摘要：三权分立思想可溯源至奴隶制时代“政体三机能说”，近代三权分立制度经历了由阶级分权向阶层分权的演变，是不得已而求其次的妥协产物。人民代表大会制度则是更为彻底和更高类型的民主形式。三权分立制度的逻辑起点是私有制，多元的利益派生出多元的权力。人民代表大会制度的逻辑起点是公有制，根本利益的一元化对应于统一的国家权力。人大与一府两院是一种垂直而直接的制约关系，三权分立则是平行而间接的制约关系，西方各国行政权扩张的现实揭示了这种间接制约的无力。
为什么必须坚持人民代表大会制度而不能搞“三权分立”，是关系到政权组织形式的重大问题。本文将从历史、逻辑、现实几个视角对人民代表大会制度和三权分立进行考察与比较。
一、三权分立与人民代表大会制度的历史沿革
要深入了解一个制度，最基本的就是从其源头出发，了解其发端的背景与沿革。这种研究有助于了解一个制度得以滥觞的第一推动力，从而找到制度设计的初衷。
(一)三权分立：不得已而求其次的制度
三权分立的理论雏形，可以追溯到古希腊哲学家亚里士多德的“政体三机能说”。亚里士多德提出一切政体都要有三个要素作为构成的基础。“三者之一为有关城邦一般公务的议事机能部分;其二为行政机能部分……其三为审判(司法)机能部分。”亚里士多德的“政体三机能说”与近代的立法、行政和司法三权的划分，有惊人的相似之处。但“政体三机能说”是以奴隶制为原型而创建的，如果将亚里士多德的理论作为三权分立思想的源头的话，那这个源头也恰恰说明了“三权分立”思想和制度，并不必然地伴生于自由民主制度，也不必然地成为自由民主的一个标签。
近代分权理论是资产阶级革命的产物。最早爆发的英国资产阶级革命，提出了资产阶级和封建贵族怎样分享统治权的问题。针对此问题，当时的思想家、政治家洛克首创了近代分权理论。他将国家权力分为立法权、执行权和对外权。但洛克理论与其说是三权分立，不如说是两权分立。洛克认为：“每个社会的执行权和对外权本身确是有区别的，但是它们很难分开和同时由不同的人所掌握。”后两者可统称为行政权。洛克的理论贡献实质上是将立法权从强大的行政权中分立出来，并赋予其与行政权相抗衡的地位。洛克的分权论，实质是阶级分权。他企图通过分权，实现国家权力的转移，即把一部分权力从代表封建地主阶级的国王手里，转移到代表资产阶级利益的议会手中，使资产阶级同封建贵族分享不同的权力。但洛克的分权主张是在当时阶级力量对比情况下，既要争夺权力，又要避免激烈革命、彻底革命不得已而求其次的一种做法。分权是迫不得已，这才是洛克分权思想的第一原动力。至于分权而导致的其他附带的所谓利民后果，与其说是洛克的初衷，不如说是洛克的追随者对它的粉饰。
近代完全意义上的三权分立学说，是由孟德斯鸠最终完成的。他认为：“立法权和行政权如果集中在一个人或一个机构手中，自由便不复存在。因为人民担心君主或议会可能会制定一些暴虐的法律并暴虐地执行。司法权如果不与立法权和行政权分置，自由也就不复存在。司法权如果与立法权合并，公民的生命和自由就将由专断的权利处置，因为法官就是立法者。司法权如果与行政权合并，法官就将拥有压迫者的力量。如果由同一个人，或由权贵、贵族或平民组成的同一个机构行使这三权权力，即制定法律的权力、执行国家决议的权力以及裁决罪行或个人争端的权力，那就一切都完了。”“自古以来的经验表明，所有拥有权力的人，都倾向于滥用权力，而且不用到极限决不罢休。”“为了防止滥用权力，必须通过事务的统筹协调，以权力制止权力。”孟德斯鸠的三权分立思想与洛克相比具有明显的进步性。一方面他明确强调司法独立的重要性，使得三权分立思想名副其实;另一方面他明确提出制衡的原则，以防止权力滥用。但是孟德斯鸠的三权分立学说，毕竟不是彻底革命的学说。“他不是从正面去号召人们起来推翻封建专制制度，而是企图通过与封建贵族分权，调和敌对阶级利益，以求缓和阶级矛盾”，有其阶级局限性和历史局限性，这还是一种不得已而求其次的制度。
(二)人民代表大会制度：更高类型民主制度
马克思在深刻批判资产阶级政治制度，包括“三权分立”制度的本质和妥协性的同时，高度评价巴黎公社创举，肯定它的经验：“公社是由巴黎各区普选选出的城市代表组成的。这些代表对选民负责，随时可以撤换。其中大多数自然都是工人，或者是公认的工人阶级的代表。公社不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政和立法的工作机关。”他第一次明确提出取消三权分立的旧的资产阶级国家机器，代之以行政与立法统一的人民代表机关的主张。列宁进一步阐明马克思的这一主张。他指出：“摆脱议会制的出路，当然不在于取消代表机构和选举制，而在于把代表机构由清谈馆变为‘工作’机构。”恩格斯晚年在批判1891年德国社会民主党纲领草案时，强调把“一切政治权力集中于人民代议机关之手的要求”写进纲领。列宁在领导俄国革命中，一方面指出，如果人民代表机关没有充分的权力，那它就等于零。另一方面，他又发展巴黎公社的政权组织形式，改变代表机关直接行使行政权的做法，在苏维埃代表大会下组成人民委员会专门行使行政权，人民委员会由苏维埃代表大会任命和罢免，受它指导和监督。这样，就把建立任命代表机关和由它产生的行政管理机关相统一的政权组织形式，确定为无产阶级取得革命胜利后政权组织的基本形式。“这种新的制度同资产阶级国家‘三权鼎立’的制度相比，是更高类型的民主制度。”
近代中国，对国体和政体的问题，曾经有过长期的争论和探索。康有为、梁启超力主实行君主立宪制，既不容于封建王朝中的顽固派，也不利于彻底解放人民;孙中山提出按照美国的三权分立模式建立资产阶级共和国(孙中山在三权之外还增加了考试、监察两权，即“五权分立”)，但都没有成功。中国共产党在领导新民主主义革命中，对建立什么性质和形式的政权进行了长期探索。毛泽东在《新民主主义论》、《论联合政府》等著作中明确提出，中国民主革命胜利后，可以实行人民代表大会制度，这为建国后采取什么样的国体和政体奠定了理论基础。随着新民主主义革命在全国范围的节节胜利，人民代表大会制度便在各解放区建立、发展，并逐步扩大到全国范围。1954年第一届全国人民代表大会第一次会议隆重举行，标志着我国人民代表大会制度的正式确立。1982年宪法再一次肯定新中国成立以来一直实行的人民代表大会制度是我国的根本政治制度。“我们回顾这个过程是为了说明，任何一种政治制度都是历史的产物。我们之所以实行人民代表大会制度，而没有采取‘三权分立’的制度，这是历史的选择，是人民的意愿，不依任何个人的意志所转移。”
二、三权分立与人民代表大会制度的逻辑起点
资产阶级取得彻底胜利后采用三权分立制度，是由资本主义私有制的经济基础所决定的。生产资料所有制的区分，是三权分立与人民代表大会制度分野的逻辑起点。
(一)三权分立制度逻辑起点--私有制
三权分立思想从其奴隶制时代的萌芽，到近代资产阶级革命时期的诞生，一直延续到现代西方各国的政治实践，都是起源于私有制，并力图维护有产阶级的统治。
美国被认为是贯彻三权分立最彻底最典型的国家，但分权的目的之一是为了加强和巩固资产阶级的统治地位。美国宪法的起草人麦迪逊在如何抑制“由于选举而可能出现专制政治”的问题上费了不少心血。英国议员克罗斯曼认为，麦迪逊所担心的是，“我们要建立一个长期稳定的制度，必须注意到时间所带来的变化，由于人口的增加，贫困的劳动者的比例必然要增加，而且他们一定暗暗希望得到更为平等的财富分配。随着时光的流逝，他们的人数不久就会超过那些富裕者的人数，这样根据选举法的结果，权力就可能转移到贫困者手中。”根据共和制的原理，应该如何防止这种由于利己思想产生的压迫少数富裕者的危险呢?这就是麦迪逊担心的所在。于是，“他们制定了对人民来说刀插不入、水泼不进的错综复杂的制约与均衡的制度，代替了传统的要求人民服从权力的作法。”这些设计使得三权分立制度是一个“看上去很美”的设计，而万变不离其宗，实质上它仍然是维护有产阶级统治的工具。列宁曾一针见血地指出：“凡是存在着土地和生产资料私有制、资本占统治地位的国家，不管怎样民主，都是资本主义国家，都是资本家用来控制工人阶级和贫苦农民的机器。至于普选权、立宪会议和议会，那不过是形式，不过是一种空头支票，丝毫也不能改变事情的实质。”“议会制度并没有消除最民主的资产阶级共和国作为阶级压迫机关的本质，而是不断暴露这种本质。”资产阶级在取得彻底胜利后，却仍然沿袭在与封建阶级斗争妥协中形成的三权分立制度，其根源就在于生产资料私有制的经济基础没有发生根本性的转变。
(二)人民代表大会制度逻辑起点--公有制
人民代表大会制度，从马克思主义的理论构想，到巴黎公社的探索，再到苏联和我国社会主义国家的实践，它的逻辑起点始终是生产资料的公有制。马克思分析了资本主义经济危机产生的原因，提出要顺应社会化大生产规律，克服资本主义经济危机顽疾，就必须实行生产资料公有制。我国社会主义的国体和政体都是建立在生产资料公有制基础之上的。我国宪法规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能、按劳分配的原则。”这就意味着人们对生产资料的平等占有，决定了人们在政治上是平等的，是社会的主人。公有制作为一个统一整体，决定了社会主义国家的根本利益是一致的、一元的和不可分的，从根本上讲不存在多元利益和人民之外的利益主体。不能因为社会上有徇私舞弊现象就否认一元利益的事实，如同不能因犯罪存在就否认刑法的正当性一样。恰恰相反，有刑法的参照才能评价犯罪，有我们认可的制度内的一元利益，才有被我们批判和不予认可的制度外的多元私利。这是同样逻辑。因而也就没有多元的权力，由此而上升到国家权力层面也只能是一元的，权力的主体也是一元的，那就是人民，人民又把这个权力统一授权给全国人民代表大会来行使。
在实践层面，有学者会担心，生产资料公有制既可成为人民当家作主的经济基础，又可成为少数人或个人强力推行自认为正确而实际上违背人民利益和意志的政策、路线的物质基础，还可成为一些单位或个人谋取私利的工具。这的确是个问题，但问题的根源既不在于公有制，也不在于人民代表大会制度本身。解决问题的措施，也不是在经济层面进行私有化，承认多元利益;政治层面，引入三权分立，进行分权制衡。现实存在的一些问题，更多是对行政权缺乏监督而导致的。三权分立思想提出的初衷，重点也是为了限制行政权，但是那种平行的结构使得这种监督缺乏力度。我国人民代表大会制度直接将行政权置于其下，是对行政权更为直接和彻底的控制，即便如此，尚有监督力度不够的问题。如果再引入三权分立机制，把行政权从人民代表大会统一把握的国家权力之下解放出来，无疑是开错了方抓错了药。
三、三权分立与我国人民代表大会制度的区分及现实境遇
我国也存在立法、行政与司法三机关的分工，但“人大和‘一府两院’的关系与西方国家国家机关间的关系有着本质区别”。要深入理解这种本质区别，并比较优劣，还必须深入理解这两种制度设计的核心问题和现实境遇。
(一)三权分立的制度设计和现实境遇
三权分立的学说由洛克到孟德斯鸠再到杰斐逊，三权分立的实践由英国、法国再到美国，其内涵与形式也几经变化。美国的总统制分权模式被认为是三权分立的典范。美国宪法规定，由参议院和众议院组成的国会拥有最高立法权、修改宪法权、对外宣战权和监督财政权。两院议员全部由选举产生。总统无权解散议会，无权直接立法。总统既是国家的元首，又是政府的首脑和三军总司令，拥有国家全部行政权。总统只对选民和联邦宪法负责，不对国会负责，国会无权要求总统辞职。总统和国会是平等资格的机关，不服从国会的监督。司法权属于最高法院及下级法院。最高法院除了掌握审理案件最终裁决权以外，还有解释宪法和法律权，以及 “司法审查权”或叫“违宪审查权”。可以宣布法律因违宪而无效。
三机关在权力彼此独立的基础上还要体现制约。首先，行政权对立法权的制约。总统对国会通过的法案有批准权和否决权。被总统否决的法案，如果没有 2/3以上的多数议员在国会重新通过，这个法案即被取消。此外还有一种“搁置否决权”，如果在法案通过之后10日之内议会闭幕，总统未签署而搁置起来，法案即作废。其次，立法机关对行政机关的制约。总统任命的行政系统的官员、大使和最高法院法官，均需经过参议院同意，国会对总统任命的上述官员有权批准或驳回任命。另外，议会拥有对行政预算的议决权，并借此给予行政以极其重大的影响。更为直接的是，参议院有权对总统的违法行为进行弹劾。最后，司法与立法和行政之间的制约关系。最高法院可以运用宪法最终解释权这一特殊地位，来宣布总统法令和立法机关违宪。反之，法院的经费和法官的薪俸由议会决定，法官的任命需经过议会同意，并服从议会的弹劾。总统通过对法官的提名和赦免犯罪对法院起到一定影响作用。
在美国，三机关、特别是立法和行政机关的权力均直接来自于选民的授权，不分伯仲。在现实层面三机关的协调运转只是一种理想状态，运行卡壳甚至“死机”情况不仅在理论上是可能的，而且在现实中也是存在的。近20年来，由于国会与行政机关之间互相扯皮，美国政府曾六次面临关门的尴尬境地。现实中更多的情况是三权并没有按照设计者的初衷，实现真正的分立与制衡。仍以美国为例，总统对立法的影响常常是具有指导性和决定性作用的，因而总统事实上成为主要立法者，处于立法机关之上。反之，国会对总统行使制衡的手段虽多，但效果甚微。事实表明，资本主义国家的三权分立正在朝着“行政专横”的方向发展和回归。无怪乎连西方一些颇有名望的学者也对三权分立的现状甚为不满。不少人认为三权分立实际上是不可能的，它仅仅是“纯理论的空想的游戏”，有的人甚至认为，三权分立是一个有害概念，应该取消。
(二)我国的人民代表大会制度及其优越性
我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。”
在我国虽然也存在立法、行政与司法的三权分工，但是在权力结构上，可以看出与西方三权分立的显著不同，即垂直结构与平行结构的不同。三权分立将国家权力一分为三，平行设立，而我国的国家权力机关(立法机关)与其他机关是垂直设立的。全国人民代表大会作为最高国家权力机关，使得人民权力不但作为一种法源上的权力而存在，还作为一种制度性的权力而存在，而且是唯一的存在。“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。” 它有权选举和罢免国家机关领导人。这种垂直结构，更为直接地将行政权和司法权置于立法权之下，使得行政权和司法权作为一种派生的权力而存在，而不是一种平行的权力而存在。这样的制度设计，不但保证了权力运行机制的顺畅，还有效地防止了行政权的扩张。当然，现在对行政权的控制还没有到达完美境界，这更需要进一步完善和加强人民代表大会制度建设，而不是把行政权从立法权下面解放出来，重蹈三权分立的覆辙。
有人担心，把人民代表大会作为最高国家权力机关，处于权力体系的顶端，缺乏来自其他机关的监督制约，会不会产生立法腐败?我们认为，立法机关与行政机关具有不同的属性。“因为人大是一个集体机构，很难产生类似行政机构中那种‘一人说了算’的局面，而且立法者与具体公民之间不会产生直接的利益冲突，因为立法者不直接执法，而是由行政机关和司法机关等具体地实施法律。”立法权运作的结果就是法律，而法律是昭示于天下的“透明产品”，因此立法机关更容易 “对人民负责，受人民监督”。经过50多年来的实践与发展，人民代表大会制度已显示出强大的生命力和巨大的优越性。人民代表大会制度是符合中国国情、体现中国社会主义国家性质、保证中国人民当家作主的根本政治制度。
相关文章
「 支持！」
WYZXWK.COM
您的打赏将用于网站日常运行与维护。
帮助我们办好网站，宣传红色文化！
欢迎扫描下方二维码，订阅网刊微信公众号
