一、国际NGO：特征与功能
在全球化浪潮的推动下，随着全球公民社会运动的兴起，非政府组织(Non-governmentOrganization,简称NGO)发展迅猛。目前世界上各类NGO达数百万之多，其中国际性NGO超过35万个，国际上确认的国际组织90%以上都是NGO。仅美国一国的NGO已经达到160万个之多(仅基金会就有4万个)，加拿大各类NGO达107.8万个(其中7.8万个慈善机构，10万个非营利组织，90万个基层组织)。[1]
所谓“非政府组织”，1950年联合国经社理事会第288(X)号决议中规定：“任何国际组织，凡不是经由政府间协议而建立的，都被认为是为此种安排而成立的非政府组织。”1968年第1296号决议中重申了这一定义。对于其内涵，联合国新闻部曾做过较全面的解释：非政府组织是在地方、国家或国际层面上组织起来的非赢利性的、自愿的公民组织。这类组织面对同样的任务，由兴趣相同的人推动。它们提供各种各样的服务和发挥人道主义作用，向政府反映公民关心的问题，监督政策制定和鼓励在社区水平上的政治参与。它们提供分析和专门知识，发挥早期预警作用，帮助监督和执行国际协议。NGO日益成为继主权国家和超国家机构(政府间国际组织)、跨国公司之后崛起的又一重要的国际行为主体，其蓬勃兴起，是对人类社会在为实现可持续发展的努力中所遇到的市场失灵和政府失灵问题做出的反应和回答。
国际NGO是指那些成员来自两个以上国家、资金的来源和使用具有跨国性质的组织。根据不同的标准，国际NGO一般可分为操作型和倡议型。它们主要是以道德理念和价值观为核心，对国家施加影响。影响的方式主要有倡导新观念，唤醒公众的问题意识;发布信息，影响公众和舆论;采取抗议活动;参与国际条约的起草、制定、监督工作，使对象的行为制度化等。国际NGO希望借助联合国作为发挥影响的舞台，事实上已构成了联合国管理国际事务的重要组成部分。[2]本质上讲，国际NGO具有跨国性质，主要表现在组织目的和活动范围至少涉及两个国家；组织成员来自于不同的国家，经费的来源和使用具有国际性。
国际NGO主要活跃于国际和平与安全领域、环境保护领域以及人权领域。有关国际安全与和平的国际NGO，无论是数量、规模、涉及范围、分布地区，还是影响力，都首屈一指。一些非政府组织因为成就巨大而获得诺贝尔和平奖，如“国际禁雷行动”。它由最初6个国际NGO发起，到现在已经有1400多个NGO在国家、地区和全球层次上开展活动。从中可以看出，国际NGO之间已不仅仅是组织内部的垂直联系，还有许多横向沟通，在一些彼此关注的问题上能够建立合作和互助关系。
截至2005年的统计，世界上享有联合国经社理事会咨商地位的2719个NGO，发达国家占70%，而发展中国家仅占30%;与联合国新闻部保持有“正式”关系的近2000个NGO中，发展中国家仅占16%。在大多数联合国会议上，至少80%以上的NGO与会者来自发达国家，穷国的声音很难被国际社会听到，发展中国家的利益难以得到平衡和充分保护。也就是说大部分国际NGO网络的节点在发达国家，成为信息的接受和发送中心。美国和欧洲是国际NGO最核心的国家和地区。而发展中国家的国际非政府组织又往往与发达国家有密切的关系。其总部一般设在西方，援助的项目资金大部分也来自西方，领导人员可能来自发达国家，开展活动的理念与方式也源于发达国家。再加上发达国家的国际NGO享有话语权，在议题的设置上有操控权，发展中国家的NGO事实上处于从属地位。[3]
现代国际政治，不仅国家行为体在起作用，非国家行为体影响亦巨大。国际NGO作为一种力量，构成了国际政治变革的重要动力。虽然在国际政治中国家仍然是主角，但国际NGO发挥了约束、限制和影响国家的重要作用。这种影响可以表现为对国家主权的挑战，对外交政策的干预，对国家形象的塑造（包括正面和负面的构建），对全球化的应对等。
国际NGO主要以道德理念和价值观为核心，与国家和其他行为体建立互动关系，形成一种网络，在志愿、互利、横向交往和交流模式的基础上建立起固定的联系和组织形式。在此过程中，国际和国内NGO通过“回飞镖”(Boomerang)模式来对国家施加影响：如果国家与其他国内行为体之间的交流渠道被堵塞，国内的NGO就会绕过其政府，直接求助国际盟友的帮助，力求从外部对其国家施加压力，促使本国的政策发生变化。[4]应当看到，NGO具有双重性，既有积极的一面，也有消极的一面。正如英国《新科学人》杂志所评论的：“当它好的时候，会很好，促进社会的良性发展;当它糟的时候，会很糟，它只顾自己，毫无责任可言。”
二、国际NGO：西方政府对外传播中扮演的角色
在国家(广义上的政府)对外传播主体问题的认识上，西方国家认为政府与非政府组织同样重要。西方非政府组织（NGO）或配合政府的行为，为政府拉高声势；或补充、代替政府去完成政府不便出面或难以完成的使命。譬如美国对外推进民主一直是美国政府重要的对外战略目标。美国政府有很多机构直接从事海外推进民主计划，如“美国国际发展署”及“美国国务院民主、人权和劳工局”等，这些机构为那些符合“民主标准”的国家提供大量资金，以促进和巩固全球民主。同时，美国广大的NGO在其对外推进民主的进程中也扮演了不可替代的重要角色，主要包括国家民主基金、国际事务国家民主研究所、国际私人事业中心、美国国际劳工团结中心、国际选举体制基金、自由之家、欧亚基金会、卡特中心等。[5]很多NGO都带有较强的意识形态偏见和一定的政治利益，有的被西方利用当作对外渗透、干预和扩张的工具。西方国家将NGO纳入自己的轨道，将其当作可变通的实现自己目标的途经。尤其在“颜色革命”中充当急先锋的美国NGO，如爱因斯坦研究所，及其所属“人权基金会”、“民主价值基金会”及“宗教自由基金会”，OTPOR(一个学生团体。塞尔维亚语“反抗”之意)，“自由之家”，“国际共和研究所”，“索罗斯基金会”，“开放社会基金会”等。
(一)NGO与“颜色革命”
对别国实施政治渗透，输出美国的价值观念，是美国推行霸权政策的惯用手法，也是美国除军事手段以外推翻别国政府的一贯做法。数年来，美国对这种做法不断创新，以“推广民主”为包装，以鼓动有关国家民众开展街头抗争的方式，最终达到推翻政权的目的。这种做法被称为“颜色革命”。在这一过程中，西方国家利用NGO推波助澜，有时是赤裸裸的，有时又极其隐蔽。从以下事件中也可见其端倪：
1、在独联体等国家资助策动“颜色革命”。由于国际NGO在当前世界中的地位和影响越来越重要，一些西方国家尤其是美国，在对外政策中越来越多地利用国际NGO来推行自己的民主价值观。在独联体国家格鲁吉亚的“玫瑰革命”、乌克兰的“橙色革命”、吉尔吉斯斯坦的“郁金香革命”中，虽然各个国家存在内在的政治、经济、社会诱因，但西方NGO无疑起了推波助澜和核心领导作用。
2005年5月18日，美国总统布什强调，美国在阿富汗和伊拉克推行“民主”，进行政权更迭，几乎耗费了3000亿美元资金，而在其他许多国家推动“颜色革命”，仅仅花费不足46亿美元。事实证明，美国政府扶持的一些国际NGO成为西方推动“颜色革命”的急先锋和马前卒。这些组织通过指导反对派活动、组织集会抗议、利用舆论施压等方式，最终达到了改造他国政权的目的。据美国有关机构统计，在美国和其他西方国家推动下，20世纪90年代以来，东欧、中亚地区的NGO增加了四五倍。其中，美国在中亚国家帮助建立NGO的工作更是不断取得“重大进展”。目前中亚国家的NGO已经超过一万个。这些组织在前南斯拉夫、格鲁吉亚、乌克兰和吉尔吉斯斯坦的“政权更迭”中都发挥了核心作用。[6]
除了赤裸裸的金钱援助外，最厉害的一招就是通过NGO控制或影响舆论，为西方实现渗透和演变服务。西方国家一方面支持本国的电台、报刊和电视台走向国际，在发展中国家“落地生根”，树立“公信力”;另一方面，以新闻自由等为幌子，不断施压发展中国家开放媒体管制，资助发展中国家创立所谓的“独立”电台、电视台和报刊。在西方资助下，中东欧和中亚多数国家都允许西方的电台和电视台落地或成立各种“独立”媒体，在格鲁吉亚和乌克兰“颜色革命”中，许多选民投票支持亲西方人士上台，正是西方媒体在当地发挥影响力的结果。
2、资助OTPOR等组织推翻米洛舍维奇政权。1999年由美国政府资助的民主党对外活动组织曾邀请20多个塞尔维亚反对派领导人齐聚布达佩斯，商讨共同推翻米洛舍维奇的方案。最终使米洛舍维奇政权2000年倒台的，正是一个由青年学生组成的团体—OTPOR(塞尔维亚语“反抗”之意)。该组织由“颜色革命”推手之一的罗伯特•赫尔维(曾任美国驻缅甸大使馆武官，后追随吉恩•夏普)1998年10月亲手组建。他认为，非暴力革命的重点培训对象是年轻人。在爱因斯坦研究所和美国另一家NGO的资助下，赫尔维带领OTPOR的骨干成员，在布达佩斯建立了一家“非暴力抵抗中心”，专门培训来自其他地区的“年轻革命分子”。[7]
3、对中东地区和南美洲的NGO“资助”。2002年8月，美在发动伊拉克战争前，启动了一项总额达660万美元的非政府资助计划，名义上是资助各种NGO在伊拉克境内及其周边地区进行人道主义救援，实际上是利用NGO帮助美国收集情报，为其打击伊拉克提供便利。美国国际开发署曾向委内瑞拉的一些非政府组织提供资助，以策动这些组织从事反政府活动。接受资助的，有不少是反查韦斯政府的组织。美国知道这样做并不光彩，所以在有关资料中隐去了这些受援组织的名称。美国暗中资助反政府组织的做法，引起了委内瑞拉官方的强烈反应，委议会要求美方公布真相，并要将美政府告上法庭。[8]
4、向缅甸渗透，策动“藏红色革命”。2007年9月，缅甸爆发被西方媒体称为“藏红色革命”的政治危机。事实正如英国《金融时报》2007年12月6日文章所披露，美国在这场危机中扮演了重要角色。在过去3年中，“颜色革命精神教父”吉恩•夏普和他的爱因斯坦研究所，在泰缅边境地区，培训了3000多名来自缅甸各地的反对派，其中包括数百名僧侣。培训内容除非暴力革命的各种策略和方法外，还包括如何与警察等现政权维护者展开沟通的技巧。此外，爱因斯坦研究所还为这些人提供物质上的资助，比如为僧侣们提供手机等通讯工具。这都为2007年9月僧侣策动的大规模示威活动作了铺垫。事实上，爱因斯坦研究所1989年已开始在缅甸展开秘密活动。当时，美国政府曾一次性拨给该所5200万美元，作为在缅甸活动的专用经费。爱因斯坦研究所还定期向美国国会和政府提交报告和计划，在获得许可后，由研究所下设的“人权基金会”、“民主价值基金会”及“宗教自由基金会”等具体实施。[9]
(二)NGO与幕后推手
1、通过先资助西方NGO，然后通过其间接资助发展中国家NGO，来实现西方对外渗透。
香港《紫荆杂志》2008年6月载文指出，西方势力借非政府组织渗透发展中国家主要有三大手段。一是资助、培训对象国家的各种NGO来施加政治影响。二是利用NGO的渠道进行软性渗透。即西方通过各种NGO，以所谓人道主义救援、维护人权、推广民主进程、维护宗教自由和新闻自由等各种借口，对发展中国家进行渗透，培植亲西方的代理人。三是通过NGO控制或影响舆论，为西方实现渗透和演变服务。事实上，作为杀手锏，西方国家为了消除被援助国政府和民众对西方政府直接援助的反感，更擅长通过首先资助西方NGO，然后通过西方NGO，间接资助发展中国家NGO来实现西方对外渗透。
譬如Internews这一投身于支持“世界范围开放性媒介”的非盈利组织，[10]除了对国家和资本的财政资助的严重依赖之外，Internews与美国国家和主要传媒集团有紧密关系。其董事中有一位美国在线-时代华纳的高级副总裁和一位美国议员。这个机构活动范围甚广。从1992年起到2001年，该机构培训了超过18，000位专业媒介人员，它和2100个以上非政府电视台和广播台有工作关系，在前苏联、前南斯拉夫、约旦河西岸和加沙支持了19个非政府独立电视网络的发展，创立和或资助了29个媒介协会，仅在2001年就制作近730小时的电视和广播节目，其潜在受众达3亿600万之多。此外，它还向前苏联和前南斯拉夫的独立电视台提供了超过1000小时的国际记录片节目。从其活动的范围和尺度以及区域重点来看，Internews毫无疑问是最有影响力的非政府传媒组织之一，它所促进的正是美国向前社会主义地区和伊斯兰地区输出自己认同的民主观念和美国新闻价值和实践的议程。[11]
2、利用NGO力量实现政府难以达到的政治目标，是美国人一贯的做法，并屡屡成功。
很多时候官方讲话没有民间的声音有效，有些话官方难以启齿，但给NGO去做似乎顺理成章。美国长期以来不屑与苏丹乃至整个非洲建立更为密切的关系，所以美国的声音在这片土地上影响力有限，于是美国启用了其助手——NGO。达尔富尔梦(DreamforDarfur)便应运诞生。当众多类似组织在美国政府的资助下开始运作时，其巨大能量便显现出来了。让中国在国际上出丑、陷于尴尬境地，也是西方某些人权组织的既定策略，把北京奥运与苏丹达尔富尔问题挂钩，纯属风马牛不相及，但他们做到了。2007年3月28日，美国《华尔街日报》登载好莱坞演员米亚法萝和他的儿子若南法萝联名写的题为《种族灭绝的奥运会》的文章，是世界范围内第一次有人公开将北京奥运与达尔富尔问题挂钩。同时，美国的NGO拯救达尔富尔联盟(SaveDarfurCoalition)向两家美国企业施压，要求其出售投资苏丹石油产业开发的中国石油天然气股份有限公司股。[12]国际特赦组织、人权观察组织、国际公义联盟(CoalitionforInternationalJustice)等老牌号NGO与拯救达尔富尔联盟遥相呼应，在全球范围内张扬他们的观点。
3、美国等西方国家利用国际NGO推行自己的价值观。美国资深政客、共和党总统参选人麦凯恩，2007年11月在美国《外交事务》杂志上刊文，标榜自己的外交立场是“必须扶持全球民主力量”。麦凯恩自1992年起，开始担任美国“国际共和研究所”[13]理事会的主席。美国总统布什在该研究所举办的2005年度“自由奖”颁奖仪式上宣称，20多年来该研究所“在100多个国家的民主变革斗争前沿努力工作。正是由于它的作用，今天的世界才变得安全了、自由了、平静了。”目前，“国际共和研究所”在全球设有多家机构，并为50个国家的非政府机构提供资金支持。
以在全球推广“民主”为使命的美国NGO“自由之家”，专门在吉尔吉斯斯坦开办。其项目总监麦克•斯通，曾“出色”地打赢了导致这场“软政变”的宣传战。该组织被称为“老牌颠覆专家”，在12个国家设有分部，主要任务就是在一些国家推动“人权”和“自由”，最终达到颠覆政权的目的。英国《卫报》曾指出：“作为‘颜色革命’主要建筑师之一的‘自由之家’，不过是中情局的门面而已。”如今，该组织不仅活跃在独联体和东欧，还在中东、中亚和拉美设有分部。另一位大名鼎鼎的美国人马克•帕玛，被《纽约时报》誉为“西方最活跃的经济与政治自由化推动者”，作为“自由之家”的副主席，曾在“颜色革命”战场上不遗余力。
“金融大鳄”索罗斯这位前东欧移民的犹太人后裔，已成为美国推进非暴力政权更迭的领军人物之一。索罗斯直言，“开放社会基金会”(1979年索罗斯在纽约建立的第一个基金会)的使命就是“帮助打开封闭社会”，搜寻可能的“民主萌芽”，然后采用各种手段扶植其发展壮大。如今“开放社会基金会”的分支机构已遍布东欧、拉美、东南亚、中东等地的50多个国家，雇员超过1000人，每年花费超过3亿美元。2006年6月，索罗斯的“开放社会基金会”悄然进入中国，出现在中国一家民间组织的资金捐赠者名单上，捐资金额约为200万元人民币。人们同时发现，曾在独联体国家“颜色革命”中发挥重要作用的一些美国非政府组织，如“索罗斯基金会”、“民主基金会”、“欧亚基金会”等，也开始进入中国。一些境外非政府组织来华人员，广泛搜罗中国国内问题和社会矛盾，以“扶贫”、“技术开发”等名义开展工作。[14]
正如美国研究NGO的著名学者莱斯特·M·萨拉蒙所认为的，苏东地区存在于政党之外的政治与社会组织在“苏东剧变”中起了非常重要的作用。与美国花费数千亿美元、牺牲数千美军生命的伊拉克战争相比，借助NGO实行非暴力政权更迭，占领议会大厦和取得整个国家，不费一枪一弹的“颜色革命”成本之低，不能不说是美国人将战争思维用在“软实力”上的一大创新。
三、结语
上述对国际NGO在对外传播中的渗透特征的考察，给我们的启示如下：
第一，如前所述，对国家(或政府)对外传播主体的认识，政府与非政府组织同样重要。西方非政府组织(NGO)或配合政府的行为，为政府拉高声势;或补充、代替政府去完成政府不便出面或难以完成的使命。
第二，如何借助国际NGO力量，要认识国际NGO的两个两面性。第一个两面性是建设性与破坏性。即国际NGO力量对一个国家的政府可以有不同的两种功能：一是NGO力量与国家权力互补，在政府管不过来或难以发挥作用时，它作为积极的建设性力量，对国家与社会事务起促进作用。另一种是作为破坏性社会力量，成为造成国家与社会动乱的公害(即作为敌对的社会势力颠覆国家政权，作为社会邪恶势力为非作歹，扰乱社会安全)。第二个两面性是经济利益与意识形态。某些国际NGO除了意识形态，还有其利益性和集团性。这种特点决定了其种种行为，有较为强烈的目的性，甚至代表着某些政治集团和利益集团的偏好。
因此，政府对外传播中，如何借助国际NGO力量，是中国急需补修的一门课程，与国际NGO交往，不能单凭感情，而要以务实的眼光，既要看到其中的意识形态方面的价值追求，又要看到其中的利益纽带关系。在全球化时代，中国追求的目标应是，将国际NGO对华的积极影响发挥到最大，将其负面影响控制到最小。
注释：
[1]数据参见穆紫：《西方势力借非政府组织渗透中国》，星岛环球网www.stnn.cc，2008年6月5日，来源：香港《紫荆杂志》
[2]参见袁正清：《2007年：全球政治与安全报告》之《国际非政府组织：概念、分类与发展》，中国网2007年4月2日
[3]参见袁正清：《国际非政府组织的发展趋势和特点》，中国网2007年4月2日
[4]参见袁正清：《国际非政府组织的主要活动领域与方式》，中国网2007年4月2日
[5]AlexandraSilver，SoftPower:Democracy–PromotionandU.S.NGO’s:WorkingPaperofCouncilonForeignRelations，March17，2006，http://www.cfr.org/publication/10164/soft_power.html#1.(转引自方长平《中美软实力比较及其对中国的启示》，《世界经济与政治》2007年第7期)
[6]袁正清：《国际非政府组织的发展趋势和特点》，中国网2007年4月2日
[7]参见《“颜色革命”主谋干将大揭底》，[大公网讯]2008年3月26日
[8]参见施君玉：《美对外渗透越来越不得人心》，《大公报》2006年9月2日
[9]参见《“颜色革命”主谋干将大揭底》，[大公网讯]2008年3月26日
[10]说明：该组织1982年成立于美国，在欧洲和亚洲都有分支机构，着重关注东欧、俄罗斯、中东和中亚地区的传媒发展。据该机构网页，其主要从美国政府若干机构、荷兰政府、欧洲委员会，以及一些美国大公司和基金会获得资助，在2001年就有1700万美元的预算。
[11]参见赵月枝：《帝国时代的世界传播：国家、资本和非政府组织力量的重新布局?》http://www.studa.net/xinwen/060803/11503780-2.html，2006年8月3日
[12]说明：其中一家拥有23亿股中国石油天然气股份有限公司股权的柏克夏海瑟威公司老板就是中国人熟悉的股神巴菲特。
[13]说明：该研究所成立于1983年，总部设在华盛顿，宗旨是在全世界推进“民主”、“自由”、“自治”与“法治”。
[14]参见《“颜色革命”主谋干将大揭底》，[大公网讯]2008年3月26日
原载《新闻大学》，原标题《政府对外传播中的“NGO”力量及其利用——基于西方国家借NGO对发展中国家渗透的考察》
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