海派经济学南京研究所第14次研讨会论文之十
国有经济路在何方
李济广
摘要：关于经济体制改革方向的误导性观点流传广泛。坚持正确的经济体制改革的方向，必须澄清与深化以所有制为核心的一系列重大问题的认识。本文就有关国有经济改革的几个重要问题和热点问题进行探讨，认为：国有经济不能仅仅对国民经济起主导作用，也应当起到主体作用，而目前国有经济比重比很多统计数据显示的要小得多；反垄断完全可以在国有制的范围内依靠经营竞争和政府管理制度转换而不是依靠所有权转换来解决；产权多元化不能依赖私有产权，而可实施公有产权多元化。
关键词：社会主义；公有制；国企改革；反垄断；产权多元化
中国改革事业不断发生改革方向的分歧，而近几年的分歧越来越具有实质性。报刊上一些学界知名人士误导性的观点愈益激烈，影响面也非常之大，且重复千遍似已成为真理，一些地方和部门的领导言辞与这些观点不谋而合。观点的分歧以所有制为核心。由于改革方向事关国家的根本前途和民众的长远命运，非常需要不断地研究与澄清。本文就有关国有经济改革这一具有决定意义的改革事业的几个重要问题和热点问题进行探讨。
一、国有经济：主导作用还是主体作用，要数量还是要质量
在无法明确拒绝公有制为主体且无法否认国有制和集体制是公有制主要形式的情况下，“深化对公有制为主体的认识”、降低公有经济比重尤其是国有经济比重就成为资化派使公有制主体地位名存实亡的一个手段。
有些人说，深化对公有制为主体的认识，就是不必考虑公有制的数量和比重。这显然不是科学的态度，因为数量和比例是客观存在的，根据辩证唯物主义原理，质是由量决定的，社会主义社会的性质是由公有制的数量和比重决定的。在公有经济中，国有经济需要控制国民经济命脉，对经济发展起主导作用，而没有相当的数量和比例，这种主导作用就难以发挥；与此同时，也需存在相当数量的集体经济。还有一种“探索”，认为公有制为主体不等于数量上占多数。但“主体”一词本身就是个数量概念，也就是一大半的意思。党的十五大报告明确说过，公有资产占优势，要有量的优势。报告虽然提出注重国有资产质的提高，但这不等于不要量的优势。目前，仍有不少文章和地方政策主张“国有资本从一般竞争性产业和非行业骨干企业退出”，“遏制某些政府产业的垄断扩张趋势”，甚至国资委领导都认为国有经济应“从市场成熟的领域退出”、“国企将从一般竞争性领域逐步、稳妥地退出”（李荣融）；一位原副委员长也把中央战略解释为国企从竞争领域退出（成思危）；暂时维持目前所有制格局被解释为民营企业治理水平尚不适宜接管中央企业（邵宁），这些提法与公有制为主体的国家基本经济制度渐行渐远。
既然公有制经济由国有经济和集体经济所组成，公有制的主体地位的历史使命就要由国有经济和集体经济共同承担，如果其中的一种经济比重比较小，另一种经济就得保持较大的份额。如果集体经济比重比较小，国有经济就应当成为保证公有制主体地位的主力军。所以，我们应有的一个认识是，起主导作用的国有经济不能仅仅对国民经济起主导作用，也应当起到主体作用。“主导”作用和战略作用在量上弹性很大，在强调这一作用的同时如果不能明确国有经济加集体经济必须在数量上占优势，必然会压缩国有经济发展的空间，使公有制不能占据主体地位。事实上，国有经济为主导正是在集体经济比重比较大的时期提出来的。至于像一些人那样认为国有企业只能在特殊领域起战略作用，或只应用于弥补市场缺陷，或只起提供公共产品的作用，必然把国有企业的规模限制在有限的程度上，连主导作用也不能保。由此，我们还应当认识到，贯彻国有经济的主导地位，不能仅像《企业国有资产法》说的，国家采取措施，推动国有资本向关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域集中；这也不一定能够维持国家基本经济制度。因为关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域可以解释得比较窄。在进一步，我们还可以得出第三个认识：我们要但不限于要毫不动摇地巩固和发展公有制经济，还要毫不动摇地巩固和发展公有制的主体地位。如果公和私都只限于毫不动摇地发展，而没有公有制经济为主体的前提条件，则最终结果就是公有制比重日渐缩小（笔者另有论述）。在今天，至少在理论上，在工业、房地产业、交通运输业、金融业乃至重要商业服务业中，国有经济都应当是经济的主体。正因为国有经济不仅仅是主导，也是社会主义经济制度的基础和主体组成部分，江泽民同志才会指出：“不加区分不加限制地把国有资产大量量化到个人，并最终集中到了少数人手中，那样我们的国有资产就有被掏空的危险，我们的社会主义制度就会失去经济基础。那时，中国将会是一个什么样的局面？我们靠什么坚持社会主义，靠什么巩固人民的政权，靠什么实现全体人民的共同富裕？所以，正确地认识和坚持以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，正确认识和处理公有制经济同非公有制经济的关系，既是一个重大经济问题，也是关系党和国家前途命运的重大政治问题。[1]
坚持公有制占主体必须清醒认识公有制经济的数量比重。一些与所有者结构有关的统计数据和理论研究都存在统计口径不全面，与所有权结构不对应的问题。目前统计口径全面且与所有权结构对应的研究似乎只有李成瑞的估算。他的估算结果是，2006年GDP的比重私有制占63%，公有制占37%，就业人员二、三产业公私经济所占比重分别为32%与68%，而且私有制的比重还在进一步提高。[2] 但应指出，根据非公经济比重反推出来的公有GDP包含着占GDP9%的教文卫和公共管理部门增加值，公有就业比重同样包括非经济部门。在这种情况下我们仍然面临私有准入扩大、国有战线收缩的氛围。
国有资产包括经营性、资源性和行政事业性资产。郭飞论证，用以比较的资产概念,从广义来看包括经营性净资产和资源性资产,从狭义来看仅指经营性净资产。核心应指经营性净资产。[3] 统计所有制结构应注意以下几个问题。
1．很多人认为国有资源存量是个大数目，实则不然。（1）各国领海、领空、领土包含的潜在资源都不少，但没有进入经济领域或尚未成为可采储量就不是经济中的现实资产和资本，不能计入所有制比较的资本总额。（2）进入企业的国有土地，其使用权价值量已经计入企业的资产负债表作为“无形资产”统计为经营性国有资产，有些国有土地使用权已计入行政事业单位国有资产总额；有些转让给购买住宅的居民，从经济上讲亦非国有；国家所得转让费会不断作为财政开支花费掉。（3）基础设施，包括铁路、公路、机场、港口、通讯、水利水电、城市供排水供气供电设施等，绝大部分也都已经计入了相关企业的经营性资产。（4）投入使用的矿山可卖价格比较大，但计算矿山所体现的国有非经营性资本价值是不能用资源可卖价格计量的：国家没有使用权转让费的静态存在，企业取得矿产开采权支付的成本已计入经营性“无形资产”，这部分资产和企业其他资产一起对应企业的平均利润；目前能体现国家非经营性所有者权利的地租主要是资源税。从资产评估方法来说，土地（经济学指自然资源）的价格公式相当于财务上所说的“永续年金现值计算”，亦即地租的资本化，一般用利息率对地租折现，但笔者认为将资源折合为经营性资本应以平均利润率折现。即：土地价格＝年租金/平均利润率。2009年资源税338.24亿元，假设这些矿山永远可使用，按10%的平均利润率计算，则仅相当于3382亿元的国有经营性资本；按4%的利息率加一个百分点的风险溢价计算，也只等于6664亿元的借贷性资本。另外，能体现矿山资源作用还有某些矿山的超额利润。在超额利润方面，多数采掘业的利润相当于或稍高于社会平均利润率，只有石油和天然气开采行业利润很高，2007年至2009年年均3134亿元，按2007年底该行业净资本5908亿元计算，扣除10%的平均利润591亿元，剩余2543亿元超额利润可认为是资源带来的。可耗竭性资源或土地使用权，理论评估价格相当于财务上的“普通年金现值”，即一定期限内为在每期期末取得相等金额的款项，现在需要投入的资金数量。我国天然气比重小,利润率低，按石油算，以目前石油探明储量可采年限11年、年超额利润2543亿元、平均利润率10%，用公式（略）计算，可得超额利润体现的资源价值仅16517亿元。
2．少数人认为国有资产还应包括行政事业性资产，其实，就算可以向这种观点让步，可以计入公有制范围的行政事业性资产也没有统计的那么多。行政单位和具有行政职能的事业单位所掌握的资产包括军事资产属于政权范围的问题，与经济上的所有制毫无关系。学校医院有大量的负债，《2007年中国教育蓝皮书》披露，2006年底高校贷款约5000亿元，中小学负债也数量庞大，山东省2006年医疗卫生机构平均资产负债率达到34.67％。2008年末，“其他第三产业”中的行政事业单位和其他非企业法人单位固定资产原价8.4万亿元，去掉行政性资产和事业单位负债，把事业性净资产这种带有消费性的非核心资本计入国有资产总额，也改变不了社会整体的所有制结构。（这还没有考虑大量国债和7.2万亿元地方政府负债）。
3．个人非直接投资性或非经营性资产数量巨大。樊纲和姚枝仲研究过我国的资产性财富结构，结果是早在2000年底，国有资本占26%，集体占9%，国有、集体共计占35%，国内居民个人占57%，港澳台和外资占8%。[4] 目前，具有借贷资本性质的居民储蓄2009年越过25万亿元；债券市值2010年1月达 18万亿元，最终所有者多为个人；证券市场保证金至少2万亿元以上，多数为私人所有；外逃资金2005年有估计是当时居民储蓄额的34%。以上按3：1的比例折合为直接经营性资本，也远超过2009年全部国有和含非国有股的国有控股非金融企业所有者权益总额的14.5万亿元，是资源性和事业性净国有资产的许多倍。此外，在国民经济核算中被计入资本项目、具有提供虚拟租金和增值功能的住宅房产总价值，根据2008-2009年统计数据推算高达91万亿元！个人黄金持有量超万亿元。
4．统计经营性资本还要根据公有资本的公有性程度进行计量。恰如王中保所说，从私有制企业到公有制企业,企业的公有性就表现为一个连续的光谱,也是一个量变到质变的过程,私有制企业的公有性低,公有制企业的公有性高。公有性可以计量。[5] 公有性由公有制的内涵决定。公有制要求所有权主体即自主联合劳动者在共同拥有财产的前提下实现经济平等，包括分工平等、控制权平等以及最终要求按劳或按需分配的平等。因此，公有性由劳动者对财产的占有权、控制权特别是分配权行使的范围和程度所决定。（1）现有国有企业所有者全民绝大多数不能与国有生产资料相结合，对国有经济的控制权极为有限，也不可能参加国有企业的按劳分配，分享企业利润的数量更是微乎其微，在企业内部，与生产资料结合的劳动者的支配权、分配权与经营者相比相差悬殊，股份制使劳动联合和按劳分配受到抑制，大多数国有企业只是在解决企业组成人员的就业和收入问题。因此，现行公有资本或国有资本包含着的不同性质所有制的因素，计算公有资本的数量时应当进行分解，举例，现行国有资本的性质 = 0.6（60%）的集体所有制＋0.2的国家所有制＋0.1的经营层所有制＋0.1的全民所有制。集体资本公有化程度低，公有性也不是100%。高税收高福利国家私营经济也有一定公有成分，其数可以根据公益单位国有净资产加财政对个人直接支付的福利保障补贴来计量。（2）就像银行计算风险资产的数量，要根据不同资产的风险程度分别给予一个从零到1之间的一个权数，计算公有资本的数量，应当对不同性质的所有制因素所具有的不同公有性给予一个权数。举例，资本的公有性程度：集体所有制的公有性程度 = 0.5，国家所有制的公有性程度 = 0.8，经营层所有制的公有性程度 = 0.1，全民所有制的公有性程度 = 1.0。以上两类权数对应相乘再加总 = 0.57，即按公有性计量的公有资本数量（如0.57）将比统计数字（单位1）小得多。
二、反垄断：变换所有权转换还是变换经营体制和管理制度
近年来，“反国企垄断”成为影响国有经济命运的另一焦点。关于反国企垄断的主要理由——国有企业垄断和腐败是贫富分配差距过大的主要原因——已有许多有力反驳。关于反国有企业垄断的内容，即某些知名人士所说的，“国家垄断基本经济资源的市场化配置”、“突出解决政府对要素市场的垄断专权”、“生产要素市场的改革”、解决“旧体制的国有垄断问题”、以及 “遏制‘国进民退’的趋势，从政策上要放开国有垄断行业”等说法，不少论者也已指明，他们所说的反对国家对经济资源和要素的垄断就是反对国家对生产资料和资本的所有权。学界关于垄断概念的澄清也有一些分析。但对于如何在相关行业坚持国有经济为主体的情况下反垄断，还需进一步研究。
一是在国有制的框架内能否以及如何打破垄断。第一，国有经济需要控制的行业和领域，当然要实行所有制的垄断。将“政府和国有企业仍然是稀缺经济资源的主要支配者”描述为“权贵资本主义”的原因之一而加以反对是混淆概念，找错了原因。权贵资本主义是权资结合、借权谋资，而私营企业向权力寻租的方便性是国有企业无法比拟的，“国退民进”只能使权资结合、借权谋资现象更为扩大；遏制“权贵资本主义”要靠权力运用中制约机制和民主监督机制的确立，改变个人化和纯行政化权力运作方式。第二，行政性垄断，是指行政机关或其授权的组织滥用行政权力、限制竞争的行为，主要表现为地区行政性市场垄断、行政强制交易、行政部门干涉企业经营行为、行政性公司滥用优势等，是违法行为，不是所有制问题。第三，西方经济学所讲的“垄断竞争”中的垄断指的是产品差异化，这在市场经济中是正常现象。第四，资本集中导致的单个企业独占市场，可由反垄断法来规范。对外资寡头控制我国某些行业，也应予以限制。第五，寡头制定协议，瓜分市场、统一价格的违法垄断行为，也可由反垄断法来制裁。这几条都和“国有垄断”无关。第六，银行、保险、证券、出版等部门竞争已比较激烈。实际上，市场经济条件下的国有企业，其业绩与领导利益息息相关，加上经济责任制，逐利行为并不比私营企业和公众公司差。需要研究的，就是第七，非违法性经营“垄断”，包括：有的行业独家经营、少数行业寡头经营、有些价格、电价、利率等政府管制。
我们认为，打破行业经营性垄断，处理好行政管制，没有“民营经济”进入也能完成。（1）独家经营，包括不可避免的自然垄断和目前实行专营垄断的行业，除分离其竞争性业务外，应实行垄断性业务经营竞争。如供水、供暖、供电、烟草、盐业等行业由不同国企竞争特许经营权是非常现实的，由多个公司在同一条铁道、同一条网线上进行竞争性经营甚至进行经营权竞争，也无不可，电视台也可拆分。（2）少数行业企业数量偏少，形成寡头经营。有人认为“现在一些国家垄断部门实行的所谓垄断竞争（似为寡头垄断——笔者注），其竞争主体仍然是国有企业和国有资本。在此体制下，企业之间的竞争受到政府的严格规制；竞争中出现的重大矛盾——例如产销衔接矛盾和产品定价矛盾等等，最终仍需要依赖‘政府老板’的统一协调、统一指挥。改革方向应当在这些垄断部门积极引入战略性民营资本。”实际上，这些行业完全可以通过增加国有企业数量以形成充分而适度的市场竞争格局。这可以通过对石油石化、电信、航空等行业的企业拆分来实现，而是否严格规制和统一定价与所有制无关，能够供需协调是好事。（3）完善行政管制的方式和内容。事关全局或具有一定垄断性的产品和服务如能源、水和车票，需要控制价格的，要把官员定价改为专家定价，成本信息彻底公开，价格与其行业收入反向挂钩，增强不同城市价格的统一性。利率应扩大浮动范围。书号应放开。
二是在国有框架内能否以及如何抑制不合理的行业高收入。首先应认识到“垄断行业”高收入的根本原因不在“垄断”。第一，如上所述，高收入行业很难说都是垄断行业。第二，一些所谓“垄断行业”在亏损严重或不良资产甚多的时候，在没有垄断利润的时候，照样收入畸高。第三，垄断行业不一定必然高利润。国家定价应使垄断行业获得平均利润，这是经济学的常识。第四，即使有“垄断利润”，也应主要归国家所有，对职工只能适当奖励。垄断行业职工应获得社会平均工资，这也是浅显的道理。部分行业收入过高的主要原因，一是国有企业管理机制不合理：真正的所有者全体人民没有渠道控制企业的分配权，所有者的代表政府不适当地下放了分配水平的自主权和剩余控制权，在工资决定的非市场机制和员工多为“自己人”的情况下，工资控制软弱无力，国有资产为利益集团和代理人所支配。二是主管部门对国企工资控制方法非常不科学。经济学界十几年前就已证明以历史工资为基数的工效挂钩方法非常不科学。
规范行业性分配秩序，要有正确的方法。（1）明确政府对国企工资的管制责任和收入调控责任。改革、物价、劳动、国资部门都有责任纠正国企分配的不合理现象，发改委负应总负责。要健全国有企业工资监督机制，对违规行为依法惩处。存在明显不合理现象，即意味主管部门不作为。（2）明确行业收入水平的调控标准，采取科学的工资控制方法。对垄断行业，如烟草、供电、电视、信函邮递等，其平均工资应等于社会平均工资，或工资水平根据竞争性领域平均工资来确定，或仿照事业单位待遇。对带有一定垄断因素的行业，如电信、航空、金融、石化等，与其它行业之间收入差距的调控标准是：同类岗位在不同行业收入水平应相近。央企收入水平不应大幅超过当地社会平均收入水平。对充分竞争性行业，如果实行工效挂钩，应当在社会平均工资基础上，工资随着企业利润率与社会平均利润率的差别进行浮动，而不能以自己过去已经很高的工资为基数随着利润增长，也不能在过去利润不高的基数上随着利润增长。对领导者应根据本企业利润率超过行业平均利润率的程度予以奖励。（3）按照劳动供求变化决定工资水平，通过竞争上岗定工资，是遏制收入分配向个人倾斜的长远方向。总之，抑制高收入与“民营经济进入”没有逻辑关系。
三、股份制和产权多元化：公有多元化还是私有多元化
由于股份制或产权多元化被认为是国有企业改革的基本途径，如何实施产权多元化对改革方向的影响就至关重要。资化派在“静候所有权改革压力的出现”的同时，极力推动私有产权融入国有企业，“逐步释放更多的国有股，不断降低国有股比例”，因为他们知道，“混合所有制和股权多元化并不一定能保证企业在短期内发展得更好，但一定会把国有企业带到一个方向正确的改革不归路。”[6]
实行产权多元化的具体目的一般是促进政企分开、规范法人治理结构、利用个人所有者对企业经营的较高关切度。但达到这些目的不一定非得引进私有产权。如果企业有两个以上大股东参与决策，即使是国有股东或集体股东，只要不属于同一政府，就可以使某一政府不能随意发号施令从而确保政企职能分开，而一般的企业上市做不到这一点。另外，通过竞聘选择经营者、群众选择管理者也可以使经营者不必完全对政府负责。有的政府宁愿卖掉企业丧失一切所有权而不愿意单独放弃人事权，是私利使然。对于规范法人治理结构，股权多元化可以推动股东之间和董事之间形成制约关系，扭转我国公有企业“一把手”专制的弊端，但这不是必然的。如股权多元化的美国公司控制权已经转移到了内部经营者和外部监控者手中，所有者则已“被缴械”。[7] 如果国有企业或国有控股机构之间互相持股，形成几个势均力敌的大股东，实现产权国有多元化，则不仅所有制性质不变，而且监督制约机制也会大大改观：不同国有控股公司向同一个企业派遣领导干部，这些来源不同的领导干部就不必无原则地顺从同一个“一把手”。即使没有股权多元化，也可以从制度上保证领导来源的多渠道和领导班子决策程序的规范性，从而实现制约。至于利用个人所有者对企业经营的较高关切度，事实早已证明小股东作为投机者对监督制约不起作用；如果让私有股东控制企业经营权，则合资企业和上市公司大量事件充分证明企业控制者必然掠夺其他股东包括国家股。如果国家只是充当参股者，则会使企业性质发生改变，也使改革不再是“国企改革”。对国际现有文献的回顾告诉我们，什么类型的终极所有者控制最有效，结论是不确定的。[8] 有研究显示，股东大会、股权结构对公司舞弊行为的影响十分有限，而来自于第二大股东的控制权竞争和企业实际控制人性质则是股东层面的公司舞弊重要影响因素。私有控制的上市公司，其舞弊的可能性远大于公有控制的上市公司。[9]
一般地说，企业越大，监督机制越容易健全，国有独资、国有多元化与私营多元化的差别就越小甚至优越于私有化；易于规范的生产领域、灵活性较小的经营环节、便于承包租赁的项目和设施，国有独资、国有控股和公有多元化都比较容易运营。因此，应根据企业大小、业务和设施的特点、行业的重要性、以及原企业的实际情况决定是否实行产权多元化，实行什么形式的多元化。
产权多元化不是完善国有企业激励约束机制的充分条件。公有制经济改革，最需要的是遵循公有制的性质使所有者监管到位，实现社会公众和企业职工的财产支配权或经营权，例如建立企业详细信息网络公开和公众讨论回应制度；职代会掌握决策否决权、企业领导选拔的通过权和罢免权以及一定情况下的选举权。同时也要落实产权责任，即国资管理机构、国资经营机构、国资产权代表、经理层对企业经营状况承担责任。最后，加强企业经营制度建设也很重要，如强制推行公正招标或严密比价以及集中进行的采购制度，推行总量控制和公开竞聘的进人制度，民主科学和制约有效的决策制度，人才科学评价和任人唯优的用人制度，工资总额控制和奖优罚劣的分配制度等。
参考文献
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[2] 李成瑞. 大变化：我国当前社会经济结构变化情况及其复杂性分析[J].探索, 2007,(5).
[3] 郭飞. 深化中国所有制结构改革的若干思考[J].中国社会科学，2008,(3).
[4] 樊纲、姚枝仲. 中国财产性生产要素总量与结构的分析[J].经济研究, 2002,(11).
[5] 王中保. 企业公有性、效率与经济发展[J].当代经济研究, 2008,(6).
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[7] 余 菁. 美国公司治理：公司控制权转移的历史分析[J].中国工业经济，2009,(7).
[8] 甄红线. 终极所有权与公司绩效研究述评[J].经济学动态，2009,(2).
[9] 吴永明、袁春生. 股东监督效率及其依存性[J].经济学动态, 2009,(3).
：李济广（1954—），男，辽宁凌源人。江苏技术师范学院商学院教授。主要研究经济学。
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