除了国有化等直接控制，围绕资源开发进行的产业延伸、避免资源腐败、谨慎设计资源合同、强化对资源拍卖价格和企业资源所得征税的管理、优化对资源收入的支配使用等，对破解“资源诅咒”、合理开发利用自然资源、促进经济发展和社会和谐，都是非常重要的
文|周建军
在过去几十年里，包括山西在内的各个资源型省份或地区，为全国的经济社会发展提供了强有力的支持和保障。但是，伴随着资源开发而生的各种问题也一直在困扰着这些资源型省份或地区的经济社会发展。日前，国务院召开常务会议，针对我国煤炭资源开发存在的各种问题，对推进煤矿企业开展兼并重组进行研究部署，号召各地方各部门按照安全、节约、清洁和可持续发展的原则，有序开发利用煤炭资源，推动现代煤炭产业发展。国务院办公厅转发国家发展和改革委《关于加快推进煤矿企业兼并重组的若干意见》的通知指出，加快煤矿企业兼并重组，是规范煤炭开发秩序、保护和集约开发煤炭资源、保障能源可靠供应的必然要求，是调整优化产业结构、提高发展质量和效益、实现长期可持续发展的重大举措。至此，始于资源大省山西的煤炭企业兼并重组工作上升到了全局层面。全局范围的资源整合和兼并重组工作必将为资源型地区的产业升级和经济社会发展带来积极的影响，包括打破传说中的“资源诅咒”怪圈。前不久，山西省委主要负责人就在《人民日报》和《求是》杂志撰文，誓言通过产业升级在内的种种努力，克服“资源诅咒”。
“资源诅咒”非必然
经济学上，通常用一个“资源诅咒”理论来解释那些拥有丰富自然资源的国家或地区的经济社会不自由、不发展。既有的部分研究已经反复指出了资源丰裕与经济增长和政治发展的负相关关系，甚至由资源引发的冲突和战争。的确，世界上不少国家和地区，由于对自然资源的过度依附，其政治与经济体制容易失去变革、创新的动力，被锁定在某种不自由、不发达的状态。这类国家甚至占到了拥有丰富自然资源国家的大多数，尤其是那些拥有所谓石油、矿产资源之类“点资源”的国家。但是，“资源诅咒”的理论不足以解释现实中发生的一切。另一些既有的实证研究并没有发现自然资源丰裕与“资源诅咒”的必然联系，有的研究甚至还发现石油财富和矿产资源对人均GDP的正面影响。现实中，就有很多资源富裕国家或地区经济发展的成功案例，例如资源丰富的挪威、卡塔尔、阿联酋、美国等国的人类发展指数(HDI)和真实收入排名都居于世界前列。尤其是当美国是世界制造业领头羊的时候，美国经济也一度是世界上最领先的矿产资源经济。
根据联合国经济社会事务部的一份权威报告，包括美国在内的几个发达国家就成功地将它们的资源禀赋转化成资源优势：美国(无数的矿产、森林和采渔业)、加拿大(无数的矿产、森林和采渔业)、澳大利亚(无数矿产)、瑞典(铁矿、森林)、芬兰(森林)和挪威(石油和天然气)。即使在发展中国家，有些国家如马来西亚(森林、锡、石油和天然气)和博茨瓦纳(钻石)，都将它们的自然资源管理得相当好，不允许其成为“资源诅咒”。此外，可再生和不可再生的自然资源能够创造无数上游和下游产业，助推经济增长，例如森林资源能延伸到上游产业如纸和家具业，下游产业如伐木机械和土方机械，家具产业又可以创造下游产业到金属加工(诸如钉子、铰链等)以及化工业(如油漆)。
此外，为防止资源耗竭、防止现有资源收入被挥霍以及应对资源价格波动等未来经济社会发展的各种可能问题，挪威和美国的阿拉斯加州将各自资源收入所得等作为本金来投资成立“养老基金”和“永久基金”。经过多年的运营发展，现在，挪威“养老基金”的市值已达4400多亿美元，美国阿拉斯加州“永久基金”的市值则达340多亿美元。1982年起，美国阿拉斯加州还将“永久基金”所得的部分收益用来给该州居住六个月以上的居民发放社会分红，每人每年几百到上千美元不等。在金融危机高涨的2008年，美国阿拉斯加州公民的人均社会分红和补贴高达3269美元，其中人均社会分红2069美元。很明显，作为公民所有者，无论是当代的挪威和阿拉斯加人还是后代的挪威和阿拉斯加人，都将极大地受益于“养老基金”和“永久基金”这样的可持续发展机制。
阿拉斯加的社会分红实践，不仅开创了保障公民经济民主权利的先河，而且塑造了一个公民社会中的普通公民民主参与公共政策决策的榜样，以及公有资源市场化运作的成功样板。从中，我们可以得到如下几点借鉴或者启发：第一，自然资源是属于国家所有，即全民所有，相应的资源收入自然也要归全民所有。社会分红是公民经济权利的重要内容，也是兼顾公平与效率的重要途径。永久基金的直接分红方案与基金收入使用的其他方案相比，兼顾了公平与效率，对阿拉斯加州经济的影响达到最优。第二，经济民主的实现与政治民主的实现密切相关。公民民主参与公共政策决策有助于经济民主的实现。在阿拉斯加永久基金的建立、目标的确立，以及最后基金的使用、基金分红方案的确立过程中，公众的参与都起到了不可或缺的重要作用。第三，永久基金的大量成就与荣誉应该归功于它独立的金融运作。永久基金独立的金融运作为我们公有资源的市场化运作树立了一个可以借鉴的样板。第四，通过对现有资源收入的雄厚储备，阿拉斯加人和挪威人也将更有可能在未来摆脱对资源开发的依赖。
制度设计是关键
很明显，资源本身并不是问题，自然资源也并不必然导致“资源诅咒”。解决问题的关键在于围绕资源的相关制度设计和管理。2001年诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨早就指出，尽管经济学家和政治学家在过去几十年里对“资源诅咒”问题做了大量研究，但是，归根到底，“资源诅咒”更多的是一个由政治因素造就的问题。除了斯蒂格利茨外，很多学者的实证研究都没有发现自然资源诅咒的证据，从统计结果上支持了斯蒂格利茨的看法。
根据如上联合国经济社会事务部报告以及另一位2001年诺贝尔经济学奖得主斯宾塞领衔的全球研究团队起草的世界银行“可持续增长和包容性发展战略”报告，现实中，那些被称为“荷兰病”或“资源诅咒”的自然资源丰富国家，主要存在着如下的管理漏洞和问题：资源开采合同的不完备、资源矿业权的出售价格太低、对资源所得征税太少以及对资源所得的挥霍浪费等。
以牛津大学经济学家科利尔(Paul Collier)的数据为证，2006年刚果民主共和国的矿产资源拍卖所得仅仅为8.6万美元，而该国土地面积达234万平方公里。以我国资源大省山西为例，直至2006年之前，山西省几十年来就一直实施煤炭资源矿业权(包括探矿权与采矿权)无偿划拨的政策。煤炭资源矿业权的无偿划拨以及对资源所得征税的不足，直接导致了近年来资源采矿业少数个人的暴发暴富，并使得矿产资源的全民所有者权益没有得到很好的保障。耐人寻味的是，山西著名煤老板、全国人大代表袁玉珠就多次呼吁政府应该向包括他本人企业在内的煤炭收入所得征收暴利税。袁玉珠甚至呼吁政府应该向煤炭业征收高达至少70%的资源税。因为根据袁玉珠以前的测算，如果“一吨炼焦煤市场价400元，而成本只有60元，即使按照售价的70%征收资源税后，还有60元毛利”，何况在煤价高涨的时节，一吨煤的价格甚至突破千元。新华社、《人民日报》等中央媒体最近曝光的“山西朔州一家价值数亿煤矿企业以一万元卖给个人”、“山西蒲县原煤炭局长落马家财过亿35处北京房产”等事件，都是理解当下中国资源开发相关问题的注脚。此外，根据李晓西受山西省委托所作的《山西省煤炭工业可持续发展中居民收入分配机制研究》报告，山西煤炭业现有的分配机制还与中央政府倡导的和谐社会与包容性增长有着不小的差距。这些事件所揭露的问题都在持续地提醒着我们，要注意当下资源开发利用机制的设计缺陷或监管漏洞。
自然资源应公有
事实上，关于自然资源开发，正如斯蒂格利茨等学者所指出的，自然资源是一种资本品，是一种埋在地下的资本品，是大自然的恩赐，并非某个个人自身的努力所创造，更何况今天的资源开发是对未来GDP的某种借贷。因此，在大多数国家，自然资源被公共所有或管制着。即使是英、美这样的所谓自由市场经济国家，政府也要对那些大型私有能源公司进行严格管制。自然资源是一种天生的资本品，这是自然资源这一资本品区别于其他商品货物的天然属性。而自然资源的公共所有或管制，也是世界各国各地的通行做法，更是我们制定各项政策的合法性依据所在。
据《新华每日电讯》和法国路透社消息，巴西总统卢拉在2009年8月31日宣布，巴西“计划借助强化国有石油公司、新设国有企业等措施，从开采、监控等环节改变现行石油开发规则，以加强国家在新油田开发事务中的权力”。考虑到一些自然资源丰富国家的前车之鉴，巴西政府就计划借鉴挪威的经验，将政府石油收益纳入一项新设国有“社会基金”。这项基金优先考虑用于减贫、环境、科技和教育投资，以提高公众生活水平。在博茨瓦纳，该国总统已将本部落的钻石采矿权转交给政府，此举使得博茨瓦纳的所有部落都能从国家发展中获得更大的利益。而以石油为例，除美国中东部地区及少数国家外，世界其他主要产油国法律均规定石油资源归国家所有。全世界86个主要产油国(不包括中国)中，绝大多数国家都组建了国家石油公司，57个国家至少拥有一家以上的石油公司，美国、俄罗斯与加拿大设立的石油公司数都在10家以上。全世界综合排名最大的50家石油公司中，国有控股比例超过50%的有26家，其中有19家是国家100%控股。全球前20家最大的石油公司中，国有石油公司占13家。
事实上，巴西等国的自然资源国有化只是世界各国加强自然资源控制的一个部分。近年来，无论是拉美的委内瑞拉、玻利维亚、厄瓜尔多，还是俄罗斯、澳大利亚、卡塔尔、科威特及部分非洲国家，政府控制自然资源的趋势越来越明显，尽管它们在具体政策上有所区别，如有的国家加强了资源所得税等监管措施，有的国家则采取了更直接的国有化政策。诚如加州伯克利分校的沃格尔所言，在很长时间里，监管型政府只是美国例外主义(American Exceptionalism)的典型特征之一;在美国通过监管来控制的行业，其他国家往往采用国有化的办法。
自然资源应公有，这也正如世界银行及其行长佐利克最近几年一直在全球范围倡导和开展的采掘业透明行动扩展计划。佐利克指出，从自然资源高价中谋取的一次性暴利必须用于处于全球经济边缘的贫困人口生活质量的切实改善。如果说最初由欧洲国家发起的采掘业透明行动计划是号召从事采掘业的企业向政府缴纳的资源费用与政府所得资源收入的公开透明，如今世界银行倡导和开展的采掘业透明行动扩展计划已经将关注点扩展到了自然资源开发利用的全过程。从最初自然资源出售的合同设计、实施监测、税收和相关费用的收取，到防范资源价格波动的影响，最后的资源收益和投资等环节，这个采掘业透明行动扩展计划都有涉及。世界银行寄希望于采掘业透明行动扩展计划的实施，能改善资源丰富国家在自然资源开发利用全过程的经济决策能力，并将收益最终用于人民福利的改善。目前，世界银行推广的采掘业透明行动拓展计划已有20多个国家参与。
变“诅咒”为“祈福”
他山之石，可以攻玉。在通往“资源祈福”(resource bless)而不是“资源诅咒”(resource curse)的道路上，世界各国各地的一些成功经验、有益做法或尝试，值得我们学习和借鉴。当然，这并不是意味着他山之石是完美无缺可以照搬的。令人欣喜的是，国内已经有越来越多的政府机构和个人认识到了自然资源公有的重要性和必要性。温家宝总理就在今年的《政府工作报告》中提出，要进一步完善自然资源资产监管体制，加强各类国有资产管理。而国务院发展研究中心和国务院国资委负责人则分别从我国现阶段能源资源安全和资源利用效率的角度，指出了中国现阶段资源开发利用国有体制的合理性。国务院发展研究中心这份关于“中国石油资源的开发与利用政策”的官方报告明确指出：“在我国现阶段所面临的国内外形势下，国有石油公司体制对保证国家能源安全有不可替代的作用。”国务院国资委副主任邵宁则在新华社《望》新闻周刊撰文指出：“企业的经济利益和资源环境目标有时是不一致的，而中国现实情况是企业自律不足、政府监管能力不足。例如，全国煤炭回采率小型煤矿15% 20%，大型煤矿45%;国外发达国家是60% 80%;目前中央企业有两家，都在70%以上。很多小型煤矿基本上采一吨浪费两吨，造成非常大的资源浪费。如果企业缺乏自律、政府监管能力不足的状况没有实质性的改变，重要资源开发由国有企业来进行，可能会更好地平衡企业的经济利益和资源环境的目标。”
尽管学术界对自然资源开发国有化和“资源诅咒”的关系还有一些不同看法，但是如上种种还是让我们看到世界各国为防止“资源诅咒”正在采取的各种尝试和努力。无论从中国、巴西、委内瑞拉这样的发展中大国，世界银行、联合国经济社会事务部等国际组织，还是象牙塔里的经济学者们，都已经认识和指出了自然资源公共所有的极端重要性。自不待言，除了国有化等的直接控制，围绕资源开发进行的产业延伸、避免资源腐败、谨慎设计资源开发相关的合同、强化对资源拍卖价格和企业资源所得征税的管理、优化对资源收入的支配使用等，对破解“资源诅咒”、合理开发利用自然资源、促进经济发展和社会和谐，都是非常重要的。
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