【核心提示】中国人民公安大学教授王存奎认为，这些境外非政府组织给中国带来了国际资金、先进技术和管理经验，有利于中国科技、民生、公益事业的发展进步，对促进中国非政府组织向着正规化和国际化发展发挥了积极作用，其主流是好的。同时也应看到，少数在华境外非政府组织的活动存在一些不容忽视的情况和问题。
随着我国改革开放的深入，当前活跃在我国境内的境外非政府组织正日益成为影响中国经济、政治、文化、社会发展的一支不可忽视的力量。据不完全统计，目前在我国长期活动的境外非政府组织有1000个左右，加上开展短期合作项目的组织数量，总数可能多达4000—6000个。每年通过境外非政府组织流入我国的活动资金可达数亿美元，其活动范围涉及扶贫、助残、环保、卫生、教育等20多个领域。
中国人民公安大学教授王存奎认为，这些境外非政府组织给中国带来了国际资金、先进技术和管理经验，有利于中国科技、民生、公益事业的发展进步，对促进中国非政府组织向着正规化和国际化发展发挥了积极作用，其主流是好的。同时也应看到，少数在华境外非政府组织的活动存在一些不容忽视的情况和问题。
这些不容忽视的情况和问题包括哪些方面，会给中国的政治安全带来何种影响?境外非政府组织在华渗透活动呈现何种发展趋势?本报记者就此专访了王存奎教授。
呈纵深性发展态势
《中国社会科学报》：根据您的研究，境外非政府组织在中国的活动是从何时开始的?
王存奎：境外非政府组织进入我国活动主要开始于改革开放之后。它们在我国境内的活动大致可分为三个阶段。
第一个阶段，自20世纪80年代初到80年代末。改革开放伊始，相对宽松的国内环境为境外非政府组织进入我国活动和发展提供了空间。这一阶段，世界宣明会、乐施会、救世军、英国救助儿童会等境外非政府组织，开始尝试对我国内地部分受灾地区捐赠款物以帮助灾区恢复生产，致力于改变落后地区经济面貌，等等。同时，部分境外非政府组织也开始以宣传西方价值观念、培养精英人才为目标，在我国的高等院校、政府部门开展活动。
第二个阶段，自20世纪80年代末到90年代中后期。这一阶段内，入境开展活动的境外非政府组织主要包括：环保类非政府组织，如绿色和平组织、美国环保基金会、绿色地球网络等;儿童救助类非政府组织，如儿童基金会、美国妈妈联谊会等，以及一些卫生保健非政府组织，它们主要进行扶贫、医疗、环保、教育、文化、慈善等公益活动，涉及政治方面的活动基本停滞。这一阶段的特点是境外非政府组织数量多，活动内容广泛，援助地区扩大，效果比较显著。
第三个阶段，自我国加入世界贸易组织迄今。从20世纪末开始，境外非政府组织在我国境内的活动仍主要集中在文化交流、社会援助、扶贫助学等层面，主要致力于谋取合法身份、建立立足点以扩大影响。同时，它们的活动也开始重新转向政治方面，利用自身雄厚财力和专业知识等方面的优势，运用现代信息技术，广泛参与我国政治、经济、环境、人权等诸多领域的活动。这些境外非政府组织对我国政治、经济、文化和社会生活的影响不断深入，活动范围日益扩大，并在一些领域向纵深发展。
在华活动目的复杂形式多样
《中国社会科学报》：境外非政府组织的活动对我国产生了哪些负面影响?
王存奎：有关资料显示，目前在我国活动的数千家境外非政府组织中，有政治渗透背景的有数百家。现有的调查结果表明，少数境外非政府组织在我国境内进行合法活动的同时，不同程度上也存在着进行非法活动的情况，如曾经在东欧剧变中发挥重要作用的一些境外非政府组织通过直接或间接渠道进入我国活动，利用文化交流、捐资助学、项目培训等手段进行意识形态领域的渗透，搜集我国的政治、经济、科技、军事情报，在我国内部培养西方代理人和政治反对派;通过插手我国人民内部矛盾和纠纷，特别是以开发援助、扶持弱势群体为名，抓住工人失业、农民失地、城市拆迁、退役军人等涉及民众切身利益的具体问题，以“维权”相号召，制造舆论，混淆视听，煽动民众同党和政府产生对立情绪;或者支持参与策划街头政治、民族分裂等活动。这些活动都对我国的国家安全和社会政治稳定带来了一定程度的威胁和危害。
《中国社会科学报》：这些境外非政府组织通常采取什么方式开展上述活动?
王存奎：一是以提供资金为“诱饵”，吸引国内部分民间组织、个人为其开展工作。如境外某基金会曾在2005年出资3万美元用于对国内上访人员的法律援助，并对上访人员进行维权培训。据北京某民间研究机构透露，西部90%以上的非政府组织都是受境外非政府组织影响，并通过它们的资助扶持发展起来的。
二是以项目合作、学术交流、学者访问为由，积极向我基层社会灌输西方民主意识、推广所谓“公民意识”教育。如具有邪教背景的“某某教育基金会”于1994年进入我国，打着促进东西方文化交流的旗号，频繁联合我国有关部门举办关于青少年人格教育和婚姻家庭伦理道德建设的学术研讨会，以举办演讲的形式，阐述其所谓新时代的道德观，曾引起社会的广泛兴趣。该基金会自进入我国以来频繁开展活动，先后举办了多次交流会及大型群众集体活动。
《中国社会科学报》：还有没有其他方式?
王存奎：这就是我要说的第三点，即以扶贫助学、“维权”救助为借口，进行渗透活动。它们往往以与民众利益息息相关的热点问题为切入点，插手我国人民内部矛盾，与上访人员接触，研究中国信访制度，鼓励农民成立“维权”组织，活动具有一定的煽动性。
某境外非政府组织20世纪90年代初开始，在云南、贵州和广西等省区的十多个县开展长期社会综合发展项目，包括基础设施建设、教育、卫生、小额信贷、扫盲和技能培训等。90年代中期又在更大范围内推广该项目，增加了参与农村发展、社会性别培训、外来工权利、支持本土非政府组织及其能力发展，以及扶贫、社会、经济、环境等业务。
值得提醒的是，为给自身的渗透活动提供保护，并建立起长期的渗透活动通道，境外非政府组织在开展活动时，通常是通过我国国内民间组织发起，并始终依靠地方政府部门、高校、研究机构等开展合作及共建项目，使其活动在一定层面上获得公共权力的支持，进而为其披上合法的外衣。
渗透活动逐步向活跃期过渡
《中国社会科学报》：境外非政府组织在华渗透活动呈现何种趋势?
王存奎：境外非政府组织在华发展正逐步走向成熟化和本土化，对华渗透活动也正由潜伏期逐步向活跃期过渡，具体表现为如下几个方面的发展趋势：
第一，更加注重与国内“维权”问题相结合。近年，一些境外非政府组织以提供资金、项目合作、培训人员等方式，通过宣传发动、思想灌输、策划组织等手段，幕后操纵重点组织人员频繁插手我国国内的“维权”活动，并借助媒体大造舆论，企图使“维权”形成一场社会化运动。鉴于当前“维权”问题已成为境内外各种势力勾联聚合的有效平台，境外非政府组织必将持续利用这一“平台”对我国开展渗透活动。
第二，更加注重与我国的民间组织相结合。有专家估计，现有的我国国内民间组织包括民办非企业单位在内约有300万个。这些大量陷入注册难、筹资难的本土非政府组织，不可避免地会转向境外非政府组织寻求援助。而在华境外非政府组织则将其视为可资利用的社会力量，不断加大对其资助扶持的力度。
第三，更加注重与新兴阶层相结合。
《中国社会科学报》：为什么会倾向于与新兴阶层相结合?
王存奎：我们从几年前中亚地区的“颜色革命”和2010年底、2011年初的“阿拉伯之春”等系列政权更迭事件中可以看出，一个政权的颠覆往往是官民矛盾的集中体现，这种矛盾不只是某一个阶层、某一个集团与政权的矛盾，而是以一个阶层为主、整合各种社会矛盾的结合体，当这些社会矛盾在特定情况下都指向原有政权时，这个政权就最容易被颠覆。
改革开放30多年来，中国社会形成了一个以私营企业主、个体经营者和白领阶层为主体的社会中间阶层。这个阶层有着多元的思想和价值观念，掌握着巨大的社会资源，有较强的社会动员能力。因此，新兴阶层是境外非政府组织全力争取的重要社会力量。
《中国社会科学报》：您曾提到这些境外非政府组织更加注重与西方国家政府和国际社会相结合。
王存奎：对。首先，随着我国今后逐步加强对境外非政府组织在华活动的管制，特别是对有渗透破坏活动的个别组织的打击，境外非政府组织必将更加紧密地与其所属国的资源结合起来，通过采取政治、经济、外交等公开手段向我国政府施加压力，为其谋求生存发展空间。其次，境外非政府组织当前与联合国等国际组织的关系日益密切，正在国际政治和国际关系中发挥着越来越大的作用。因此，未来在我国对外交往的过程中，境外非政府组织可能会运用其国际影响或寻求国际支持。
加快出台法律法规有效规制境外非政府组织
《中国社会科学报》：当前，我们应如何看待境外在华非政府组织的活动?
王存奎：要客观辩证地看待境外非政府组织在华活动的作用。不能只看到其在扶贫帮困、灾难救助等方面的积极作用，而誉之为“天使”。同时也要反对因少数有政治背景的境外非政府组织的渗透破坏，对我国国家安全和社会政治稳定的消极负面影响，而贬之为“魔鬼”。我们既应看到境外非政府组织是我们经济社会发展与建设的合作伙伴，又应看到它们也是我们强有力的竞争对手;既要充分认识境外非政府组织在推动经济社会发展中的正面作用，又要清醒认识这些组织的“失灵”及其对我国家安全和社会政治稳定的负面影响。
我们应因势利导，顺势而为，使境外非政府组织成为中国建设和谐社会与促进国家稳步发展的积极因素。要在思想上高度重视国内非政府组织发展与境外非政府组织大量涌入的问题，从维护国家安全的战略高度，妥善处理政府、企业、非政府组织三者之间关系。要主动应对境外非政府组织在华活动对国家安全和社会政治稳定带来的威胁和挑战，严防西方国家通过政治类非政府组织对我国进行渗透破坏活动。
《中国社会科学报》：在具体的工作层面上，我们需要怎么做?
王存奎：在工作层面上，我们应进一步加强和深化对境外非政府组织在华活动的调查工作，全面掌握境外非政府组织在华活动的基本情况。要本着“区别对待、依法管理”的原则做好对境外非政府组织的调查和管理。既要保护正当交往与合作，又要坚决抵制和防范境外非政府组织以各种方式对我国进行渗透与破坏。对那些真正从事对华友好的组织，应给予必要的支持;对那些政治上危害严重的组织，要坚决依法予以取缔和打击，而对那些既有利又有弊的，则要加强监管，为我所用。
同时，在管理体制上，对境外在华非政府组织的管理应以登记管理机关为主，具体来说，可由民政部门决定是否赋予其合法身份，并履行监督和管理的职责。对境外在华非政府组织违反《治安管理处罚法》的行为，涉嫌危害国家安全的组织、人员及其非法活动，对其刑事犯罪、经济犯罪活动及违反出入境管理法律法规等方面的案件，可由公安机关相关部门分别予以侦查、调查与依法处置。
随着经济全球化和改革开放进程不断加快，境外非政府组织包括各种基金会、行业协会等在华设立分支机构或开展活动日益增多。部分境外非政府组织不依法进行登记，自行在我国境内设立机构开展活动，还有一些以营利机构名义到工商部门登记，然后改头换面开展活动。在尚无专门法律法规对其进行有效管理的前提下，建议我国政府有关职能部门及时掌握境外非政府组织政治背景、现实活动等情况，必要时采取不予发放入境签证等措施，阻断境外非政府组织的渗透渠道。
《中国社会科学报》：当前，我国管理境外在华非政府组织活动的法律法规应如何完善?如何使境外非政府组织管理工作有法可依?
王存奎：目前，我国对境外非政府组织管理可依据的法规主要有两项：一是1989年6月颁布的《外国商会管理暂行规定》，以外国商会为其管理对象，主要是那些由境外在华活动的商业机构或人员设立，不从事任何商业活动的非营利性团体。二是2004年3月颁布的《基金会管理条例》，其中有对外国基金会进行管理的相关条款。
实际上，上述两项法规只是涉及目前在华活动境外非政府组织中的两种类型，对多数境外非政府组织在华活动的管理一直无法可依。因此，加快出台相应法律法规对其进行有效规制刻不容缓。
在操作上，我国可借鉴俄罗斯对非政府组织的管理经验，特别是其近年来通过的《非商业性(非政府)组织法》和《社会团体法》修正案的有关内容。我国可以通过修改《社会团体登记管理条例》，进一步明确境外非政府组织在我国设立机构的规范，提高准入门槛，明确规定其允许活动范围和不允许活动范围(涉及国家安全和社会稳定)及相应的处罚措施，并建立重点项目和大额资金的审核制度。同时，我国政府有关职能部门应充分、灵活应用现有的法律法规和政策意见，并根据实际需要，研究提出相关的立法建议，为进一步做好这项工作提供更加有力的法律保障。
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