美国人的挥霍与美国的权力——财政不负责任的恶果

美国人的挥霍与美国的权力——财政不负责任的恶果

    

    美国政府负债累累，负债率之高在历史上前所未有，而且最终将无法维持。国会预算办公室预测，10年之内，联邦债务可能达到国内生产总值（GDP）的90%，而且鉴于美国正在经历的，而且未来几年可能看到的经济低增速，这样的估算也可能是过于乐观的。国际货币基金组织（IMF）的最新工作报告较接近于这一数字，它预测美国联邦债务到2015年就可能相当于GDP水平。今天希腊和意大利的相对债务就接近于这一水平。除了二战期间和二战结束后不久这段时期外，自1792年有记录以来，美国还未曾如此负债累累。
    眼下，由于美元利率降低以及币值较为稳定，更受关注的是这种财政滑坡的原因而不是后果。但这种风平浪静将不会持久。作为世界上最大债务国和世界储备货币发行者，美国将不会被允许花费长达10年的时间让自己大规模举债达到前所未有的水平。如果美国领导人不采取措施制止这种欠债瘾，那么全球资本市场将会替它那么做，从而迫使美国在财政政策方面出现一个急剧的和惩罚性的调整。
    其结果将是一个美元紧缩的时代。包括各项福利和国防在内，所有联邦支出将无一幸免。对个人和企业的征税将被提高。无论美国还是世界其他地区，经济增长都将受损。这不仅对于美国人的生活水平，而且对于美国外交政策以及即将到来的国际关系时代，都将产生意义深远的影响。

                                    毁灭之路

    美国只是到了本世纪初才变得如此负债累累的。仅仅在12年前，美国的国债仍是与长期的历史平均水平相一致的，占GDP的35％左右。政府的预算处于盈余状态，意味着债务总额正在减少。美联储官员甚至公开谈论假以时日偿清所有债务的可能性。
    当时，美国并无过多联邦债务的历史记录。这并不令人奇怪，因为在财政政策上，它一直就是一个保守的国家。唯一的例外是美国为参与二战筹集资金这一特殊的和突然的举债计划，这导致美国的债务在20世纪40年代中期短暂地达到过GDP的100%以上，随后逐步地回到传统的水平。
    但是在本世纪的头10年里，财政政策方面发生了一个根本性转变。小布什执政时期启动并获得国会批准的三项措施，使那些预算盈余转变成了巨额赤字。2001年和2003年的两次减税是影响最大的，10年之内将使联邦收入减少2万多亿美元。但是，如同阿富汗战争和伊拉克战争一样，医保处方药的福利增加也意味着巨额的费用。
    这些措施也伴随着美国政治党派色彩的凸现。在国会，民主党的重心向左转，而共和党的重心则向右转。这种情况导致历史上两党对财政紧缩的共同支持突然消失了。特别是，无论是主张降税的个人和团体，还是那些主张扩大福利的个人和团体，势力都已大为增强。
    为了结束20世纪90年代严格的预算规则，这些反税收和亲支出的势力与小布什总统联起手来。其结果就是赤字的膨胀。由于不再要求任何增支或减税都应有相应预算来平衡赤字，因此巨额减税没有获得弥补，而非国防的国内可支配开支的“硬上限”也消失了。
    这样做的后果是可想而知的。联邦开支的增速达到了20世纪90年代的2.5倍。两轮大规模减税也大大降低了联邦收入的GDP占比。总体预算戏剧性地从1998年相当于GDPl％的盈余，转变成了2008年相当于GDP3.2％的赤字。期间，人均公共债务增加了50％，从1.3万美元增至1.9万余美元。小布什政府的8年执政，经历了美国历史上最大规模的财政收入流失。
    随后，紧接着爆发了2008年的金融和经济危机，美国遭遇了一场犹如20世纪30年代大萧条的危机。华盛顿正确地实施了一项巨额经济刺激计划，并决定拯救摇摇欲坠的金融机构。迄今，这些努力已起了作用，至少避免了一次萧条。经济正在复苏中（按历史标准来衡量，虽然这是一个磕磕绊绊的和疲弱的复苏），但支出和收入之间的差距更进一步拉大了。收入从20世纪90年代占GDP的平均20％，降到了占GDP的约15％，而开支在2009年则达到了GDP的25％。2009财年赤字达到了惊人的1.6万亿美元，差不多占到GDP的l2％，而该财年的GDP刚刚超过14万亿美元。按名义价值计算，这一数字是迄今为止美国历史上最大的。2010年的赤字为1.3万亿美元，占GDP的9%，几乎是同样庞大的。
    从中期来看，前景也是黯淡的。国会预算办公室预测，到2020年，累计赤字将达到9.5万亿美元，换句话说，每年约为1万亿美元。在这一期间，随着适度的经济增长带来收入的增加，赤字占GDP的比例会暂时下降。不过，随着2020年的临近，它将会再一次上升，回到6％左右，这是福利开支急剧增加以及GDP增长缓慢的结果。奥巴马总统的预算显示了这一趋势——头一次有一位美国总统预测赤字会回落。
    联邦债务是赤字的实在结果，在过去的10年里，它增加了三倍，从2000年时的3.5万亿美元（占GDP的35％）增至2010年的9万亿美元（占GDP的62％）。国会预算办公室预测，联邦债务到2020年将达到GDP的90％。

                                   最大债务国

    弄明白债务带来的各种影响是很重要的。随着债务的增加，利率必然会上升。利率一旦升高，美国政府每年的利息费用－－债务成本－－将从占GDP的l％升至占GDP的4％或者更高。到那时，利息开支将赶上国防开支。而且，它还将超过国内全部可支配开支，这是一个包含基础设施、教育、能源和农业诸项开支的类别，实际上就是除了各种社会福利和国家安全之外的所有开支。为赤字融资，又为到期债务再融资，美国财政部每年将需要借入惊人的5万亿美元。
    然而，赤字和债务的真实前景要比这些预测更加糟糕。首先，美国有效担保的债务（不包括官方债务总数），其数量也几乎等于财政部所称的9万亿美元。其次，政府资助型企业（GSEs）的债务又是8万亿美元。这些企业中最大的就是其实已经破产的住房融资机构房利美和房地美。它们已被联邦政府接管，因此它们的债务规模就相当于美国的国债。充当后盾的是美国全体纳税人。
    各州和地方政府也欠下了将近3万亿美元的巨额债务。华盛顿再一次间接地充当了其中大部分或者全部债务的后盾。这些政府都为债务问题苦恼，加利福尼亚州这个最大的州新近发行了经营借据（IOUS），此外，许多州和市的养老金制度都采用了过时的随收随支筹资方法，这种情况已使得它们的资金缺口又增加了1万亿美元。
    鉴于两个原因，2020年之后的美国财政前景成了彻头彻尾的世界末日。首先，美国人口老龄化将会使医疗健保开支大幅增加（而同时更多的美国人将退休）。其次，由于财政部借贷成本随债务而增加，联邦利息开支将会以指数级速度增加。据国会预算办公室预测，官方的联邦债务（不包括政府资助的企业）到2025年时可能会达到GDP的110％，而2035年时则达到GDP的180%。依据债务水平快速上升而经济增长较为缓慢的预测，意味着那些债务占GDP极高比例的时代很快就将到来。
    为什么说这种情况十分危险呢？其中一个原因是大量联邦债务将会耗尽可用于投融资的私人资本储备。个人储蓄中有越来越高的比例将转而购买政府债务，并远离对有助提高生产率的设备和技术的投资。这将会缩小生产资本的基数，并使得GDP和家庭收入停止增长。随着堆积起越来越多的债务，经济增长将会放缓，美国人的生活水准将会下降。
    此外，利息支出将变得十分庞大，挤压整个联邦开支。用于研究、教育和基础设施的预算在经通货膨胀调整后将不可避免地下降。华盛顿应对国内危机（诸如当前的经济衰退）的能力也将会减弱。所有这一切都将进一步削弱家庭的收入基础。
    另一个涉及当今世界最大经济体的问题是世界最大债务国的固有不稳定性。这种情况完全颠倒了全球储蓄和贷款的动态关系。数十年来，大多数发达国家凭借其出口和投资能力，实现或接近实现了经常项目盈余，而较贫穷的国家则陷入了赤字之中，因为它们大量引入资金来为发展融资。但如今，美国成了最大的债务国，而发展中国家则成了最大的债权国。数据虽然不完全，但显示各新兴国家的央行在过去三年里，每年都将7000亿－9000亿美元的资金注入美元投资组合里。而增加资金中的绝大部分都用于购买美国财政部的债券。换言之，这些央行正在借钱给美国。迄今最大的债权国要数中国。
    虽然有人认为美国有能力借入如此庞大数量资金是一种实力的象征，但这种看法是不明智的。中国和其他债权国没有任何战略上的理由一定要持有美元，即便它们可能蒙受损失，例如美元大幅贬值。美元极度疲弱的后果对美国来说将更加糟糕。华盛顿从这些国家借款的时间越长，它们减少购买或者甚至不再增持美国国债的可能性就越大。到那时，据推测，美国借贷的条款将变得越来越苟刻，从而导致利率上升，并由此进一步放慢美国经济的增速。
    但恰恰因为这个财政前景是如此可怕，所以由此可能触发的行动可能会打乱已有的安排。有两种情形是最有可能发生的。理想的情形是美国政客的积极干预。由于意识到这种危险性，奥巴马和国会领导人会就减赤一揽子计划展开磋商，意在使美国摆脱财政滑坡。这样一种干预曾在1990年和1993年先后出现过，但规模要小得多，而且是发生在一个党派色彩较淡的年代里。
    这一次，政客就可能采取主动了，或者更可能的是，他们在竞选压力下被迫那么做了。最近的民调显示，民众对赤字和债务的不满正在急剧上升，但目前尚不清楚的是，这种不满是否转化成对特定税收和支出变化的支持。事实上，必要的增税和减支规模已使得这种自愿协商变得不可能了。这种判断还基于如下事实，占据多数席位的民主党人在国会中不可能就全国财政责任和改革委员会－－为确定可持续的财政政策而设立的一个机构——的构成与共和党人达成一致。最后，这个机构不得不依靠行政命令才得以创设起来。
    而更可能的一条路径则是全球资本市场把一项解决方案强加给美国。这一市场力量此前在1979年能源危机期间曾突袭过华盛顿，并在随后的30年里一再抵制了其他国家包括英国、俄罗斯、墨西哥以及最近南欧许多国家的金融政策。
    没有任何迹象表明这样一场风暴如今正在不断临近。美元利率接近历史低点，而货币的兑换也相对稳定。期货市场也未见任何令人不安的信号。较低的增长和通胀预期、欧元的麻烦、美元的储备货币地位，以及财政部债券的避风港特性，这些凑在一起正好可以维持一段平静，可能两年或者三年。但历史经验明确地表明，面对美国灾难性的财政前景，今天的风平浪静是不会持久的。
    1979年的事件是具有启发性的。那是在卡特总统执政，滞胀并存和伊朗石油禁运的时候。美元的币值在几个月里一直在缓慢下跌。卡特总统为此抛出了他的新预算方案，它包含的赤字规模要比市场所预期的大得多（虽然按今天的标准来看是很小的）。那是终于使市场崩溃的最后一击。美元暴跌，从而引发了一场国际金融危机。一周之内，市场逼迫美联储大幅提高利率，并迫使卡特收回了他的预算方案，从而在美国经济政策方面产生了一个u型转弯。
    尽管拥有最大经济规模和储备货币地位，美国在当时也并未幸免于全球金融的排斥。而且它现在也并未能幸免。不管怎样，通过采取行动或者做出反应，如果美国政府继续过度开支，那么美国的财政政策将会有一次意义深远的转变。通过大幅减支和增税，以及强化预算规则这种组合，赤字确实会被大幅度削减，但任何支出或纳税人都难免受到影响。

                                  债务及其后果

    在美国，这种新的财政政策的转变是来自国内领导人的艰难抉择，还是迫于国际压力，结果是大为不同的。积极主动的做法将允许美国向紧缩政策过渡，从而避免国内出现严重破坏以及国际地位的突然下降。
    而被迫的结果则将是令人厌恶的和惩罚性的。华盛顿控制债务的能力正在崩溃，这种认识可能在全球金融市场上引发一场美元危机，如同1979年那样，美联储会被迫提高利率，幅度远远超过国内需求所需的程度。而开支和税收的调整可能是突然的和任意的，事先不会对无数受害人发出预警。
    此外，缺乏一项积极主动的解决方案，将使美国被债权国政府所驱使。约50％的美国国债如今在海外——仅中国就持有其中的22％。在正常的情况下，中国无论是为出口支撑一个庞大的市场，还是为维持庞大美元资产的价值，都会将赌注押在美国经济的成功上。
    但要是情况不正常又会怎样呢？如果发生军事危机，中国的央行行长可能要比中国的海军上将们更加危险。中国将减持美元资产，这样一项简单的公告就足以给美元及其利率施加巨大的压力。这种做法与美国在1956年苏伊土运河危机期间从经济上施压英国的那种方法很相似，当时华盛顿拒绝支持国际货币基金组织向英国政府提供一笔贷款，除非英国同意从埃及撤出军队。这种威胁最终奏效了，因为一个过度扩张的英国无力顶住外来压力维持其货币地位。有所得很有可能也必有所失。
    但是，影响美国债务急剧增加的，将不只是市场或各国央行行长的行为。一旦发生不可避免的财政调整，那么联邦开支将会减少，而国防开支也将会随之下降。美国的国防开支长期同各种经济因素相脱离，目前一年已达到5500亿美元（如将在伊拉克和阿富汗的战争费用也包括在内，国防开支将达7000亿美元）。这笔开支占到所有联邦开支的约15％和GDP的约5％。按历史标准来看，比例并不是很高：例如，在冷战高潮时期，国防开支就曾达到GDP的一个相当高的占比。但国防预算将会被削减，因为所有类别的开支（利息支出除外）都将被削减。福利及国内可支配支出的削减只有辅之以国防开支的削减，才是切实可行的。
    好消息是，在未实质性削弱美国安全的情况下，如果运用得当，减少当前的军事行动及武器采购，那么国防开支总额可以削减5%甚至10％。但美国继续研制和采购昂贵的先进常规武器装备，这是很可能的情形。美国的国防支出超过了中国、俄罗斯、日本、印度以及北约其他地区的总和。问题在于国会是否会正确地实施这种削减。
    在不缩编军队数量的前提下，如果国防开支大幅下降，那么军事行动的规模也必然被压缩。伊拉克和阿富汗战争的费用合在一起一年就超过1500亿美元。驻伊美军的作战使命已告结束，只有5000名军人留守在那里。随着美军撤出伊拉克，就可以找到另外的节支途径。但到2011年12月，任何美军在那里的存在都将结束，美伊两国同意在这一日期之前保持部分美军驻留伊拉克的一个战略理由是，减少伊拉克国内安全局势遭削弱的可能性，并且阻止外国（指伊朗）的干预。不过，华盛顿的新财政秩序可能要求伊拉克为那种安全存在支付全部或部分费用，不然就撤回驻军。
    不断缩减的预算可能对美国未来在阿富汗的作用产生更大的影响。美国在阿富汗的开支如今要比在伊拉克的开支多出一倍以上，而美国对阿富汗所承担的义务一直在不断增多。奥巴马已承诺从201 1年7月起开始减少美国驻军，但越来越多的迹象表明，美军数量的削减可能只是一种象征性的削减。
    不能确定的则是削减的速度以及所剩军队的规模。但美国在阿富汗的军事存在要是在兵力规模上达到或接近10万人，那么每年将耗费大约1000亿美元。即将到来的财政紧缩以及节省防务开支的要求，证明要继续维持那种支出水平是不可能的。事实上，出于经济上和战略上的考虑，都不宜对塔利班采用反游击战的做法，也不宜大量投资建设阿富汗政府的能力和机构。而应采用更为适宜的反恐做法：利用无人驾驶飞机、巡航导弹和特种部队直接打击恐怖分子，很像美国在也门和索马里的做法。
    新的预算现实也将改变这两场冲突之外的美国国防政策。可用于选择性战争的资源将会更少，国家建设是一项耗时耗力且代价昂贵的工作，而且出于种种原因，在可预见的将来，类似伊拉克或阿富汗这种规模的战争将不会再出现。这并不意味着将来不会再有选择性战争－－鉴于伊朗的核野心，与它发生冲突是可能的－－但这意味着此类战争将是不常见的，其目标也是较为有限的。类似美国于20世纪90年代在索马里和巴尔干地区所执行的大规模人道主义干预也将更为罕见。
    即将出现的预算压力也将影响对外援助、情报和国土安全上的开支。300亿美元的外援开支将成为削减的一个目标，150亿美元的国务院预算也将成为削减目标，情报（估计每年耗资400余亿美元）和国土安全（每年超过500亿美元）也将面临越来越多的严格核审。各种开支的削减后果是不一样的。如同国防一样，说到情报和国土安全的能力，重要的不是削减什么而是削减多少。
    将受到影响的不仅仅是财政资源。美国在全球的各种影响力都将受挫。华盛顿在全球经济事务上（诸如最近在二十国集团峰会上敦促各方刺激消费）的领导能力将会因即将出现的突然收缩而遭连累。同样，美国在国际货币基金组织和其他多边金融机构的发言权也将被削弱。华盛顿将不再有能力像1994年拯救墨西哥那样策划直接的金融干预。
    美国债务的一个连带代价甚至有着更加严重的后果：美国以市场为基础的资本主义模式的吸引力趋于下降。外交政策的顺利推行也需国家形象的助推。建立在资本主义基础上的经济繁荣和较高生活水平，是美国权力一个强有力的工具，尤其在冷战期间，当时，美国模式在世界各地跟原苏联模式展开竞争。
    可现在，这种竞争来自于中国式的社会主义。在西方经济陷于困境之时，中国经济近期表现出色，已增强了制度吸引力。增强这种趋势的则是如下现实，即在最近的金融危机之后，美国的做法被广泛看作是有风险的而且不足信。如果美国无力解决自身的债务危机，而且被迫接受一项强加的解决方案，那么民主和市场资本主义的吸引力将会遭受进一步的削弱。
    美国、欧洲和日本的这种权力转移，将加速形成一个无极世界，权力在众多的国家和非国家行为体中广泛扩散。特别是它将提升主要新兴国家的全球影响力。而美国相对地位将不可避免地出现下降，如同其领导和塑造国际关系的能力会下降一样。看来没有其他国家愿意并能够承担起这一角色，所以美国权力削弱的结果将是带来一个更为混乱，并终将变得不太安全和不太繁荣的世界。

                                    未来之路

    美国如何才能避免遭受全球金融市场的排斥，不让自身的全球性作用真的急剧下降？答案虽然在概念上是很简单的，不过从国内政治来考量的话，则是极难实施的。
    稳定美国债务GDP占比的唯一方法，是推动预算的基本平衡－－换句话说，除利息支出之外，达到一种收入与支出相匹配的状态。鉴于债务到2020年或提前达到GDP的90％这种前景实在太危险了，所以在这之前，比如2015年，就应该达到预算基本平衡，这将意味着债务可能在占GDP约70％时达到峰值，并随着赤字的削减并在增长的配合下逐步回落。
    可是，这就需要华盛顿将预算赤字一年减少约3000亿美元－－按任何标准来说都是一个庞大的数字。使得这项计划更具挑战性的是，它的实施同时会引发失业率的高企。经济和政治可能共同为一项全面的一揽子计划辩护：任何刺激计划，包括减税在内，若是为了短期的经济增长，都必须配之以中长期的减赤措施。诸如扩大贸易之类的政策，都应该具备在不提高税收或增加赤字的同时扩大增长并因此增加收入和就业的潜力。但这样的政策是很棘手的。而且即使它们有助于影响预算效果，但仍将不足以大幅减少赤字。
    其实，一个负责任的预算是不可能光靠削减开支就能办到的。由于利息支出不可能减少，而且真正需要的各种福利又不该减少，因此一项仅着眼于削减开支的战略会对其他所有支出产生糟糕的影响。无论是国防开支，还是国内的所有可支配开支，都将被大幅度削减。
    那么，唯一的可靠之法便是减支和增税并举。把调整开支，包括推行福利改革，作为全部措施的主要部分，这是明智的。这里有个例子，英国新政府力求使减支与增税的比例维持在3／4或1／4。有人会说，这一比例太过于依赖减支了，但无论比例如何，增税总是免不了的。
    不幸的是，美国的税收政策已变得具有很强党派色彩了，现在人们又从神学角度就增税展开辩论。从历史的角度来看，这是很奇怪的，因为在整个20世纪，联邦所得税的税率一向高于现在的税率。例如，在20世纪60年代，最高税率差不多是今天最高税率的两倍。尽管如此，增税没有任何理由全靠收入所得税；还有很多其他的选项，包括引入增值税、调整与商业和投资有关的税收、恢复地产税以及降低某些免税额。

                                     在国内外

    美国正在迅速接近一个历史转折点：要么采取行动使财政机构恢复秩序，从而恢复其维持世界首要地位的先决条件，要么行动失败，并承受各种国内和国际的后果。毫不奇怪，美国也处在这样一个历史关头，这根本不足为奇：纵观整个历史，其他大国已经经历了没落，但造成这种情况的原因，跟许多人所预期的并不一样。
    差不多20年前， 历史学家保罗•肯尼迪发表了颇具影响力的大国兴衰研究。他那“帝国过度扩张”的论点虽然简单，却是极为重要的：执行一项雄心勃勃的和代价昂贵的海外政策，其代价可能是毁掉一国的经济基础。他的警告与今天美国的状况具有某些关联性，因为阿富汗和伊拉克的战争已加剧美国所面对的经济压力。
    但是，帝国过度扩张在如今的美国并不是真正的问题。阿富汗和伊拉克的这两场战争总费用只占到美国年度赤字的10％－15％．而且远远低于债务在年度赤字中所占的比例。而几年前质疑伊拉克战争以及今天质疑阿富汗战争的首要依据，更多的是战略上的而不是经济上的。正是国内财政、经济和政治上的失败威胁着美国影响全球的能力。换句话说，并不是美国人在世界上不计后果的行动危及了美国的偿付能力，而是美国人在国内的挥霍威胁到了美国的权力和安全。美国民众及其推选的代表迟迟不能解决欠债之风气，那会承担很大的风险。
    （《环球视野globalview.cn》第377期，摘自2011年4月《国外社会科学文摘》）