文 | 朱安东
自从英国撒切尔政府开始推行私有化政策以来，过去四分之一个世纪的时间里，发生了世界经济史上最大的私有化浪潮。世界银行估计，1978年到1991年，国有企业增加值占全球国内生产总值的比重从9%下降到了6%。但许多国家私有化后经济都出现各种各样的严重问题。之后，有些国家又实施了国有化。而这次全球金融和经济危机发生后，国有化更是成了各国政府救市的重要手段。最近，国内又发生了关于“国进民退”的争论。在这个背景下，来梳理一下相关的理论和事实恐怕也是不无益处的吧。
国企低效论在理论上站不住脚
支持私有化的是这样一种论断，即国有企业天生就是低效率的。由于效率低下，国有企业往往亏损严重，给各国政府财政带来了很大压力，增加了财政赤字以及由此而来的通货膨胀的压力，给各国宏观经济的稳定运行带来了不利影响，从而影响了经济增长。
但是，这个在世界各国影响颇大的论断在学界并未达成一致意见，至今仍然争论不休。其争论的焦点是国有企业是否天生就比私营企业或者私有化后的企业效率低。根据新制度学派的产权理论，由于产权不明晰，所有者不到位或者没有足够的动机或者能力去监督经理层，国有企业必然比私有企业效率低和利润低。然而，产权不明晰并非国有企业独有的特点。事实上，任何真正现代的大型企业，所有制结构都不可能是“产权明晰”的。斯蒂格利茨认为：“从普遍意义上来说，缺乏明晰规范的产权到底是不是问题的核心是值得推敲的。”
即便如此，有学者认为国有企业的委托代理问题还是比私有企业严重，主要是因为缺乏资本市场的纪律约束、软预算约束等问题。但是，也有不少学者认为资本市场在监督企业管理层方面作用有限、软预算约束问题在私有企业当中同样存在等。
除此之外，有一批学者从公共选择学派的理论出发，认定政府官员们也是“经济人”。他们追求的也是自身的或者是对他们施加压力较大的那些利益集团的利益，而非公共利益。因此，国有企业会受到许多外在的干扰而很难对市场作出正常反应，故其效率必定低下。更为严重的是，施加压力的集团之间的利益往往是不一致的，而他们的利益本身以及他们的力量平衡等都是变化的。所有这些导致国有企业的目标的多重性和多变性，这使得对其经理层的监督更为困难，效率必然低下。
但是，并非所有的学者都同意这些论断。关于这些争论，斯蒂格利茨在其《社会主义向何处去》中有比较中肯的评述。他在该书中指出，公有制企业所面临的代理人问题与大型私人企业所面临的代理人问题并无本质性差异。而包括一些私有化的支持者在内的学者也都承认私人部门管理层的寻租行为可以达到十分严重的地步。
更进一步说，所有这些主张国有企业天生效率低于私有企业的研究都基于人性自私的所谓“经济人”假设。但若干影响广泛的心理学研究表明，现实生活中的个人往往不是按照主流经济学家所想象的那样“理性”行事。人们的行为不仅不符合标准经济理论的预测，而且研究表明这种不“理性”的行为是经常的、系统的。近年的实验经济学的研究更进一步表明，人并不是天生自私的。人们的偏好主要是在特定社会中内生形成的（也就是说，人们所追求的目标，取决于个人所处的社会环境和社会关系）。即使在美国这样标准的资本主义国家中，人们的相当一部分行为也不是自私的。
很多经济学家更进一步认识到，要真正认识管理者和劳动者的行为，必须超越狭隘的经济动机。企业要实现成功，前提是企业成员能够认同企业的目标。西蒙指出：“虽然经济报酬对于确保组织目标和管理权威的实现是一种重要手段，但它们的作用是有限的。如果经济报酬是激励人们的唯一手段或主要手段，企业组织的表现将比它们的实际表现差得多。事实上，对组织内部行为的观察表明，存在着其它强有力的激励机制，引导雇员接受组织的目标和权威并将其作为他们自己行为的基础。而这些机制中最重要的，就是组织认同。”而在这方面，国有企业与私有企业相比即便不处于优势的话，至少并不处于劣势。
实践证明国企往往更有效率
综上所述，国有企业低效论在理论上是缺乏说服力的。为了尝试解决理论上的争论，学者们还做了许多关于公有制和私有制效率比较的经验研究，其中绝大部分研究关注于企业微观层面的经济效率（往往用利润指标来衡量效率）。虽然有了大量研究成果，但并没有形成一致的结论。嘎拉尔等人曾经这样评论这些研究成果：“这方面研究的最突出的特点，就是令人忍俊不禁的多种多样的结果。”尽管如此，有一些研究发现，在一定条件下，国有企业的效率要比私人企业或私有化后的企业更高或者至少不比后者差。
为了研究世界各国国有企业的相关情况，笔者收集整理了一个包括近60个国家并跨越了近40年的数据库。下面，我们将以该数据库为基础，对混合经济国家的国有企业的财务相关情况进行分析以考查其宏观表现。限于篇幅，我们只讨论其营利情况。
在进行分析之前，有必要指出，用财务指标衡量国有企业的效率是不公平的。从世界范围来看，虽然有些国有企业处于垄断地位，但它们往往会受到政府的严格价格管制。而与此同时，国有企业往往面临着许多不利于提高利润的因素。一方面，各国的国有企业都或多或少地承担着一些社会职能，比如说免费或者低价给当地社区提供医疗、教育、交通等服务；另一方面，和私人企业不同，营利并非国有企业的唯一或者主要目的。除了社会职能之外，国有企业还承担着各种非营利性的经济职能，比如说稳定宏观经济运行、提供就业保障、促进科技发展以及维护国家经济安全等等。此外，由于上述的因素，国有企业主要集中在采矿、交通通信、电力、天然气以及给排水等资本密集但利润率低的行业，这也限制了国有企业部门的利润。诚然，并非在所有的国家和所有的时期这些产业的回报率都很低。比如说，石油和一些采矿业在一些特定的历史时期的利润率都很高。但是，平均而言，这些行业的平均回报率是比较低的，而且往往低于其他行业。
我研究了所有数据可得的国家在1978?1996年期间国有企业部门的运营利润占其国内生产总值的情况。结果发现，所有这些国家国有企业在此期间的运营利润占国内生产总值的加权平均为3.88%。在把这些国家分为不同的国家组之后，我们发现没有一组国家的加权平均为负值。也就是说，平均而言，国有企业部门都是赢利的而不是亏损的。当然，这并不是说所有国家的国有企业部门都是赢利的。根据国家和年份的不同情况也有较大的差异。其中最差的是圭亚那（1981?1985年期间，国有企业部门的亏损平均占当年国内生产总值的7.36%）和多米尼加（1978?1980年期间，相应的指标为-3.6%）。但是，即便是在这两个国家，国有企业部门的表现也不是一直这么差。圭亚那的国有企业部门在1978?1980年期间都是盈利的，而且利润额很大，占到了国内生产总值的10.87%；而多米尼加的国有企业部门在1985年之后也一直是赢利的。更进一步，我们看到，绝大多数国家在绝大多数年份里，国有企业部门都是赢利的，其中在有些国家赢利还非常多。如，委内瑞拉国有企业部门的赢利占其国内生产总值的比值在这整个时期平均达到了18.54%；在毛里坦利亚，这一指标在1978?1985年的平均值也达到了18.5%。虽然由于没有国有企业的总资产的数据，我们无从知道国有企业资本回报率的情况，但是已有的数据已经完全可以说明，一般而言，那种认为国有企业总是亏损的论断是没有事实根据的。国有企业低效论在宏观上没有得到相关数据的支持。
私有化导致了萧条和贫困
从上一节中我们看到私有化理论基础的说服力是很有限的，那么一个国家如果大面积采纳了私有化政策会有什么样的后果呢？有意思的是，我们发现，正是在私有化浩浩荡荡的时代，世界经济状况却每况愈下。世界实际GDP的年平均增长率从1951?1980年的4.5%，下降到了1981?1998年的2.9%，人均GDP年平均增长率从2.6%下降到了1.3%。1981?2000年期间，有资料的118个国家中的32个国家人民平均生活水平绝对下降，只有13个国家经济增长表现不差于1960?1980年。与此同时，在此期间各国内部贫富分化不断加剧也是一个公认的事实。
在这方面最为典型的恐怕要算前苏联和东欧各国了，在进行了迅速的和大规模的私有化以后，各项社会和经济指标全面崩溃。在大萧条时期，各主要资本主义国家产出连续下降的年份平均为三年，而在大规模私有化时代，中东欧各国和波罗的海沿岸各国产出连续下降平均达到三年零十个月，前苏联各国产出连续下降平均更达到六年半之久。在大萧条时期，各主要资本主义国家产出累计下降的平均幅度为15%，而在大规模私有化时代，中东欧各国和波罗的海沿岸各国产出累计下降的幅度平均达到了22.6%，前苏联各国产出平均累计下降了一半之多。直至2007年，在所谓“转型经济”中，仍然有包括乌克兰、格鲁吉亚等在内的5个国家的实际GDP尚未达到各自1990年的水平。俄罗斯也是直到这一年经济总量才首次超过1990年的水平，达到了后者的105.8%。它能取得这个成绩，恐怕与普京上台后的国有化政策也不无关系。
在苏东国家中，收入和财富分配的不平等也随着私有化上升到了空前的水平。在私有化以后，大部分国家财产落入少数政治和经济寡头手中，数以亿计的人民沦为赤贫。在转型以前，原社会主义国家在收入分配方面比世界上大多数国家更为平等，基尼系数通常小于0.3。在转型以后，有超过半数的国家基尼系数超过了0.4，加入了世界上最不平等国家的行列。
由于经济停滞、贫富分化、失业以及生活成本的上升，许多人陷入了贫困之中。这又严重影响了人们的身心健康和人口的发展。有数据的21个苏东国家中，至少有6个国家出现了男性人均预期寿命减少的情况，其中又以俄罗斯最为严重，从1989年的64.2岁下降到了2005年的58.9岁（下降了5.3岁），其次为白俄罗斯和乌克兰，分别下降了3.9岁和3.8岁。这在人类现代史上，大概只有两次世界大战可以和它相提并论了。不仅如此，东欧国家在此期间的人口灾难还表现在其人口总数的变化上，在有数据的24个国家当中，有16个出现了人口减少的情况，其中以乌克兰和俄罗斯最为严重，在1989—2005年时间分别减少了470万人和427万人。而在这16个出现了人口减少的国家里，人口总共减少了1691万，相当于每个国家的人口减少了5.5个百分点。
国有化重新成为世界潮流
这次全球金融和经济危机爆发以来，一个非常引人注目的现象就是以美国为首的西方国家抛弃了私有化的教条，根据实际情况的需要，对若干大型金融机构实施了国有化。为了防止这些金融机构破产对整个金融系统的冲击，美国政府先后国有化了房利美、房贷美、美国国际集团以及花旗银行，成为了这些机构的最大股东。在英国、德国，同样的事情也在不断发生，以至《经济学家》杂志2008年11月预言﹐随着英国﹑美国和欧洲国家相继大量注资银行：“到2008年底﹐政府将成为大部分发达国家金融业的最大股东。这彻底扭转了过去20年国家退出金融业的趋势。”此后，鲁比尼（Roubini）等学者更是公开鼓吹国有化那些有问题的银行，伦敦大学亚非学院的拉帕伟查斯（Costas Lapavitsas）更是从经济社会更为健康的角度出发要求国有化私有银行，无论它们是否存在生存压力。
其实，这一轮的国有化浪潮早在这次危机爆发之前就开始了。在英国，铁路在1994年至1997年的私有化及其后果已经成为了著名的私有化失败的案例，在1997?2002年短短5年中，总共发生严重事故13起，其中重大伤亡事故7起，几十人死亡，几百人受伤，以致英国民众纷纷改乘其他交通工具出行。政府对铁路的补贴不见反增，引起国内民众的极大不满。在这种情况下，英国政府决定由有政府背景的“铁路网”公司（Network Rail）收回所有铁路的维护权。在俄罗斯，普京上台后，面对着私有化等“休克疗法”带来的内忧外患，采用了各种方法进行了国有化，通过司法诉讼、市场并购等各种手段国有化了大量关系国计民生的企业，并在2004年专门签署了《关于确定国有战略企业和战略股份公司名单》的命令。这批企业共包括514家国有战略企业和549家战略股份公司。根据总统令，政府无权对它们实行私有化，只有总统特批才能出售。在委内瑞拉，1998年当选总统后，查韦斯逐渐对能源行业进行了国有化，把能源企业带来的利润用于各种民生政策。同时，他还利用财政收入大力支持建立国有企业等公有制企业。在玻利维亚，由于吃够了私有化带来的苦头，民众不断掀起要求把石油、淡水等相关企业“收归国有”的抗议活动，导致几任总统下台。莫拉莱斯当选总统后，响应民意，逐步把能源等战略性产业收归国有。
总之，由于私有化给各国人民普遍带来的恶果，国有化的呼声不断加强，上述这些国家政府或者是响应民意，或者是根据所遇到的具体情况，纷纷实行了国有化。这恐怕也从另外一个角度反映了私有化的局限性。
简短的结论
当然，我们也并不认为国有化就能解决所有问题。要让国有企业能够更好地起到应有的作用，必须对每个国有企业有清晰的定位，让其管理层有清晰的目标。更为重要的是，国有企业是公有制企业，民主管理应该是公有制企业的内在要求，应该充分发挥企业各利益相关者的积极性，让工人、企业所在地居民、产品购买者以及管理层都参与企业的决策和管理过程，恐怕是长期保证公有性质和效率所必须的。
最后，我们不妨重温一下罗马俱乐部的《私有化的局限》一书的最后一节“结论：谨防极端”中的警告：
“私有化本身不是一个终点。私有化应被看做是提高效率的手段而不是削减或破坏政府地位的途径。”
“不要对公共部门仍可以做的领域进行私有化。”
“决不要出于意识形态上的原因进行私有化。”
“确保对监管体制的民主控制，并使政府能够在私有化遭到重大失败时撤销私有化。”
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