“老三届”的人生路——从红卫兵司令一路走来（续：附录）

龙 华 创 新　　

1997年，中国司法部预防犯罪与劳动改造研究所将我主编的《新华治安综治之路》一书赠送给前来考察治安的美国预防犯罪研究所专家。后来美国专家来函表示：《新华治安综治之路》具有中国特色，很有研究价值。此事是中国司法部预防犯罪与劳动改造研究所副所长、研究员冯树梁向我专函告知的。这就告诉我们：中国式的治安引起国际关注。　　

在龙华治安途中，我们不断地在工作中探索，在探索中工作，不断地将复杂的社会治安综合治理工作引向规范化：在综治工作机构设置之初，我们科学地设置综治工作机构“一室五部”，“五部”即基层基础工作部、治安责任制监督部、小区联防工作部、联防大队部、内务部；在夯实治安基层基础的过程中，我们率先创建基层“13311”配套系统工程；在实施领导治安责任制的过程中，我们率先推行社会治安综合治理年审制度；在复杂的社区治安管理中，我们率先创建社区“654”创新达标系统工程；在陌生的流动人口管理工作中，我们率先创建流人管理“121”系统工程；在难度很大的戒毒工作中，我们率先创建戒毒“742”系统工程；在队伍管理工作中，我们率先创建队伍“511”星级系统工程。　　

治安综治几个方面的工作我们是这样创新的：　　

治安综合工作机构创新　　

有一次苏州市综治办主任曾半开玩笑地对我说：“老杨啊，我听中央综治办的同志说：全国最大的治安综治办公室在海口市新华区，你们那个‘一室五部’太棒了！”　　

其实，我到新华区综治办上任之时，连我在内，区政法委、综治办总共才3个人。3个人，要挑起一个省会市中心城区的治安重担，实在困难，而新华区又刚成立不久，想向区组织、人事部门伸手要人也很难。面对错综复杂的社会治安综合治理工作，面对十分严峻的社会治安形势，面对“打击、防范、管理、教育、建设、改造”的六大治安综治任务，我绞尽脑汁，想尽办法。千头万绪之中，我想，要完成六项工作任务，就必须设置相应的工作机构，不管怎么说，没有相应的工作机构，没有相应的工作人员，那个多项的、繁重的工作任务，是很难完成的，更不用说出色完成了。而我生来的性格是，对于工作任务，不仅要一般完成，而且要出色完成。怎么办？我想，面对困难，既要有胆子，也要有点子。于是，我在新华区综治办公室里头，大胆地在工作机构设置方面创新，在其中设置：内务部、基层基础工作部、治安责任制监督部、治安联防大队部、小区联防工作部，即“一室五部”。每个部设置工作人员3—5人。可是，这么多工作人员从哪里来？想来想去，我想到我们下属的治安联防大队，那里的几百位年轻人，都是吃财政饭的，其中有不少大、中专程度的队员，还有学过法律专业的，让他们去巡逻站岗固然必要，但若按才录用，抽调其中一些优秀的年轻人到办公室，安排在其中一个部门，更有锻炼意义。于是，我便从联防队员中抽调18人，加上3名国家干部，共21人，按工作所需，结合个人特长，合理地将其充实到“一室五部”的治安综治工作机构之中。在里头，我们分工合作，各司其职，多管齐下，全面开花，工作局面很快就打开，并且一路开拓创新，大伙越干越起劲，工作越来越出色。　　

我们那个“一室五部”的机构、职责是这样的：　　

（一）办公室的职责及任务　　

海口市新华区社会治安综合治理委员会办公室是海口市新华区社会治安综合治理委员会的办事处机构。主要职责及任务是：　　

1、根据区委、区政府和省、市综治办及区综治委的部署，研究提出全区社会治安综合治理的具体计划、方案和重要措施，并负责实施。　　

2、掌握乡、街道、各部门的社会治安综合治理工作进展情况，及时向委员会反映。　　

3、积极开展社会治安综合治理宣传和调查研究，推动各单位、各部门落实综合治理的各项措施。　　

4、总结交流经验，鼓励先进，推动后进。　　

5、负责区综治委的日常工作，办理省、市综治办和区综治委交办的其他事项。　　

6、负责对全区群防群治队伍的建设、管理、协调。　　

（二）内务部工作职责　　

1、本部是负责区综治办的内部日常事务的部门，并负责完成综治办交办的各项任务。　　

2、传达组织学习中央、省、市、区等有关社会治安综合治理方面的文件、指示和会议精神，对治安综合治理工作进行指导、协调、检查、督促。　　

3、注意信息收集，综合分析，向办公室提出执行各种政策的意见、可行方案，提供必要的依据，供办公室决策。　　

4、做好办公室的文件材料的归档管理和文秘工作。　　

5、管理市、区政府下拨的治安联防经费、联防队员的工资等财务工作。　　

6、负责做好来访接待和会议筹备工作。　　

7、同办公室其他各部经常联系，疏通关系。　　

8、组织筛选各类有价值的材料向省、市有关部门报送。　　

（三）基层基础工作部工作职责　　

1、本工作部是区综治办指导我区基层基础建设的专门部门。　　

2、围绕将社会治安综合治理各项措施落实到基层的问题，开展调查研究，总结经验，树立榜样，找出问题，查出漏洞，现场指导。　　

3、围绕基层“13311”配套系统工程，即建立一个党支部领导的三会（村<居>委会、治保会、调解会）、三组（流动人口管理小组、帮教小组和文化活动小组）、一队（治安联防小队）、一警（管段民警）配套组织，切实加强基层基础建设。　　

4、在全区总结推广基层基础建设的先进经验。　　

5、帮助基层组织抓好“13311”人员培训，提高政治素质、思想素质、文化素质和工作能力。　　

6、检查、指导基层组织人员落实各自的治安责任制。　　

（四）治安责任制监督部工作职责　　

1、治安责任制监督部是区综治委具体抓社会治安责任制（治安领导责任制、治安目标管理责任制、治安岗位责任制）的部门。必须当好区综治委的参谋，并按时、按质、按量完成区综治办交办的各项工作任务。　　

2、认真贯彻执行中共中央、国务院和全国人大常委会《关于加强社会治安综合治理的决定》、中央五部委《关于实行社会治安综合治理领导责任制的若干决定》，落实区委《关于推行领导治安责任制的决定》及省、市、区有关社会治安综合治理文件精神。　　

3、检查、督促辖区乡、街道、机关、团体、企事业单位对社会治安综合治理工作的实施及主要领导亲自组织，分管领导真抓实管社会治安综合治理工作的情况。　　

4、及时总结、推广乡、街道、各部门、各单位及主管领导抓社会治安综合治理工作的先进经验。　　

5、依照“谁主管、谁负责”原则和综治“654”标准，客观公正、实事求是调查、监督各单位所签订《责任书》条款落实，提请综治委执行奖惩。切实加强社会“654”创安达标系统工程建设。上报辖区各部门、各单位及主管领导抓住社会治安综合治理工作情况，执行“一票否决权制”的规定。　　

6、按照区委《关于同违法犯罪行为作斗争有功人员的奖励办法》，及时核审呈报奖励，鼓励广大人民群众同各种违法犯罪行为作斗争的精神。　　

（五）治安联防大队部工作职责　　

1、新华区治安联防大队是在海口市五级治安联防网络的总体部署下，在区委、区政府、区综治委直接领导下，在区公安机关直接指导下的一支维护社会治安的群防群治队伍。　　

2、大队部按照“511”星级系统工程的内容，切实加强对联防队伍的管理，全面提高队伍的整体素质。　　

3、根据形势需要，在公安机关的具体指导下，对我区治安联防队伍统一部署，统一指挥，统一行动。　　

4、对各中队巡逻执勤工作进行检查督促、指导，发现问题及时整改、协调处理。　　

5、负责检查各中队组织学习会、生活会的落实情况。　　

6、负责对全辖区的联防队员及保安人员的队容风纪、违纪行为进行纠正监督，兑现奖惩。　　

（六）小区治安联防工作部工作职责　　

1、根据辖区实际，提出组建治安联防小区的规划和工作意见，供委员会决策。　　

2、根据委员会的工作部署，组织人员深入基层，组建（或协助乡、街道组建）治安联防小区。　　

3、指导各治安联防小区提高其领导机构和办事机构的管理水平，重点落实单位自防和小区联防。　　

4、负责检查、指导各治安联防小区的日常业务。　　

5、不断总结推广小区治安联防和安全文明小区的经验。　　

                                                       （新华区综治办）　　

可以说，多年以来，凡是搞社会治安综合治理工作的人，都会知道，基层治安基础建设工作十分重要，都会懂得，抓治安综合治理必须首先抓好基层治安基础建设。可是，怎么建设？这就不是轻而易举的事。记得，在1996年全国“严打”斗争中，中央有一个红头文件，其中特别要求基层治安基础建设必须配套。围绕着“配套”二字，我思考再三。一个星期天，我约区综治办两位副主任与我一起，到宝华酒店西餐厅，一边喝茶，一边讨论那篇“配套”的文章。我们三位一起，你一言我一语，你谈居委会，我说治保会，还有调解会，尤其强调那个基层党支部。结果，我们三人将那篇“配套”的文章写成：基层“1·8”配套系统工程，即1个基层党支部，加上8个基层治安组织：居（村）委会、治保会、调解会、文化工作小组、流动人口管理小组、青少年帮教小组、一支联防小队、一个管段民警。　　

那年，刚好中央政法委副秘书长王胜俊同志到海口视察“严打”斗争。在市里的汇报会上，我将那个基层“1·8”配套系统工程作了汇报。王胜俊同志听了以后，颇感兴趣。他说：“老杨啊，你设计那个‘1·8’工程好啊，是不是南方人都喜欢那个‘8’字啊，‘要发’是吗？为了便于归类，便于建设，可否将其改为：基层‘13311’配套系统工程？这样的话，一个党支部、三个会、三个组、一个队、一个警，也顺啊。”我说：“好，这个工程就按首长的指示命名吧！”这样，全国第一个基层“13311”配套系统工程，在海口新华区问世了。后来，全国人大副委员长曹志同志亲临新华区视察时，也对该系统工程做出充分的肯定，并向全国通报推广。　　

那篇文章，我是这样写的：　　

基层“13311”配套系统工程　　

基层基础建设在社会治安综合治理工作中具有何等重要的地位和作用？怎样才能有效加强治安基层基础建设，更好地发挥社区各个细胞积极参与，齐抓共管，搞好综治工作？这是我们每个综治工乃至社会各界共同关心的问题。本文根据多年的工作实践和新华区的实际，就基层“　13311”　配套系统工程建设的有关问题展开思考。　　

（一）基层组织在社会治安综合治理中的地位、现状及其原因　　

俗话说：万丈高楼平地起，打好基础是关键。这其中的道理非常明了，又非常深刻。社会治安综合治理工作亦然。因为，社会治安综合治理是一个庞大的系统工程，“打击、防范、教育、管理、建设、改造”这12个字几乎包含了大部分的社会治安管理活动，这就要求我们更好地实行专门队伍和群众防范相结合，紧紧依靠基层组织，在基层做群众的工作，在基层带领群众去完成各项任务。否则，社会治安综合治理只能是一句空话。实践告诉我们：经济建设需要良好的社会环境，而良好的社会环境来自社会治安的综合治理，社会治安综合治理的成功与否，在很大程度上又取决于基层基础建设。　　

海南建省之初，我们海口市从商品经济还不够发达的海南行政区首府，一跃成为全国最大的经济特区海南省的省会城市。随着海南特别是海口经济热潮的冲击，随着十万人才过海峡，随着省会人、财、物的加速流动，海口一下子沸腾起来，一夜之间就出现许多陌生的面孔。我们新华区是海口市的“腹地”，几乎在海口开发热浪的漩涡中心。大开发、大建设的热潮，给我们的经济发展注入了新的生机和活力，给我们提供了千载难逢的机遇，这是毋庸置疑的。但是，对我们的社会治安管理工作却提出了严峻的挑战，给社会治安管理工作带来了新的难题，治安基层基础的一些薄弱环节也暴露出来了。　　

当时，新华区的基层组织建设现状不容乐观：一是基层组织不健全、不配套，在43个居委会中，没有一个设立党支部，有的空缺治保会主任，有的空缺调解会主任，按照当时健全“一部三会”（党支部，居委会、治保会、调解会）的要求差距就很大；二是基层干部整体素质偏低，在118名居委会干部中，年龄最大的67岁，平均49岁；初中以上文化程度仅占28%，在184名居民小组长中，年龄最大的85岁，平均69岁，文盲占65%。这些基层的同志，尽管他们责任心很强，工作肯出力，但终因年龄过大，文化水平偏低，很难适应新形势的需要，工作起来确实是力不从心。　　

出现这种情况，原因当然是多方面的。然而，以下三个原因应是主要的：　　

1、领导认识不到位。有些党政领导同志没有充分认识基层基础建设的重要性，没有树立起“万丈高楼必须依靠坚固的基础支撑”的观念，没有意识到基层基础建设与党和国家政权的巩固息息相关，没有把基层基础建设真正摆上工作议程去研究和解决。会上讲的多，会后抓的少；一般要求多，解决实际问题少。其结果是“抓而不紧等于不抓”。　　

2、干部报酬不到位。基层的同志工作很辛苦，繁琐受气，但由于集体经济滞后，地方财政也无力拨款补助，造成基层干部报酬过低，有的甚至不能兑现，在很大程度上影响了工作积极性。一些有能力的年轻人宁愿搞个体也不愿从事基层组织工作。　　

3、组织设置不到位。建省之前，由于当时的实际情况，在基层长期只设置“一部三会”。但是，建省之后，我们面对的形势已发生了很大变化，基层组织的工作任务和工作量都明显增加了，轻微违法青少年的帮教工作、流动人口的管理工作、文化娱乐活动的组织工作等，都需要我们基层组织很好地去联系和动员群众抓落实。而我们基层还没有建立起相应的配套组织，对工作的全面开展不利。　　

（二）基层“　13311”　配套系统工程的内容、实施及其作用　　

经过几年的探索和实践，特别是1996年上半年以来，我们认真贯彻落实省综治委、省委组织部、省民政厅《关于在“严打”中加强社会治安综合治理基层基础建设的意见》，提出了以基层“13311”配套系统工程建设为载体，全面加强基层基础建设的新思路。这就是：在基层建立一个党支部领导下的居（村）委会、治保会、调解会、流动人口管理小组、青少年帮教小组、文化活动小组、治安联防队、管段民警的“一部三会三组一队一警”配套组织。在基层党支部的核心领导下，“三会”、“三组”、“一队”、“一警”互相联系，相互作用，各负其责。　　

 本工程建设坚持以党支部为核心，是因为党支部是中国共产党的基层组织，属基层战斗堡垒。“领导我们事业的核心力量是中国共产党”，其核心力量是党在带领广大人民群众，从事伟大的社会主义事业中体现的。事业需要群众，群众需要党。只有坚强的党才能将群众带动。群众带动起来，事业才能成功。我国13亿人口，分布在960万平方公里的大地上。光靠党中央、靠各级党委去直接带动群众是不现实的，必须还要依靠党的基层组织——党支部。建立在基层的党支部，与党所代表的人民群众及其所从事的社会主义伟大事业有着直接的联系。党的路线、方针、政策，靠党支部带领人民群众去贯彻落实；党的伟大事业，靠党支部带领群众去完成。同样，当前人民群众所渴望解决的社会治安问题，必须依靠基层党支部发动人民群众去解决。党支部的核心作用发挥得好，人民群众就发动得广泛、充分，齐抓共管的局面就能形成，社会治安就会好转。现在我们区已派出13名国家干部到居委会，组织了13个基层联合党支部。这些党支部在基层发挥了核心堡垒作用。　　

居（村）委会在党组织与居民群众之间起桥梁和纽带作用，负责辖区的日常行政事务，治保会负责治安保卫和组织辖区的群防群治工作，调解会负责民间调解工作，流动人口管理小组负责对有轻微违法行为的青少年的帮助教育工作，文化活动小组负责组织群众开展健康有益的文化娱乐活动，治安联防队具体负责辖区的安全防范工作，管段民警负责段片的治安管理工作。　　

在实施“　13311”　工程建设中，我们主要从两个方面着手。首先，对“三会”组成人员进行全面调整充实。区委先后从区、街道机关抽调650人次组成工作组，下到基层帮助整顿，好的留任，差的辞退，超龄体弱的居委会专职干部按职工待遇办理退休，新上任的除依法选举外，还向社会公开招聘。这其中，共辞退了不称职者36人，办理退休1人，充实进来166人，“三会”组织建设得到明显加强。各居（村）委会干部由原来的2—3人增加到4—5人，治保会和调解会的干部分别从原来的1人兼职增加到1人兼职2人专职。同时，认真搞好“三组一队一警”的配套充实。全区招聘治安积极分子110人，建立57个流动人口管理小组；成立了有169人参加的57个帮教小组；542人组成57个文化活动小组；增加312名联防队员，动员956名居民义务参加治安巡逻；各公安派出所给每个居委会都配备了1—3名管段民警。　　

“13311”配套系统工程的实施，使各个基层组织任务明确，职责具体，有人管事，能办好事。新华街道几年来一直注重基层基础建设工作，在全区率先推行基层“13311”配套系统工程建设，所辖11个居委会全部实现基层基础建设规范化，85%的居委会实现治安“四无”目标，居民安居乐业，经济日益增长。玉沙村原来治安问题比较突出，党支书符茂宣带领新班子大胆探讨，找出了出租屋管理混乱的根源，严格执行“谁出租谁负责”的规定，加强流动人口的管理，扭转了治安管理被动的局面。整顿后的滨海新村联防小队，在抓好队伍自身建设的同时，还发动18位离退休干部、老工人参加治安巡逻，保持了辖区治安秩序持续稳定，该居委会被评为全国模范居委会。西门外文化活动小组通过活动吸引群众，既参加文化活动，也参加治安巡逻，使义务巡逻人数由7人增加到28人。义兴调解会主任候绮兰带领调解会12名骨干苦口婆心，不辞辛苦做好法制宣传和调解工作，基本上做到群众纠纷调解不出居委会，有效地化解了不少民间矛盾。　　

（三）问题与对策　　

近几年来，新华区委、区政府及各街道工委、办事处在加强治安基层基础建设方面做了大量的工作，“　13311”　配套系统工程建设得到不断的完善，但也存在一些不容忽视的问题。　　

1、基层干部素质尚待提高。组织健全了，干部配上了，但是，由于客观原因，干部的整体素质还不够高。表现在：原任的同志工作热情高，和群众关系较融洽，利于开展工作，但文化水平较低，因循守旧，缺乏开拓精神，有些很难承担起在市场经济中“领头雁”的重任；新上任的一些同志实际工作经验缺乏，做群众工作缺乏技巧，工作起来往往碰钉子，产生消极情绪。　　

 2、一些基层组织的硬件建设不够。原来的57个居（村）委会，尚有2个办公场所长期无法解决，今年又增设10个居（村）委会，仍然是办公场所没有着落，连一个固定的办公场地也没有，实在不好开展工作。　　

3、大多数基层组织经济实力薄弱。由于种种原因，到目前为止，大部分的居（村）委会集体经济基础薄弱，基本的活动经费都很难解决。　　

针对这些问题，笔者认为，应从以下四个方面加以努力：　　

一是加强培训，提高基层干部素质。更充分发挥各级党校的主渠道作用，加强基层干部的政治、文化业务培训，使广大基层干部既能满腔热情地投入到本职工作中去，有能力做好本职工作。　　

二是帮助基层解决实际困难。各级政府要在力所能及的范围内，帮助基层特别是十分困难的基层组织解决办公场所问题，使基层保证最起码有一个为群众办事的工作环境。如电信部门最近就为我区34个居委会以优惠价格安装上办公电话。政府以及各个部门若都能这样支持基层，帮助解决基层困难，对进一步完善“13311”配套系统工程建设必将起推动作用。　　

三是扶持基层组织发展集体经济。政府要在资金、技术、项目等方面给基层组织以帮助、扶持，使他们能产生“造血”功能，促进集体经济良性循环。　　

四是加强管理。各级党委、政府以及各有关职能部门，要对基层组织工作加强指导，要尽可能量化、细化工作指标，形成制度，坚持考核，表彰先进等，以此推动基层组织和基层干部认真履行职责，创先争优，使社会治安综合治理各项任务在基层得到全面落实，推动全社会的两个文明建设跨步向前。　　

（：杨来清  此文为1997年9月海南省综治工作理论研讨会发言材料）　　

1997年，全国人大副委员长曹志在视察新华区治安综治工作时，对我们的工作予以充分肯定，曹副委员长回到北京以后，我们收到一份检查报告，其中有这样的一段话：　　

海口市新华区在加强基层组织建设中实施“　13311”　配套系统工程，即建立以党支部为核心的三会（居委会、治保会、调解会）、三组（流动人口管理小组、帮教小组、文化活动小组）、一队（治安联防队）、一警（管段民警）的基层组织网络，很多地方居[村]委会党支部、团支部、妇代会、民兵营、调解会等基层组织健全。　　

 ——摘自中央社会治安综合治理委员会办公室　1997年6月26日　社会治安综合治理工作汇报第四期《对海南省社会治安综合治理工作的检查报告》　　

社区治安基础建设创新　　

打完治安基层基础建设的战役以后，我很快又将眼光投向社区治安基础建设方面。社区是由各个单位组成的，社区治安基础，是由社区各个单位构成的。中央那两个《关于加强社会治安综合治理的决定》的红头文件规定，社会治安综合治理的一个重要原则是“齐抓共管”，文件还特别强调社区各个单位要“管好自己的人，看好自己的门，守好自己的物”。　　

中央的红头文件算不算指路明灯，这里暂且不作比喻，但是，它确实将我引导到社区的单位之中。于是，我便开始了认真的调查研究工作，深入到社区党政机关的保卫部门、社区宾馆酒店的保安部门，登门社区有关公司的老总办公室，到有关企事业单位召开座谈会，进行个别访谈。在这个过程中，我既是新华区治安综治部门的领导，也是社区治安综治大学中一名学生。在多次的对话、请教、探讨之中，我了解不少社区治安综治的情况，学会许多关于社区治安综治的知识，明白许多社区治安综治的道理。我决心将社区各单位的治安工作抓深、抓细、抓实，让治安综治各项措施落实到社区各个单位、各个人头、各个部位。为此，我将社区各单位领导的治安责任一一量化，对其履行治安义务的结果，逐项量化打分，输入新华区综治电脑系统。这样，一打开电脑，对社区各单位领导抓治安的表现，我便一目了然。这样，该表扬，该批评，该奖励，该惩罚，该上报，该通报，我都有数有据。这样，我们区的治安综治工作，就不是空洞无物、笼笼统统的，而是有骨有肉，有声有色。这样治安综治工作就搞活了，齐抓共管的局面就自然打开。　　

那个治安责任量化的系统工程，我是这样设计的：　　

社区“654”创安达标系统工程　　

社区细胞“654”创安达标系统工程，是我们在社区建设的实践中，围绕着“量化治安领导责任制”的课题，探索出的社会治安综合治理的新举措。其内容是：按照“六有”要求，即有领导、有治安防范力量、有实施方案、有健全的责任制、有严格的奖惩办法、有明显效果；做好“五自”工作，即管好自己的人，看好自己的门，守好自己的物，矛盾自己化解，漏洞自己堵塞；实现“四无”目标，即无重大刑事案件，无重大治安案件，无重大治安灾害事故，无违法犯罪人员。　　

认真抓好本系统工程建设，能够更好地量化、落实治安领导责任制，充实辖区单位的创安达标活动，促进社会细胞建设。在这里，我们将辖区的每一个单位视为本社会的一个细胞。如果把每一个细胞都保养好、建设好，整个社会就会健康、稳定，社会建设就会成功。社区细胞的建设，涉及到方方面面，要克服不少困难，解决不少矛盾。其中，治安领导责任制落实与否应该是主要矛盾，因为由于它的存在和发展，决定并影响着其他矛盾的存在和发展。这个矛盾抓住了，就是抓住龙头，就能抓纲带目，就会建出好的细胞，进而造出好的社区。　　

“654”是治安领导责任制的量化，是辖区单位创安达标活动的载体。社会治安综合治理的实践告诉我们，治安领导责任制是社会治安综合治理工作的龙头。只有抓住龙头，才能带动全面，促进全局，纲举目张。治安领导责任制这个龙头不应该是抽象、空洞的，而应该是看得见、摸得着的，应该是有质有量、富有内容的。为了明确治安领导责任制，并进一步具体地将其落实，就必须将其量化。在实行治安领导责任制的实践中，我们将其量化为“654”。其中，“六有”是基本要求，“五自”是关键措施，“四无”是实现目标。任何一个单位，只有按照“六有”要求，抓好综治基础，同时结合实际，做好“五自”工作，其中“四无”目标才会实现，单位治安形势才会好，单位领导才算称职，才是负责任。反之，单位治安形势就会差，单位领导就不算称职，就是不负责任。以上15项内容，我们再量化打分，合计为100分。每年年初检查，年终审查，并将其年审得分结果输入治安综治年审电脑管理系统。这样，各位领导实行期限治安责任制的结果就一目了然，清清楚楚。我们同时将各单位的年审结果向其主管机关，组织、人事部门通报，并且在该单位公诸于众。这就不但量化了治安领导责任制，并且强化了治安领导责任制的监督机制。　　

这样，各单位的创安达标活动就有载体、有内容、有形式，就会更加活跃。社区细胞建设就会更扎实、更牢固，社会治安综合治理各项措施向实处落实就不难，社会治安就会日益好转。　　

“654”是本系统工程建设的主要内容，是硬件与软件的结合体。众所周知，搞任何一项建设都有一定的内容，有硬件与软件。在本项工程建设中，“654”就是内容，其中既有硬件，也有软件。比如有领导、有治安防范力量，这就是硬件，是基础，而“五自”显然是软件，是活的。在建设过程，硬件与软件互相依赖，互相联系，互相影响，互相作用，相辅相成。当然，其中是否有领导是关键，这是第一要件。因为有了强的领导，就会有强的队伍，有健全的责任制，有严格的奖惩办法，并且会有强有力的思想政治工作，就会及时地、全面地、妥善地做好单位的“五自”工作，这样，单位的“四无”目标也就不难实现。海南省农垦金龙物资实业公司是最好的典范。该公司总经理陈育雄在工作实践中，确实是两手都在抓，并且两手都很硬。由于他对社会治安综合治理工作的高度重视，在该单位本项工程建设中，光治安责任制这个软件，就建得特别的成功，别出一格。该单位除总公司与下属分公司、单位与员工分别签订了治安责任制31份和954份以外，连单位的综合大楼都一幢一幢地设上“幢长”，“幢长”同样与单位签订“幢长治安责任书”，这样长期在该单位形成了“层层有人负责，事事有人管理，处处有人防范”的良好局面。所以几年来，该公司年年实现“四无”目标，并且经济、治安齐头并进，单位员工十分满意，该单位曾被评为区、市、省和全国治安先进单位。　　

在本系统工程建设中，专业队伍和规章制度是保证。专业队伍就是“施工队”，有工程师、有技术员、有施工员；规章制度就是规矩，有方圆、有框架、有设计图。各单位的综治干部、保卫干部、经济警察、保安人员，是本系统工程建设在该单位的“施工队”各单位因地制宜地制订的各项综治方案、治安责任制等等，是本系统工程建设在该单位的规章制度。在本系统工程建设中，队伍与制度同时为建设所需，两者缺一不可。光有制度没有队伍，制度将成为一纸空文，无济于事。为建出高质量的工程，就必须有高水平、高质量的施工队，有政治合格、业务过硬、作风优良、纪律严明的队伍，同时要有切实可行的、科学的规章制度。由此可见，要建好工程，首先要建好队伍，订好制度。要建好队伍，就必须把好“四关”：进入关、培训关、考核关、监督关。规章制度的建立，必须具备“四性”：针对性、全面性、科学性、可行性。海南省航运总公司的队伍和制度都建得很理想，所以该单位当之无愧地成为我区“654”系统工程建设的示范单位。比如他们的法制教育就既有针对性、及时性，又有超前性。他们将家长对子女的“棒子教育”变成法制教育，他们的体会是“早打预防针”就会“少打救心针”。他们不仅管好自己单位人，连外来人员都管好了。他们对外来人员的教育也是教之以法，动之以情，引之以理。有一次，4位年轻姑娘被案犯从湖南拐骗来海南“红城湖”发廊当“接客”女郎，半夜逃脱出来，向新港派出所求救。派出所干警解囊相助，凑了近400多元给她们当路费，让她们平安踏上回家的归途。被救姑娘感激不已。　　

实践证明，“654”是治安领导责任制的镜子，是创安达标活动的载体，是硬件和软件的结合体，是理想的工程。建好它，社会就有希望，落实它，治安就会好转。（杨来清）　　

联防队伍建设创新　　

我曾在星级酒店当过领导，如今在我的脑海中，对“星级”二字，印象颇深。记得，在我考虑联队队伍建设时，我想，如果能用“星级”的标准来建设队伍，那该多形象，多美好啊！　　

酒店那个星级，那个三星、四星、五星，都有统一的、具体的标准，有硬件方面、软件方面的不同类型的标准。酒店硬件、软件两个方面的标准，综合起来，并且用分数量化，综合计算，就能准确评定各个酒店的星级档次。酒店的星级标准，其硬件、软件，是根据酒店的功能、特点，量化而制定。那么，联防队伍、联防队员的星级标准，我看同样也可以根据联防队的功能、特点，量化而制定。基于这样的认识，我便大胆地尝试、创新。　　

那个队伍建设的星级系统工程，我是这样设计的：　　

队伍建设“511”星级系统工程　　

“511”星级系统工程建设，是我们在队伍建设、治安防范的实践中，围绕着“规范化、科学化”的课题，探索出的一个社会治安综合治理的新举措。其内容为：开展5项活动，建设一支队伍，达到一个目标。5项活动是：读书学习、斗坏人坏事、做好人好事、治安防范、扎根联防。队伍建设标准是：政治合格、业务过硬、作风优良、纪律严明。工程建设目标是：筑造一堵人民联防的铜墙铁壁。在本系统中，我们将5项活动形象地规范为5个星，即读、斗、做、防、扎，并将其量化合计为100分（读20分、斗35分、做15分、防15分、扎15分。同时，将治安联防队员工资的浮动部分全部与“五星”得分紧紧挂钩，月月统计、评分、兑现。目前，一个“争当‘五星’队员，争创‘五星’队伍”的良好局面正在形成。　　

5项活动、一支队伍、一个目标，三者何以形成系统？这是由队伍的性质、工作任务、工作目标决定的。治安联防队，是在党政领导下，在公安机关指导下，由综治办直接管理的一支维护社会治安的生力军。治安联防队员站在打击、防范的第一线。严峻的治安形势和繁重的治安任务，在思想、作风、纪律等方面都给队伍提出严格的要求。为了完成治安防范的繁重任务，他们必须不断地学习，刻苦地改造，树立全心全意为人民服务的宗旨，坚持正确的世界观、人生观，始终与人民群众站在一起，昼夜扎根于人民群众之中，为民斗坏人，为民做好事，与民共防范，方能实现其“保一方平安”的工作目标。实践告诉我们，孤军防范无济于事。只有发动群众、组织群众、开展人民的联防，队伍才有力量，防范才有成效。这就要求治安联防队必须将自身建设成为战斗队、工作队、宣传队。由此可见，5项活动、一支队伍、一个目标三者的内在联系性及其系统性。5项活动贯穿于整个系统工程建设的全过程，队伍建设、铜墙铁壁寓于其中。活动开展得活跃，队伍建设得成功，铜墙铁壁就筑造得坚硬，治安形势就好转。　　

“511”星级系统工程建设，“五管”齐下，关键在队伍建设。既然是建设，就必须讲究科学。我认为，从提高队员整体素质出发，结合岗位责任，联系队员思想、工作实际，围绕“五星”，量化打分，兑现奖惩，比学赶帮，这是队伍建设的科学方法。其中，提倡读书学习、坚持改造世界观是前提条件。因为，只有这样才能提高队伍的思想素质，才能保证坚定正确的政治方向，树立完全彻底为人民服务的宗旨，政治才合格。要求斗坏人坏事，提倡做好人好事，这是相辅相成的两个方面。对坏人坏事斗得越猛，好人好事做得越多，人民群众越满意。治安防范与扎根联防，前者是任务、目的，后者是手段。只有深入地扎根于人民群众之中，才能更广泛地发动群众，更有效地组织群众，搞好治安防范。实践告诉我们，“五管”齐下，能造就一支政治合格、业务过硬、作风优良、纪律严明的队伍。以上5项，紧紧相连，缺一不可。它充分反映主观与客观的统一，队伍建设与工作任务的统一，治安联防队伍与人民群众的统一。如此统一，队伍就有威信，战斗就有力量，工作就有希望。5年来，我区治安联防大队在“严打”中成长，在防范中建设，在锻炼中成熟。被省综治委授予“海南省维护社会治安见义勇为公民”光荣称号并被评为全国治安先进分子的王余期，五年间抓获违法犯罪人员189名，在追捕逃犯的战斗中身中两弹仍坚持战斗；被省综治委授予“海南省维护社会治安积极分子”光荣称号并被评为全国治安先进分子的王亚弟，在与重大盗窃犯搏斗时，被歹徒刺中5刀，仍坚持搏斗，擒获歹徒；被省综治委授予“海南省维护社会治安先进分子”光荣称号的梁家孝，在与歹徒搏斗时，被刀刺中腹部，肠子都流出来了，仍坚持擒获罪犯；海口市委、市政府号召全市人民学习的占进雄，1996年一人就抓获犯罪分子59人，他曾从5米高的天桥上飞跳而下，在天桥底下擒获一名抢劫犯，被群众称为“当代武松”。5年来，我区治安联防大队广大指战员在与犯罪分子作斗争中，英勇奋战，顽强拼搏，用自己的血汗为社会治安综合治理谱写了辉煌的篇章：共接到举报刑事案件1912起，抓获1609人，抓获率为84.2%；接到举报治安案件3403起，协查3329起，协查率为97.8%；共抓获违法犯罪人员9553人，缴获军用手枪16支和一批具有杀伤力的土造手枪，缴获赃物折款人民币659.69万元。　　

为了保证“511”星级系统工程实施的质量，首先必须有合格的“施工队长”。在这里，“施工队长”是关键。因为实施如此庞大的系统工程，要有整体性、计划性、严密性。不具备一定的条件，就不能充当“施工队长”。“施工队长”必须首先要做到：政治合格、业务过硬、作风优良、纪律严明。同时，必须具备科学头脑，善于计划、分工，懂得安排，并且必须从读、斗、做、防、扎五个方面样样带头示范，处处起表率作用。我区治安联防大队，设有大队长、中队长、分队长、小队长。他们均为大大小小的“施工队队长”，他们在各自的岗位上，分别带着一支队伍，管着一块辖区，负责着队伍建设和社区建设。两项建设，队伍是关键。队伍建设，队长是关键。所谓关键，指的是主要矛盾之所在，是龙头，是火车头。“火车跑得快，全靠车头带”。这就要求我们在工程建设中首先要选准“施工队长”，选准带头人。要在实践中培养提高“施工队长”，在质量上关心带头人的成长。只有这样才能造就高水平的“施工队”，建出高质量的工程，筑成牢固的铁壁钢墙。　　

铜墙铁壁的筑造，关键在一个“扎”字，扎而实之。毛泽东说：“真正的铜墙铁壁是什么？是群众，是千百万真心实意地拥护革命的人民群众。”在严峻的治安形势面前，在复杂的治安防范工作中，重温毛主席的教导，倍感亲切。这谆谆教导明明白白地告诉我们：人民群众起来之日，才是铜墙铁壁筑成之时。要让人民群众起来，就必须去发动，去组织。光发动一个不行，两个也不行，要广泛，要充分，要人人动手，齐抓共管，要布下天罗地网，要造成“老鼠过街，人人喊打”的局面。那么群众靠谁去发动？显然，治安联防队员有义不容辞的义务。因为治安联防是人民群众的联防，联防队员来自于群众，服务于群众，最接近群众，人民联防爱人民。这应该是治安联防的一大优势，但是，从近几年的治安联防工作看，我们的薄弱环节在于“联”的功夫下得不够，根扎得不深、不广，孤军防范多，专群结合少。为了改变这种状况，我们在本工程建设中，要突出一个“扎”字，要扎根联防。我们首先将辖区的各个片段的居民住户和辖区单位底数摸清。在此基础上，让联防队员搞“四包”：包片、包段、包住户、包单位；抓“五自”：管好自己的人，看好自己的门，守好自己的物，矛盾自己化解，漏洞自己堵塞；求“四无”：无重大刑事案件，无重大治安案件，无重大治安灾害事故，无违法犯罪人员。以上“一扎”、“四包”、“五自”、“四无”正是发动群众，组织群众，筑造人民联防铜墙铁壁的好办法。滨海新村治安联防小队6位队员，按该自然村将其划为6个治安责任片，每人包管一片（居民住户80—100户及村辖单位一批）。对片中居民住户，再按集中连接的原则将其划分为若干个居民组。分别设有片长、组长，并发动离退休老干部、老工人充当片长、组长。村辖单位则分别设有保安部长、保安队长、保安组长。常年由包片的一个联防队员带领着片长、组长、队长，再带领着广大居民群众，搞治安防范。这样，联防队员一个人就变成3个人、5个人，甚至更多人。这样，一个群防群治、齐抓共管的局面自然形成。5年来，该村治安管理状况呈现这样一个过程：混乱——治理——建设——上台阶。该村治安联防小队年年被评为治安先进队，一个联防队员被评为全国治安先进分子，居委会被评为全国模范居委会。现在，该村居民家家安居乐业，治安形势一片大好。这样做的结果：治安联防就有基础，有依靠，有力量，治安防范就有科学性，有系统性，有群众性，治安形势就会日益好转。（杨来清）　　

关于队伍建设“511”星级系统工程建设的实施方案　　

为贯彻落实党的十五大精神，加强队伍建设实施“511”星级工程，特制定本方案。　　

一、指导思想　　

以党的十五大精神为指针，围绕“511”星级工程建设各项内容，实行星级得分与浮动工资挂钩的办法，通过5项活动，建好一支队伍，达到一个目标。　　

二、建设内容　　

“511”星级工程建设的内容：读书学习、斗坏人坏事、做好人好事、治安防范、扎根联防；建设一支政治合格、业务过硬、作风优良、纪律严明的治安联防队伍；达到一个目标：铸造人民联防的铜墙铁壁。　　

三、评分标准　　

1.读书学习（“读”星20分）：　　

学习内容包括政治学习和业务学习。政治学习要学习马列主义、毛泽东思想、邓小平理论。学习毛泽东8篇重要著作，即《矛盾论》、《实践论》、《人的正确思想从哪里来》、《为人民服务》、《纪念白求恩》、《关于群众生活注意工作方法》、《在延安文艺座谈会上的讲话》、《反对自由主义》。学习江泽民的《十五大报告》。业务学习要学习社会治安综合治理知识、治安联防知识、擒拿格斗技能。要坚持学习制度，每周二下午为中队学习时间，周四下午为民主生活会时间。在学习中，要联系实际，采取边学、边议、边对照的办法，总结工作中的正反经验，积极开展批评与自我批评，针对性地解决存在的问题，同时坚持每月写一篇学习体会，每月进行一次业务考核。　　

①每月写一篇心得体会：写者得6分，不写者扣6分。　　

②每月进行一次综治业务知识考核（大队或中队出题），60分以上者得5分，不及格者扣5分。　　

③每月学习4次（要有记录）：全参加者得4分，缺一次者扣1分。　　

④每月召开一次生活民主会：参加者得5分，无故缺席者扣5分。　　

2.斗坏人坏事（“斗”星25分）：　　

联防队员要以英雄为榜样，学英雄，当英雄，爱岗敬业，爱憎分明，勇于与违法犯罪分子作坚决的斗争。　　

①抓获一个教育放行人员：得5分　　

②抓获一个罚款处理人员：得15分　　

③抓获一个治安拘留人员：得20分　　

④抓获一个刑事拘留人员：得25分　　

抓获的违法犯罪人员，必须及时送往派出所处理，中队应根据派出所定性并经证实予以计分。　　

3.治安防范（“防”星25分）：　　

治安防范工作是联防队伍的首要任务。联防队员在各自所负责的段、片上要采取多种防范措施，做到全面防范和重点治理相结合，治标和治本相结合，始终坚持以防为主、重在治本的方针。　　

①所在的段、片当月未发案者计满25分。　　

②所在的段、片当月若发生一起刑事案件则扣5分。　　

③所在的段、片当月若发生一起重大治安案件则扣5分。　　

④所在的段、片当月若发生一起重大治安灾害事故则扣5分。　　

4.扎根联防（“扎”星20分）：　　

扎根联防是一项面向群众、面向基层的实际工作，是筑造人民联防铜墙铁壁的主要手段。联防队员一方面在街巷巡逻，一方面还要扎根到辖区各单位和居民中去，采取定人、定时、定段、定片的方法，将扎根联防任务落实到人，配合派出所、居委会、辖区单位，主动了解基层单位的综治工作情况，通过感情、思想交流，为辖区单位排忧解难，帮助其堵塞治安漏洞，化解治安矛盾，推动社区细胞“654”创安达标系统工程的全面实施。　　

①深入基层和挂钩单位，掌握辖区基本情况，登记造册，逐日工作有记录者得4分。　　

②实行包片、包段、包住户、包单位的方法，及时掌握辖区治安动态，对治安苗头、治安漏洞及时处理者得4分。　　

③对挂钩单位治安基础建设实现“654”规范者得12分。　　

5.做好人好事（“做”星10分）：　　

做好人好事是“讲文明、树新风”的表现，也是队伍建设的需要。对辖区的五保户、困难户要经常利用节假日上门嘘寒问暖，帮助他们解决实际困难，始终坚持全心全意为人民服务的宗旨。　　

①在队伍内部做一件好事者得5分。　　

②在队伍外面做一件好事者得5分。　　

③当月一件好事都不做者扣5分。　　

四、组织领导与实施要求：　　

这项工作由大队政委、中队教导直接负责，大队政治干事、中队内勤具体实施。各中队的责任人（中队长）要在5项活动中处处起表率作用。对五星治动的基本情况及典型事例每月以书面向大队汇报一次；中队每月评出五星级队员，大队每月评出星级活动先进中队，并设流动红旗。　　

为改变“干好干差一个样”的局面，工资待遇实行固定工资与浮动工资相结合、浮动工资与星级得分相挂钩的原则，将星级得分和浮动工资紧紧挂钩。　　

负责中队内勤和收取治安费的队员，可视其具体工种，参照本方案相应规定，由中队灵活掌握。（区综治办）　　

开展“5项”活动  建设“五星”队伍　　

中山治安联防中队　　

我们中队去年来认真实施“511”星级系统工程，开展“读、斗、做、防、扎”5项活动，促进了队伍建设，取得了明显的效果。我们的体会是：　　

读书，对于联防队员更为必要　　

读书学习既学文化，又学政治，是提高队伍素质的重要途径。我们中队共有联防队员24名，大部分文化水平偏低，由于工作任务重，过去很难顾及读书学习。因此，开展读书活动，对于联防队员来说，显得更加重要。开展“5项活动”以来，我们每周都举行一次学习会，认真学习毛主席著作和法制法规，同时结合实际实习占进雄同志的事迹。为了提高学习效果，我们要求每个联防人员都认真写好心得体会，不仅提高了队员的理论水平，而且提高了写作能力。　　

斗坏人坏事，联防队员的重要职责　　

维护社会治安是联防队员的本职工作。一个合格的联防队员，最起码的条件就是要敢于与坏人坏事做斗争。因此，我们把斗坏人坏事以及抓获的质量当作衡量队员政绩的主要标准，极大地调动了联防队员的抓获积极性。今年来，我们中队共抓获多种违法犯罪分子107人，缴获了一大批赃款赃物。例如，我们仅用6个小时就破获了一宗在博爱旅社盗窃台商钱物的重大盗窃案。今年年初，几位联防队员选择博爱南路65号二楼隐藏观察此多发案地段的动向，发现一劫贼抢夺一名行人BP机后往小巷里逃遁。为了赢得时间，分队长吴清界一纵身从4米多高的二楼上跳下，队员蒙永华、王乙坤等也一个个随着跳下，及时将案犯抓获。在场的群众看见这个场面都惊呆了，他们称赞我们的联防队员个个都是英雄。　　

做好人好事，中华民族的传统美德　　

我们要求联防队员在斗坏人坏事的同时，要积极服务社会，为人民做好人好事。做好人好事，是中华民族的传统美德，也是我们密切与群众的联系，赢得群众的信赖和支持的重要途径。在开展“5项”活动过程中，我们将这方面当作一个重要内容来抓，使队员变成自觉行动。中山辖区内有11名五保户，我们经常派员上门问寒问暖，帮助他们解决实际困难。家住中山路63号的五保户邱碧锦，已经86岁了，行走都十分困难，平时，我们队员经常上门帮助他做点家务，每逢节日，买点礼品上门慰问，使他老人家感动得流下眼泪。第一分队队长吴清界路过文明西路时，看见一青年骑车撞倒一老妇后企图逃脱，他喝令青年止步，扶起老人，同那青年一起将老人送到博爱门诊部治疗，他还从自己腰包里掏出300元垫付了医疗费，守候照顾老人直到其家属来了才离去。　　

治安防范，联防队伍的首要任务　　

中山辖区属闹市区，治安情况复杂，因此，我们把治安防范工作当作重要任务来抓。为了搞好治安联范工作，我们除辖区各单位充分发动群众，沟通信息，与他们携手联防，形成齐抓共管的局面。另一方面，加强我们队伍自身的管理，严格纪律，加强巡逻，打击现行，同时采取多种措施加强防范，堵塞治安漏洞。例如我们在博爱旅社抓获了一宗重大盗窃案后，便与该旅社一起找漏洞，研究防范措施，使这个旅社的治安情况出现好转。　　

扎根联防，共营队伍根基　　

治安联防是一种艰苦且带有危险性的工作，因此，在队伍中开展“扎根联防”活动不失为一项加强队伍建设的重要措施。在“扎根”活动中，一方面，我们对队员进行爱岗敬业教育，使队员们在待遇低，要求高的环境下努力工作。另一方面，实行各分队对辖区分片负责，深入各单位，扎根到基层，与有关单位搞好关系，携手搞好联防。例如，我们的队员扎根海南机械厂后，得知该厂有20多万元铺面租金没有收回，经我们多方努力，帮助他们收回了拖欠多年的租金，使厂方非常感动。　　

                                                 （1997年4月）　　

联 防 新 曲　　

——海口市新华区联防队“511”星级工程建设小记　　

海口市新华区治安联防队是一支维护社会治安的生力军。他们中，曾涌现出一批像王亚弟、王余朝勇斗歹徒，身负重伤不退却，被授予“全国综治先进分子”称号和被誉为“当代武松”，授予首届“海南省杰出青年卫士”称号的占进雄等先进典型。自1996年底，该区综治办组织和实施综治队伍“511”星级系统工程建设以来，全区治安联防队伍精神面貌发生了根本变化，治安联防队员的政治素质和业务水平得到了较大的提高，为维护社会稳定，保一方平安起到了一定的促进作用。　　

日前记者采访了新华区治安联防大队队长范高武、副大队长符致利。他们告诉记者，新华区综治队伍“511”星级系统工程建设的主要内容为：开展读书学习、斗坏人坏事、做好人好事、治安联防、扎根联防5项活动，建设一支政治合格、业务过硬、作风优良、纪律严明的综治队伍，达到筑造人民联防的铜墙铁壁的目的。　　

（一）　　

新华区治安联防队的成员来自五湖四海，综合素质参差不齐，业务水平有高有低，人生观、世界观、价值观各不一样。实施“　511”　星级系统工程后，各中队认真组织队员学习毛泽东的《人的正确思想是从哪里来的？》、《为人民服务》、《反对自由主义》等著作，以及邓小平建设有中国特色的社会主义理论，中共中央、国务院、全国人大《关于加强社会治安综合治理的决定》等，并在学习中紧密联系实际，有针对性地解决存在的问题。各中队都规定了每周的政治和业务学习时间，要求队员在学习中积极开展讨论。围绕为什么要当治安联防队员，怎样当好治安联防队员进行分组讨论、写心得、表决心、出墙报，使队员在思想上形成共识。　　

（二）　　

新华区位于海口市区中心，商业网点集中，公共场所多，治安问题较为复杂。新华区治安联防大队通过全面防范和重点治理、治本和治标、公开巡逻和便衣守候、专项斗争与工作任务四结合，配合派出所、警务区、居委会、单位保安进行重点治理，促进了辖区治安秩序明显好转。滨海中队队员白支强抓拿两名窃贼时，被窃贼用砖头砸伤头部，鲜血直流，仍坚持将窃贼抓获；队员王儒山协助龙昆北派出所抓获犯罪嫌疑人时，在犯罪嫌疑人住处搜出仿造“六四”式手枪一支，子弹3发，又协助破获一宗持枪抢劫绑架犯罪团伙案。分队长庄全贵带领队员白支强、张亚华巡逻在中航大厦，他们抓获了行凶打伤两名女子的犯罪嫌疑人时欲向联防队行贿2000元，被断然拒绝。大同中队队员阮波、曾祯飞等深夜巡逻抓获一名抢劫嫌疑犯时，受到5名嫌疑犯同伙的围攻，被木棍击伤多处，仍忍痛把歹徒扭送到派出所。中山中队分队长吴清界，队员蒙永华、王乙坤、吴仲开在博爱南一居民楼二楼守候时，从　4米　多高的楼上跳下，及时抓获一名抢BB机的犯罪嫌疑人。三分队长沈纪秋下班经过解放电影院时，偶然听到一青年在电话里用黑话交易毒品，立即打传呼通知刚下班的队员，抓获两名毒贩。海垦秀英村治安联防队　5月17日　抓获一持枪歹徒，缴获“六四”式手枪一支，子弹5发，　8月16日　又抓获持枪歹徒一名，缴获外国产军用手枪一支，子弹2发，并协助公安机关摧毁犯罪团伙2个，抓获团伙成员5名，受到有关部门的表彰和奖励。　　

（三）　　

新华区治安联防大队成立6年来，在联防上狠下功夫。他们为群众做好事，与群众心连心，形成了齐抓共管的新局面。大队还将各中队队员分成若干小组，包片、包段、包住户、包单位、包治安责任，每人发一个登记本，每天登记各组做好人好事和扎根的进展情况。他们与居（村）委会、辖区单位结对联防，实行分片、分段的管理方法；进行联网联防，将辖区单位的保安部门纳入各中队下属的一个分队，由中队统一指挥、调度和管理，各单位的保安员在中队备案，登记造册，每月召集辖区单位保安负责人会议，汇报本单位的治安状况，共同研究辖区的治安联防工作，并将情况编写成简报，反馈给各单位，有效地促进了各单位的治安联防工作。各中队制定了《队员守则》、《学习制度》、《考勤制度》、《办公室值班制度》等一系列规章制度。为贯彻落实这些制度，联防队首先从骨干抓起，给每个队员评星级，并将每个队员的得星结果与个人的经济利益挂钩。各中队队员主动到辖区单位了解综治情况，逐家逐户调查摸底。　　

新华区政法委副书记、综治办主任杨来清是新华区治安联防队伍“511”星级系统工程建设的设计者、组织者。采访结束时，他告诉记者，久经血与火洗礼的新华区治安联防队伍，将在科学的管理中，严格要求自己，坚持与群众相结合，扎根于人民群众之中，为民斗坏人，为民做好事，与民共防范，将治安联防建设成一支战斗队、工作队、宣传队，真正筑起一堵人民联防的铜墙铁壁。（记者：肖雄）　　

（摘自：《海南法制报》，1997年9月7日）　　

流动人口管理创新　　

流动人口管理，不同于一般的管理，因为它面对着的是社会的动态，其管理对象多为弱势群体，属动态中的弱势。这篇管理的文章，充满辩证法。因为其中既要管理，又要服务，还要扶持，更要保护，同时又要提升，几种管理手段之间，相互依存，互相联系，互相作用，几种手段始终处于对立统一之中。　　

实践告诉我，要写好这一篇特殊的、陌生的文章，必须始终坚持以人为本的指导思想，必须始终体现管理中的人性化，必须在各个细节都设身处地，将心比心。只有这样，才能将被管理者也变为管理者，变为建设动力，变为新的新华人。只有这样，贫富两极分化的社会矛盾才会逐渐化解。只有这样，社会才会逐步走向稳定和谐。　　

这一篇管理的文章，其实是一个社会管理的系统工程。那个社会管理的系统工程，我是这样设计的：　　

流人管理“121”系统工程　　

改革开放引起全国人口大流动，海南建省办大特区引来全国各地的流动人口。流动人口作为一个特殊的人群，十分陌生地摆在我们的面前，刻不容缓地向我们提出一个全新的课题：流动人口管理。　　

“管理与服务相结合”，这是流动人口管理的总方针，其总目标显然是要达到社会稳定。这充分体现了流动人口管理中的科学管理观，其中之关键是管理与服务的辩证关系，管理与服务的有机结合。处理好管理与服务的辩证关系，实现管理与服务的有机结合，才能取得流动人口管理工作的最佳效果。　　

本着科学的管理观，我们在管理中实践，在服务中探索，总结出流动人口管理“121”系统工程：努力为流动人口营造一个好环境——“外来工之家”；着力为流动人口解决两个基本问题——居住与就业；全力走出流动人口管理的一条新路子——管理与服务相结合、教育与保障相结合、综合治理与市场经济相结合。其中“一个好环境”是流动人口生存与发展的基础，“两个基本问题”为管理者所必须面对，“一条新路子”属开拓创新之举。这是人性化的流动人口管理之路。　　

海南建省之初，“十万人才过琼州”。因为治安管理一时跟不上，海口治安形势骤然严峻，治安案件、刑事案件的发案率成倍增长，管理者一下子将治安眼光投向外来人，于是三天两头地组织全区、全市性的“治安大行动”，将“外来人”当作“行动”对象，将出租屋、“盲流窝”当作“行动”重点，不分昼夜地清查、收容、遣送，结果是一边遣送一边返还，一边收容一边反抗，一边清查一边对立，这样，案件照样压之不下，治安形势仍然不得好转。其根本原因在于片面认识外来人，缺乏人性化管理。　　

1997年，我们开始更新思想观念，响亮地提出“您为特区贡献，特区为您服务”的口号，在海口市博爱南路76号大院，创办全国第一家“外来工之家”。我们利用一块几千平米的闲置地和一幢闲置宿舍大楼，一下子解决几百名外来工的居住和就业问题。外来工们在这里安居乐业了，不少人还发财致富了。外来工们都说：“如果全国各地都有这样的‘外来工之家’，该多好啊！”这样，“负担”变为“动力”，“问题”化为“经验”，“行动”对象成为特区建设者，这一块和谐了，管理者和被管理者牵手了，阴天变晴了，多好啊！　　

尝到甜头以后，新（龙）华区的“外来工之家”犹如雨后春笋，接踵而生，继“外来工之家”博爱花卉广场之后，接着又建了“外来工之家”金贸汽修城、“外来工之家”滨濂再生资源回收城，各镇、街也办起“外来工之家”回收站、“外来工之家”农贸市场、“外来工之家”一条街、“外来工之村”等等。继而广之，大大小小的出租屋也充满“外来工之家”的味道，房东和外来人亲如一家。和睦相处，一片欢天喜地，多好啊！　　

在此基础上，龙华区有关部门在“外来工之家”专门为外来工设置10个外来工服务中心，成立“外来工管理协会”，为外来工提供居住、就业、培训、维权等服务，以“外来工之家”为平台，实现服务外来工，保障外来工，提升外来工的宗旨。从1997年开始，“外来工之家”与政府有关部门联手，先后培训外来工15860人；介绍外来工就业8935人；查处拖欠外来工工资案件680宗，结案625宗，为4060名外来工讨回工资款405万多元；为外来工办理诉讼、非诉讼代理法律援助案件40多宗，挽回经济损失100多万元。　　

在实施“流人管理‘121’系统工程”的过程中，外来人高兴地变成新龙华人了，龙华辖区的发案率也逐渐地下降了，龙华区的治安形势在悄悄地好转，龙华区成为全国社会治安综合治理先进区了。　　

在实施“流人管理‘121’系统工程”的过程中，一个崭新的社会企业——“外来工之家”，在龙华大地生根发芽，茁壮成长。“外来工之家”不以营利为目的，而以服务外来民工，扶持弱势群体为宗旨。相信它会像祖国大地上美丽的鲜花，将越开越多，越开越美。（杨来清）　　

帮教戒毒工作创新　　

众所周知，对吸毒青少年的帮教、挽救工作，是社会治安综合治理中一项难度最大、时间最长、最富有反复性的工作。这项工作，比打攻坚战还难，比打持久战还久。当年抗日，虽然十分艰苦，尽管付出很大代价，可是花了8年，终将日本鬼子赶出中国。而当今，对于戒毒，对于那种卷土重来的毒品危害，我们花了10多年时间，也付出不少代价，但是至今毒品危害却在社会上反反复复，消之不灭。显然，其中之原因是错综复杂的，有明的，也有暗的；有外部的，也有内部的；有境内的，也有境外的。可是，不管怎么说，摆在我们面前的一批吸毒青少年，是看得见摸得着的，也是可帮可教的。为了对吸毒青少年负责，对社会负责，对民族负责，我们务必在“帮教”二字上大做文章。　　

这一篇“帮教”的文章，正是一个庞大的社会系统工程，它要调动千军万马，要讲究战略和战术，要有狠心，还要懂得关爱，要有韧劲，还要有耐性，有时要来硬的，要强制，有时却要来软的，要苦口婆心。　　

那个帮教戒毒的社会系统工程，我是这样设计的：　　

帮教戒毒“742”系统工程　　

毒品危害直接威胁着我国青少年一代，这是近些年卷土重来的民族的大敌。吸毒者危害自我，危害家庭，危害社会，危害民族。其危害之大，不堪设想，众所周知。可是，戒毒又十分艰难，染上毒品者，深有“戒毒难，难以上青天”的感觉。于是，戒毒工作成为我们的一场“攻坚战”，同时又是持久战。要打好攻坚战，就必须有队伍，有目标，有策略。要打好持久战，就必须有耐心，有毅力，要有“毒之不除，战斗不止”的决心。在复杂的戒毒工作实践中，我们总结出一个规范化的工程：戒毒“742”系统工程。　　

“戒毒‘742’系统工程”指的是：组织7支帮教队伍，抓住4个关健环节，建立戒毒追踪反馈两条龙体系7支帮教队伍是：家长帮教队伍、村（居）帮教队伍、镇（街）帮教队伍、青年帮教队伍、妇女帮教队伍、解放军帮教队伍、戒毒所帮教队伍。4个关键环节是：认识、沟通、帮教、脱毒。对吸毒人的正确认识是帮教的前提；与吸毒人的思想沟通是帮教的基础；反复耐心的帮教是促其戒毒的手段；促其成功脱毒是帮教的最终目的。戒毒追踪反馈两条龙体系是：戒毒所——镇（街）——村（居）——家庭。吸毒人从戒毒所阶段性戒毒成功之后，一边将其本人及其档案，向其所在镇（街）、村（居）、家庭逐级登记移交；一边将其本人离开戒毒所后的表现，从其家庭、村（居）、镇（街）到戒毒所定期逐级反馈。将跟踪与反馈始终紧密结合，让“两条龙”坚持不懈地工作。　　

本系统工程的好处在于：有人帮、善于帮、持久帮、帮出效果。帮教戒毒工作的第一要素是要有帮教人，有帮教队伍。只有落实帮教人，形成帮教队伍，才能实施帮教戒毒工程，否则，一切都是空话。那么，帮教人在哪里？实践告诉我们，帮教人在戒毒所，在吸毒人家里，在社会上，在政府中。这些人靠我们去发动、组织、培训。有了一支高度负责的、强有力的、能打持久战的帮教队伍，我们就有把握了。本系统工程所指的7支帮教队伍正是我们精心组织的队伍。有了队伍，还得有“武器”才能打仗，这就是“善于帮”的问题。帮教队伍必须始终抓住“4个关键环节”才称得上“善于帮”，对帮教对象的辩证认识是帮教的前提。吸毒人既是违法人，又是受害人。其吸毒行为固然违法，但他被毒品危害了，同时也是受害人。所以，对他们不能鄙视，不能爱骂就骂，爱打就打。有一次，在戒毒所里发现一位看守的联防队员动手打戒毒所里的自愿戒毒人，我立即处分他，令他当天调离戒毒所，此举感动了戒毒所里的自愿戒毒人，他们的自愿戒毒决心增强了。与吸毒人的思想沟通是帮教的基础。吸毒人也是人，是有思想，有感情的，他们只是一时失足而导致之。我们千万不能鄙视他们，相反的必须关心、帮助他们，要用行动感化他们。有一个叫亚武的吸毒人，在戒毒所里，我经常找他谈心，对他嘘寒问暖，与他聊家常，在跟他建立感情以后，不断地启发、引导他往增强戒毒意志方面努力。受到感化以后，他痛下决心，利用坚强的意志，坚决戒毒，还将戒毒所里一些我们所得不到的情况随时向我们报告。经三个月的自愿戒毒成功以后，为防止反复，我让他参加联防队员，在打击“两抢”的战斗中，他屡屡立功，后来，又在打击贩毒的战斗中，再次立功，他曾为追抓毒贩而摔车负伤，负伤后他仍坚持追抓到底。他的转变令人震惊。这正是思想沟通之后所收到的良好效果。有了队伍，光会打仗还不够，还得学会打持久战。这是因为，吸毒——戒毒——再吸毒的反复性很大，必须不断地跟踪，及时地反馈，持久地帮教，才能巩固戒毒成果，这正是本程之“两条龙”的持久战役。可见，实施本系统工程有利于打好戒毒攻坚战和持久战。　　

实践告诉我们，戒毒帮教工作十分艰难，特别复杂。如果东抓一下，西抓一下，头痛医头，脚痛医脚，那是抓不出效果的，只有坚持实施戒毒“742”系统工程，才能打开齐抓共管的帮教工作局面，采用科学的、人性化的帮教方法，坚持不懈地开展帮教工作，从而收到良好的戒毒效果。（杨来清）　　

治安领导责任制年审工作创新　　

按照中央《关于加强社会治安综合治理的决定》那两个红头文件的规定，治安领导责任制是整个社会治安综合治理工作的龙头。这个龙头指的是主要矛盾，只要抓住这个主要矛盾，其他问题就可迎刃而解。那么，怎么抓龙头呢？这又是一篇难书难写的关键性的文章。　　

记得，在我们多次的治安工作会议上，只要有区里领导来参加，不管是什么领导，也不管哪位领导实际履行自己应尽的治安义务如何，主持会议的人，都会习惯地、公式化地用上一句很动听的话：“对于我们这次会议，领导高度重视……”其实，对于如此千篇一律的话，我实在感到没意思。我曾在办公室对同事们说：“什么高度重视，低度重视的，这本身就是领导义不容辞的责任嘛，书记、区长不是本区治安的第一责任人吗？难道参加一次会议就‘高度’了？难道在会上‘指示’几句就‘重视’了？天底下有那么简单的事？”我并非不尊重领导，我指的是，有些领导真的是对自己那个“第一责任人”的责任，并不完全明白，他以为出席一两次治安会议，在会上八股式地做一些“指示”，就算对治安工作“高度重视”了，就可以高枕无忧了。我记得，当年我们区委陈有善书记，是骑着单车，带着我们到当年全市流动人口最多的滨海新村，开展“流动人口管理专题”调查研究的。然后，我们在滨海新村办全市第一个流动人口管理工作的试点，后来，市里在滨海新村召开全市流动人口管理工作现场会。后来，我们的“外来工之家”成为全国品牌。像这样的第一把手、第一责任人，他们深知自己肩上那个“第一责任”，他们既能统筹全局，又会抓住重点，还经常深入基层，从群众中来，到群众中去，经调查研究，做出工作决策，这才是真的“高度”呢！　　

那么，领导之中，到底谁“高度”，谁“低度”？该用哪把尺来量，这就需要经过年度审查，要拿出具体数据。经过年度审查，拿出有数有据的结果，才能量出哪个“高度”和“低度”，才能看出各位领导的负责程度，也才能拉开距离，看看谁走在前面，谁走在后面，哪位先进，哪位后进，这样才能掀起比学赶帮的热潮，才能推动工作。　　

为此，我专门设计这样一个治安综治工作年审制度：　　

社会治安综合治理年审制度　　

治安综治工作年审制度是我们在落实“谁主管谁负责”原则的实践中，围绕着“齐抓共管”的课题，探索出的一个社会治安综合治理的新举措。其内容是：根据中共中央、国务院和全国人大常委会《关于加强社会治安综合治理的决定》，按照中央五部委《关于实行社会治安综合治理领导责任制的若干规定》，由区综治办按年度对本辖区党政军机关、团体、企业、事业等单位及其法定代表人执行当年治安责任制的事实、过程及其效果进行全面的审查、审核、审定，同时依照“654”（“六有”：有领导、有实施方案、有健全的责任制、有治安防范力量、有严格的奖惩办法、有明显效果；“五自”：管好自己的人、看好自己的门、守好自己的物、矛盾自己化解、漏洞自己堵塞；“四无”：无重大刑事案件、无重大治安问题、无重大治安灾害事故、无违法犯罪人员）标准，量化打分，做出年审结论，输入区综治年审电脑管理系统，并且将其年审结果逐级向受审单位的主管机关报送，把它当做考核干部当年政绩主要依据之一的一项规章制度。　　

社会治安，顾名思义，只有动员全社会综而治之，方能实现其久而安之。那么，何以实现全社会综而治之？其核心是：“谁主管谁负责”。这是社会治安综合治理的重要原则。　　

众所周知，大社会由小细胞组成。一个家庭，一个学校，一个单位均为大社会中的小细胞。如果各个细胞都富有极强的生命力，整个大社会的肌体自然会健康无恙。显然，负责者强，其主管单位必安，反之者弱，其主管单位必差。海南农垦金龙物资实业总公司，在总经理陈育雄的带领下，一班人团结战斗，并且层层负责，从总公司到车间、班组，直至各家各户都层层签订治安责任状，连各幢宿舍大楼都设“幢长负责制”，真正做到“层层有人抓，处处有人管，时时有人治”。大家都各司其职，各负其责，齐抓共管，形成局面。该单位连续13年未发案。相反，海南省物资局，由于领导不负责，队伍管不好，才发生单位保安员内外勾结盗窃本单位“3.0”皇冠轿车的重大案件，造成重大损失。1994年该单位实行治安一票否决制度，单位一把手被处分。在实践中，我觉得危险的是：干好干差一个样。应该说：“为官一任保一方平安”是各位领导的一种政治责任。　　

去年，我区对辖区单位1996年度治安综治工作实行治安综治年审制度，效果明显。其做法是：建立治安综治年审工作机构，并组成专门队伍，由区五部委局及公、检、法、司派员组成；制订治安综治年审方案；召开治安综治年审工作动员大会，由辖区单位主要领导、分管领导和主管部门负责人参加；规定治安综治年审程序：单位自审，公安派出所审查，乡、街综治办年审核，区综治办审定；年审之中，受审单位自我总结，并逐级与公安派出所，乡、街综治办，区综治办直接对话；年审结果量化、打分、上卡，并输入治安综治电脑管理系统；将年审结果报送其主管机关，并公诸于众。其特点是：量化单位领导治安责任；规范治安综治年审程序；综治初查与综治年审相结合；综治年审结果量化打分，输入电脑，规范综治责任管理。其结果是：单位主管者知其治安责任及其执行结果；政府管理者对管理对象心中有数；监督机关主动参与治安综治监督，监督机构强化；单位主管机关，组织、人事部门对其干部考核、使用有事实根据，减少盲目性；单位群众对其领导执行治安责任，监督有据；综治部门审出经验，查出问题，探出路子。干好干差就不一样了。同时，整个社会，各个单位，上下左右，方方面面，主动参与，齐抓共管，社会治安自然好转。去年是我区治安综治年审制度试行的第一年，我们对辖区内保列管的404个机关、团体、企事业单位进行治安综治年审，其中优秀单位（90—100分）83个，达标单位（70—89分）216个，基本达标单位（60—69分）99个，不合格单位（60分以下）6个，平均分数78.5分。现其结果已全部输入电脑，并通报表扬82个单位，通知整改26个单位，一票否决4个单位。全区普遍反映效果良好。1996年我区刑事案件发案与上年持平，破案率提高10个百分点，其中重特大案件发案率下降5%，破案率提高9.7个百分点。内保单位连续3年实现“四无”率达95%以上。全区治安稳定，经济繁荣。　　

在社会治安综合治理错综复杂的工作中，我们将紧紧围绕着治安领导责任制的龙头，不断坚持治安综治年审制度，靠制度，抓龙头，保平安，创文明。　　

                       （：杨来清  原载　1997年3月20日　《海南特区报》）　　

小区治安联防工作创新　　

社会治安综合治理，面对整个社会，面对广大辖区，这里有一个纵向与横向的观察点：纵向方面，我们自上而下，层层抓领导；横向方面，我们将整个辖区切为块块，块块抓落实。那个“块块”就是我们所说的小区，一个块或者一个片，我们称之为一个小区。以一个小区为一个治安块或者治安片，在其中发动群众，整合资源，组织联防队伍，开展治安联防，将本小区治安搞好。这样，各个小区治安搞好了，整个辖区的治安不就都好了吗？　　

在小区治安联防的专项工作中，我曾为此写了一篇文章《小区治安联防之我见》。该文刊登在省综治办的《简报》上，时任省委副书记、省人大主任的杜青林同志，曾为该篇文章、该项专项工作专门批示，予以肯定，然后，全省在新华区专门召开一个“小区治安联防工作现场会”，特别在全省推广小区治安联防工作。　　

其批示、文章和工作是这样的：　　

海口市新华区建立治安联防小区的经验宝贵，值得推广。希望巩固发展所取得的成果，注意研究解决新问题，不断总结新经验。　　

小区治安联防之我见　　

近期来，我区认真贯彻中共中央、全国人大常委会关于加强社会治安综合治理的决定精神，建立治安联防小区，健全群防群治机制，取得初步的成效。本文仅就建立治安联防小区的必要性、可行性和具体做法谈一些粗浅的看法。　　

一、小区治安联防的涵义和职能　　

从我区的实践来看，小区治安联防是指将市区的治安重点地带划成若干个治安小区，由政府出面主持，小区内一家单位牵头，多家单位集资，建立治安联防机构，组织联防队伍，齐抓共管，联合防范的一种治安管理的新模式。其职能主要是通过自防和联防，群防群治，联防共治，确保一方平安。　　

二、建立小区治安联防的必要性和可行性　　

现代城市的建设和发展呼唤着新的社会治安管理模式。在改革开放的大潮中，特区省会海口市经济迅速发展，市区建设日新月异，对社会治安管理也提出新的问题和挑战。一是新建筑多，容易产生治安死角。在我区范围内的经济开发区竞相发展，不断拓宽，原有的治安体系难以及时覆盖新建筑区域。二是人员流动量大，其中无职业人员占不小的比例，潜伏着不稳定的因素。三是多元的经济结构并存，许多单位（企业）刚刚成立，无治安保卫机构和队伍。四是治安防治不能形成整体网络，有治安人员的单位也只是自扫门前雪。五是传统的按行政系统直线操作的层层上传下达的社会治安管理体制难以覆盖多元的复杂的社会层面，往往工作不到位，治安效果差。这种“社会百家经营，治安一家管理”的状况已不能适应新时期社会治安管理的需要。建立治安联防小区，健全群防群治、联防共治的治安机制是现阶段城市治安管理的迫切需要。　　

建立治安联防小区不仅十分必要，而且是可行的。一是多元化经济成分迅速发展，各种企业和社会其他组织及团体，迫切需要安定的社会环境，即愿意又可以拿出钱来加强治安工作；二是待业青年的存在成为扩充治安队伍的后备军，治安队伍的扩大又增加社会青年的就业的机会；三是政府需要依靠社会力量，通过群防群治，加强治安管理，改善治安环境，为经济建设和社会发展保驾护航。建立小区治安联防这种新的治安管理模式，有力地调动了政府、社会组织和广大群众的治安联防的积极性，调动社会力量，群策群力抓治安，既增强了联防力量，又减轻公安机关的负担，是切实可行的。　　

三、组织小区治安联防的措施和成效　　

1.建立小区治安联防领导机构和队伍。其领导机构为“新华区治安联防指挥部××小区分部委员会”（简称“小分委”）。小分委接受区社会治安综合治理委员会、区治安联防指挥部的领导和指挥。小分委由区社会治安综合治理委员会出面主持，由小区内的牵头单位主要领导担任负责人，小区各单位派员参加。小区指挥分部设立一支治安联防中队，并将小区范围内各单位的群防群治队伍（保安队、护院队、护厂队等）统一组织，编成若干小队，纳入政府管理轨道。在小区内既定点设岗，又机动巡逻，组成严密的治安联防网络。　　

2.集资解决治安联防经费。小区治安联防经费按“自愿、受益、适度，资金定向使用”的原则，由小区各成员单位共同筹集。小分委办公场所一般由小区牵头单位安排或协商解决。　　

3.招收培训治安联防队员。队员来源于小区内有关单位的推荐，不足部分由我区治安联防大队派出补足。队员由区治安联防指挥部负责培训，经考核合格方能上岗。　　

4.制定小区治安联防制度，实行目标责任管理，落实各单位的“六有”、“五自”，实现“四无”。“六有”即有领导，有实施方案，有健全的责任制，有治安防范力量，有严明的奖惩办法，有明显的效果；“五自”即管好自己的人，看好自己的门，守好自己的物，矛盾自己化解，漏洞自己堵塞；“四无”即无重大刑事案件，无重大治安问题，无重大治安灾害事故，无违法犯罪人员。　　

5.检查评比，奖惩分明。我区每年进行一次社会治安综合治理检查评比，对主动参与治安联防、积极履行治安义务、发案不断下降的小区，小区内单位及其领导、干部群众，由区里给予表彰奖励；对不尽义务，不关心治安联防工作，发案频繁的单位及其领导，按照有关规定给予批评指正，直至实行“社会治安综合治理一票否决”。　　

到目前为止，我区已建立11个治安联防小区。经过一年多来的实践，取得可喜的成效。主要是：　　

一是发案率显著下降，一旦发案，及时破获。我区所辖的金融贸易区，面积4.1平方公里，现有国内外企业150多家。建立治安联防小区以前，即1991年1月至10月共发生刑事案件92宗，1991年9月17日成立治安联防小区以后，1992年同期仅发生刑事案件9宗（且被联防队员直接抓获7宗），发案率下降了90.2%。　　

二是改善了投资环境。金融贸易区成立治安联防小区前，一到夜里10点钟，“的士”司机都不敢载客进来。实行小区治安联防后，这里生意兴隆，下半夜两三点钟的时候，众多商贾和“的士”司机还聚在这里吃夜宵，企业家都夸这里治安联防做得好。　　

三是“四无”单位显著增加。原先，金融贸易区内各单位在施工伊始，没有起围墙，建材乱堆放，防范制度不健全，以致发案频繁，90%以上单位都有案件发生。1992年以来，指挥分部协助各单位认真落实防范措施，虽然新单位大量增加，全年仍有92%的单位达到“四无”标准。　　

四是小区民事调解工作及时有效。金融贸易区工地多，包工头与包工头之间、民工与民工之间很容易产生矛盾，金贸区指挥分部注意及时抓好民事调解工作，将矛盾消灭在萌芽之中，许多险些酿成重大流血事件的纠纷都得到成功调解。1991年金贸区发生纠纷28起，调解成功20起；1992年发生纠纷14起，全部调解成功。1992年与1991年对比，发生纠纷次数下降50%，调解成功率上升28%。　　

  联防小区是在改革开放的新形势下顺势而生的治安管理方面的新生事物。在前进的道路上，她将不断地迎接新的考验，经受新的风雨。同时，她会不断地吸收新的营养，健康茁壮地成长。　　

（：杨来清  原载1993年《海南社会治安综合治理动态》）　　

 “严打”整治工作创新　　

    在行的人都知道，“严打”整治工作，已经成为社会治安综合治理的家常便饭，我们年年在打，年年在整，年年在治。那么，打、整、治之间有什么内在联系，应该怎么样将其有机地结合起来？这又是一篇新的文章。记得，在1996年的“严打”斗争中，结合多年的“严打”斗争实践，经总结，我将该篇文章定题为“一打三结合”。　　

海口市综治委、海南省综治办曾将我们的“一打三结合”的文章专题发表，专门推广，时任中央政法委副秘书长的王胜俊同志，在前来海南、海口视察工作时，对我们在严打斗争中坚持“一打三结合”的做法，有过专门指示，予以充分肯定。　　

对此，中央政法委副秘书长王胜俊在视察时对我们的“一打三结合”做法的指示：　　

新华区在严打工作中“一打三结合”的做法好，新华区用“13311”工程把基层基础打牢、“654”工程把社区建设好、“511”工程把队伍建设好，这个思路对。（中央政法委副秘书长王胜俊来海口视察工作时，针对新华区综治工作的一段讲话）　　

新华区在“严打”斗争中坚持“一打三结合”　　

促进综合治理各项措施全面落实　　

打击罪犯，是社会治安综合治理的首要环节。在当前开展的声势浩大的“严打”斗争中，如何坚持“打防结合，以防为主；标本兼治，重在治本”的方针，更好地把“打击、防范、管理、教育、建设、改造”有机地结合起来，促进各项综合治理措施的全面落实，新华区“一打三结合”的做法，给我们提供了很好的启发。　　

所谓“一打三结合”，即“打”与“抓”相结合，“打”与“治”相结合，“打”与“建”相结合。具体如下：　　

一、“打”与“抓”相结合，即把“严打”斗争与抓领导责任制的落实相结合，紧紧抓住落实综合治理领导责任制这个龙头，以其带动“严打”斗争的不断深入和其他综合措施的全面落实。1996年4月下旬，新华区从有关部门、单位抽调100多人，组成领导治安责任制百人检查监督工作队，分为18个工作组，分别下到6个乡、街道，对乡、街道、居（村）委会及驻区单位开展领导治安责任制专项检查。为加强对这项工作的领导，区委专门成立以一名副书记和3名常委分别担任正、副组长的检查工作领导小组，并成立专门办公室负责具体指导、协调工作，同时制定专项检查方案。工作队开展检查前，用2天时间集中培训，专门学习中央[1991]、[1992]2个七号文件和中央五部委《关于实行社会治安综合治理领导责任制的若干规定》，并制定出工作制度，每周五下午专项汇报。一个月来，共检查340多个单位。在检查中，被检查单位都是由主要领导亲自汇报本单位落实领导治安责任制和开展社会治安综合治理工作情况。检查组同志通过听取工作汇报，对被检查单位落实综合治理各项工作措施逐项认真检查，帮助单位总结经验、分析问题、研究措施。通过检查，发现了一批好的典型，如港澳海景湾酒店总经理为了在同行中赢得竞争的主动权，提出“酒店员工个个都是保安员”的口号，创出治安工作齐抓共管的好经验，该区正在推广。区委、区政府通过检查评比，通报表场一批综合治理各项工作措施落实的先进单位和敢抓敢管工作的领导，同时对问题较多的25个单位发出了整改通知书，组织有关人员到工作措施不落实、治安较混乱的市糖奶厂召开综治整改现场会，发动工人帮助厂领导搞整改。他们认真学习全国社会治安综合治理先进单位省农垦一供的经验，制定和完善各项工作措施，使该厂的工作有了很大改观。据反映，这次检查，震动之大，影响之广，效果之好，是前所未有的。被检查单位纷纷要求区综治委要经常组织这样的检查，以促进其综治工作。区综治办的干部说：“这次专项检查，抓住两头，找到经验，查出问题，工作抓到点子，探出路子，也锻炼了自己。”　　

二、“打”与“治”相结合，即在“严打”的同时抓好重点整治工作。他们认真分析全区的治安形势，确定了流动人口管理秩序乱的6个居（村）委会、内部治安秩序乱的3个单位和街道社会治安秩序乱的11条路段为重点整治部位。他们派出由“严打”工作队员、机关干部和公安干警组成的工作组进驻各个部位，针对存在的问题有的放矢，分别采取不同手段开展重点整治工作。如驻玉沙村工作组针对出租屋主只管收钱、不抓管理的现状，采取现场培训、重罚重治的方法，召开全村公开处理大会，当场对7家不办出租许可证、不落实“谁出租谁负责”责任制而导致发生治安问题的出租屋主及有关暂住人员宣布处理，依法从重处罚，最重的罚1.5万元。公开处理取得立竿见影的效果，短短2天，400多名屋主和暂住人员纷纷到派出所排队补办证件，屋主纷纷要求将住客登记造册，将住客管起来。对发生“两抢”（抢劫、抢夺）案件多的路段，则采取公开巡逻与便衣守候相结合的方法，打击现行犯罪活动，震慑罪犯，增强群众安全感。目前，这个区还针对罪犯的年龄特点，对16岁至35岁的居（村）民登记排查，从中确定重点对象，建档立卡，分类排查，使整治工作不断深入。　　

三、“打”与“建”相结合，即在“严打”斗争中，抓好“基层配套系统工程”和“社区细胞654创安达标系统工程”两项建设，并建立治安责任制监督机制。　　

“基层13311配套系统工程”指以党支部为核心的基层组织配套建设，即一个党支部领导下的三会（居<村>委会、治保会、调解会）、三组（流动人口管理小组、青少年帮教小组、文化活动小组）、一队（联防队）、一警（管段民警），在“严打”中，区委领导亲自抓基层基础建设，将任务具体分解到组织、民政、司法等部门和乡党委、街道工委，要求在这次“严打”期内全部完成“基层13311配套系统工程”。目前，这个区从机关选派13名优秀青年干部到基层担任党支部书记，任职期间全部享受科级待遇。这个举措大大增强了党支部的凝聚力，使党支部发挥出战斗堡垒作用，带动了广大群众组织的建设。如得胜沙居委会将治安责任落实到每位干部身上，“严打”期间无重大案件发生；西门外居委会老人之家组织退休老人义务巡逻；关庙文化室将参加民间文化活动所得报酬赠给居委会作治安经费。　　

每个单位是社会的一个细胞。为了搞好各个单位的治安，创造小气候，进而形成大气候，最后达到长治久安，新华区着手建设“社会细胞654创安达标系统工程”。这个区要求每个单位在综治方面要做到“六有”（有领导、有防范力量、有治安责任制、有实施方案、有奖惩办法、有明显效果）、“五自”（管好自己的人、看好自己的门、守好自己的物、矛盾自己化解、漏洞自己堵塞）、“四无”（无重大刑事案件、无重大治安案件、无重大治安灾害事故、无违法犯罪人员）。他们以开展654创安达标活动为载体，通过“检、审、评、报”，保证各项指标的落实。“检”即每年年头、年中、年尾组织三次检查；“审”即在将行政区域内所有单位综治情况全部一一建档，实行规范化电脑管理的基础上，每年年终时对每个单位进行年审；“评”即对检查结果进行评价，逐项打分；“报”即通报，对治安好单位通报表场，对治安差单位通报批评，并发给整改通知书，问题严重的实行“一票否决”。　　

为保证以上两大系统工程建设的顺利实施，新华区还建立了治安责任制监督机制。他们在区综治办内设立治安责任制监督部和小区治安联防工作部，分别负责治安责任制的监督执行和综治信息的收集和宣传。治安责任制监督部设监督网，有监督员、助理监督员、书记员，其中一部分由区综治办干部担任，一部分从政法干部和基层综治干部中聘任。小区治安联防工作部设联络、宣传网，有联络员、辅导员、宣传员，这些人员中除区综治干部外，还在区综治委成员单位和辖区行政事业单位及大中型企业中指定、聘任，确保其广泛性和权威性。　　

新华区狠抓“一打三结合”，不仅推动了“严打”斗争扎扎实实地开展，也促进了综合治理工作的不断深入。　　

                           （原载省综治办《海南省社会治安综合治理动态》）　　

学术论文　　

服务外来民工  构建和谐社会　　

——外来工管理“海口模式”的实践与思考　　

杨 来 清　　

【摘要】在流动人口管理的实践中，我们探索出外来工管理“海口模式”：管理与服务相结合、教育与保护相结合、社会治安综合治理与社会主义市场经济相结合。这个“三结合”管理模式的宗旨是“服务外来工、保障外来工、提升外来工”，特点是“政府主导，协会牵头，社会参与，统一管理”。　　

【关键词】海口模式   外来工　　

近几年来，在流动人口管理的实践中，我们探索出外来工管理“海口模式”：管理与服务相结合、教育与保护相结合、社会治安综合治理与社会主义市场经济相结合。这个“三结合”管理模式的宗旨是“服务外来工、保障外来工、提升外来工”，特点是“政府主导，协会牵头，社会参与，统一管理”。它始创于1996年全国第一个“外来工之家”——龙华区外来工之家博爱花卉广场，2003年在全国社会治安防范工作经验交流会上获得肯定与推广，2004年荣获第二届“中国地方政府创新奖”优胜奖。香港刊物《成功领导人》称之“中国首创，情系黎民”。 　　

外来工管理“海口模式”凸显了以人为本的创新思路，由原来的整治当头，转为以人为善，从“外来工之家”提升到外来工管理协会，适应了社会主义市场经济体制改革深入发展的需要，推进政府改革及公共治理转型，显示其具有无穷的生命力。胡锦涛总书记在十六届四中全会上明确指出，“要发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力”。温家宝总理在2005年的政府工作报告中提出，“坚决把政府不该管的事交给企业市场和社会组织，充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用”。可见，为适应经济社会发展的客观需求，积极稳妥地推动民间组织的发展， 这对建设和谐社会有着极其重大的理论意义和实践意义。龙华区外来工管理协会，正是按照党中央、国务院一系列重要指示和政策精神建立并实践的。　　

一、海口市龙华区外来工管理协会的历史沿革　　

海口市龙华区是1991年成立的县级区（时为新华区），当年流动人口近10万人，占全区总人口的1/3，流动人口管理一度成为区委、区政府十分犯难的问题。上世纪90年代初，一对从北方来海口打工的恋人，在滨海大道劫杀了一名的士司机，抢走人民币163元。捕获到他们时，赶到现场的市委领导问他们为什么要杀人？令人震惊的回答是“我们到海口，没处住，没活干，没饭吃!”这一典型案例，引起区委、区政府的高度重视。1996年，龙华区研究制定了《流动人口管理方案》，对流动人口管理模式进行了大胆探索，本着“强化服务促管理、安居乐业稳人心”的创新思路，率先在全国创建了第一个“外来工之家”，解决外来工居住、就业两大难题。　　

这个“外来工之家”是龙华区按照“政府主导、部门牵头、社会参与、统一管理”的思路，为了给外来工营造一个良好的生存发展环境，租用市区博爱南路未开发的4000平方米空地及8000平方米的一幢旧楼房，由区委政法委干部职工和几十名联防队员筹款10多万元，搭建起212个摊位和20间简易铺面，利用旧楼房的16套小房间改建为宿舍，提供给300多名特别困难的外来工居住并从事花卉批发生意，从而形成第一个“外来工之家”——博爱花卉广场。之后几年间相继成立4个“外来工之家”——金贸汽修城、滨濂再生资源回收城、新义龙农贸市场、正义路回收站，共解决5000多名外来工的居住和就业问题。　　

为向5个“外来工之家”提供全方位服务，龙华区专门设立有关流动人口的就业指导、法律援助、劳动权益保护、计划生育服务、卫生医疗服务、青少年活动服务、流动党员活动服务、妇女儿童服务、子女教育服务、文体服务等10个中心服务窗口。　　

外来工管理“海口模式”的特色是在“外来工之家”的基础上，以“外来工之家”作为依托，并突破“外来工之家”的局限，将其提升为外来工管理组织，不断向外来工发展与城市建设有序结合的道路迈进。为了克服各自独立的“外来工之家”在继续发展中遇到的条件限制、服务人群范围有限以及各家之间的协调、管理与今后持续发展的诸多问题，龙华区依法创建海口市龙华区外来工管理协会。可以说协会的创办过程比较顺畅，属政府主导，没有遇到太多的困难。协会实行会员代表大会制，理事会为执行机构，由来自广东、新疆、内蒙、甘肃、河南、海南和香港的外来工企业家等组成，下设办公室、维权部、培训部、宣传部、会员部、经济部和财会部。为提高协会治理水平，聘请了清华大学、海南大学、海南广播电视大学4位教授和省、市、区三级政府有关官员为协会顾问团成员。这标志着“外来工之家”迈上新台阶，实现龙华区外来工管理的转型，搭建了高等院校、地方政府与外来工之间的桥梁。首先，通过扶助外来工，协助政府做好流动人口管理工作，稳定社会秩序；其次，借助政府的力量为外来工提供多种政策性优惠，规范管理秩序，维护外来工合法权益，更好地为外来工服务，促进外来工全面发展；第三，借助专家学者力量，把外来工维权服务的理论和实践作为课题向国家基金会和省社科联提出立项申请，促进外来工管理的规范化、制度化、法制化。　　

协会在发展过程遇到的主要困难有两个：一是第二个“外来工之家”（金贸汽车城）的产权问题引起的办“家”地址和协会办公场所的困难；二是协会与政府脱钩引起的资金困难。第二个“外来工之家”所使用的“烂尾楼”及周边闲置地，是市政府于2002年3月15日依法公告将其产权无偿收回，于2002年4月15日以33号批文批准龙华区无偿使用创建“外来工之家”的，当时，市长现场办公会议决定使用至2008年。我们好不容易组织联防队员清理，并多方筹资搞好“三通一平”的基础设施，还引来123家经营者、2000多名外来工，“家”办得红红火火，省、市、区三级领导都莅临视察，还召开全省现场会，领导给予充分肯定。然而，2003年下半年，由于种种原因，原产权人将该“烂尾楼”转让，新业主强行进驻，经过多方斡旋仍无济于事，第二个“外来工之家”被迫解体。尽管如此，我们仍然坚持外来工管理“海口模式”，继续管好、办好“外来工之家”，新义龙后路农贸市场“外来工之家”就是在十分困难的情况下，坚持一个模式，采取不同方式兴办的。至于协会办公场所，是区委书记让一家老板阶段性为我们赞助解决的。在协会与政府脱钩时，资金方面的困难确实成问题，我们一时可使用资金仅靠当年“中国地方政府创新奖”的5万元奖金及一些会员费维持。不久，清华大学NGO研究所及时向我们推荐援助项目，推荐我们申请中欧人权对话框架下的小型项目，获取欧盟援助部分资金，从2005年起实施有关外来工维权服务项目，才得以暂时缓解资金困难之紧。今后，对于资金困难，我们将采取两个办法解决：一是努力提高协会公信度，设法整合社会资源，积极争取社会的参与、赞助；二是继续实践协会的公益性宗旨，不断开展各种服务活动，争取公益性组织的支持、援助。　　

二、围绕和谐社会目标，热心服务外来民工　　

海口市龙华区“外来工之家”和外来工管理协会成立以来，取得了显著成效，多次受到中央和省、市、区有关部门及领导的充分肯定，得到省内外媒体广泛宣传报道，获得社会各界好评。多家媒体认为，外来工管理“海口模式”是一座“好桥梁”，是一条“好纽带”，既有利于管理与服务，又有利于沟通与和谐，更有利于社会稳定与发展，为构建和谐社会作出突出贡献。其成效：　　

一是有利于解决外来工居住就业难题，切实扶持弱势群体。人员流动与转移，必须解决的首要问题是“安家立业”，根本问题是提高素质，授之以鱼不如授之以渔。几年来，海口市龙华区“外来工之家”和外来工管理协会，在5个“外来工之家”安顿了5000多人居住及就业，先后介绍9000多名外来工务工，并成立外来工培训中心，不断地举办外来工法律培训班和外来工技能培训班。截至目前，先后共培训外来工及其子女2万多人。四川籍外来工黄德和，刚到海口时在博爱路租一个2.5平方米的铺面，白天做生意，晚上住人，生活过得十分艰辛。后来在“外来工之家”——博爱花卉广场就业后，在“家”的扶助关怀下，他的生意从小到大，越做越旺，如今已租了1200平方米的铺面，把全家8口人都从四川接到海口，还办起了一个小型工厂，实现了由“打工仔”到“小老板”的跨越。他说：“‘外来工之家’是外来工发展致富的引路人！”　　

二是有利于引导外来工融入城市社会，促进外来工与社会共进。我国国情告诉我们，中国的现代化进程不仅仅是城市孤立的现代化，城里人单独的现代化，更应该包括农村的现代化，农民的现代化，同时应该注意到城市与农村、城里人与乡下人联手共建的现代化。然而，在农村富余劳动力的转移过程，面临着一个明显的“距离”：由种种原因造成的外来工与城市社会的距离。这个“距离”实际上是一个障碍，它阻拦着外来工融入城市社会，影响着城市化的进程。2003年，广东曾发生一起因湖北籍外来工孙志刚不随身带暂住证，而被公安、收容部门审查、收容以致造成非正常死亡的典型案例。这说明外来工融入城市社会何其艰难。因此，我们有责任创造条件缩短“距离”，有义务搬掉“拦路障”。“拦路障”搬掉了，一方面，城市得到数量充足、工价低廉、富于吃苦耐劳精神的劳动力供给，支持城市经济的持续增长和基础设施的完善，并凭借改革开放政策和以劳动力为主的资源优势，吸引国际资本、技术，使城市经济得以迅速发展；另一方面，农民工在城里就业增加了收入，学到了技术，掌握了信息，将挣到的资金回家乡创办自己的企业，加快农业结构调整步伐，推动农村和农民现代化。由此可见，缩短“距离”，搬掉“拦路障”，让外来工融入城市社会，有利于城里人与乡下人联手共建现代化。 “外来工之家”创建的当年，就在海口新港码头挂起“外来工就业指导中心”的牌子。该中心对引导刚上岛的外来工融入宝岛、融入城市社会起了很好的作用。来自甘肃的外来工陈和生对此深有感受，他是一位拉二胡的流浪艺人，上岛时已身无分文，饿得面黄肌瘦。“外来工之家”为他买了棉被，安排好食宿，并积极为他联系工作，最终在一家餐馆帮其找到一份合适的工作。为表谢意，他特地送来一面绣着“为外来工造福”的锦旗。他激动地说：“‘外来工之家’是外来工的活雷锋！”　　

在创造条件让外来工融入城市社会的同时，我们还千方百计地创造条件，让外来工在城里站得住脚。为此，我们积极组织外来工就业、创业经验交流活动。成千上万的外来工以不同的籍贯、在不同的时间、带着不同的技能来到龙华区，经过一段时间的打拼，产生不同的效果。为了让外来工之间互相取长补短，互相交流经验，共同致富，协会主动将他们组织起来，召开就业、创业经验交流会，让16位成功人士在大会上介绍各自就业、创业经验。这些外来工，来自不同省、市，从事不同行业，有男有女，有甜酸苦辣，有顺境和逆境的考验，有意志的磨练和智慧的勃发。与会外来工听完他们的经验介绍之后，主动寻找自身的创业差距，认真对照摸索未来的发展方向。这样的经验交流，对提升外来工、促进外来工与社会共进大有益处。川岛饭店经理外来妹李琼妹说：“外来工管理协会是提升外来工品质的大学校！”　　

三是有利于协助政府加强对外来工的管理，促进协会职能发挥与自身建设。作为社会组成第三部门的民间组织，是社会发展不可或缺的“肢体”。如何发挥其在构建和谐社会中的基础性作用，关键在于它如何实践其公益性的宗旨，充当好政府与民间组织服务对象之间的纽带与桥梁。龙华区外来工管理协会是为了解决流动人口管理问题，于2003年由区政府牵头成立，2004年区委、区政府决定由外来工管理协会管理“外来工之家”，并由海口市政府推荐参加“中国地方政府创新奖”评选而获奖。这个外来工管理模式一直得到省、市、区三级政府的肯定和支持，2004年7月协会逐步与政府脱钩。协会按照“服务、保障、提升外来工”的宗旨，采取“以人为本，分类指导，协调服务，互动共进”的管理方法，即：除了把5个“外来工之家”纳入日常管理范畴，还把协会总部工作人员分成7个工作组，分别负责城区片7个街（镇），并与街（镇）工作人员和居（村）委会联络员实行分片包干，同时组织海南大学法学院56名学生志愿者一起深入居（村）委会，开展法律宣传、法律培训、法律援助个案活动。协会会员部还从中发展个人会员2029人，团体会员29个。对5家“外来工之家”的管理工作由协会经济部具体负责，基本做到每周一汇报，每月一小结，主动协调，积极引导，热情服务。2003年“外来工之家”第三家（滨濂再生资源回收城），曾因用地问题与海南中湘公司发生纠纷。按照区委书记指示，协会经济部耐心引导该家“外来工之家”，在使用现有闲置地的同时，主动制订《部分移动方案》，同时在该块地的接壤处与海南医药公司扩租土地，随时准备部分移动。后来因为“中湘”提起诉讼，协会经济部、维权部专门研究该诉讼案件，维权部部长张月娟主动与律师一起参与诉讼，结果胜诉。该“家”依法继续运转，“家”里的外来工继续经营，不断致富。外来工们感谢道：“协会对‘外来工之家’的管理工作落到实处了！”　　

四是有利于外来工普法，推进民主法制建设。人员的流动、转移，促进了社会转化与发展，但在其流动、转移过程中却遇到不少问题和难题，最大的问题是遇到不公平待遇。要解决他们的困境，除了国家立法，加大对外来务工人员权益的保护力度外，还必须增强外来工的法律意识，对其进行普法教育。为使普法教育在广度与深度上取得实效，今年协会与区司法局联手实施龙华区外来工“321”普法工程，即从外来工中培养300名普法骨干，每位普法骨干发展20名普法伙伴，每位普法伙伴普及10名普法对象。本普法工程由协会培训部负责组织实施，以龙华区城区片7个街（镇）基层干部和60名户籍协管员为组织工作队伍，以协会培训部和维权部工作人员、城区片7个街（镇）司法所的司法干部和海大法学院56名志愿者为辅导工作队伍，以外来工为普法对象，采取“重点培训，逐层普及”的办法，重点解决外来工普法这一薄弱环节，不断增强外来工的法律意识。通过本工程的实施，龙华区外来工在普法方面受益人达66300名，占全区现有流动人口90%。从事回收行业的湖北籍外来工胡先登说：“协会派员上门给我们普法，使我们懂得在外打工既要学会挣钱，更要学会法律，这样挣钱才有保障。”今年上半年，我们共开展了49场外来工法律宣传咨询活动，举办了25期外来工法律培训班，向外来工发放法律宣传资料147150份，在普法方面直接、间接受益外来工达5万多人；同时，接受外来工法律咨询4575人，维权引导100多人次，受理、移送外来工上门求助案件17起，97人。海南省社会治安综合治理委员会通报称：龙华区外来工管理协会做了一件“对政府、对群众、对社会十分有益的工作”。　　

五是有利于维护外来工合法权益，促进和谐社会构建。和谐社会要以人为本，使每个人都能立足社会，发挥所长，每个人的权益都得到保障，和谐共处，人与人之间的矛盾都得以缓解，防止社会失衡。只有公民的合法权益得到切实的保护，社会才能和谐稳定。当前，在公民合法权益保护方面存在的较为普遍的问题主要是涉及外来工群体。由于种种原因，外来工的合法权益常常受到不法侵害，往往由此引起社会的不稳定。针对这个问题，几年来，海口市龙华区“外来工之家”和外来工管理协会共协助政府有关部门查处拖欠外来工工资案件近700宗，结案640宗，为4060名外来工讨回工资款405万元。仅今年上半年，协会就与政府有关部门联手，督促15家用人单位为249名外来工补签劳动合同，为512名外来工追回拖欠工资23.37万元，为外来工提供法律援助55宗，挽回经济损失200多万元。今年，协会组织海南大学法学院56名品学兼优的大学生，进行外来工维权志愿者服务活动，有效地维护外来工合法权益，促进社会和谐稳定。四川籍外来工冯太坤等70多人在海口市昌炜花园建筑工地务工后，因包工头与建筑公司存在复杂的债务关系，虽然手持结算单，仍无法领到工钱。因此他们不断组织上访，甚至聚众“打砸抢”，有人曾被公安机关拘留，对社会稳定带来不良影响。今年3月7日，协会得悉这一情况后，立即派出维权部工作人员前往调解，积极引导他们通过法律途径索取工钱，告诫他们千万不能鲁莽行事，给社会、给自己带来不必要的麻烦。经过协会工作人员和海南大学志愿者耐心细致地讲解法律知识，他们最终同意由协会指派的志愿者海南大学法学院学生陈吉波等帮助他们向法院起诉，目前此案正在法院审理之中。这样，协会就将外来工理性地从“上访路”引向“诉讼路”，将外来工的“聚众打砸抢”行动变为法律诉讼行为，有利于社会和谐稳定。龙华区刑事案件中流动人口作案比率从1997年的80%下降到2004年的62.5%。今年龙华区被评为“全国社会治安综合治理先进单位”。外来工管理协会会长也曾荣获“全国社会治安综合治理先进工”光荣称号。　　

三、面对现实，展望未来　　

当前，如何促进人员自由流动及农村富余劳动力转移就业和培训，是落实中央“三农”政策的需要，也是加快城市化进程需要迫切研究解决的问题。营造良好的政策和体制环境，发挥社会公益性团体作用，建立外来工劳动权益保障机制，使外来工和市民享有平等待遇，已是促进人员流动与农村富余劳动力转移就业的当务之急。应在加强就业培训、发挥信息服务功能，加快建设统一的劳动力市场，建立统筹城乡就业的管理体制，为外来工提供社会保障和良好的生活环境等方面，做出积极的探索。　　

作为服务外来工的公益性社团组织，虽然我们在探索外来工管理“海口模式”方面进行了几年实践，取得一些可借鉴经验，但目前存在的问题和困难还不少，主要表现在政策倾斜度不够，协会资金不足，影响力不大，工作开展确有一定难度。我们将继续争取政府主导支持，在社会有关组织的协助下，努力克服各种资源短缺的困难，一如既往地发挥爱心与公德心，竭尽社会责任，为构建和谐社会贡献绵薄之力，把“服务、保障、提升外来工”的公益事业坚持下去，力求取得更大成效。　　

    （单位：海口市龙华区外来工管理协会，摘自《中国改革国际论坛论文集》）　　

调研报告　　

龙华区“外来工之家”荣获“中国地方政府创新奖”最高奖——优胜奖之后，于2004年4月、5月、10月，清华大学专家、学者贾西津一行四人，曾先后三次亲临“外来工之家”开展个案调研。清华大学NGO研究所副所长、副教授贾西津博士曾撰写以下专题调研报告。①　　

从管理到自治　　

——海口市龙华区“外来工之家” 的模式创新[1]　　

贾西津　　

在人员流动越来越自由的中国社会，城乡割据所造成的体制性落差，无疑成为大规模人口流动的一个重要方向。由此产生的“外来工浪潮”自上世纪80年代起就不断地给各级政府在城市管理的方方面面提出了挑战。2001年国家计委发布的《国民经济和社会发展第十个五年计划人口、就业和社会保障重点专项规划》提出，“十五”期间，国家将采取多项措施，取消各种限制劳动力合理流动的政策规定，逐步推进城乡劳动力市场一体化。这意味着城乡之间、地区之间劳动力的流动在走向更加开放。在户籍制度及相应的教育、社会保障等体制还没有完全消除身份角色差异的情况下，“外来工”已经成为城市发展中不可忽视的一个特殊群体。一方面，他们参与到社会生活，成为城市建设的主体之一；另一方面，他们作为城市中的弱势群体，也给城市管理带来新的课题。　　

海南省海口市龙华区的“外来工之家”，自1997年第一“家”创立，就本着这样一个指导思想：社会需要外来工发挥作用，外来工需要社会的扶持。要解决外来工在城市生活中带来的问题，首先是解决他们的生存困境，消除其后顾之忧；外来工在城市中面临的基本问题，首先是居住、就业问题。基于这一思路，海口市龙华区政府在外来工管理中探索出“政府牵头，企业出资，分类建设，统一管理”的模式，不同类型的“外来工之家”逐步建立，并于2003年以“外来工之家”为依托，成立“外来工管理协会”，走上外来工自我管理、维权服务的自治管理模式，向外来工发展与城市建设有序结合的道路迈进。　　

一 背景与源起　　

据全国第五次人口普查资料推测，2000年全国迁移人口超过1.25亿，其中省内迁移的9146万人口中，52%为农村到城市的移民；跨省迁移的3314万人口中，78%为农村到城市的移民。由此推算，大约7300多万农村劳动力转移到城市打工[2]。这一群体被称作“农民工”、“打工者”，后来逐渐被“外来工”所取代，作为更中性含义的“外来务工人员”的简称。但是外来工在进入城市过程中所出现的社会问题仍然是多方面的：对于城市而言，需要在变化的人员结构中考虑公共设施压力、有限资源的使用、社会安全、城市环境等问题；对于外来工而言，要在陌生的环境中重新确立自己的社会空间，面对生活来源、衣食住行、社会保障、子女教育、文化心理等各方面的问题，他们已经形成了城市中的一个“弱势群体”。那么，城市对于外来工是鄙视还是欢迎？对其中产生的问题是压制还是解决？对其弱势地位是回避还是正视？能否逐渐营造人口自由流动的环境，使外来工也变成主人翁？使他们也由穷变富，由弱变强，实现与城市的共同发展？针对这些问题，海口市龙华区在外来工管理方面做出了积极的创新。

海南省1988年建省，是中国最大的经济特区省。随之而来的是外来工的大量涌入，据海南省人才劳动力市场有关部门统计，海南省2001年的外来人口数已经由建省前的4000人增加到55万多人，约占海南人口总数的7%。他们主要来自于中西部地区经济相对落后的省市，以男性居多，年龄主要集中在20—36岁，文化程度普遍偏低，初中及初中以下占到大多数。海口市是外来人口最集中的地区，约有外来人口18万人，占全省总数的32.7%。其中龙华区作为海口市的中心城区，是市党政机关所在地，是海口市的经济、文化和交通中心，也是外来人口的集中地，该区总人口只有23万，却有着近10万的流动人口，其中1/2左右为外来工。　　

外来工主要引发了三大问题：第一，治安。在海口市龙华区破获的刑事犯罪案件中，80%属于外来工作案。第二，卫生。外来工常常违章搭建、滞留街头，成为游民化群体。第三，计生。据统计，龙华区的违法计生者80％为外来工。而在外来工管理问题上，政府一度采取的“查、管、卡、抓、送”等方式，显然无法从根本上解决问题。面对这一庞大的流动人口群体，90年代中期，龙华区政府开始思考新的解决思路。　　

经过统计调研，以及走访了棚窝区居住的上百位外来工，倾听他们的诉求和心声之后，龙华区委、区政府的领导归结出外来工的根本困境所在：这些外来工主要从事于劳动强度大、待遇低的行业，如建筑、种养、服务、装修、废品收购等，并且无业人员也占到相当大比例。他们的居住主要分布在出租屋、棚户区和住宅小区，三者的分布比例大约在4﹕4﹕2，个别甚至露宿街头，无固定居所，相当一部分外来工在海南省有过被收容和遣送的经历。从他们的基本生存状况看，首要面临的困境就是居住和就业两大难题，“没住处、没活干、没饭吃”，成为最普遍、简单和直接的违法犯罪动因。除此之外，他们的劳动权益、基本社会保障、遭受歧视和不公正待遇等问题也严重影响着这个群体的行为。　　

基于上述认识，龙华区推出了“121”工程，创办“外来工之家”，推行新型外来工管理模式。“121”系统工程即：政府为外来工营造一个生存发展的环境——“外来工之家”；重点为外来工解决两大难题——居住与就业；从中探索出一条流动人口管理的新路子——管理与服务相结合、教育与保护相结合、综合治理与市场经济相结合的管理模式。“121”工程体现了政府在外来工管理上的一个新思路，即：以扶助外来工解决外来工问题；以服务外来工落实外来工管理。这个思路使外来工发展和城市建设一致起来。　　

具体如何工作？从解决外来工居住、就业等问题为切入点，结合海南省1992年房地产整顿后留下大量未竣工楼盘工程（俗称“烂尾楼”、“半拉子楼”）的特殊情况，“外来工之家”应运而生。第一家“外来工之家”即1996年在区委、区政府支持下，由区政法委落实创办的“博爱花卉广场”。　　

在海口市商业区博爱南路76号，原是一块被一家企业购买但多年没有开发的空地（约4000平方米）和一幢旧楼房（建筑面积8000平方米），杂草丛生，老鼠横行，治安、卫生混乱。1996年11月，在新华区（龙华区旧称）政法委副书记杨来清的带动下，政法委广大干部职工和联防队员数10人共同凑起10多万元钱，对该片地盘经过平整、配套基础设施建设之后，搭建起212个摊位和20间简易铺面，挂牌“外来工之家”，出租给外来工统一进行花卉批发生意，并将旧楼房中的16套小房间改建为宿舍，供外来工居住、使用。　　

“博爱花卉广场”与一般的租赁市场所不同的是：第一，设立目的特别针对外来工群体，以解决其基本生存为目标；第二，低廉的租赁价格，由于利用了“烂尾楼”，“外来工之家”的住房和铺面租金仅为市面价格的几分之一，为租不起普通摊位的外来工提供了经营的空间；第三，融店铺、宿舍为一体，以期同时解决外来工居住、就业这两大最基本的生存问题；第四，政府的优惠、支持和多方面的配套服务，“外来工之家”中不仅设立了就业指导中心、外来工待工广场、信息中心、文化服务部等部门组成的外来工服务中心，还组建了由一批素质较高的联防队员组成的外来工保护队，使得这里的社会治安全面改善。“外来工之家”在服务外来工的同时，也积极配合有关政府部门做好外来工管理工作，如在管理中实行“三证六统一”等[3]。　　

第一家“外来工之家”很快就吸引了大量外来工前来安家就业，前后共解决386位外来工的居住和就业问题，目前已成为海南省全省最大的绢花市场。　　

二 发展与模式　　

（一）“外来工之家”模式成型　　

从“博爱花卉广场”创立至今，“外来工之家”已经逐渐形成一套独具特色的管理模式，2002年第二家外来工之家“金贸汽修城”、第三家“滨濂再生资源回收城”相继成立，2004年以来采取不直接参与经营的方式逐步将“外来工之家”模式变通后融入到龙华区的18个农贸市场之中，推动“外来工之家”的“联网”工作。发展至今，“外来工之家”管理模式正在不同领域逐步推广开来，并明确出“政府牵头，企业出资，分类建设，统一管理”的模式。　　

“政府牵头”是这一模式最大的特色，主要指“外来工之家”管理模式的政府主导性。具体体现在三个方面：　　

第一，“外来工之家”管理模式是政府启动的，是政府在外来工管理工作中的一个创新。它从最早的思路形成，到创立、运作过程，都直接作为海口市龙华区政法委的治安综治工作的一部分，并在海口市龙华区委、区政府的批准和支持下开展起来。　　

第二，“外来工之家”在设立意图上主要体现了政府对外来工的管理职能。这些“家”尽管以经营实体的方式出现，它们的目标与责任却不完全等同于一般的企业，而是负有一定的政府管理职能。这突出体现在：它们的创立和运营获得了闲置土地使用等的政府支持，在出租价格上则给予外来工极大的优惠；作为租赁经营实体，它们却不仅需要提供经营摊位，而且有责任考虑外来工的居住、安全、权益保护、福利保障、文化、计生等各方面事务，是一种全方位的整体管理，实现政府对外来人口的管理职责。第二家——也是规模最大的一家“外来工之家”成立之后，龙华区流动人口管理中心的牌子也挂到了“外来工之家”，更加体现出政府通过“外来工之家”管理流动人口的功能。　　

第三，政府在“外来工之家”中扮演着支持和引导的角色。政府的作用是多方面的，在资源上，“外来工之家”设立所利用的土地都是政府代为处置工程安排使用的地盘[4]， 在第二家“外来工之家”中政府还投入50万元的资金，用于戒毒中心和流动人口服务中心基础设施的建设；在人员上，“外来工之家”由龙华区政法委常务副书记杨来清统一协调，各个“家”内还都有区联防队员、户籍协管员等进行管理、服务；在政策上，除了以低廉的价格提供给外来工就业、居住的机会外，政府在诸多方面都为“外来工之家”提供了优惠政策和配套服务，一项广受外来工称颂的举措是“部门罚款，政府买单”，即区政府向“外来工之家”内的外来工企业发放“海口市龙华区企业税外负担登记卡”，凡遇到政府各部门的不合理收费，企业不需要交钱，而只需要出示、填写在此卡上，由企业法人代表签字后交龙华区投资服务中心，区政府承诺每月月底由区政府与处罚单位统一结清。自然，此举一出，乱收费现象在“外来工之家”几乎销声匿迹。此外，政府还在外来工之家设立专门的办公窗口，第一家“外来工之家”创立就配套设立了就业指导中心、外来工保护队等相关服务机构，第二家“金贸汽修城”成立后，10个服务中心同时在“外来工之家”的办公地点挂牌，包括流动人口就业指导中心、流动人口法律援助中心、流动人口劳动权益保护中心、流动人口计划生育服务中心、流动人口卫生医疗服务中心、流动人口子女教育服务中心、流动人口文体活动服务中心、流动人口青少年活动服务中心、弱势群体服务中心、贫困居民服务中心，有目的、有规划地配套设立起了十个政府的服务窗口，政府各部门上门办公，为外来工提供全方位的服务。同时，第二家“外来工之家”还设立起流动党员工作委员会和流动团员工作委员会，将党团建设深入外来工之中；在态度上，各级政府的不同部门均对“外来工之家”予以了充分的肯定和大力的支持，不仅龙华区的区委、区政府及各有关管理部门将“外来工之家”作为流动人口管理的一大特色模式，市级、省级的有关党政领导也对此予以关注，并多次来“外来工之家”视察或现场办公，中央政法委、综治办、国务院体改办等领导还专门来视察此模式，综治办系统内并将这一模式在2003年的全国社会治安防范工作经验交流会上充分肯定和推广。　　

“企业出资”，主要指“外来工之家”结合了企业经营的方式，“以企养家”。每一个“家”的建立都首先基于一个房屋租赁和物业管理公司，为外来工提供居住、就业场所，在此之上实现对外来工的全面管理和服务。在政府指导之下，“外来工之家”管理模式采取了“三化”的形式：首先，经营方式企业化，即通过企业化运作以实现“外来工之家”的自我供给、良性循环；其次，办家形式庭院化，即“外来工之家”的选址一般是选择一些“烂尾”楼房及其庭院和周边区域，建成商住兼用的小区；其三，发展方向社会化，即发动社会各界，挖掘企业潜力，发挥镇、街道、居（村）委会中社会组织的力量，因地制宜，分类兴办。　　

“外来工之家”的企业化运作模式是政府指导下的市场化运作，一方面，企业是独立的法人，“家”的整个经营运作由企业承担；另一方面，企业享受政府提供的土地、人员支持等优惠，也必须先行出资做好“三通一平”（即通电、通水、通路和土地平整）等基础设施建设，以及按照政府的要求实行对外来工优先、价格优惠和全面服务[5]。由于“烂尾”工程使用的临时性，为外来工服务的导向，以及先期对基础设施等的大量资金投入，很难吸引到企业注入资金，在这种情况下，几家“外来工之家”的创立，都是经过政府的动员，或者发动个人集资、入股建立的。“外来工之家”的这种企业化运作模式可以看作是一种限制性营利、兼具社会效应的运营形式。　　

“分类建设，统一管理”，主要指“外来工之家”作为一种管理模式，在业务类型、涉及经济领域上各不相同，每个“家”都是一个独立运作的实体，但所有的“家”又都要按照一定的设立要求和管理模式建设，协调统一，共同实现对外来工管理和服务的功能。第一家“外来工之家”是花卉市场，是在考察了当地店铺分布、业务情况之后，决定统一做绢花、塑料花的零售和批发店面，先后建起212个摊位，26个商业店铺，提供给300多名外来工安家和就业。第二家是汽修城，占地6万多平方米，还有一幢总面积2.4万平方米的“烂尾楼”，主要考虑到附近是政府拆迁的几十家汽修行的相对集中区，为其提供规范的运营场所。汽修城包括汽车维修一条街、汽车配件一条街、汽车美容一条街以及商业街、美食街和农贸市场等相关街道和可同时容纳1000辆大中型货车停放的大型停车场，共吸收外来工企业120多家，解决2000多名外来工的居住、就业问题，成为一个辐射省内外的货运物流市场。第三家是再生资源回收城，占地110亩，分为收购区、加工区、办公区、居住区和活动区5个大区域，主要集中经营废品回收，拓展再生资源回收业，现已成为全省最大的再生资源回收区域，容纳2000多名外来工居住、就业[6]，并探索出一条现代都市再生资源回收工作的新路子。更多家的农贸市场系列正在建设过程中，在下一步的发展中，“外来工之家”还在考虑将此模式改进、推广入建筑行业等流动性强的外来工群体之中。2002年6月，在龙华区政府的号召下，各镇（街道）、各村（居）委会也因地制宜地开始兴办起“外来工之家” 、“外来工之村”、“外来工之园”、“外来工就业一条街”等，使“外来工之家”逐步向社会化、多元化发展。这些不同的经营场所，在“外来工之家”的统一管理模式下，已经逐渐形成为外来工服务的可扩展性环境，显示了城市与外来工的新型关系和融管理于服务的新型管理思路。　　

（二）向自治迈进——外来工管理协会成立　　

   “外来工之家”为外来工提供了居住、就业的渠道，在各个“家”内的外来工管理和社会治安等管理工作也收效显著。但是，各自独立的“外来工之家”模式在继续发展中也遇到了新的困境：第一，开展条件限制。以企业出资办实体、政府引导服务为主的“外来工之家”，要想为外来工提供低廉、高质的服务，必须借助政府代为处置的“烂尾楼”这一特殊条件，使得其开展地域、模式推广等受到限制，同时对这些楼盘的使用也存在不稳定性，也使得“外来工之家”的举办模式等受到限制。第二，服务人群范围有限。以举办实体集中解决外来工居住、就业的管理模式，能够涵盖的就业领域和外来工群体均比较有限，比如在建筑工人、家政服务等群体中，就很难通过固定的场所设立“外来工之家”，而这批工作流动性较强的外来工在工作保障、权益维护等方面，往往更需要得到帮助；另外，“外来工之家”只能为进“家”的外来工提供服务，但海口市近20万外来工，单龙华区内也有7万多，不可能全部以“家”的方式集中管理起来，随着“外来工之家”的声名远播，海口市以外，甚至省外的外来工也纷纷找上门来，请求援助，那么，对于“家”外的外来工，又如何为他们服务？政府如何管理？这是一个挑战。第三，不同“家”之间的协调问题。从目前已经建立起的三个“外来工之家”看，政府的服务窗口只能设在一家，很多职能、人员也不可能配置到每一家，随着以后建家数量的增多，协调、服务职能的落实等，必然受到很大限制，难以做到统一、有效，这对不同“家”之间的协调和功能发挥提出了更高的要求。第四，为外来工单独建立社区的思路是否具有可持续发展性，也需要反思。随着城市发展，外来人口管理的最终目的还是要使其融入城市之中，实现人口的自由流动和公平发展，如何建立“外来工之家”与更广泛的城市发展之间的联系？这些问题均促使龙华区政府在“外来工之家”管理模式上进一步探索和创新。　　

为实现对已有不同“外来工之家”之间的统一协调，以及加强对“家”之外的外来工的服务和整体管理，就需要把“家”的模式扩展为更广泛的外来工的组织。2003年，龙华区政法委决定为外来工组建自己的组织——外来工协会，更大发挥外来工自身的积极性，在外来工与政府之间搭建更开放的桥梁。2002年底，外来工协会筹备小组向海口市民政局递交了《关于成立龙华区外来工协会的申请》，至2003年下旬筹备工作基本完成，但是由于中央有关规定禁止特定群体（包括打工者）成立协会^[7]，经过慎重考虑和对具体情况的分析，决定改名为“外来工管理协会”。2003年9月，“外来工之家”再次递交了《关于“龙华区外来工协会”有关名称、章程更改的报告》，龙华区外来工管理协会正式获准成立。这也是全国第一家外来工自己的组织。　　

龙华区外来工管理协会这样做出了自身的定位：“为了强化流动人口管理，促进外来工之间的交流与联系，维护外来工的合法权益，促进外来工经济的发展，更好地为外来工服务，特成立龙华区外来工管理协会”。　　

“龙华区外来工管理协会”是龙华区广大外来工自愿结成的群众团体。其业务主管单位为龙华区社会治安综合治理委员会。该协会一切活动遵守国家宪法、法律、法规和国家政策，遵守社会公德，提倡精神文明，自觉接受业务主管单位和社团登记管理机关的指导和监督。”　　

龙华区外来工管理协会的成立，标志着“外来工之家”模式跨上了一个新的台阶。从“外来工之家”到外来工管理协会，实现了龙华区外来工管理中四个方面的转型：　　

第一，从经营实体服务到社会团体治理的转型。“外来工之家”的基础是经营店位租赁的企业，在政府优惠和指导下为外来工提供低廉的居住、就业机会，尽管该类企业属于限制性营利，但作为企业，它从机制上仍然是以利润为导向的，通过市场机制发挥作用；外来工管理协会则是在民政部门注册登记的社会团体，属于一种非营利组织，以社会功能为主导，通过非营利的运作机制（详述见下），可以更专业化地为外来工提供服务，推进社会发展。　　

第二，从基本扶助到全面发展的转型。“外来工之家”以解决外来工的最基本需求——居住、就业为核心目的，相应地配以政府其他的服务和管理，可以看作是政府对外来工提供的一种基本扶助；外来工管理协会则以外来工的需求为导向，面向外来工的经济发展、权益、交流、管理等各方面的需要，全面地为外来工服务。　　

第三，从特殊关怀到制度化运作的转型。“外来工之家”是政府针对主要问题、社区情况等，一一选定建设领域、兴办场所、面向对象，分别设立起来的，尽管这一模式可以被不断复制，更广泛推广，但它仍然只能是针对某一特定行业、某一特定群体的特殊关怀，受益者基本局限于最终得以入驻“家”中外来工；外来工管理协会作为一个社会团体，实行会员制，任何适合条件的外来工都可以自由加入、自由退出，不受行业领域、居住区域、受益人数等等的限制，大大突破“外来工之家”的服务范围和服务能力制约，形成一种为外来工服务的制度化运行机制。　　

第四，从政府管理到外来工自治的转型。如前面分析过，“外来工之家”是政府动员的、主要实现政府对外来工管理功能的、政府主导的模式；从这个意义上，外来工管理协会虽然也是政府发起创立的，为更好实现对外来工服务、管理的组织形式，但它作为民间组织建立起来，从组织形式、人员构成、运作机制、宗旨功能等各方面，都具有了自己的相对独立性，并且可以逐步转化为“外来工自己的组织”。如果说“外来工之家”是政府管理外来工的模式创新，那么外来工管理协会的创立，则是政府从统一管理社会转向协调社会自治的新型公共治理模式的尝试，是实现外来工自治管理、自我服务的重要举措。这也是外来工管理协会最重要的意义所在。　　

外来工管理协会是一个会员制的社会团体，其会长为原龙华区政法委副书记、综治办主任杨来清，除此之外，协会的所有成员，包括8名副会长，全部是外来工。协会的最高决策机构为理事会，理事会成员经会员大会选举产生，共16名，包括会长1名、副会长8名、理事6名，以及秘书长1名，除会长代表政府方面对外来工进行管理之外，其余全部人士都是外来工代表及相关人士。协会的运作机构是在理事会下设办公室，办公室下设“六部一中心”，即权益维护部、会员工作部、就业培训部、信息交流部、经济发展部、宣传联络部以及求助中心。为便于深入外来工群体开展工作，协会以街道（镇）为单位成立分会，居（村）委会为单位成立联络站，建成外来工管理协会的组织网络。目前已在全区7个街道发展了街道分会，设立联络站53个，在全区范围内围绕协会工作总体目标形成了一个外来工组织和管理网络。　　

龙华区外来工管理协会的会员包括个人会员和团体会员两种类型，个人会员以龙华区的外来工为主，团体会员则主要是龙华区的外来工企业和团体，其中各家“外来工之家”均以团体会员的身份加入协会。协会创立以后很快就发展起第一批个人会员1235人，团体会员29个，并开设了协会自己的网站^[8]。目前协会总共有11名工作人员，其中除了2人是兼职外其余全为专职。协会的运营经费主要来源于两个部分：最主要的是团体和个人会员缴纳的会费，其次是一些团体会员的自愿捐赠。　　

外来工管理协会成立以后，以“联合和发展”为主题，以“保障、提升和发展外来工”为目标，按照“扩大影响、壮大协会、强化服务、繁荣经济”的思路开展各项工作。包括继续通过兴办“外来工之家”帮助外来工解决居住和就业；为外来工提供就业帮助、技能培训、法律援助、权益保护、子女入学、代办证件等多种服务；组织外来工企业和团体开展商业信息、科技成果、技能技术的交流，促进外来工企业的发展；兴办文体设施，采用多种形式丰富外来工的文体生活等。协会自身并通过各种形式开展宣传活动，建立网络联结，大力发展会员，加强外来工之间的合作与交流。　　

外来工管理协会是“外来工之家”管理模式的提升，它与“外来工之家”之间的关系是互补互促的，主要体现在两个方面：第一，外来工管理协会对“外来工之家”具有统一协调管理的功能，协会是在“外来工之家”的基础上建立和组织起来的，尤其以最初的3家“外来工之家”为依托和载体，“外来工之家”作为外来工管理协会团体会员的一种，向协会缴纳会费，协会则代政府统一协调、监督、管理各个不同的“外来工之家”，并将“外来工之家”模式继续推广、发展；第二，外来工管理协会与“外来工之家”具有相对独立性，“外来工之家”最初是由政府牵头创办的，外来工管理协会建立以后，政府对“外来工之家”的相关协调功能相应转移到协会统一行使，协会与“外来工之家”确立了制度化的联系渠道，同时协会作为社会团体，与“外来工之家”又是平等的独立法人、各自具有独立性，这种关系更有利于该模式的制度化、规范化管理，并为进一步的推广和创新提供了良好的平台。　　

外来工管理协会与政府的关系也是两方面的：一方面，外来工管理协会依然是政府指导下对外来工进行服务和管理的组织。首先，从章程和宗旨上，协会体现了“强化流动人口管理”和“为外来工服务”的双重功能；其次，从人员安排上，协会的会长由原政法委副书记、综治办主任杨来清担任，他在协会成立之后已经从第一线退居下来，但仍然在政法委任职，专门分工负责协调“外来工之家”和外来工管理协会的工作，承担有服务外来工和协助政府管理外来人口的双重身份；再次，从人事和资源上，协会还享有龙华区政府的部分财政支持，包括会长的全部工资、福利保障，调派到协会工作的户籍协管员、联防队员的工资等；最后，从工作关系上，协会一开始就与政府的机构设置和功能定位有着相当的对应性，特别是与政府的10个服务中心功能匹配、共同开展工作，近期才逐渐走上独立开展特色工作的道路。另一方面，协会不同于政府的职能部门，它是以龙华区综治委为业务主管单位的、在海口市民政局注册登记的、具有独立法人资格的社会团体，是具有相对独立性的民间组织。龙华区综治委作为其业务主管单位，对协会的工作具有指导、监督、要求其按照章程开展工作的职能[9]，但是在章程规定的范围内，协会具有独立自主地决策、治理、开展活动的权限，是社会自治的组织。政府指导与相对独立相结合的机制，使外来工管理协会在构筑“外来工和政府之间的桥梁”，实现政府与民间组织良好合作的道路上，不断探索前进。　　

外来工管理协会的成立，很快显示出与原来的“外来工之家”不同的力量和作用，各方面工作初见成效，得到了会员的积极拥护和踊跃参与，也获得了海南省、海口市和龙华区政府的肯定与支持。第一，外来工联网工作迅速推进。在金宇街道进行试点后，协会制定出一套发展会员的工作方法，通过在街道（镇）建分会、动员居（村）委会深入社区，以及多种方式的宣传形式，在龙华区建起外来工联系网络。第二，为外来工维权的力度和广度增加。协会专门成立了维权部，聘请具有法律专业背景的人员负责，并越来越将维权工作放在协会工作的首要位置上。协会在第一次会员大会之后就向会员单位发放了86份维权调查表，征询维权方面的意见和建议，至2004年底，协会已先后接到会员维权方面的投诉76宗，处理41宗，包括外来工个人力量争取数年未决的事项，侵权事件以拖欠工资、伤残责任等为主，协会的介入有力促成了问题的解决。第三，丰富服务内容，建设为外来工全面服务的家园。协会成立以后，除了原有的“外来工之家”的工作和加大了维权力度外，还在积极探索更广泛领域和更丰富内容的外来工服务模式，在经济、政治、权益、文化等多方面推进外来工的全面发展。这些构想和举措包括：建设外来工维权志愿者队伍；成立专门的外来工艺术团，丰富外来工文化生活；设立“外来工活动日”，开展法律咨询、文艺演出以及“十佳打工女性”、“优秀外来工”等评奖活动；在电台、报纸等媒体开设专门的外来工节目，更好为外来工提供招聘、交友等信息；争取政府扶持，开设外来工便民服务大厅，提供职业介绍和培训、代写文书、法律援助等服务；推荐外来工出席、列席人大和政协两会；与市、区公安部门合作，通过集体对话的方式商讨解决外来工的户籍及子女教育问题等等。　　

作为全国第一家、也是目前唯一一家外来工自治性组织，龙华区外来工管理协会的建立，不仅将该区外来工管理模式推上了一个新的台阶，而且为全国流动人口管理乃至政府与其他特定的弱势群体的关系构建模式，提供了有益的借鉴和启示。　　

三 创新与绩效　　

（一）外来工管理的“海口模式”　　

总结海口市龙华区外来工管理的创新模式，它是以对外来工维权、服务为着眼点，从解决外来工进城基本困境——居住、就业入手，通过“政府牵头、企业出资、分类建设、统一管理”的“外来工之家”模式，生长出外来工自治管理的外来工管理协会，从而构建起政府与外来工之间的桥梁与纽带，建设外来工与城市之间的新型关系，进而推进从政府主导型向社会主导型的公共治理模式的转型。我们可以将这种创新称为外来工管理的“海口模式”。　　

外来工管理的“海口模式”的发展历程分为三个阶段：　　

第一阶段是1996年至2001年“外来工之家”的初探阶段。1996年11月第一家“外来工之家”——博爱花卉广场创立，标志着政府对外来工的管理思路从“管制”向“服务”转变的尝试。这一阶段主要在探索如何兴办“外来工之家”，解决外来工居住与就业难题。　　

第二阶段是2002年至2003年，“外来工之家”模式成型阶段。2002年4月第二家外来工之家“金贸汽修城”创立，它是迄今最大的一家“外来工之家”，也是功能最多元、模式最完整的一家，它的创立及其后几家“外来工之家”的相继建立，标志着“外来工之家”作为一种外来工管理模式的发展成熟。这一阶段的突出创新一是“外来工之家”作为一种管理模式被总结和提升，二是政府10个服务中心在“外来工之家”挂牌，全方位地为外来工开展服务。　　

第三阶段是2003年至今，打造外来工管理的“海口模式”。2003年9月，外来工管理协会正式成立，它标志着海口市龙华区在外来工管理上从政府管理向外来工自治的公共治理模式的转型。　　

具体而言，外来工管理的“海口模式”的创新可以概括为四个“一”，即：　　

一个思路——“三个结合”的新思路。上世纪90年代中期，海口市龙华区政府针对外来工进城对于城市以及自身带来的问题，提出“121系统工程”，即：政府为外来工营造一个优良的生存发展环境，重点为他们解决居住和就业两个难题，从中探索出一条管理与服务相结合、教育与保护相结合、社会治安综合治理与社会主义市场经济相结合的新路子。管理与服务相结合，主要使着眼点从加强流动人口管理转向积极扶持进城的外来工，以“保障外来工、提升外来工和发展外来工”为导向，提高他们的经济地位和社会地位，使外来工由“盲流”变为城市“主人”，由城市边缘群体转化为主流群体；教育与保护相结合，主要强化了对外来工权益的认识和切实的保护措施，在尊重和保障其合法权益的基础上再开展对他们自身素质提高的教育和管理，达到外来工与城市的共同全面发展，而不仅将其视为实现城市目标的劳动者；社会治安综合治理与社会主义市场经济相结合，主要力图实现治安治理与经济发展之间的良性互动，通过政府指导下限制性营利的实体、规范的市场秩序的构建，推动外来工经济的发展，使综合治理为市场经济提供良好的治安环境，市场经济为社会治安综合治理的可持续发展提供有力的经济保障。　　

一个模式——“政府牵头，企业筹措，分类建设，统一管理”的“外来工之家”管理模式。即由政府出面动员、组织、协调和规划，发动企业或私人入股投资基础设施、兴办各种服务实体，按照不同的功能建设不同类型的“外来工之家”，并通过外来工管理协会实现对“外来工之家”的统一管理。　　

一个组织——龙华区外来工管理协会。2003年成立的外来工管理协会作为广大外来工自愿结成的联合性群众组织，是经市民政局批准、由龙华区社会治安综合治理委员会主管的社团组织。它的成立，使得已具有8年基础的“外来工之家”模式得以进一步提升和升华。协会兼具管理、服务的双重职能，一方面通过扶助外来工稳定社会秩序，协助政府做好流动人口管理工作；另一方面借助政府的力量为外来工这一弱势群体提供政策优惠，规范市场秩序，维护外来工的合法权益，全方位地为广大外来工服务，促进外来工的全面发展。外来工管理协会虽然成立只有一年多，它所具有的意义却是非常重大的，它使得外来工的自治管理走上常规化、制度化和专业化的道路。　　

一个转型——政府主导型向社会主导型的公共治理模式转型。“外来工之家”和外来工管理协会的产生和发展，实际上是中国社会转型时期的一个重要表征，它在政府的方向把握和总体引导之下，充分发挥了社会各层次各方面的力量，尤其是外来工自身的力量，有序地实现了从政府单向管理向社会自治模式的过渡，适应了市场经济发展和政府职能转换的新形势，体现了公民自治参与的社会发展趋势。外来工管理的“海口模式”不仅是外来工管理模式的创新，也为政府改革和公共治理转型提供了一个有益的实例。　　

（二）绩效　　

“外来工之家”和外来工管理协会成立以来，对于外来工、政府、社会等各方面，均取得了显著的绩效。　　

第一，外来工受益。首先在居住就业方面，在外来工管理协会的协调下，形成了区、街道（镇）、居（村）委会三级“外来工之家”网络，建成三个全省规模最大的特色行业核心区：博爱花卉市场、金贸汽车维修城和滨濂再生资源回收城，至2004年，“外来工之家”和协会先后介绍8935名外来工就业，其中在“外来工之家”安排就业的就近5000人；其次在外来工自我发展方面，“外来工之家”和协会前后培训外来工18860人，并在其子女教育、卫生保障等方面提供了大量帮助，帮助外来打工者及其家庭融入城市生活；最后在外来工权益保护方面，“外来工之家”和协会发挥了独有的重要作用，它们与政府有关部门共同协作，查处拖欠外来工工资案件680宗，结案625宗，为4060名外来工讨回工资款405万元，同时还为外来工提供法律援助38宗，通过这种方式为外来工挽回经济损失100多万元。　　

特别值得一提的是对外来工的权益保护，这是“外来工之家”和外来工管理协会工作的一个重点领域。权益的维护体现在多方面，维权中心受理的外来工求助较多的是企业拖欠工资、伤残保障问题等；除此之外，外来工在以往的经营中，人生地不熟，常常可能面临着地痞、流氓的敲诈，“外来工之家”为外来工建立起就业、居住的小区，有统一的人员负责小区的安全、巡视，完全杜绝了这些现象，保护了外来工生命、财产安全；同时，维权也同样针对到政府行为，外来工以往被视为城市问题源，受到歧视，居住的棚户随时被拆、被铲，他们在没有站稳的情况下就常常遭到驱赶、遣返，废品收购行业更是如此，每年都被拆、赶好几次，政府各部门在管理、执法中还存在一些乱罚款、执法手段不文明等问题，“外来工之家”作为外来工与政府之间的沟通桥梁，按照有关规范、程序设立小区，保障了外来工工作、生活环境的稳定性，“部门开单，政府买单”的做法，更有效改善了外来工的经营环境，使他们逐渐稳定、发展，融入城市之中。　　

第二，社会受益。“外来工之家”从解决外来工的居住、就业问题入手，使流动人口人有所事、居有定所，大大稳定了人心，使有关地区治安状况改善明显。几家“外来工之家”建立的原址，都是废弃、荒凉、案件多发地带，抢劫犯罪频繁，恶性案件多发，到了晚间人们都不敢经过。同时，原有的废品收购、汽车维修等行业相对集中区，也是卫生、治安等问题严重的领域。经过“外来工之家”的组建、开发、统一规划和管理，当地社会治安显著好转，抢劫案件明显减少，“外来工之家”5000多名外来工群体内无一起恶性事件发生，整个“外来工之家”秩序井然。据统计，龙华区的刑事案件中流动人口作案比例也由1996年的80％下降到62.5％，外来人口与城市协调、有序发展的社会环境正在形成。　　

第三，政府受益。随着人口流动日渐频繁，流动人口管理成为普遍困扰各地政府的一件事情。工作涉及对流动人口的情况掌握、计划生育、子女教育、劳动安全、城市环境、社会治安等各个方面。过去采取的“查、管、卡、抓、送”，只能应急、治标，长久反而会激化社会矛盾，引发社会不安定。外来工管理的“海口模式”创立了人性化管理的方法，提出“大治安、大防范”的科学防范观，以“强化服务促管理，安居乐业稳人心”作为维护社会稳定的基础，通过解决外来工问题稳定人心，政府通过优质服务促进管理，可以说是一条社会治安“标本兼治，重在治本”的途径。外来工的困境解决了，群体自然安定了，大大减轻了政府对流动人口管理的负担。

四 意义与前景　　

（一）经验　　

“外来工之家”管理的“海口模式”以其新型的思路和良好的绩效展示出广阔的发展前景。它获得了城市有序建设、政府管理成本减低、企业规范经营、外来工得到保护与发展等多方共赢的社会效益，并成功实现从政府管制到社会自治的治理模式转型，为解决农村中的“三农”问题，城市化进程中的流动人口管理问题，社会转型中的政府、企业和民间组织的合作等问题，均提供了有益的借鉴和参考经验。　　

“海口模式”创新的核心意义在于更新了观念，在外来工管理中转“堵”为“疏”，变“管制”为“治理”，政府以服务促管理，以管理求稳定，探索和开辟出扶助弱势群体、促进社会发展的路子。“海口模式”的实践证实了，以外来工为本，以服务、维权实现管理、稳定的道路是有效的；建立外来工的自治组织，通过自治管理实现多元共赢、共同发展的目标是可行的。从“海口模式”的经验中，我们认识到，有三个关键因素对这一模式的实现是非常重要的：　　

第一，管理部门的理念。政府只有从理念高度上认识到外来工在人格和基本权利上的平等地位，尊重他们，信任他们，给予他们公民待遇，才能在工作中真正体现对外来工的服务和扶助；而只有这一工作得以切实落实，外来工才能融入城市社会，成为城市建设的积极力量。从“海口模式”的实践中看，外来工对城市管理构成的问题，有相当程度是因为他们自身的基本问题没有得到解决[10]， 当他们的居住、就业和权益维护等问题得到解决以后，他们更多会安心工作、遵守规范，治安、管理等社会效益自然得到实现。　　

第二，政府“引导、支持、信任”的适当角色定位。“海口模式”得以成功实践，政府在其中的角色是非常重要的。首先，这一模式由政府“牵头”创立，由于有政府的协调，企业化运作的“外来工之家”、外来工志愿联合、自己组织起来的协会，都得以大胆尝试，并成功在政府与外来工中间构建起沟通的桥梁；其次，无论从资源、人员，还是政策、精神等方面，“海口模式”都获得了政府的大力支持，特别是政府在“外来工之家”设立的10个服务中心窗口，它们对“外来工之家”和协会的功能发挥起到很大作用；再次，政府对“外来工之家”和协会的组织运作予以了充分的信任，“外来工之家”的企业化运作和外来工管理协会作为社会团体，只是在基本目标上按照章程承诺与政府外来工管理目标相协调一致，它们的决策、运营均具有相对的独立性，这保障了企业和民间组织机制的发挥。政府在这个过程中，很清楚地对自身做出在发展中的过渡性定位，从而发挥了外来工群体中潜在的巨大能量，提高了他们的生存和参与能力，促进了长远目标的实现。　　

第三，有专职和具有专业知识、敬业精神的负责人。在“海口模式”中，外来工管理协会会长，也是原政法委副书记、综治办主任杨来清，自始至终负责这一管理模式的创新工作，他在政府内部的良好关系、充分的法律知识和对外来工与外来工事业的热爱，在许多困境面前推动了工作得以继续开展。整个领导班子及政府有关部门的协调配合，也是该模式在海口市取得成效的重要因素。　　

（二）问题　　

“海口模式”具有重要的制度创新意义，同时在具体实践中也揭示出一些问题，是其后模式发展完善及推广借鉴值得注意的。　　

第一，“外来工之家”的企业化运作问题。“外来工之家”是作为一种经济实体进行运作的，其中有两方面的做法值得进一步探讨：一方面，它借助了海南特殊的条件——政府对“烂尾”工程的代为处置权。按照规定，政府只能代为转让产权或者现状安排使用，“外来工之家”的建设采取了后一种——现状安排使用的办法，则从法律上涉及政府与“外来工之家”之间的租赁关系、租赁收益归属关系、使用期限和权限问题、与产权者可能的关系等等。“外来工之家”在设立之初难以理清诸多法律关系，为其后的运营带来隐患。2003年12月，第二家“外来工之家”所在地便发生产权纠纷事件，给“外来工之家”带来很大冲击，至今未完全协调妥善。另一方面，“外来工之家”不是一个以营利为导向的机构，企业化运作必然存在投资成本收益、营利与服务目的等之间的冲突，在吸引投资人、运作、管理、监督等步骤上均存在缺陷，也为企业的不规范运作留下隐患。“外来工之家”自身也已经意识到这些问题，在未来的发展中有待进一步改进，包括着重协会的“虚体”作用淡化经营色彩；结合现有市场、经营区进行开发，以非经营式方式介入；公开招标，规范运作过程和监督机制等。总之，对于政府与企业化运营之间的关系，最关键的是明确政府与企业各自的角色、职责，以政府购买而不是行政派遣的形式实现企业对公共产品的提供。其中，政府对于企业的要求和优惠，应当采取公开、透明的方式，通过规范的程序，明确企业责任，通过政府购买获得企业的公共服务。　　

第二，政府行为的可持续性和制度化问题。政府在各个方面上的支持对于“海口模式”的成功是必不可少的，但是能否将政府的支持制度化、规范化，建立“外来工之家”、外来工协会与政府之间的制度性沟通平台，使得政府的承诺具有持续性，不依靠负责人的重视程度而转变，并给予投资者可预期的有效保障，是下一步发展中需要完善的。第二家“外来工之家”在上述产权纠纷事件中，便出现对安排使用期限不同的说法，由于缺乏有效证明，给“外来工之家”造成很大被动局面，外来投资者的预期回报没有实现，为他们带来损失，并影响了“外来工之家”与政府之间的信任关系。从而对于政府引导的模式而言，政府行为更需要法制化、规范化，才能使模式具有可持续发展性。　　

第三，集中社区管理对外来工与城市的关系影响问题。“外来工之家”为外来工建立了城市中的一个个小独立社区，为外来工营造了一个“家”的良好氛围，但是随着人口流动的开放和外来工自身能力的提升，最后的目标是要形成一个自由流动、每个人享有平等公民权利、协调发展的社会。集中化生活、工作的外来工小区，也必将逐步打破。当然这一状态的实现还需要经过一段时间，在一定条件、一定领域为外来工单独设立小区是有效和需要的，但也应当注意，更多发挥外来工管理协会的作用，使得“外来工之家”不仅设立在固定地域的群体里，而成为更广大外来工的共同家园。　　

（三）前景　　

外来工管理“海口模式”的创新可谓经历了重重困难，从“外来工之家”的土地利用、投资开发，到协会的法律地位、资金、人员，每一步创新都面临着风险、艰难、冲击，“外来工之家”和外来工管理协会的创办者们也都抱定不惧困难、推进改革的意志，团结协作，使得“海口模式”走到了今天。从诸多报道来看，在户籍制度改革和人口流动管理模式变革的近年间，全国各地许多地方均出现了类似的一些创新改革思路，或者改革的尝试[11]，但均因各种阻力停留在某个阶段或根本中断了。“海口模式”发展至今，尽管也出现了各种问题，甚至第二家“外来工之家”几近瓦解，但是由于外来工管理协会的确立，使得这一模式得以制度化，得以延续、发展。在这个过程中，外来工管理协会愈渐意识到独立的民间组织在外来工管理和权益维护中的重要性，更加走上民间化、自治化的道路。2004年底，外来工管理协会作为民间组织，成功申请到欧盟资助的外来工维权项目，准备在海口市龙华区建立外来工维权网络，新一轮的创新正在开始，但这次已经更多走在了民间组织自治创新的轨道上。“海口模式”成功开拓了外来工自治的发展途径，是其创新中的最大贡献。　　

结语　　

海口市以“外来工之家”为基础确立起来的外来人口管理的“海口模式”，创出了融生活就业、维权服务为一体，促自治组织与政府管理秩序相一致，使外来人口接纳与城市发展互相促进的新型管理模式，为解决外来人口维权、发展和城市化秩序之间的矛盾提出了一个崭新的思路，那就是：解决外来工基本困境，在适当引导下发展外来工自我组织，将获得多方受益的共同发展。　　

这一创新经验不仅可以具体借鉴于流动人口管理的制度创新，也对其他弱势群体的管理与发展提出了值得思考的方向：弱势群体所造成的社会问题，可能恰是社会忽视了他们的必要生存空间的问题，进一步的管制和限制并不能解决根本的问题，反而容易造成矛盾的激化，政府采取开放、平等、信任的姿态，以服务、扶持、保护的态度对待他们，合理地引导其自我组织、理性维权、自治管理、全面发展，才是解决弱势群体问题的理性途径。这也需要政府自身从管理主体到公共治理协调者的角色转变。　　

贾西津（清华大学公共管理学院NGO研究所副所长、副教授）　　

媒 体 报 道　　

记得，在我光环缭乱之时，媒体曾有过这样的报道：　　

综治工作的“垦荒牛”　　

——记海口市新华区委政法委副书记、综治办主任杨来清　　

海口市新华区是海南省社会治安综合治理工作的先进区。省、市每次表彰奖励，新华区综治办都榜上有名，省、市各种报刊、动态经常推出新华区综合治理工作的高招和新举措。这些成绩的取得都与新华区委政法委副书记、综治办主任杨来清有关，他被誉为综治工作的“垦荒牛”。　　

“担子再重也要打开综合治理局面”　　

新华区是1991年5月才挂牌成立的市辖县级区，百业待兴，面对严峻的治安形势，迫切需要安定的治安环境。如何拓开新华区社会治安综合治理局面，这副沉重的担子，首先摆到了区综治办的同志面前。　　

当时综治办只有3名干部，办公条件相当简陋，全区6个乡、街道综治办人员、机构、经费落实不到15%，综治组织任务的难度很大。面对这种情况，杨来清说：“党把担子交给我们，就是再重也要打开新华区综合治理局面。”　　

他带着2名干部深入基层征求社会各界的意见，及时向区委、区综治委提出了“抓好三项基本建设（组织建设、制度建设、五级治安联防网络建设），夯实基础，打开局面”的工作思路。区委、区综治委不仅给予肯定，而且以此为一个基础建设战役，仅用一个月就建立三级综治领导机构54个、成员174人和办事机构54个、成员62人。　　

为使各项工作忙而不乱，走上规范化轨道，老杨根据综治工作的具体任务大胆设置，报请区委同意，在区综治委下设办公室，办公室设5个部：治安责任制监督部、基层基础工作部、小区治安联防工作部、治安联防大队部和内务部。各部门在综治办领导下，各负其责、各司其职、分工合作，使全区综治工作有条不紊地开展。老杨还亲手起草、制订了21个社会治安综合治理工作制度，经区委、区综治委讨论决定后付诸实施。　　

在此基础上，杨来清协助综治委领导在全辖区部署了五级治安联防网络，逐级建立了指挥系统，并设岗布兵，使辖区形成严密的治安联防网络。在设岗布兵的工作中，杨来清亲自带综治办的同志，跑遍全区6个乡、街的几十个重点部位，倾听当地群众意见，提出3个设岗的原则：案件多发之地，案犯常逃之路，四通八达之交叉点。这样，新华区的社会治安综合治理局面真正打开了，并于当年取得明显效果。1991年全区发案率下降了13%，破案率上升了14.9%。然而，老杨并不满足于此，他认为这只是开了一个好头，今后的路还很长。　　

杨来清反复强调：各级群防群治组织，关键是要真正发挥作用，不断总结成功的经验，向全区推广。城西乡打击犯罪有成效，他召开现场会；滨海新村居委会落实“谁出租谁负责”的出租屋治安管理模式，他把全区乡、街道、居（村）委会干部拉去学习；盐灶居委会治安联防小队形成打击、防范、管理于一体的队伍，他要求全区各居（村）委会效仿；新华街道办事处推行家庭、居民向派出所签订家庭治安管理承包合同的办法，他及时推广到全区，如今已作为全区综合治理工作的内容。　　

“干综合治理工作就要有开拓创新的精神”　　

随着海南大特区的开发建设，综治工作不断遇到新课题、新难点。作为区综治委领导的参谋和助手，5年多来杨来清在实践中认真地观察、研究，以他固有的开拓精神不断探索综合治理工作的新路子。他经常对政法委、综治办的同志说：我们干综合治理工作就要有开拓创新的精神，只有这样工作才能年年上新的台阶。　　

他是这样说的，也是这样做的。在基层基础建设方面，他推行两个系统工程。一个是面向街道、农村的基层“13311”配套系统工程，即建立一个党支部领导下的三会（居<村委>会、治保会、调解会）、三组（流动人口管理小组、帮教小组、文化活动小组）、一队（联防小队）、一警（管段民警）；另一个是面向内部单位的社区“654”创安达标系统工程，即以开展创安达标活动为载体，要求辖区各单位在综治工作中按照“六有”要求（有领导、有实施方案、有健全的责任制、有治安防范力量、有严格的奖惩办法、有明显的效果），做好“五自”工作（管好自己的人，看好自己的门、守好自己的物、矛盾自己化解、漏洞自己堵塞），达到“四无”标准（无重大刑事案件、无重大治安问题、无重大治安灾害事故、无违法犯罪人员）。杨来清自始至终抓好组织协调和监督工作，使两个系统工程顺利实施，为综治工作打下了基础，规范了制度，量化了责任，不断收到治本的效果。该区内部单位“四无”率连续三年均达到95%以上。　　

海南建省后，社会经济发展迅速，而一些新单位、新公司只重经济不抓治安，防范漏洞大、问题多，对此，杨来清提出了“小区治安联防”的管理新模式。即将市区的治安重点地带划成若干个治安小区，由政府出面主持，小区内一家单位牵头，多家单位出钱出人，建立治安联防机构，联合机构，保小区一方平安。新华区共建立15个治安联防小区，联防队员250多人。他们通过小区各单位的“内防、外联”，有力地遏制了犯罪活动。海南省专门在新华区召开全省城市小区治安联防现场会，使这一做法在全省落地开花。　　

为将辖区各单位综治工作纳入常规管理，确保无遗漏，老杨从各行业管理中得到启发，对辖区单位实行“综治电脑年审卡”制度。他争取区委、区政府拨款20万元建起综治电脑管理系统，对辖区各单位、各部门在全面检查的基础上建档发卡，每个单位的电脑磁卡储存着本单位的基本情况和法制教育、民事纠纷以及发、破案等综治工作记录，年终各单位持卡到区综治办审查，区综治办在审查后将结果通报给其上级主管部门。这样，既保证在空间和时间上将单位管住，又调动了单位党政一把手抓综治工作的积极性。　　

为了提高综治干部队伍和联防队伍的素质，老杨在培训方式上也频出新招。一方面是组织函授学习。他亲自与海南电大联系，分期送综治干部和联防队员参加法律大专二年制函授。首期86人在系统学习法律知识后，经过考试已获得大专结业证书。另一方面是平时形成学习制度。老杨要求区、乡（街）两级综治办和联防队制订、落实学习制度，每周二、五两个下午办一期业务轮训班，每年全面培训一次，大大提高了队伍的政治素质和业务素质，战斗力得到进一步增强。5年来，新华区治安联防队伍共接到群众举报的刑事案件1921宗，其中1609宗案件的案犯被直接抓获，抓获率为84.2%；接到举报的治安案件3403起，协查3329起，协查率为97.8%；抓获违法犯罪分子9553人，缴获赃款赃物折合人民币659万元，并涌现出一大批英雄人物和先进个人。1993年省综治委给全省5名同志授予维护社会治安见义勇为荣誉称号，该区联防队员占3名；1994年至1996年海口市出席省见义勇为表彰大会的33名先进个人，该区联防队员占16名。　　

杨来清在做好各项工作安排部署的同时，喜欢事必躬亲，经常与干警、联防队员一起战斗在打击犯罪的第一线，与各种犯罪现象较量。新华区的重点治乱、连片治理工作，他没有一次不参加。1992年金贸开发区治安形势恶化，不法之徒肆无忌惮地盗窃、抢劫、伤害来海南的投资者，经济建设、人民生活受到严重影响。杨来清对此十分气愤，决心狠狠打击罪犯的嚣张气焰。他迅速带领政法委、综治办的工作人员和联防队员29人，到金贸开发区进行重点整治，依靠市开发建设总公司管理处和当地干部群众成立金贸小区治安联防指挥部，组织治安联防队，设立3个治安岗亭，实行24小时巡逻。经过一年的整治，金贸小区发案率下降91%，1993年被评为海南省社会治安综合治理先进单位。　　

有一次，老杨在治安巡逻路过滨海新村时，一家台资企业、新村冰室的老板拦车求助说，有10多名烂仔经常到店里勒索钱财，现在正在店里打闹，请帮助制止。老杨一边打电话调兵，一边带着司机冲进去，当场抓了6名烂仔，扭送派出所。　　

杨来清同志担任新华区委政法委副书记、综治办主任以来，由于工作一年比一年有新起色、新进展，多次受到上级的肯定和表彰，两次被评为全省社会治安综合治理先进分子，五次被评为海口市社会治安综合治理先进分子，还被评为优秀党员和党风廉政建设先进分子。　　

                              （原载于1996年第12期《长安》杂志；　　

通讯员：海南省社会治安综合治理办公室副主任 蔡于云）　　

综治工作的“点子大王”　　

——记全省社会治安综合治理先进分子杨来清　　

近年来，海口市新华区社会治安从乱到治，每次省、市表彰新华区都榜上有名。每当谈起这些成绩，人们都称赞区委政法委副书记、综治办主任杨来清功不可没。　　

杨来清1991年6月调入新华区从事政法工作。面对严峻的治安形势，老杨带着2名干部深入基层征求社会各界的意见，及时提出了“抓好三项基本建设（组织建设、制度建设、五级治安联防网络建设），夯实基础，打开局面”的工作思路，并当做一个战役来打，仅用一个月功夫就建立起三级综治领导机构54个，成员62人。在此基础上，老杨还积极协助区综治委领导在全辖区建立起五级治安联防网络。　　

综治工作的重点是“治本”。据此，杨来清向区综治委提出了实施两个系统工程的建设。一是面向街道、农村基层实施“13311”配套系统工程，即建立一个党支部领导下的三会（居委会、治保会、调解会）、三组（流动人口管理小组、帮教小组、文化活动小组）、一队（联防小队）、一警（管段民警）；二是面向内部单位实施“654”创安达标系统工程，即按照“六有”要求（有领导、有实施方案、有健全的责任制、有治安防范力量、有严格的奖惩办法、有明显的效果），做好“五自”工作（管好自己的人、看好自己的门、守好自己的物、矛盾自己化解、漏洞自己堵塞），达到“四无”标准（无重大刑事案件、无重大治安问题、无重大治安灾害事故、无违法犯罪人员）。老杨自始至终抓好协调和监督工作，使两个系统工程得以顺利实施。该区内部单位“四无”率连续三年均达到95%以上。　　

针对海南建省后经济迅速发展的情况，老杨提出了“小区治安联防”的管理新模式。目前新华区共建立15个治安联防小区，联防队员250多人。他们通过小区各单位的“内防、外联”，有力地遏制了犯罪活动。省综治委总结推广了他们的这一做法与经验。老杨还出面多方筹集资金20万元建起综治电脑管理系统，在全省率先推进综治电脑年审卡制度。　　

杨来清一心扑在综治工作上，多次受到上级的表彰，两次被评为全省社会治安综合治理先进分子，五次被评为海口市社会治安综合治理先进分子，还被评为优秀党员和党风廉政建设先进分子。　　

（原载于1997年2月3日的《海南日报》，记者：陈绵福）　　

杨来清点子新　　

新华区政法委副书记兼区综治办主任杨来清，日前获得了国家人事部、中央综治委授予的“全国社会治安综合治理先进工”称号。　　

新华区联防队建队5年来，杨来清不断使出“新点子”，使新华区长治久安，受到群众的好评。　　

去年下半年，老杨面对即将到来的年终检查突然“烦”了起来。5年来，年年检查，“谁主管谁负责”谁都说，“齐抓共管”谁都写，谁干得最好却很难说得清。于是，他从其他行业的电脑管理系统中获得启发，大胆地使出新点子——实行社会治安综合治理电脑年审制度，将“干好”“干坏”量化打分，对各辖区工作情况进行建档打分，年终持卡年审。去年，他们对辖区404个单位进行电脑年审，优秀的83个，达标的216个，基本达标的99个，不合格的6个，全区的平均分数为78.5分，谁干得好谁干得差一目了然。　　

去年，杨来清还推出治安工作基层基础建设的系统工程、社会治安达标系统工程、队伍建设系统工程等，使新华区社会治安综合治理工作逐步走向规范化、科学化。　　

                         （摘自《海口晚报》，记者：王伟  　1997年3月11日　）　　

杨来清的一天　　

李汉仁摄影报道　　

椰城群英谱　　

杨来清是海口市新华区委政法委副书记、区综治委副主任兼综治办主任。在新华区社会治安综合治理的实践中，他努力推进基层配套工程建设、社会创安达标工程建设等等，使新华区社会治安不断走向规范化、制度化、程序化。1997年，杨来清被评为全国社会治安综合治理先进工。　　

①早上，是杨来清最轻松的时候。2月27日，像往常一样，杨来清早早起床，一根烟、一杯茶，在电视新闻节目中开始了他的一天。　　

②8点40分，杨来清来到办公室，查看电脑里各辖区的社会综合治理情况后，布置当天的工作。9点30分，他到治安联防大队检查工作。　　

③杨来清没有午休习惯，午饭后，他到居民区聊天，听听群众对治安问题的意见建议。　　

④14点30分，他转到椰林小区中队，查看队员们执勤情况。晚上10点，忙碌了一天的杨来清又开始伏案撰写关于综合治理的论文。　　

                                  （摘自《海口晚报》，　1998年3月19日　）　　

一个政法委书记的“外来工”情缘　　

其实，杨来清在海南乃至全国“综治”系统，已是大名鼎鼎。　　

这位海口市新华区政法委常务副书记兼综治委副主任的中年人，是地地道道的海南人。虽官位不高，却在这个岗位上干了近11年，先后创建出一整套规范化、制度化、程序化的社会治安综合治理先进观念与经验，被中央有关部门称为综治工作的“垦荒牛”。　　

特别是近几年来，在全国首创的“外来工之家”，为外来人口就业、安居提供了一个平台，开创了综治工作的新视野，引来了许多新闻媒体的关注，也获得了许多外来人员的称赞与感激。从四川来的黄德和及其妹，5年前，漂泊到海口，举目无亲，租间小棚，既是“铺面”，又是“仓库”，也是“卧室”。兄妹俩，起早摸黑、风吹雨淋，很是辛苦且担惊受怕，又难赚钱。是杨来清的“外来工之家”为他们提供了低廉的铺面和住房，开设了海口市第一家绢花铺子。短短几年，这个“绢花”铺子，便引来了“百花齐放”，成为海南著名“绢花”市场。已成为“大户”的黄德和把一家八口接到海口安居。逢人便夸：“多亏了杨书记，才有了我和我全家的好日子。”　　

杨来清自在海口闹市中挂起了“外来工之家”的牌子后，不仅为外来工开辟了一个“绢花”批发市场，而且，又在曾是一片荒芜的土地上，盖起一座在海南乃至全国最大的“外来工之家”，即新华区金贸汽车维修城。　　

杨来清对记者说：许多外来工背井离乡来海南大特区，无论是打工，还是创业都是为了海南的发展。我们的城市，流淌着他们的汗水与青春，可是有些部门在对待外来工的问题上有偏见、有歧视，对外来工的管理上，采取“查、管、卡、抓、送”等简单方式，不仅大大挫伤了外来工的积极性，同时也引发了许多社会治安问题。　　

如何把社会治安综合治理与市场结合起来，对外来工实行管理与服务相结合、教育与保护相结合，杨来清想到了办“外来工之家”。　　

几年的实践，也充分证明杨来清思路的正确性。　　

一个政法委书记，不在办公室里吹着空调、看着报纸、喝着茶聊聊天，却整天在外来工中跑来跑去，为那些弱势群体在这个城市的天空中撑起一个生存发展的“家”。　　

杨来清的“外来工”情结，不仅缘于自己出生农村，深知这个社会中平民百姓的甘苦；而且，缘于一名党员干部，在其位为百姓谋其利的一份良知与责任。　　

倘若，海南乃至全国在其位的政法综治部门领导，都有杨来清的这份“外来工”情结，那么，我们投资环境就会多一份温暖、多一份友爱、多一份真情……　　

                                   （摘自《长安之路在海南》，2002年10月）　　

为外来工撑起一方天　　

海南省唯一的一个绢花、塑料花集贸市场，是“五一”长假期间海口市最热闹的场所之一。这个在荒草地上建起来的“外来工之家”，不到4年竟发展成了海南省一个欣欣向荣的新市场，这是当初的创办者们也没有料到的。　　

记者漫步在这个五彩缤纷的花海里，目睹着购销两旺的红火场面，“观摩”了一些业主摆着全套家电的家，很难想象3年多前这里一片老鼠横行的荒草地，更难想象这些业主当年离乡背井赤手空拳来到这座城市，求职无门、饥寒交迫时的“盲流”样儿。　　

“要不是政府派杨主任办起了‘外来工之家’，为我们外来工撑起一方天，我们恐怕难得有今天。”现已拥有3个摊位的业主黄德和这样开始了他的介绍。5年前，他们兄妹二人从四川农村来到海口，租了一个2.5平方米的小板棚，既是“铺面”又是“仓库”，夜晚席地而睡又是“卧室”，天天吃煮白菜，下雨了就洗“淋浴”。后来，是“外来工之家”为他们提供了租价低廉的铺面和住房，兄妹俩在这里摆开了海口市第一个绢花铺，今天已“一花引来百花开”，这兄妹俩已成了海南这个新兴市场的“大户”，还把一家8口人都从老家接来定居了。　　

黄德和说的“杨主任”是海口市新华区法委副书记、综治办主任杨来清。1997年年中，他在老城的棚窝区走访了80多个外来工的“家”，接触了从研究生到农村流浪汉各个层次的人。一个新的思路渐渐形成：把外来工一概看成“盲流”是认识上的误区，对外来工，政府的主要职责是服务，寓管理于服务之中；服务的重点一是引导求职，二是帮助安居。政府只有提供热情的服务，才能化解而不是激化矛盾，变社会治安中消极因素为积极因素，既稳定社会秩序，又为大特区的建设吸引到更多的优质劳务。　　

1997年11月，海口市博爱南路一块被一家企业买走但多年没有开发的土地上，一人高的荒草被铲平，搭起了一排排铺面和简易住房，27日，正式挂牌成立了新华区“外来工之家”。“外来工之家”的投资者就是新华区政府的干部职工和几百名联防队员，你五百他一千地凑了14万元，杨来清一个人出了3万元。“当时冒着极大的风险啊，谁知道搞得好搞不好？万一收不回来也只好当作扔到水里了。”杨来清对记者说。　　

“外来工之家”低廉的租金以及“您为特区贡献，特区为您服务”的鲜明口号，很快吸引了300多名外来工前来安家。当年春节这里摆开了212个摊位，“外来工之家”从厂家直接组织糖果等货源，按出厂价交外来工代销。新华区原区长谢文明大年夜来到这里，和外来工们一起包饺子吃火锅过年。　　

“外来工之家”还为外来工提供法律援助，帮助解决劳务纠纷，维护外来工的合法权益。张建红等12名民工被澄迈县一老板招工至老城镇做工，该老板在工程结束后不但拒发工资，还纠集当地烂仔扣下他们的身份证。张建红等回海口向“外来工之家”求助，“外来工之家”即派人多次赴澄迈交涉，终于为民工讨回了工资和身份证。成立至今，“外来工之家”出面交涉、排解此类劳务纠纷达几十起。　　

“外来工之家”还是民工的“服务队”。甘肃一个拉二胡的流浪艺人陈和生找到“外来工之家”时已身无分文，饿得面露菜色。“外来工之家”为他买了棉被、床，安排住宿，并积极为他联系到龙昆南路火锅大排档卖艺。据“外来工之家”的负责人刘鹏介绍，3年多来，“外来工之家”已义务帮助400多名外来民工走上工作岗位，钟点工更是不计其数。　　

从办五花八门的杂货店、茶园、酒店，到发展成现在海南省唯一一个辐射全省的绢花、塑料花批发市场，“外来工之家”一直在不倦地探索一条“治安综合治理”与市场经济相结合、对外来工实行管理与服务相结合的新路子。有情操作、低偿服务，这一革新举措也受到了社会各界的普遍好评。　　

                （ 摘自：《光明日报》，记者：攀云芳、丁炳昌，　2001年5月28日　）　　

真名士  自风流　　

——记海口市龙华区委政法委常务副书记杨来清　　

星星太挤时，我去做月亮　　

在海南，提起杨来清，恐怕是科级干部任职最久而知名度和威信又是最非同凡响的一位了。　　

若干年前，有人曾断言这是一位天生的领袖人物，前途不可限量。如今，在敬畏之余却不免替他扼腕叹息时，杨来清却稳稳当当坐在龙华区委政法委常务副书记的椅子上微笑如初：星星太挤，我来做月亮。　　

对大多数人来说，尽管学识告诉我们，星星大都很大很亮，有的甚至于超过太阳，但老百姓仰望天空时，它们是那样遥远而神秘，闪闪烁烁吐着冷漠之光，而月亮尽管只是太阳系的一颗行星，但它皎洁平和，为暗夜投映光明，福泽人间。　　

入夜，南国椰岛如一美丽的少女，风情万种，但美丽的地方并非永远上演着美丽的故事。　　

1993年2月，中央在海口召开“扫黄打非”会议，由综治办牵头，分十几个组行动。当检查到明月楼时，从最里面的包厢施施然走出一人：“你们是哪里的？拿证件来看。”工作人员递上证件，对方看了一眼，随即“啪”地扔到地上。“你是哪里的？请出示证件。”工作人员说。对方拔枪挥舞道：“老子是××（执法部门）主任。”“你是主任，更不该带头呀！”对方理屈词穷，动手殴手工作人员。杨来清（时任新华区综治办主任）闻讯赶去时，那名工作人员被关到最里面的包厢在写检讨，不许他出来。当警备司令部的人将他营救出来时，满头满脸都是血。杨来清发怒了：什么年代了，事情居然颠倒到如此地步！某执法部门的领导赶紧过来调解：“老杨，我们内部处理好不好？”杨来清回答：“可以，但一定要处理！”此事被称为“　211”　事件（那位干部当时正在享受“三陪”服务）。第二天杨来清将此事捅到“内参”见了报，很明显，这已构成了妨碍执行公务罪。省委、市委领导阅后均在上面批了字：执法犯法，该当何罪。大家静待事态发展，一月过去了，半年过去了，没有动静。杨来清坚持不懈，一直控告。有一天省信访办某主任对他说：“别告了，老杨，你要倒霉的，他舅舅是一执法部门的领导。”“他舅舅怎么样？我又没告他舅舅嘛！”在他一而再再而三的努力下，嚣张一时的那位主任终于受到撤职处分并调离执法机关。　　

不畏强权，不愿放下人的尊严，敢拼敢斗敢负责是他性格的写照。　　

一天夜间，杨来清接到一位香港人的电话：“不好了，有两队执法单位的人在东方娱乐城打起来了。”他赶到现场，一了解情况后，不禁摇头：原来双方同点一首《中国人》，放歌时为抢麦克风而发生了争执。其中一位在座者了解他的身份后轻蔑地说道：“小小的政法委副书记算什么？我是正处级。我来给你介绍一下，这是××领导的公子，这是××领导的小孩。”杨来清火了：“我最讨厌拿什么小孩中孩大孩来吓人，我只管这里发生的事实和法律法规。”对方不屑一顾：“好，你管吧，我看你怎么管？”杨来清说：“首先，这件事后果不严重，无人伤亡，其次都是本系统人出了洋相，我来调解，也建议你们大家多做自我批评。”……一场风波就此平息了，但喜剧的背后是无言的悲哀。　　

杨来清时时处处以一个共产党的标准来严格要求自己，对不正之风深恶痛绝。他认为党内的腐败分子比烂仔还坏，因为他们有职位有权力，不仅不造福于民，还为作恶谋私大开方便之门，比烂仔的危害更大。对秉性正直的他来说，眼里揉不得沙子。　　

苏东坡小妾朝云曾说过：“大学士装着一肚子不合时宜。”世界之推崇的米兰，昆德拉的小说《生命不能承受之轻》，不遗余力讴歌的也是一种“不媚俗”的精神，但对于一个有志于天下的仕途中人来说，不合流俗的甘苦有谁知道个中滋味？　　

位卑未敢忘忧国　　

初见杨来清，心存畏惧，他身材颀长、颧骨高耸、相貌清奇，颇似一位高深莫测的武功大师，但一戴上眼镜，又显得无比斯文。更令人钦佩的是他的谈吐，汪洋恣肆，一泻千里，起承转合，抑扬有致。据说开小会他基本不看讲稿，极富感染力的发言常令与会者精神一振，耳目一新。他对数字的运用很精确：综治办的机构一室五部，五级治安防联网络，“13311”配套系统工程，“654”创安达标系统工程，队伍“511”星级系统工程等。真是“上面千条线，下面一根针”，不采访不知道龙华区综合治理的工作可以搞得如此别开生面、自成体系！　　

众所周知，公检法司，各司其职，综治办是一个很有弹性的机构，完全可以蜻蜓点水，逍遥度日，杨来清也未尝不可混水摸鱼、下下海炒炒股什么的。但他拒绝了种种诱惑，全身心都投入到综治办的工作中。天道酬勤，再加上他卓越的才干，时至今日，经他一手设置创办的综合治理机构得心应手、运转有序，在全国也是首屈一指的。“综治电脑年审卡”制度即将各单位综治工作纳入常规管理，又充分调动了单位党政一把手抓综治工作的积极性。杨来清提出的“小区治安联防”管理新模式在全省落地开花，五级治安联防网络严密布置于案件多发之地、案犯常逃之路、四通八达交叉点，使该区单位“四无”率连续三年达到95%以上。用派出所所长的话来说，他们每年破的案80%都是战斗在第一线的联防队员扭送归案的。与此同时，该区几年来涌现出一大批英雄人物和先进个人。联防队员占进雄一人从5米高天桥上飞跃而下擒获抢劫犯，在市民中传为“当代武松”。梁家孝被刀刺中腹部，肠子流出仍拼命抓获罪犯；王余朝在追捕逃犯时身中两弹；王亚弟与重大盗窃犯搏斗，被刺中五刀，仍坚持擒歹徒……　　

就这样，杨来清把平凡的岁月踩出了如诗如歌的步履，把一个别人看来形同虚设的机构变成了一道为百姓谋利益、保平安的综治铁壁，甚至连店家停电这样的事人们都找上门来。当我们问他如此苦干的动力从何而来时，他严肃地回答：我身为一个共产党员，这是责任。　　

也许是个性，也许是生命，杨来清似乎有一种与生俱来的责任感，并带有一种“今日把示君，谁有不平事”的豪气。达到兼济天下是他一生的理想。被他耳闻目睹的不平之事只要在力所能及的范围内，他都会挺身而出，全力以赴。小到踢老太太的香蕉摊，大到杀人抢劫，他都绝不会袖手旁观。他对自己看得很轻：别看我长得瘦，但我不怕死。他对责任看得很重：我负责一个辖区，要对得起党、对得起人民和辖区的同志们，也对得起我这份收入。　　

岁月是一首永恒的歌　　

回首往昔，杨来清是无悔的，在命运赋予的每一方空间，他都淋漓尽致地挥洒出了骄人的业绩：中学时担任学生会主席，大学时担任学生会主席，一路蟾宫折桂，甚至率队去帮忙修水库，流动红旗都不流动，停驻在了他们那里。上山下乡时担任生产队长、乡党委书记，率领农民发展多种经营脱贫致富，深受拥戴，名重一时。担任检察官后又先后成功主办了解放以来海南最大的玩忽职守责任事故案和当时最大的贪污受贿案，闻名于全省政法战线。担任龙华区（原新华区）政法委常务副书记以来，这里的综治工作很快便呈现出一片繁花似锦的势态。个人多次受省、市表彰，还分别被评为优秀共产党员和党风廉政建设先进分子以及全国社会治安综合治理先进工。　　

在有些人看来，他始终以英雄的姿态无愧地生活，他的光芒是富有穿透力和延伸性的，比起那些身居高位、无所建树而又作威作福的党内败类来说，他职位的含金量是不可比拟的。　　

他说，人活着应当有所追求，要在献身的过程中体现生命的意义。　　

是啊，人只要奉献自己的价值便是一种快乐，而这种快乐便是生活的答案。因为心灵深处的自由和安宁绝非名利能交换。　　

奥修说得好，花散发香味是它的本性。对杨来清来说：岁月是一首永恒的歌。走进时光的深处，有着灵魂始终如一的吟唱。　　

一切言语都是多余的，是真名士，自风流。　　

                                            撰稿/高丽  李守荣　　

                                （ 摘自《海南侨报》， 　2002年12月13日　）　　

关爱平民令人感动，海南“外来工之家”为民办大事　　

媒体近日的连续报道，来自海口市龙华区“外来工之家”的报告，在社会上引起了强烈反映，许多人打电话或写信给媒体和杨来清，称媒体的报道及时感人。一位外来工在给杨来清的信中写道：“你创办的海口‘外来工之家’，是干了一件大事。你关爱平民的情感，令我感动。”　　

据《海南特区法制报》（记者于崇龙、见习记者林余王景）报道：外来工章改洪在写给杨来清的信中说，7月29日我在《海南特区法制报》上看到你的事迹，你真行，官不在大，而在于干实事、有意义。“外来工之家”是经营性组织，又是服务性组织，要有更多人参与，才能发展。而海南很多打工者还不知道“外来工之家”，有的本可得到“外来工之家”帮助的或依附创业的，都失去了发展的机会。　　

章改洪请杨来清帮点忙：“外来工之家”能不能为他寻找一点创业资金，联系一个业务场所，以便开展业务。　　

（摘自：“人民网海南视窗”，编辑：思牧，2003年08月07日）　　

海口：外来民工与“外来工之家”的难舍情缘　　

为5000多名外来工安“家”之难，难得杨来清磨破了嘴。跑断了腿，费尽了心；而要管好这个来自五湖四海、由弱势群体组成的特殊的“家”，更是难上加难。作为“家长”的杨来清对其中的苦辣酸甜，真是一言难尽。值得欣慰的是，他这个“家长”得到了所有“家庭成员”的认可、信任和拥护。记者在“外来工之家”采访时，听到的是众口一词的夸赞：杨书记想我们外来工之所想，急我们外来工之所急，帮我们外来工之所难，这样的好干部，真是我们外来工的贴心人呀。　　

管理与服务相结合温暖如家　　

在第二家“外来工之家”，一幅醒目的对联吸引了记者的目光：扶持弱势群体，服务流动人口。杨来清等“外来工之家”的管理者是这样说的，也是这样做的。他们充分认识到外来工是个弱势群体，他们离乡背井外出谋生，难免需要帮助，需要各种服务，于是既抓管理，又抓服务，使外来工感到这里就是他们温暖的家。　　

据杨来清介绍，“外来工之家”一是以低廉的租金吸引人。租金低廉是“外来工之家”最大的特色，是“外来工之家”最大的吸引力所在。与外界相比，“外来工之家”的住房和铺面的租金便宜得多，月租不到10元/平方米，就能租到卫生舒适的套房；月租400元左右就能租到20平方米左右的铺面。过去，很多外来工居无定所，甚至露宿街头，就是因为租金太贵，租不起房子。现在有了“外来工之家”，租金便宜，非常迎合外来工群体的口胃，因而大大吸引了外来工入住和租用铺面经营生意。　　

二是以优良的服务留住人。去年三月，第二家“外来工之家”成立后，为了给外来工提供更全面更优质的服务，区综治委各成员单位在这里挂牌设立了10个“服务中心”，即流动人口就业指导中心、流动人口法律援助中心、劳动权益保护中心、计划生育服务中心、医疗卫生服务中心、子女教育服务中心、青少年活动服务中心、文化活动服务中心、弱势群体服务中心和特困居民服务中心。这些服务机构从不同的方面运作，形成了一个联动高效的服务网络，将“外来工之家”打造成一个多功能的服务实体，全方位地为外来工提供服务。　　

对此，来自甘肃的民工陈和生有最深切的感受。他是一位拉二胡的流浪艺人，他找到“外来工之家”时已身无分文，饿得面黄肌瘦。“外来工之家”为他买了棉被，安排好食宿，并积极为他联系工作，最终在一家餐馆找到了一份合适的工作。为表谢意，他特地送来一面写着“为外来工造福”的锦旗。　　

负责“外来工之家”卫生清洁的陶叔说起“外来工之家”，说起杨来清这个恩人，话头是刹也刹不住的。陶叔说，他来自河南，在家时办了一个小磨麻油厂，后来厂破产了，家也散了，他带着一岁半的儿子漂泊到了海南，十几年来他啥苦都吃了，啥罪都受了，到处漂泊，居无定所，念初中的孩子先后转了6所学校。听说龙华区有这么个“外来工之家”就慕名寻来了。杨来清见他带着个孩子就说多难呀，于是免费给他们提供了免费家，父子俩在异地他乡第一次有了“家”的感觉。之后，杨来清还想方设法解决了他孩子的上学问题。更让陶叔感动不已的是今年春节前腊月二十八，杨来清专门来看他们父子，并送上200元钱；到正月初二又专程来给陶叔拜年。说到这，陶叔的眼睛湿润了。他说，杨副书记要操持这么个大“家”好几千号人的事，居然能想到他这个清洁工，真是不知说什么才能表达他的感受。能遇到杨来清这么好的干部，是他一生的运气，工作再苦、再累、再脏他都毫无怨言。“咱是外来工，咱在这安家落户，心里不知有多踏实。”陶叔十几年来第一次真正尝到了安居乐业的幸福滋味。　　

在“外来工之家”做瓜果蔬菜运输生意的　房　女士说起杨来清，也是赞不绝口。她说，现在是运输淡季，本想回老家看孩子，但“外来工之家”拴住了她，等把生意做大后，再把孩子接来。她说，如果没有杨来清，没有“外来工之家”，她早就打道回府了。当初杨书记看出她对在海南做生意的信心动摇后，三番五次劝说她，帮她分析海南发展前景，给她们提供最优惠的政策，使她坚定了留下来的信心。而多少次的对话交流中，她并不知道眼前这位侃侃而谈的人就是杨来清副书记，是这个“家”的“家长”。　　

还有“外来工之家”的联防队员李存武，他在法制教育中心戒毒后，杨来清一直跟踪帮教，并把他招收为“外来工之家”的联防队员。为报这“知遇之恩”，李存武在这个岗位上以出色的工作赢得了大家的一致好评。对此，李存武说，他能从一个吸毒10年的“瘾君子”转变为维护治安的联防队员，杨来清功不可没，一是他平等待人，从不歧视自己；二是他循循善诱，给了自己做人的自尊与自信，也给了自己自强自立的机遇和平台。“外来工之家”成了他心灵的家园。　　

杨来清就是这样关心、善待“外来工之家”的每一个人，嘘寒问暖、无微不至、平等相待、以礼相处，让这些无什么社会地位、备受社会歧视的外来工在“家”中感受到了自身的价值与人格的尊严，真正与这个“家”融为了一体。　　

“外来工之家”的第三个特色就是以规模效益鼓舞人。由于大批人员在“外来工之家”集中居住，一起经营生意，人口集中，成行成市，产生了规模效应，做起生意来就容易赚钱。不少人开初入住“外来工之家”时一无所有，经营了两年后，现在成为了小老板。很多公司和业主看准了“外来工之家”的规模效益，相争在金贸汽车维修城投资办厂，投资搞基础设施，投资搞各种类型的“一条街”建设。由于根据不同地域兴办不同类型的“外来工之家”，这样经营项目突出，规模庞大，也能产生不同的规模效益。如第一家“外来工之家”开设花卉广场，第二家“外来工之家”兴建当时全省最大的汽车维修城；第三家“外来工之家”着力经营再生资源回收，规模效应打响了品牌，吸引了更多投资者的目光。　　

教育与保护相结合放心安家　　

“外来工之家”不仅给众多的外来工创造了一个温馨的家园，给漂泊无定的流动人口提供了许多帮助和关怀，给立志创业的外来投资者提供了广阔的发展平台，更为难能可贵的是它还成为了外来工这个弱势群体的坚强后盾，成为了外来工在特区创业发展的“保护伞”。当一些外来工的合法权益受到侵害时，如工钱被雇主无端克扣、拖欠或拒付，甚至工伤致残也无人理睬等等，他们首先想到的是找“外来工之家”，找“家长”杨来清。每每这时，杨来清便义不容辞地揽起这依法维权的事。　　

如第一个“外来工之家”刚成立不久，就遇到了几起民工维权方面的典型事例：张建红等12名民工被澄迈县一位老板招工至老城镇做工，该老板在工程结束后不但拒发工资，还纠集当地烂仔扣下他们的身份证。张建红等回海口向“外来工之家”求助，“外来工之家”即派人多次赴澄迈交涉，终于为民工讨回了工资和身份证。　　

海口一家汽修厂以优厚条件为诱饵骗8名民工为其打工，却在试用期内借故将他们辞退并拒发工资，“外来工之家”获悉后出面交涉，迫使该厂发放民工工资。　　

这些事件虽得到妥善解决，但却引起了杨来清的更多思考：民工合法权益被侵犯的现象不同程度地存在，如果“外来工之家”能主动去维护他们的合法权益，使教育和保护相结合，那么很多治安事件都会在萌芽之初被化解、消除，社会也就会多一些安全和稳定。基于这样的考虑，杨来清在第二个“外来工之家”成立伊始就挂出了“流动人口法律援助中心”的牌子。中心自成立以来，已先后接待了76位来访者，办理了诉讼、非诉讼代理案件41宗，挽回经济损失12万余元，有效维护了流动人口的合法权益。　　

例如，湖北籍外来工何守海在装修房屋时，不慎被电到，摔伤左脚足骨，在海南骨科医院治疗花了3400元的治疗费。杨老板只支付1800元之后就不肯再支付任何费用。何守海将此事投诉到“外来工之家”流动人口法律援助中心后，中心工作人员多次进行调解，终于达成协议。近日中心工作人员跟踪服务，获悉何已按协议拿到了2700元医疗费。　　

来自陕西的民工白振飞在工地上给蔡老板搬水泥时被压伤，海口市人民医院医生诊断为压缩性骨折，先后花去医疗费2000元。在与老板协调不了的情况下，便找到了流动人口法律援助中心。中心工作人员经过多次调解，蔡老板终于答应在支付2000元医疗费的基础上，再补偿2000元给白振飞，使此事得到圆满解决。　　

其他如借款不还、拖欠工资等等纠纷，在“外来工之家”总能得到妥善解决。“外来工之家”5年来将教育与保护结合起来，强化了外来工的维权职能，先后查处拖欠外来工工资案件680宗，结案625宗，为4060名外来工讨回工资3000多万元；成功地解决了40多宗劳资纠纷，挽回外来工经济损失100多万元，最大程度地维护了外来工的合法权益。　　

此外，让“外来工之家”的投资者最为拍手称快的要数龙华区委、区政府提出的“部门罚款、政府买单”的办法，这“尚方宝剑”使他们在这里投资的信心更足了。用美食店一经理的话说，是“赶也赶不走了”。　　

原来，第二家“外来工之家”创办后，汽车维修一条街、汽车配件一条街、汽车美容一条街、商业美食一条街等等也应运而生，但一些部门乱收款、乱罚款现象也有所抬头。杨来清将这一情况向区领导汇报后，区领导拍案而起，作出“部门罚款，政府买单”的决定。这决定既遏制了部门乱收乱罚现象，也无形中规范了投资者的经营活动。据悉，时至今日，政府尚未买过一份“单”。　　

综治与市场经济相结合一心为家　　

在“外来工之家”采访时，记者发现这里的一些铺面，与海口市内一些铺面不同的是居然都没有防盗防偷的安全卷闸门。记者好奇地走进龙华鸡饭店询问，饭店的郭老板乐呵呵地说：“外来工之家的治安好，卷闸门就显多余了。”　　

郭老板是下岗职业，在海口海甸岛开鸡饭店也有一些时日，去年听说“外来工之家”租金低廉就来看看，但看到这里地处偏僻，人气也不旺就一直未下决心。今年三四月再过来一看，发现不到半年这里大变了样，一下热闹了起来，人气旺了，周围商家店铺也多了，于是下决心把店迁了过来。装修的时候，他按惯例把卷闸门安上了，杨来清看到后，就建议他卸下来，说既花钱又麻烦，既挡光线还影响美观。郭老板哪能放心？偷偷观察了两天，亲眼见“外来工之家”的联防队员24小时全天候巡逻，工作认真负责又随叫随到，他终于决定卸掉卷闸门，如今店开了一个多月，他天天高枕无忧，从不担心安全问题。郭老板总结说，在这里开店，就看中这人气旺、治安好，政策条件优惠。　　

店开顺了，心情好了，总想找机会请杨来清这位“家长”吃顿饭表表谢意，但郭老板至今未能如愿：杨来清从他开张到现在，没有白吃过一顿饭，白喝过一口水。郭老板心存感激地说，他这是在体谅我这个下岗职工的难处啊。　　

洪庄海鲜城的王经理在接受记者采访时说，这里人气旺、价位低、环境好，杨副书记经常来嘘寒问暖。前两天刮台风，杨副书记冒着风雨过来，一家一户地看有没有被水淹了没有，下水道店主自己还没通，“外来工之家”的工作人员就全疏通好了，根本不用操心。关键一点是在这儿开店，没有那么多部门的人来收这费那费，罚这款那款，这是非常难得的。　　

是的，“外来工之家”充实治安联防警力，加强巡逻保卫，保障了外来工的人身和财产安全。同时，外来工也把这个大“家”当成了自己的家，涌现出了外来工与联防队员联手擒歹徒的感人事迹。　　

去年6月15日凌晨，“外来工之家”先后发生两起盗窃案。3时30分许，林某等两名歹徒潜入已经试业的某汽修厂，盗窃汽车空调配件，被正在巡逻的联防队员万里鹏发现，遂喝令制止并奋力追赶。外来工柯进昌听到“抓歹徒”的喊声，奋不顾身从二楼上往下跳，追赶歹徒。陈育发、周运桂、罗丁脱、罗盛余等8名外来工也纷纷投入“战斗”，最后将歹徒擒获。4时30分许，王某等二人趁着夜色潜入工地偷煤气瓶，也被人赃俱获。　　

当时新华区委书记、区长获悉这一情况后，当天上午赶到“外来工之家”，了解案情，看望见义勇为的外来工。区综治办决定授予9名外来工“见义勇为奖”，奖200—500元不等的奖金。上午10时30分，新华区启动特制程序为见义勇为外来工颁发了证书和奖金。从抓获最后一名歹徒到颁发奖金，只有短短6个小时。这一举措，又大大激发了外来工见义勇为、维护治安的积极性。“外来工之家”如今已构筑起了群防群治的铜墙铁壁。很多外来工都说：“住在‘外来工之家’，很有安全感。”　　

但是，杨来清不满足于单纯就社会治安抓社会治安。他说，如果治安工作缺少供血机制，各项工作就缺乏力度。他又提出了把社会治安与市场经济相结合的路子，将社会治安与市场经济密切挂钩。于是在抓社会治安的同时，积极兴办“外来工之家”这些经济实体，管理方式向企业型转化，有机地将社会治安综合治理与市场经济结合起来。一方面，社会治安综合治理为市场经济提供一个良好的治安环境，为其保驾护航；另一方面，市场经济给社会治安综合治理提供营养和水分，使其有人管事、有钱办事。　　

 “您为特区贡献，特区为您服务”，在这“贡献”与“服务”中，外来工与“外来工之家”结下了互为依存的关系，也与杨来清结下了难舍难分的情缘。在这个大“家”里，外来工们愉快地生活着、工作着、创造着、奉献着，为大特区建设添上了浓墨重彩的一笔。从这个意义上来说，我们觉得应该给“外来工之家”记上一功，也应该给“外来工之家”的“家长”记上一功。（记者刘颖丁汀）　　

（摘自《海南特区法制报》，2003年7月29日）　　

海口市“外来工之家”:真情擎起新生活的希望　　

社会治安不稳定的一个非常重要因素在于吸毒人群，由于他们对毒品的需求而引发的盗窃、抢劫、杀人等犯罪活动，不仅危害家庭，而且导致整个社会治安不稳定。但是要想戒掉毒瘾，又谈何容易？扼制毒品，首先要让吸毒人员戒掉毒瘾。　　

据《海南特区法制报》（记者丁汀、刘颖）报道：说起戒毒，不能不想到海口龙华区法制教育中心；说起戒毒，不能不提起“外来工之家”的“家长”杨来清管理的这个自愿戒毒所。　　

白手起家办戒毒所　　

建设一个戒毒所对于龙华区综治委来说既是一个新事物，又是一项艰苦的工作，因为碰到“一无场，二无资金，三无经验，四无管理队伍”等难题。　　

经过多方考虑，这些难不倒“外来工之家”的人，难不倒杨来清。他们决定在“外来工之家”的二楼空余空间创办法制教育中心，“外来工之家”与法制教育中心从此血肉相连了。从此，杨来清的担子也重了，场地“外来工之家”割让出来了，那么运作的资金问题又让他头痛：虽然当时龙华区政府已将50万元戒毒经费列入财政预算，但资金一时不到位。杨来清没有一点犹豫，立即将“外来工之家”账户上资金全部拿出来购施工材料。当时条件十分艰苦，加上时间紧迫，负责筹建工作的区委政法委常务副书记杨来清带领干部和联防队员日以继夜地工作，想尽了各种办法，一个问题一个问题地研究，一个问题一个问题地解决。当时面临的是双重的工作任务：既要高速度建设戒毒所，又要抓紧接收戒毒学员。为了完成这些任务，区委政法委的同志兵分两路：一方面发动基层干部向每家每户发放《自愿戒毒宣传单》，做好吸毒人员的收戒工作；另一方面坚守施工现场加快戒毒所建设。为了赶工程进度，杨来清与其他人员几天几夜没睡过一个安稳觉，甚至忙得几天都没洗过澡。经过3个多星期的努力，一间建筑面积2900平方米的法制教育中心正式建成，于2002年6月18日开始投入使用。　　

不久，省委副书记、市委书记王富玉到法制教育中心视察时，对不到一个月时间建立起法制教育中心自愿戒毒所十分惊奇，他连连点头，赞不绝口：“想不到，真的想不到，新华区搞得这么快！”他指着戒毒所转身对在场的人称赞道：“这就是‘新华速度’！”　　

注重管理队伍建设　　

为了使管理人员安心工作，杨来清十分注重管理队伍的思想建设。每逢星期一，他都要参加管理人员例会，组织大家学习理论、交流思想、汇报工作以及研究解决所存在的问题。此外，要求管理人员还坚持写工作日记、学习体会以及工作总结与计划等，逐步建设一支学习型队伍。　　

杜清是区检察院政工科干部，他被抽调到戒毒所参加管理后，认真研究青少年犯罪心理。他经常深入到学员中间，与学员促膝谈心，采取多种形式做帮教工作，深受学员欢迎。去年九月，他因工作需要离开戒毒所时，很多学员都联名写信要求他留下，在为他送行时都流下了依恋的眼泪。杜清虽然离开了戒毒所，但他时刻牵挂着那些曾帮教过的戒毒学员。他手中经常拿着33位已回归社会的学员电话号码，与他们联系，密切注视这些学员的情况，并写了《帮教日记》。杨来清及时抓住杜清这个先进典型，要求在管教队伍中宣传学习，大大地促进了管理队伍的革命化建设。　　

为了学习各地的管理经验，杨来清组织管理人员到三亚等地学习取经，学会了从如何建立档案到如何对学员编班、帮教以及各项规章制定等管理办法。　　

杨来清看着戒毒所环境不断改善，觉得还不够，他想把戒毒所建得再大些。于是，他想出了很多办法。　　

由于戒毒所的规模不断扩大，设施不断完善，学员和家长都感到非常满意。许多家长都乐意将子女送来这里戒毒，戒毒学员都说这里是戒毒的理想场地。学员小郑出所以后，十分留恋这里的生活，他说：“所里环境好、伙食好、管教好，又经常有各种文艺演出，我真舍不得离开。”一位香港女同胞参观后激动地说：“你们的戒毒所办得比香港还好。你们为人民做了一件好事，真是功德无量，功德无量！”　　

所谓“742接荐帮帮教系统工程”，即“组织七支帮教队伍，抓住四个关键环节，建立两条龙接荐教监督体系”。实施“742接茬帮教系统工程”，极大程度上避免了过去那种“单一帮教”的做法，从而达到了“多种渠道抓帮教，多种形式搞帮教”的效果。　　

身先士卒帮教学员　　

戒毒所刚接收学员时，由于管理混乱，加上有些同志对戒毒学员认识不足，出现了鄙视学员甚至出现个别管理人员打骂学员现象，激起学员的不满。杨来清及时抓住这件事，组织管教人员进行讨论，使大家对吸毒群体有了新的认识。为了转变大家的观念，杨来清身先士卒，深入到学员中与学员交朋友，与学员谈心沟通，还经常在三更半夜到戒毒所看望学员，对学员嘘暖问寒，使学员深受感动。人们说他工作起来敢做、敢说、敢管、敢想。　　

李存武1999年吸上毒品，从此好好的一个家就毁了，他曾到三亚、屯昌戒过毒，先后戒毒10多次，钱花了不少，但毒瘾没有戒掉，之后又吸上了。但是，自从他来到法制教育中心，他的一生被改变了。　　

在这里，管教干部与学员平等相处，不分上下，这让李存武感到惊喜。一天，来了一个和蔼的长者，他先问大家是否住得惯，有什么要求尽可以提，要多娱乐，尽量放松自己。他要求管教人员多与戒毒学员聊天谈心，不要板起面孔训斥。之后，问医生大家心理状态如何，问厨师大家吃得香不香。阿武不知这位嘘寒问暖的人是谁，向旁人一打听，方知是龙华区委政法委常委副书记杨来清。尤其让阿武感动的是，杨副书记看到他萎靡不振的样子，拿烟给他抽，并语重心长地对他说：“这么大个子的青年仔吸毒吸得瘦瘦黄黄的，垮了身体多可惜。戒吧，为了你自己，也为了这个朋友。”　　

还有戒毒所的管教干部杜清，抓住阿武的心理苦口婆心地做思想工作，他从阿武有较强的荣誉感和受尊重感作为切入点，给他以生活的勇气和信心。　　

质朴的阿武将心比心，深感到不戒掉毒瘾对不住自己，对不住家庭和社会，也对不住帮教他的副书记、杜清这些好人。于是他痛下决心，彻底戒毒。他不但自己坚定信心，还鼓励同班的其他戒毒学员争创“文明班”。就这样，阿武经过三个月的矫治，戒掉了毒瘾，于2002年9月13日离开了戒毒所。　　

让阿武料想不到的是，回到家没几天，杜清打电话来了。杜清在电话中提醒他，鼓励他，春节还特意来阿武家中拜年。杜清说：“阿武你看，人变了，家旺了，多好，多不容易呀，要坚持下去。”杨来清副书记每次开会、办事路过阿武家时，也总是要去看一下，让阿武十分感动。　　

2003年，“外来工之家”招联防队员，杜清向杨来清推荐李存武，杨副书记一口答应。李存武高兴极了，从未想过自己从一个吸毒仔当上了联防队员。　　

没有教育中心就没有今天　　

当记者在“外来工之家”采访时，一个个头瘦瘦小小的男子穿着一身新衣找上门来了。他手上提着几袋水果，说是来看望杨副书记。据了解，这个瘦瘦的男子叫阿汪，吸毒有10年了，他成为法制教育中心的学员后，一直得到杨来清的关怀，使他决心戒掉了毒品。如今他出来后，又在杨来清的关照下，在“外来工之家”的场地里做起水果生意，对生活充满了希望。他说，杨副书记太好了，他对每个学员真是像对待亲兄弟一样可亲，没有一点书记的架子。　　

25岁的　王　小姐，毕业于贵州民族学院中文系，有6年的吸毒史。她是在同学的引诱之下吸毒。后来在秀英戒毒，但那里条件、环境十分差，还有体罚，不交钱的学员吃的是水泡饭。后来在电视上看到龙华区有个法制教育中心，便来到这里。　王　小姐说：“杨副书记这个人特别好，对待每个学员就像对待自己的儿女一样。人家对我好，我也会努力去戒毒，从去年8月到“外来工之家”后，戒了两个月就戒了。”在这里，每个人的人格受到尊重，还请老师为学员讲课，这让学员感到是学生与教师之间的关系，这样的戒毒所，在哪里都很难找到。　王　小姐说，没有法制教育中心，就没有她的今天。如今戒了毒的她，几天后将到上海去工作了。　　

法制教育中心在不断摸索中形成自己管理的特色：管理军事化、教育学校化、治疗医院化、康复生产化。以情暖化每个人，激励每个人，让每个人感到大家庭的温暖，这就是杨来清管理的这个充满真情的戒毒教育基地。　　

（摘自“人民网海南视窗”编辑：思 牧，2003年07月31日）　　

海南省各市县干部到海口“外来工之家”参观　　

　11月13日　下午，全省市县（区）委政法委副书记、综治办主任培训学员到海口龙华区“外来工之家”、海口火车站等地参观学习交流经验。图为省委政法委政治处杜一戎处长给学员介绍海口龙华区“外来工之家”的发展情况。　　

（摘自《海南特区法制报》，2003年11月14日，记者田园报道） 　　

后  记　　

著书立说本属文人之举，也是无数普通人所向往的。将一生的经历用文字形式记录下来，对世人和后代，都是一种传承形式，甚至可以说是一种财富。　　

2007年10月，办理退休手续以后，乘港澳游之机，我顺道去深圳，特地拜访好友陆宇众——当年海南侨中学生会副主席、“校文革”副主任、海口兵副司令。谈笑之中，宇众对我说：“二公，你是我们‘老三届’的传奇人物，退休后你还享受‘国家特殊贡献待遇’。我看你应将自己特殊的经历、特殊的性格以及特殊的经验教训，写成一本书，也当做一笔特殊的财富，继续奉献于社会，借鉴于世人，启迪于后代。这样，你这个‘公’才当之无愧！”因为这个缘由，在余热尚存之时，我开始着手写这本书。　　

著书立说显然不是我的内行，所以每写完一章，我都会打印出若干份，送给与本章内容有共同经历或密切关系的同学、同事和朋友征求意见。我的这些同学、同事和朋友，大部分是与我一样沐浴着新中国的阳光成长起来的那一代人，对我书中所写的那些事情都有着切身的经历和深刻的感受，因此，他们都像对待自己的事情一样认真审阅，有的在书稿的空白处写下发自内心的评语，有的在字里行间写下精辟独到的眉批，有的看完书稿后睡不着觉而急不可待地约我彻夜长谈。他们说：“这本书写出一代人的经历，发出时代的声音；说出了我们想说的话，表达了我们共同的思想和感情。”有这样的评价，我感到十分欣慰。　　

这本书在整个写作过程中，一直有这样一大批的同学、同事和朋友在关心、鼓励和支持着我，他们为本书付出了大量的心血和无私的帮助。因为人数众多，在这里只能列举其中的代表：陆军、杨冠雄、吴坤雄、陈勇、蔡葳、陆圣存、林尤俊、吕诗强、韩升畴、韩学元、韩东川、林尤通、陈焕东、符于明、韩庆准、王开华、倪家壮、叶世江、杨平、王伟、郑兴美、周福林、许文雄、姚连茂、李白云、陆宇众、陈英、刘惠敏、符悦龙、王千惠、张月娟……另外，海南省委政法委、海口市委政法委、龙华区委政法委前后任的有关领导和同事都为本书提出过许多宝贵建议。在本书付印之际，让我对我的领导、同事和朋友们一并表示衷心感谢！　　

全国政协委员、清华大学公共管理学院教授、博士生导师王名在百忙中为本书作序，清华大学公共管理学院NGO研究所副所长、副教授贾西津一直为本书跟踪修改，安徽省江淮乡村建设研究院82岁高龄的院长、著名社会活动家、学者辛秋水教授在精心修改本书的同时，还欣然为本书题写书名并郑重题词，这是三位著名学者对我的特别厚爱，让我受宠若惊。在这里，我谨对三位老师致以深深谢忱！ 　　

这本书倾注了我不少心血，它构成了我生命的一部分。尽管我是用整个身心来写作，但主观愿望与客观效果常常会有距离，加上本人在主题提炼、全书布局、谴词造句和表情达意等方面的水平有限，因此，片面、疏漏、错误之处在所难免，恳请读者不吝赐教。　　

                                                    ——作 者　　

                                                  　2008年10月1日　　　

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