《联合早报网》
[5395] (2008-11-21)
和身边的许多人一样，在2008年以前，我并不知道这两个城市。但是现在它们已经在中国家喻户晓了，而且这种“知名度”正在超越国界。与它们类似的，还有四川省大竹县、陕西省府谷县、云南省孟连县……对于这些冲突，最初人们更愿意相信“群体性突发事件”只是一些偶然因素在特殊社会条件下孵化出来的“喷发”，直到“瓮安事件”，政府和学者才开始深入地反思“突发”事件背后的必然：贫富差距、社会分配不公、权钱交易、官员腐败导致了党群干群关系紧张。突发事件发生之前往往都是有了长期的情绪积累，民众对当地政府已经表现出不信、不满、不服，对政府的“三不”正是突发事件发生的必然性原因。在民众与政府关系高度紧张的背景下，任何一个偶然事件，都有可能导致民众和社会情绪的“井喷”，酿成不应有的过激行动。也就是说，其实从来没有“突发”的群体性事件。
目前政府角度对于群体性突发事件的反思主要集中于自我批评，2008年8月13日《半月谈》的一篇文章称，群众性突发事件“是由群众的利益诉求长期得不到有效解决、一些领导干部对群众的感情冷淡麻木、滥用警力激化矛盾等造成的。激烈的冲突对抗、严重的破坏性后果、恶劣的社会影响，几起群体性事件以极端表现形式给基层党委、政府敲响了警钟。”也有人对瓮安事件之后贵州省委书记石宗源检讨语风的总结拍手称快，然而，类似的事件还在继续。如果说瓮安找到了群体性事件的根源，那么其它地方是不是也这样巧合具备相同的社会气候条件？彼此之间的共性是不是仅仅在于“漠视人民群众利益”、“工作方式粗暴”、“黑恶势力别有用心的煽动”?
如果说在检讨的同时也要寻求问题解决之道，那么现在群体性事件就不仅仅是瓮安的历史遗留与政府失误所能解释的了，我们必须要超越“地方特色”来找寻答案。
很多人认为群体性事件是“小事拖成大事”的，那么为什么干部会拖沓推延这些问题？的确有一些干部工作态度不认真、不负责，但这显然不是全部。如果有干部想把事情做好却有无力解决或者面临种种无奈，那么，我们就要换个角度来思考问题，换一个系统思考的角度。
这不是个别干部腐化无能的问题、也不是某一地区特殊社会条件的问题。事实上，对事件旋涡中心的干部的严肃处理并没有对群众的不满、不信、不服起到召示意义的抚慰作用。处理干部没有改变的是什么？是政府公共管理的思维方式与经验传统，也就是说，换了干部并没有换头脑、更不会换治理思维。看到平日里的领导干部因为群众的集体行动而下台，当事人可以暂时性的情绪舒缓获得，但同时也是政府威望、信任、合作意识等社会资本的损失。也许有人厌恶政府官僚群体，在整体上给他们贴上“无能、腐败、冷漠、阴险”等等标签，但是可能很少有人希望“无政府”社会的到来，那将是可怕的噩梦。所以，同其它社会资本一样，政府权威与公信力的损失其实也是社会中每一个成员的损失，《圣经》中有这样的句话：“所以绝对不必问丧钟为谁而鸣，丧钟为你而鸣。”
另外，也有人看到是干部工作的观念与方式落后于社会发展进步的节奏，以老办法解决新问题往往会引致问题激化。那么为什么干部观念会落后于社会而且政府行政会滞后于发展？这就涉及更深层次的问题：我们的公共管理思维方式是面前未来还是面向现在甚至是面向过去的？如果公务员和领导干部只是为已经发生的“大事”疲于奔命，缺少前瞻性的思考，甚至对于当政一些矛盾的苗头无暇顾及的话，政府永远只能慢半拍。在这种公共管理思维系统下的绩效考核价值导向一定是针对过去的、针对结果的，干部的行为动机也很容易地被引导到对阶段性政绩的追求上来。群众可能会为某种共同的利益或假想的共同价值取向而采取集体行动，但是在结果导向的政绩观引导下，政府中的干部或公务员往往被清晰的职权范围与问责机制分割在单独的“处”、“科”、“室”中，即使是注意到问题潜在可能性，也没有同舟共济的协作意愿和集体行动，因为现有的制度体系没有提供这样的平台，大家只能象“三个和尚”一样等到火灾来了才采取行动。
比尔·克林顿总统的白宫办公厅主任里奥·帕内塔（Leon Panetta）对此提出深刻见解，“有一个信息我总是努力传达给我的学生，那就是在我们的民主政治中，你可以通过两条途径带来变革，要么凭借领导力，要么通过危机。如果没有领导力——如果政治领导人不愿意冒风险，不愿意坦诚交流，不愿意做出困难的决定——那么，危机将左右政策的制定。不幸的是，我们今天就是这种情况。危机在很大程度上在左右着我们的政策。”（《麦肯锡季刊》2008年11月）
如果领导者缺少系统性的思考、前瞻性眼光以及承担风险的勇气（这种勇气在很大程度上受制于更有的制度与规则），那么我们的公共管理就不会主动变革，就会滞后于经济增长和社会变迁，就会落后于人民的意愿与需求。此时，人民群众就会转而寻找其它的方式来推动变革。也许群体性事件中绝大数人没有看到帕内塔的总结，但他们不约而同地与帕内塔的预想保持了一致。当体制内的领导者没有创制能够保护民众利益的制度变革的时候，民众开始通过危机引起干部的注意甚至向政府施加压力。他们将利益诉求的表达上升为“公共危机”或者干脆人为地制造“公共危机”来促成政府对自身的改革。如果政府不能系统地改革现有的制度体系来塑造和激励卓越的领导者，那么群众会从瓮安事件中得到启发，继续以“危机”推动政府改革实现自身的利益诉求。这将是一个最坏的选择，无论对于政府还是对于群众都意味着高昂的沟通成本。当“不信任”在社会弥漫并扩散的时候，谣言便在这个信息社会肆意传播。当然，对于无助的百姓而言，有选择总比没有好，所以才会有那么多的人自愿承担风险参与到本来与自己切身利益不相关的事件中去。
这才是我们面临的真正危机。
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