向城市的移民因户口制度、农村土地政策和其他歧视性政策不能真正转化为城市居民，为城市社会动荡埋下了隐患。这是和第一个问题紧密联系的。
张涛、李波《关于我国城市化相关问题的研究》则在归纳近年来国内外城市化问题研究成果基础上提出了一个问题，“户籍制度、产权改革的制约，一方面阻碍了商业和金融服务部门在大城市的集中，另一方面延缓了城市制造业的有效分散化”，这部分的接近于弗农•亨德森的分析。
（Ⅲ）建议
工业化、城市化都有阶段特点，在改革开放三十年间，中国城市化伴随着工业化快速发展，规模经济、区域经济概念的提出标志着城市化发展的成果。对未来中国城市化发展的规划和具体策略的关注，不能忽视成果，也不能忽略成果伴生的问题。张涛、李波《关于我国城市化相关问题的研究》相关建议内容比较笼统，没有什么可供讨论的价值。
弗农•亨德森在非常注重将我国政府当前的政策导向、政策内容融合到其政策建议，这与一些外国学者看中国的“空对空”、“空对地”或标新立异制造噱头形成了本质性区别，当然我们也需要依据我国经济和社会发展的具体情况来思考其建议。其“未来10年城市化的政策选择”，包括三个方面：
一是在快速城市化进程中统筹城乡发展。弗农•亨德森认为，消除农村剩余劳动力进入城市的障碍，要致力于形成一个自由的、竞争的全国性劳动力市场，需要进一步改革户口制度，让户口问题同是否有资格享受城里的公共服务、信贷和住房、社会保险和社会保障、教育和就业培训脱钩。他承认这样的主张也很难在短期内实现，所以主张通过试点，通过首先容许省内自由迁移的渐进改革方式来达成最终目标。（笔者评：关于这个问题的真正有效解决，需要首先开展财税政策的全面改革甚至是对中央和地方分税制这个体系做根本性变革，因为一旦放开户籍政策，各地政府却没有支撑公共服务的能力，社会动荡就将不可避免。）
而构成统筹城乡发展政策的配套，弗农•亨德森认为中国政府应坚持投资于农村的劳动力、进城农民工及其子女，确保教育公平。此外，还应实施有利于移民融入城市主流社会、促进城中村更好融入社会的政策，包括积极改进城中村在内的城市基础设施等公共服务，废除专门针对穷人的公共住房体系而改由向低收入群体发放住房补贴，鼓励进城农民出售农地和农村其他股份（以此保证购房能力），弗农•亨德森认为这样可以改进移民生存条件，并避免过度拥挤的超大城市的出现。（笔者评：这方面的配套政策建议，可能是大量参考成功度过城市化发展升级瓶颈的国家、城市经验的结果，但在现在的中国，必然需要首先解决农村集体所有土地和城镇居民地产私有的问题，并积极扶助高效、市场化、得到充分监督的产权评估定价体系建立。没有这两个前提，弗农•亨德森的建议很可能造成灾难性后果。）
二是促进自然资源的有效利用。弗农•亨德森提出需要借鉴韩国、以色列等国经验，大力发展精耕、集约化、机械化农业；并再次提到要允许、鼓励进城农民出售农地。（笔者评：这方面政策早就提出，并且也部分的被主管部门采纳，但实施效果并不是预设的那么理想，源于农村土地产权问题、农民进城后的保障问题。并且在发展精耕高效农业这方面，政府投入还远远不足，与其将巨额的外汇资产投入到国外投资，不如先期利用过来做这一基础性工作。）
弗农•亨德森还专门提到，应合理配置城乡用地，让城市承担真实的征地成本，提高城市现有土地的整合、重新开发，保护农业用地；利用土地利用规划、市场运作（真实、合法的竞价制）建设宜居城市。（笔者评：说易行难，尤其是现在房价高企、房地产紧密关系太多利益集团的情况下，这方面政策很难得以实施。即使是强力推行相关举措，也必须考虑到实施成本和相应的监督管理成本问题。）
三是重新界定城市职责，重构城市金融，改革行政层级。弗农•亨德森提出三个观点，现阶段中国政府应有完善对省市县官员的绩效标准，将民生服务内容加入进去，并采取有效的激励结构；改革城市融资会计制度使之透明化，将土地使用权出让收益层层纳入上级政府监控范畴并建立资本预算框架，采取新的物业税、市政债券、财产税、服务业增值税政策；改革城市的行政层级，使所有城市和城镇都应该具有同样的税基、收入种类、减免权限，享受同样的政府间转移支付，并具有同样的开支责任。（笔者评：三个观点正好按照由易渐难的序列排出，第一个观点应当说可以很便利的被采用，但笔者极其担忧其实施效果，官员现有的名义考核标准难道没有民生服务内容吗，考核标准的优先顺序以及传统意义上的轻重缓急，民生服务内容的考核标准将很难占据优先位置；第二个观点没有被太多的展开，意图显然是为了城市建设的“开源”和“节流”，然而需要注意的是如果一级地方政府总是以短期考虑使用土地出让金来做政绩工程，能保证它不挪用下级的资金吗，如果这种监督管理的责任全部归拢到国家各部委，先不谈近年来审计署审出的相关问题，这个监督管理的链条能否实质上有效、其成本会不会难以支撑，在此方面，笔者更倾向于赞同目前在一些地方试点的人大监督、群众真正广泛参与监督政府预算和决算的方式；第三个观点提得很好，指出了真正实现城市化发展效率的方向，但具体的操作手段和过渡性政策安排，还需要我国相关领域专家学者会同政府部门深入研究，积极听取民意，渐进的达到这一目标。）
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