发展中国家为什么不要加入WTO政府采购协议？

发展中国家为什么不要加入WTO政府采购协议？[①]

赖纳·科特尔  韦科·兰博[②]   贾根良、陈国涛译

摘要：到目前为止，只有40个国家加入了WTO政府采购协议（GPA），而在发展中国家和地区中，只有部分东亚经济体（中国香港、韩国、新加坡）和10个东欧国家加入了这一协议。本文拟对下面两个相互关联的问题作出解答：对发展中国家来说，利用政府采购活动来促进发展是否是一种明智之举？是否应该有更多的发展中国家加入GPA？纵观支持和反对加入GPA的各种主要观点，我们认为，通过采用促进创新的政府采购机制，政府采购不应当仅仅被看作是支持发展的一种间接措施，还应该被看作是促进创新和产业发展、从而促进经济增长和发展的一种直接手段。我们还指出，利用政府采购促进发展是以高水平的政策能力为假定前提的，而这种能力正是大多数发展中国家所缺乏的。此外，我们也阐明了GPA以及其它WTO协议是如何使得发展中国家在促进创新的政府采购中的获益复杂化。我们的结论是，如果发展中国家加入世贸组织下的GPA，该协议将对它们造成严重的限制：要在对国家竞争力和经济增长起决定作用的领域实施自主创新产品政府采购政策将变得更加困难。因此，发展中国家最好不要加入GPA，至少不要马上加入。因此，本文建议发展中国家可以把促进创新的政府采购的直接措施和间接措施（所谓的软措施）混合使用。为此，发展中国家需要加强其政策能力，以利用WTO规则范围内复杂的、多层次的产业政策空间。

一、引言

政府对创新性产品的采购被很多人视为当代最有潜力的创新和产业政策工具。以创新为导向的政府采购对经济和社会产生了重大影响，因特网、GPS技术、半导体产业以及民航客机可能就是其中最突出的例子（Cabral等, 2006；Ruttan, 2006)。同时，政府采购的努力也因为实施不足而饱受责难。因此，在经济发展的背景下面临的最突出问题是，发展中国家以及赶超型国家是否应该把政府采购纳入他们的经济政策组合之中。然而，为了进一步研究这个问题，许多非正统经济学家指出，WTO规则，例如政府投资、贸易、知识产权（IPR）、服务业以及全球性的政府采购，大大限制了发展中国家可以运用的经济政策空间，使其不能自由地设计他们自己特定的政策组合。与其它多数WTO协议相比，目前只有40个国家加入了WTO的政府采购协议（GPA），而缔约国中只有几个东亚经济体（中国香港、韩国、新加坡）来自发展中地区（十个东欧国家也通过欧盟加入了这一协议）。因此，我们有一个双层次的研究问题：首先，发展中国家通过政府采购的努力来促进发展是否是明智的选择，其次，是否应该有更多的发展中国家加入GPA？实际上，在GPA之中就可以找到这两个问题的来龙去脉。也就是GPA的第5条款所阐述的：

各参加方在实施和管理本协议时，应通过本条所列规定，适当考虑发展中国家、特别是最不发达国家的发展、财政和贸易需要，以满足它们的下列需要：（a）保障其国际收支地位，并保证足以实施经济发展计划的储备水平；（b）促进国内产业的建立或发展，包括农村或落后地区小型工业和家庭手工业的发展以及其它经济部门的发展；（c）支持完全或实质上依赖政府采购的工业单位…

可见，与其它WTO协议类似，GPA明确地支持——至少在文字表述上是这样——发展中国家通过产业政策来实现经济赶超的尝试。

通过政府采购来实现发展目标，尤其是创新目标（后面用PPfI代替）的做法，在各种文献资料中通常被看作需求方的一种政策措施。通过这种措施，政府可以为一些公司创造新的市场，以发展新的技术能力和解决办法（Edler and Georghiou, 2007）。更具体地说，PPfI是政府采购的一种特殊形式，那就是当政府机构购买或订购一种产品——服务、商品或制度时，这种产品还不存在，但可能会在一段合理的时间内被开发出来，这需要生产机构在进一步的或新的创造性工作的基础上，生产、供应并销售被购买的产品（基于Edquist和Hommen的定义，2000，5页）。定期采购是指政府购买那些已经生产出来的或者“现成的”产品，与此不同的是，旨在促进创新的政府采购（PPfI）涉及到购买那些需要进一步的（研究和）开发工作的产品，因此这会对产品供给者的创新能力产生影响（见Rothwell，1984；Geroski，1990；Edquist 等，2000；Rolfstam，2009；Uyarra and Flanagan，2010）。这种采购（PPfI）通常被用于解决现存的以及即将浮现的经济与社会挑战，例如健康、能源、教育、运输和环境[③]等领域的挑战。

PPfI最近已被一些国际组织和机构提上议程。除了欧盟（ECEG，2005；欧盟委员会，2010）之外，经合组织（OECD）也宣称PPfI在许多国家已被证明是一种有效的措施，该组织还建议发达国家以及发展中国家引入它们自己的PPfI政策，并把它作为需求方创新政策组合的一部分（OECD，2009b）。此外，OECD还认为，即使是在发达国家，那些与PPfI相关的规划也必须尽可能地加速实施和展开（OECD，2009a，9页）。

然而，通过产业政策把微观层面的“精深的组织能力”（Chandler，2005； Nelson and Winter，1982）转变成创新和技术变迁，这种尝试正是经典的产业政策过去经常推崇的，到20世纪90年代华盛顿共识的政策以及WTO协议出现之前一直是这样。[④]我们认为，在政府采购的情况下，经典的产业政策的做法在今天可以称之为软采购实践。确实，尤其是东亚在二战之后的产业政策实践，从政策实施之初他们就非常清楚地知道他们想要什么样的产品，要生产出这些产品需要什么样的技能和知识，而且政府还设定了最后期限以及质量标准，以确保那些目标产品能够得到持续的改进，其生产率也不断增长。同时，大多数产业政策都会通过日落条款（一种反倾销措施）或其它类似措施来保持竞争压力。因此，这种连续不断的产业政策从一种产品延续到下一种产品（从20世纪50年代的收音机和电灯泡到20世纪90年代的计算机和芯片），东亚的产业政策可以被看作是政府采购活动的一个长期过程。然而，现在许多非正统经济学家认为，遵守WTO规则实际上就是限制发展中国家实施这些政策。

在本文中，我们指出，在全球金融危机之后，随之而来的复兴的呼声要求重新调整产业政策以促进发展（Cimoli，Dosi and Stiglitz，2009；Lin，2009），这些政策应该涉及促进创新的政府采购。同时，我们还指出，由于PPfI的复杂特性，发展中国家可能缺乏实施直接PPfI政策的政策能力，他们应该把PPfI与软的（或间接的）促进创新的政府采购措施（也就是产业政策）混合使用，因为后者允许通过试验而达到政策学习（policy learning）的目的，而且它还降低了寻租的可能性，以防止利益被某些利益集团所侵占（见Rodrik，2007）。但是在WTO规则下，产业政策面临的空间已大大缩小。我们将指出，为什么运用这种仍然可行的政策选项是重要的。在我们看来，这使得政策学习对较复杂的政策，例如PPfI，来说至关重要。此外我们还指出，在发展和WTO的背景下，人们现在往往从一种歧视性的视角来认识采购，这种歧视性视角是以新经典的经济学为基础的。我们建议应该以一种演化经济学的视角来认识采购，演化经济学对技术变迁有着更深入的理解，而技术变迁恰恰是经济赶超的关键。我们的结论就是，发展中国家最好不要加入GPA，至少不要马上加入。我们的目的是将各个领域的研究综合起来，这些研究通常都是分开讨论的。本文的主要价值就在于发展了一种分析框架，以便理解WTO制度下政府采购在发展过程中能够起到什么样的作用。

本文结构安排如下。首先，是关于发展中国家的政府采购和GPA的一个简短综述。在第二部分，是关于PPfI作为产业政策一部分的一个案例。接下来的第三部分讨论了什么样的产业政策才是软采购实践，以及产业政策如何与WTO协议相适应。第四部分集中探讨了政策能力问题。第五部分提出了一个政府采购悖论，即发展中国家是否应该大规模运用直接的PPfI。结论部分总结了有关政府采购对发展的影响的不同看法。

二、政府采购和GPA

1996年生效的WTO政府采购协议是唯一一个专门探讨政府采购的WTO协议，而且它只对缔约国（2010年有40个）具有强制性。[⑤]根据该协议，各缔约国的政府采购法律、法规和程序必须遵循公开、透明和非歧视性的原则（最熟知的是国民待遇和最惠国待遇的原则）。该协议适用于所有价值超过某一特定水平的公共物品采购，以及协议中所规定的那些服务项目，其中有些项目是人们自愿让其加入该协议，而有些则是被迫纳入的。当采购的东西涉及国家的核心利益，或者采购军事产品时，缔约国可以不遵循GPA的规定。此外，许多缔约国都制定了针对其他成员国的市场准入条件。GPA也制定了仲裁程序，既有国家层面的也有WTO层面的。

GPA是WTO框架内的又一个新举措，它旨在通过全球自由贸易来推动全球经济发展。在大多数国家，政府采购占国民经济的比重都超过了10%，而且在很长一段时间内，政府采购都被用于支持国家利益，并被许多国家视为自由贸易最主要的壁垒之一（Arrowsmith，2003）。根据比较优势理论，所谓的歧视性政府采购将使一个国家在长期内变得更糟，因为它会导致无效率的资源配置，并限制源于自由贸易的收益。更具体地说，自由化的政府采购所带来的收益包括：进入其它国家的市场、对自由化国家自身市场的支持、不断加强的竞争所带来的（国际）竞争力的提高、提供就业机会并节约预算（Evenett，2002；Arrowsmith，2003，p.769；Ssennoga，2006）。然而，尽管有这些好处，还是只有有限的几个发展中国家（中国香港，韩国，新加坡和10个东欧国家）加入了GPA。多数发展中国家仍然反对GPA的构想，自1994年以来，GPA还没有取得任何大的进展。

对于发展中国家为什么反对加入GPA，一些文献中列举了许多原因。为了简单起见，我们把这些原因分为四类：政治原因、技术原因、次级政策性原因和经济原因（发展原因）。从政治视角来看，主要是贸易保护主义和民族主义（Evenett，2002）。这里所表现的思维逻辑就是，本国的钱应该花在本国以增加国内产出并改善就业情况。这是一种可以获得政治支持的观点，不管它的实际效果或长期效果如何都可以加以利用。对那些负责民族产业政策、竞争和政府采购政策的人来说，自由贸易的观点是反直觉的，因为在短期内，市场自由化可能会导致失业（Arrowsmith，2003）。此外，那些政治精英或行政精英可能会发现，实施歧视性的政府采购措施将有助于他们捞取私人利益或政治利益。而且，发展中国家加入GPA还会遇到一些技术上的挑战。发展中国家可能缺乏贯彻执行GPA的所有要求（建立制度环境，提供可靠的统计数据，令人满意的透明度要求等）所需的资源（Arrowsmith，2003）。可以说，加入GPA使发展中国家更难通过政府采购来引入并实施次级政策，例如社会政策，对少数企业的支持，尤其是产业政策（对这一问题的讨论是从经济问题的角度出发的）。

最为重要的是，从经济学的角度来看，我们也可以找到一些反对加入GPA的论据。特里昂费蒂（Trionfetti，2000）指出，歧视性的或偏向本国的政府采购能够影响国内产出，调整结构性的成本劣势并防止不适当的集中。然而，这取决于市场结构和部门特征。正如特里昂费蒂（2000，p.73）所说：

特别是，以报酬递增和垄断竞争为特点的产业部门与以报酬不变和完全竞争为特点的产业部门相比，偏向本国的政府采购对前者的国际专业化的影响可能甚于后者。

因此，如果那些国内市场很小的发展中国家加入了GPA，它们的政府将没有能力调整就其较高的生产成本而言对还很狭小的国内市场产生的负面效应，也无法制衡全球化的影响，即那些报酬递增的垄断竞争商品的生产在一些需求较大的市场中趋于集中。同时，目前的GPA框架是基于一种“全有或全无”的原则，例如，不存在逐渐适应的可能行（Arrowsmith，2003），按照特里昂费蒂的说法，如果有更多的发展中国家加入GPA的话，这将是不可避免的。如果发展中国家的政府在当前的环境下加入GPA的话，他们将把各自的市场置于一种不公平的竞争之中（例如，见Wade的讨论，2003）。[⑥]此外，加入GPA并没有解决对自然人流动的限制问题，在加入GPA的情况下，这对发展中国家的服务出口是一个严重的阻碍（Arrowsmith，2003，p.770）。然而，服务业已被认为是发展中国家的经济中最重要的部分之一（Ssennoga，2006）。

在政府采购中实行全球自由贸易，对于这一点尽管存在理论上的支持，但是大多数发展中国家还是对反面的观点予以了充分的考虑，决定不加入GPA。有关GPA的文献——在处理发展问题时——对于政府采购中的全球自由贸易对全球福利和本国福利的影响还存在疑问。这一争论源于市场失灵的观点，这种观点把竞争性市场看作一个国家以及全球经济政策所追求的主要目标，因为竞争被认为是创新和技术变迁背后的主要推动力。伊文耐特和霍克曼（Evenett and Hoekman，2005，p.166）指出：

在过去的25年中，只有少数文章集中探讨了采购中的国际歧视的影响。大多数这类文献只考虑了局部均衡条件下的完全竞争市场中的采购歧视，大都没有发现采购歧视的效率原理。

在这些前提之下，像产业政策措施这样的次级政策只有在出现严重市场失灵的情况下才能被证明是适当的。而且即使出现严重的市场失灵，由于预期的政策失灵，这些措施（例如幼稚产业保护）往往会被认为是无效的（Arrowsmith，2003）。

尽管如此，这些论断往往忽视了东亚国家最近的发展经验以及现在的北方发达国家的历史教训，在这些地区，传统的产业政策措施（包括通过政府采购创造高水平的需求）在经济发展以及赶超战略中起着核心作用。总之，这些政策建议没有区分歧视性采购与旨在促进创新的政府采购之间的不同。

三、促进创新的政府采购

创新越来越多地被看作经济增长和发展的主要源泉。传统的有关政府采购的文献假定自由市场和激烈的竞争是创新的主要来源，通过政府采购而实施的产业政策并没有什么深刻的经济原理（Evenett，2002；Arrowsmith，2003；Evenett & Hoekman，2005；Ssennoga，2006）。此外，由于政治方面的原因，发展中国家还被指责在幼稚产业的培植方面做得太过分（Arrowsmith, 2003，p.10；参阅Krugman & Obstfeld，2000）。然而一些主要的新经典的思想家也认为产业政策在发展中起着重要作用（最为熟知的是Rodrik，2007；还有Lin，2009），还有一点也非常关键，即技术在发展中的作用，在这一点上产业政策经常被误解。在发展和赶超的背景下，虽然我们在演化思想与新经典的思想之间会发现普遍的重叠，但对技术的作用的认识还存在明显不同的意见（详见Karo & Kattel，2010a；还有Cimoli等，2006；Drechsler，2004）。更具体地说，对于是什么导致和刺激了私人部门的创新这一问题的认识还存在严重的分歧。一方面，演化传统认为，创新和经济增长的发生一般是因为知识和技能的积累及其不断的升级和技术变迁。另一方面，新经典的和公共选择传统认为，创新和增长背后的主要推动力是贸易和竞争：前者利用国家间的比较优势为消费者带来更多、更好、更便宜的商品（更高的效率）；后者给公司带来压力，以促使其不停地进行创新并超过其它竞争者，在此过程中推动价格下降（再次提高效率）。

这种观点的分歧可以追溯到对技术发展的性质以及技术发展对公司和经济的影响的认识上来。演化学派认为技术发展几乎总是存在路径依赖；[⑦]新经典的学派假定，技术从本质上讲是可免费获得的，对所有竞争者和国家来说都是这样。[⑧]这种观点还假定技术发展或多或少是线性的，它朝着更加复杂的解决方案的方向发展，但是发展道路相当清晰。因此，新经典的经济学家着手修正阻碍技术和技能扩散的市场失灵，而在演化经济学家的眼中，企业家寻求技术创新是为了创造市场失灵。对演化经济学家来说，技术发展绝不是线性的，技术也并非是可以免费获得的。路径依赖、联系、外溢、外部性、赢者通吃的市场以及高度不完全的动态竞争使得获取技术的努力具有不可预知性、高风险性，也可能有高回报，这就会产生一种同义反复的推理：技术发展依赖于技术发展（见，例如Arthur，1994；Perez，2002）。[⑨]这些特征以技术路径、范式和地理集群的形式在经济中造成长期的结构变化。尤其是20世纪80年代早期以来，演化经济学家着重强调了后者，即经济发展的长期特征，这些特征与技术和创新直接相关（特别参见Freeman，1974，1987；Freeman，Clark & Soete，1982；Freeman & Louçã，2001；Dosi，1982以及Perez，1983，2002）。

如上所述，目前关于WTO和政府采购的争论大多集中在贸易和采购之间的关系上，并没有太多涉及政府采购和经济发展本身。这种观点假定自由贸易规则和最大化的竞争将最终导致持续的经济增长，不管是发达国家还是发展中国家都一样。但是，正如辛格（Singh，2002）所说的那样，竞争本身并不重要，重要的是它是否能够支持经济发展，以及它能在多大程度上支持经济发展。因此，对发展中国家来说，最高水平的竞争可能并不是最好的解决办法，相反，我们可以采取一种更具战略性的政策主张，即把竞争与合作交叉使用。

促进创新的直接政府采购代表着一种可能性，即可以被用于影响技术生命周期，促进集群和创新体系的发展，从而提升城市、地区和国家的竞争力。此外，公共部门的角色可以看作是为创新过程提供便利的服务者，尤其是在技术发展成形的过程中，因为一个地区和/或国家会随着技术的发展而获得社会和经济利益。

更具体地讲，公共机构可以通过采购以多种方式来支持创新，即：

Ÿ         为最先进的产品和制度创造新的市场；

Ÿ         通过在功能和绩效上对产业提出要求，从而创造需求“拉动”；

Ÿ         为创新型产品提供试验场（Rothwell，1984，p. 166）；

Ÿ         提供一种利用政府采购来鼓励创新的可能性，即通过为新技术/解决方案提供一个“领先市场”（ECWG，2006）。

与供给方面的创新政策措施相比，通过为满足社会/生态需要的产品承担风险（这类产品普遍面临重大的金融发展风险）并且通过促进学习（采购把强大的学习和升级要素植入了政府干预的过程之中），公共部门可以利用PPfI来充当一个要求较高的第一买者。政府可以是需求者，它能够承受较高的进入成本，创建临界规模，提供市场信号并把创新与生产相连接——而不仅仅是提升生产者的内在能力（Edler，2006，p. 8；Geroski，1990）。吉罗斯基（Geroski，1990，p. 189）强调了创新和生产之间的直接联系，他指出——与供给方面的措施，例如研发补贴相比——促进创新的政府采购不仅会带来技术能力，也会增强促进创新的生产能力。在采购的情况下，政府通过采购过程可以变成重要的终端用户，认识到这一点非常重要。除了直接的技术或产品创新外，公共机构设立的质量标准和其它标准（如生态标准）也起着关键作用。这样，PPfI在概念上就不同于歧视性的对“现有技术”的政府采购。

尽管目前有关GPA的争论大都忽视了政府采购能够对发展和增长所起的积极作用，但历史表明，像日本、韩国、美国和其它一些国家在赶超比它们更加先进的国家时都从PPfI中获得大量好处（Ruttan，2006；Singh，2002；Okimoto，1989）。而且，这是这些国家以及其它一些发达经济体一直在使用的一种策略（ECEG，2005；OECD，2009a），[⑩]这种策略也被许多发展中国家广泛运用，例如中国（OECD，2008）。[11]

如今，发达的经济体在GPA的框架内运用PPfI。这可能就是，例如，为什么欧盟现在使用这种工具时非常谨慎的原因之一（见，例如ECWG，2006）。[12]目前有关WTO和政府采购的文献似乎都毫不含糊地赞成发展中国家放弃歧视性采购，但是，正如西罗加（Ssennoga）所强调的“有必要问一问其它发达国家如何成为世界参与者”（2006，p.239）。但是历史告诉我们，它们主要是通过产业政策（包括政府采购）而成为世界参与者，但由于WTO框架的制约，现在已很难实施这些政策。

四、作为软采购的产业政策

如上所述，经典的产业政策的核心思想是优先发展某些特定的产业部门，这种思想是由从16至18世纪的欧洲到二战之后的东亚的一些重商主义国家发展而来的（综合性的总结见Reinert，2007和2009）。对这些政策早期的理论论证已经把规模经济及其产生的协同效应看作区分不同经济活动的主要依据（见Serra，1613；King，1721）。而且，从一开始，产业政策就比较复杂：例如，科尔贝尔（Colbert）在他17世纪后半叶的统治期间，曾采用统一的测量和质量标准，组织了区域产业协会并采取一些其它类似措施以推动法国纺织工业的发展（Cole，1964；Soll，2009）。尤其是欧洲重商主义国家的各种官房主义的变种，常常为了获得税收（但不是对工业征税），把国家在新的动态工业中作为企业家的作用看作是关键性的（Backhaus & Wagner，2004）。这些实践和思想在弗里德里希·李斯特的著作中变成了一个连贯的理论框架，在今天，李斯特被视为幼稚产业保护的一个关键性人物：为了变得具有竞争力，一个国家需要经历这样一个阶段，即通过关税制度对幼稚产业实行保护（见从List, 1827到Williamson，2002）。通过关税、管制、许可证及其它措施为幼稚产业创建第一个国内市场，这种思想在二战之后已经成为一种发展共识（Chibber，2003），同时也在一些东亚经济体中得到完美展现。

对于东亚经济体在二战之后采用的那种典型化的产业政策，我们可以总结如下：首先，政策措施的目标是某种特定的产品，这种产品在国内或者是还没有生产出来，或者生产水平还非常低（从收音机到半导体）；第二，政府机构往往非常积极地寻求国外的技术转让（通常是技术许可）；第三，政府也会通过直接补助、利率优惠或公共部门借贷等形式提供投资，同时直接控制或禁止外国直接投资；第四，大多数目标产品的生产都有国产化要求；第五，这会协调下游供应商的投资活动；第六，通常这些措施或者包含日落条款（政府的支持只持续特定的年限），或者包含国内竞争压力（给予多家公司同样的支持），又或者二者都有；第七，当国内生产者达到事先设定的某种质量标准的时候，就从国内市场转换到出口市场。[13]

很容易看出，这种完美典型的产业政策与PPfI的思想和框架有着许多共同要素。因此，传统的产业政策可以被看作软采购。这也解释了为什么PPfI变得如此受欢迎，因为它体现了一种与传统产业政策类似的政策可能性。

尽管如此，如果发展历程告诉我们产业政策是一个必要条件，那么，正是对有关这一战略的最近两个例子的比较让我们知晓成功和失败的原因。的确，以有关产业政策的两种最近的历史经验（东亚和拉丁美洲）为基础，我们可以区分经典的产业政策的两种“理想类型”。在表1中，我们试着从大量不同的历史资料和背景中提炼出这两种“理想类型”。

表1：理想类型的产业政策比较

资料来源：Kattel，Kregel and Reinert，2009。

比较这两种“理想类型”，显然，它们之间的主要差异正好依赖于几个对PPfI来说也非常关键的问题：首先是发展需要有特定的经济活动这种思想，这些经济活动在学习曲线、国内市场扩张和出口等方面都展现出长久的潜力。它们还提供动态的报酬递增，转而通过教育、劳动力市场以及其它政策创造持续升级的可能性。东亚国家正是这么做的，拉美国家未能瞄准不同活动中的机会之窗，而且低估了对竞争压力的需要。[14]其次，未能建立动态的规模经济比较容易导致金融脆弱性，尤其是当外国资本流入、借贷变成发展战略中的流行元素时，正如拉美在20世纪80年代所发生的那样（Kregel, 2008b）。然而，这些经验教训几乎完全被华盛顿共识和WTO发展进程所遗忘。的确，WTO抽掉了发展中国家下方的梯子，这句话现在已经成为非正统经济学家中间最流行的一个观点，因为上面所描述的大多数产业政策措施以及在过去已经得到成功实践的政策措施，在WTO协议下，尤其是在双边贸易协定（BTAs）中已经变得有问题了（例如见Chang，2002；Wade，2003 以及Reinert，2007）。

经典的产业政策假定各种经济活动就其发展潜力来说在根本上是不同的：在某一给定的时间，一些活动具有规模报酬递增的倾向，并伴随着协同效应，而其它活动则不具有这些特征。产业政策的本质就是致力于发展报酬递增的活动（Reinert，2007）。而WTO协议的假定则相反：所有的经济活动都是同质的。发达国家为了推销其高技术产品和专利型产品而力争进入发展中国家的市场，作为回报，发达国家则允许发展中国家的纺织品和其它类似产品进入北方市场，也许正是在这种你来我往的讨价还价过程中，经济活动的同质性被表现得淋漓尽致。换句话说，WTO协议或多或少地假定静态的技术能力和贸易，收益来源于对这些能力的运用。

因此，1994年WTO组织及其附属协议，如GATS（服务业贸易总协议）、TRIPS（与贸易有关的知识产权协议）、TRIMS（与贸易有关的投资措施协议）以及其它许多规范贸易、知识产权和投资的多边和双边协议的确立被许多非正统经济学家视为对发展中国家可利用的政策空间的严重限制。[15]正如韦德（Wade）简短指出的那样，这些国际规则“并不是要限制公司的选择，‘规则’通常所指也正是如此；当然啦，它们是要限制发展中国家政府的选择，从而限制正在或者希望在这些国家从事经营活动的公司的选择”（2003，p.622）。

然而，在很多情况下，双边贸易协议在知识产权规则、贸易自由化措施和投资要求等方面的规定要比各种WTO协议严格得多，研究人员对这一点已经形成高度一致的认识。然而一些研究人员认为WTO协议是不对称的（“发展中国家的权利和发达国家的义务都得不到强制执行”，Wade，2003，p.624），其他研究者坚持认为发展中国家实际上应当在WTO内保持合作，以努力迫使发达国家遵守WTO协议。[16]

尽管如此，WTO协议还是留下了一些有一定实质性的政策空间：例如，该协议差不多完整地保留了自1947年GATT（关贸总协定）签订以来，其中所包含的产业政策思想，GATT认识到了基于报酬递增的进口替代和幼稚产业保护的意义（见第2部分第18条款）。[17]WTO的第18条款允许缔约国保护自己免于遭受进口商品的竞争以便恢复国际收支平衡，第19和第6条款还允许针对个别产业实施保护（临时性保护）以免于遭受进口商品的竞争，并反对不公平的贸易惯例（反倾销）。此外，正如阿姆斯登（Amsden）2005年所指出的那样，TRIMS考虑到了保持适当的国产化的要求（巴西、阿根廷、智利、印度利西亚、墨西哥、马来西亚和泰国都曾利用过这一点，Amsden，2005，p220）。同样地，赖克曼（Reichmann）在2009年解释了像中国、印度以及巴西这样的国家如何在TRIPS下灵活运用各项政策，以适应它们自己的发展进程。WTO的法规事实上考虑了三个关键领域的补贴：1.研究和开发，2.区域开发，3.环境保护（Amsden，2005，p221）。显然，当前的这些灵活措施在发展中国家的能力构建活动中（由WTO和其它国际组织以及非政府组织实施）应该加以强调。

因此，虽然WTO下的政策空间已经遭到严格的限定，而且与早些时候相比，现在大多数国家都已经加入了各式各样的WTO协议，但政策空间并没有被完全消除。因此，在WTO规则之下，促进发展和实施有利于创新和发展政策的政策能力已经成为焦点问题。

五、能力问题

政府采购因为常常达不到预期效果而变得声名狼藉。对这种糟糕的结果存在多种解释，例如缺乏竞争压力，就管制和组织机构要么过多要么不足等方面来看，还缺少适当的制度设置。此外，一个国家还可能遭受政策和管理能力较低之苦。关于PPfI，后面一种观点似乎尤其重要，因为促进创新的采购的性质更加复杂，还因为需要协调垂直领域和水平领域的不同政策。

确实，在管理水平方面，政府管理人员在现代政府采购中往往有太多的目标要追寻——成本节约、物有所值、透明度、部门政策（例如环境政策、能源政策、工业政策等）——这些目标之间常常会相互矛盾（Cave &Frinking，2007；Nyiri 等，2007）。这可能会导致资源的分配不当，机构目标与更广泛的政策目标发生冲突（新西兰经济发展部，2005）。在合同的低成本效率与为了促进创新并以研发为基础的产品/服务的高成本之间存在一个两难的困境（Cabral等，2006）。这一过程——促进创新的采购——本身就是一项昂贵而且耗时的工作。促进创新的采购需要利益相关者之间的有力协调以及持续不断的评估和学习。但是协调和评估总会涉及到交易成本，而在执行采购的过程中又不得不考虑交易成本。凯福和弗林金（Cave and Frinking，2007）指出这样一个事实，即存在潜在的昂贵的协调失败。当回报不确定时，创造性的解决方案就会被视为更加昂贵的解决方案（Brammer & Walker，2007）。因此，到了最后，在目前的政府采购文化下，成本节约可能仍然被视为最重要的目标。

再来看经典的产业政策，它依赖于赖纳特（Reinert）所说的竞赛：在资本主义500年的历史中，凡是成功的发展案例通常都是以无限制地仿效其它成功国家为基础的，过去和现在都一样（Reinert，2009）。本质上讲，从历史的角度来看，成功的发展都以政策创造为基础，并把历史当作一个工具箱来使用。而后者包括一些基本的原理，例如幼稚产业保护、对报酬递增的活动以及前面讲到的其它活动予以政策倾斜，这些原理的运用是以情景特定的改进——也就是竞赛，而不是简单的模仿为基础的（又见Karo & Kattel，2010b）。应该说，一直到20世纪80年代，国际发展的争论都力图在竞赛规则上大致达成一致，而乌拉圭回合谈判后则开始反其道而行之。WTO及其子协议（BTAs）假定存在普适性的规则和制度，发展中国家或多或少应当对这些规则和制度进行精确的复制，以拓宽市场并允许技术和市场的领先者进入，这些领先者的活动将导致各种各样的外溢和正外部性。因此，当竞赛学说假定高水平的选择能力在一系列不同的政策选项中进行选择的时候，WTO的政策空间则假定政策制定是去情景化的（例如专利权授予在什么领域、授予多长时间、授予给谁，其答案是在所有领域、世界上的任何地方都应当授予20年的专利）。前者假定了一个政策学习的制度框架，而后者假定执行意见一致的政策的能力。政策学习通常与高水平的政策能力、强大的官僚自治和协调性、经济活动主体和国家之间高水平的嵌入性相联系，这一点已由埃文斯（Evans）等人所描述的韦伯式的国家（Weberian state）所证实（(Evans，1995；Evans & Rauch，1999；还有Rodrik，2007）。相反，20世纪90年代以来的政策实施以及复制开始与公共部门的类市场化和分散化的行为准则相联系，这一点已通过新公共管理改革得到证实（见Drechsler，2005）。然而，在最近的政府采购文献中通常也会强调类似的价值观念：成本效率、透明度和竞争的强化。WTO和主流的采购文献都假定政府失灵比市场失灵更糟糕，因此自律性政府将比干预发展型的政府带来更多的回报。

因此，WTO不仅以一系列非常不同的经济观念和思想为基础，而且以对政策能力及其如何演化的完全不同的见解为基础。

此外，东亚的发展型国家依赖于伴有行业领导者的双边嵌入性，而今天，可以说我们需要的是一些伴有各种知识极点和行为主体的多边嵌入性（又见Evans，2009；以及Jayasuriya，2005从公共政策视角所作的论述）。例如，能力和制度学习是与国际金融机构谈判所必需的，而且各国的研发实验室之间往往越来越不同并发生相互分离。正如埃文斯所说的：

在20世纪的发展型国家中，嵌入性是很重要的，因为它是信息之源，而且共享计划的实施依赖于私人行为主体。只要嵌入性的目的在于工业化，构建嵌入性的逻辑就比较直截了当了。这里的关键信息在于弄清楚哪些工业项目是可行的、要激发相关企业的干劲需要哪些激励措施。领先企业的“文化”必须被改造，以便更多地以创新和冒险精神来衡量竞争。主要的合是一小部分产业精英，他们有着相对明确的利益。在个人网络和行政架构的基础上建立联系是一个可行的计划（2009）。

换句话说，虽然PPfI和产业政策都假定强大的政策能力，但WTO规则通过缩短政策学习的周期使能力建设复杂化了：普适性规则的实施差不多才是一个完整的政策周期。对各种产业政策措施进行试验——通常会失败——是东亚成功的关键因素之一（例如，见Okimoto对日本产业政策失败的部门的讨论，1989），而在今天的WTO框架下，政府失灵被视为发展政策的主要过失。确实，在WTO内占主导地位的华盛顿共识的政策框架强调的是：首先，宏观经济能力（例如通胀目标、财政纪律）；其次，必须从当今的最佳实践工具箱中移植所需的政策（详见 Karo & Kattel对东欧在WTO背景下的情况的论述，2010b，以及Kattel & Primi对拉美和东欧的比较，2010）。从本质上讲，自20世纪90年代WTO和华盛顿共识占统治地位以来，发展中国家已经变成了政策接受者。结果是，大多数发展中国家各自的政策已经与发达国家的政策趋同（知识产权、研发、FDI及其它领域）。然而，这种政策趋同还伴随着分析和评估国内政策问题的本土能力的塌陷或消失，正是这种趋同所带来的政策制定的去情景化导致上述问题的发生（Karo & Kattel，2010b）。换言之，发展中国家自愿或不自愿地逐渐增加对发达国家和国际组织的政策的复制和移植，这通常会使它们的问题更加恶化，因为随着政策试验被减少到最低限度，本土能力的发展就会受挫。

六、促进创新的政府采购与发展悖论

创新理论和经济发展的历史表明，促进创新的政府采购不仅会导致全球技术革命，也可以作为实现赶超的一个系统性工具来使用。发达国家为了在世界市场上获得主导力量而广泛使用的经济发展措施，其中就包括PPfI。此外，发达国家（例如欧盟的“领先市场”倡议）还有发展中国家（例如中国—OECD，2008）最近的一些举措都表明，促进创新的政府采购已经重新被视为一种经济发展机制。因此，如果发展中国家的政府采购只是为了通过创造公平的竞争环境来提高成本效率，那么这些国家就等于是自愿地放弃使用一种最强大的需求方面的创新政策工具，这一工具可以促进创新、产业发展、竞争力的提高和经济增长。

尽管GPA规则对大多数发展中国家来说并不适用，可以适用的是PPfI，但这些国家都还没有为PPfI做好充分准备。如果没有特定的能力，例如，传导合适的市场信息、开发公共技术平台、把社会需求转换成功能性需求、解决腐败行为、把政府采购中的风险厌恶文化转变为风险管理文化、避免协调失败等，实施PPfI就会有问题。另外，除了像知识产权、投资等方面的协议外，越来越多的发展中国家签署了双边贸易协议（BTA），政府采购的问题经常被提出。这些协议连同其它多边协议和WTO协议一起，进一步减少了适用于PPfI的政策空间。

GPA的目的在于使政府采购市场的世界贸易自由化。然而， 发展中国家——在加入GPA之后——是否可以避免短期或长期的损失，例如失业，这个问题还有很大的疑问。正如上面讲到的，如果发展中国家的政府在目前的情况下加入GPA，由于结构和制度的不平衡，他们将把自己的市场置于不公平的竞争之下。

尽管发展中国家经常被建议加入GPA框架，但是，这一协议使得把PPfI规则的直接和间接使用与其它创新政策工具相结合变得很困难。GPA框架的目标是公平的待遇、有效的竞争和技术效率，但是有效的PPfI政策的目标并不是为了维护最大化的竞争和公平竞争的环境，而在于创造积极的溢出（positive spillovers）能力。[18]要培养这种能力，政府必须参与互动式学习并与市场合作，而这与GPA规则是相冲突的。一些欧盟成员国在试图制定明确的PPfI政策时所遇到的问题就证明了这种冲突的存在（见Edquist，2009；Edquist等，2000；还有 ECEG，2005）。

同时，PPfI假定一个相对较高的政策和管理能力水平，而这正是发展中国家通常所缺乏的，而且在占主导地位的——去情景化的——WTO政策制定规则下很难获得这种能力。此外，PPfI还假定一个较高水平的现有竞争力，以使采购变成一个现实的创新政策工具（Lember等，2011）。但是，这并不是发展中国家常有的情形。发达国家的政策能力和现有的市场竞争力通常都更强，从而可以实施大规模的PPfI政策，这使得它们在GPA框架下更有可能取得成功。但是即使在更为发达的国家，PPfI也不是可以随便运用的，因为它还需要遵守国际规则。

因此，我们会发现，对PPfI和WTO框架下的发展中国家的争论充满着矛盾和悖论。可以说，如果发展中国家加入世贸组织的GPA，该协议将对它们造成严重的限制：要在对国家竞争力和经济增长起决定作用的领域实施PPfI政策将变得更加困难。同时，如果没有适当的政策能力就实施PPfI，这有可能导致无效甚至负面效果。图1对此作了概括。

图1：促进创新的政府采购悖论

许多人撰文指出，减少GPA的缺陷并促进发展中国家加入GPA的一个可能的策略是让它们逐步加入（Arrowsmith，2003；Trionfetti，2000）。咋一看，这似乎是一个可行的策略。这可以给发展中国家提供必要的时间以建立一种适当的政府采购制度，并允许它们采取一些措施以减少开放政府采购市场所带来的负面效应。更重要的是，在进行歧视性采购实践的时候，发展中国家非常乐意在适应期尽快地进入其它市场（Trionfetti，2000）。但问题在于，只是逐步接受GPA协议还不够。尽管GPA为发展中国家提供了就免责条款（包括与产业政策相关的条款）进行谈判的可能性，但免责条款必须在事先规定好，这就减少了政策试验和运用试错方法的可能性。正如阿罗史密斯（Arrowsmith，2003，p.447）所说，“这种可能性受制于政府采购委员会的批准，发展中国家可能——确实如此——担心当这些政策影响了其它缔约国的重要利益时，这种可能性将不会出现。”非常具体的PPfI规划容易遭受失败，还要花时间去开发。PPfI政策带来的正外部性将在什么时候、以什么样的方式扩散到市场中去，对此很难预测。而且，大规模的PPfI政策还假定PPfI准则被公共部门采用，但要在有限的时间内创造这样一种政策和管理能力非常困难。

结果是，使用更间接的措施或所谓的软PPfI措施被认为是发展中国家的一个替代性选择。进而，这意味着发展中国家应该将其培养政策能力的努力首先用于构建竞争力、协调机制和政策网络，以利用前面所描述的WTO政策空间。运用这些软采购措施——设定优先发展的活动/产品/技术，并出台详尽的行动方案、质量标准等——可被看作是构建实施PPfI能力的一个循序渐进的方式。通常，我们应该在逐步建立政策能力这一背景下看待这个问题，在此背景下，我们可以证明，从执行WTO协议，执行过程中没有任何灵活性和对软采购实践——即实施在WTO下仍然适用的经典的产业政策——的修正，一直到全面的PPfI，始终存在一个连续的统一体。PPfI比产业政策措施需要更高水平的政策能力，这看起来似乎是反直觉的，正如我们前面所讲，PPfI框架下的误差范围往往小得多，而产业政策总是与试错和政策试验相联系（Rodrik，2007）。在最近的文献中，最佳例子之一可能就是莱希曼（Reichman，2009）对发展中国家在TRIPS下的政策灵活性所做的出色研究。其中一个主要建议——依据一些具体的灵活性——就是，一个国家的知识产权（IPR）政策机构之间的协调似乎是决定这个国家能否在TRIPS下发展旨在满足其需要的IPR政策的最重要因素（又见Deere关于发展中国家之间对TRIPS的不同执行的研究，2009）。事实上，像巴西、印度和中国这样的国家正越来越多地在产业政策中运用试验的方法以加强它们在WTO规则下的政策能力，甚至是对抗来自美国和欧盟的压力（见Shadlen对巴西有关IPR机构和政策的试验的讨论，2010）。

七、结论：朝着在产业政策和发展的背景下理解政府采购的目标前进

如果促进创新的政府采购被视为发展中国家产业政策组合的一部分，那么在现行条件下加入GPA就起不到这种作用。同时，因为政府采购的悖论，也许发展中国家只能够从直接的PPfI中获取非常有限的利益。虽然逐步加入GPA可以被视为向前迈出的积极一步，发展中国家还是应该寻找一下在GPA框架内是否还有其它机会。因此，发展中国家所需要的是在其它WTO协议内拥有更多的决策自由，这样才可能运用更多间接的PPfI，间接的PPfI对管理和政策水平以及市场竞争力的依赖更小。表2概括了目前发展中国家使用PPfI和产业政策的政策空间。

表2：产业政策、政府采购和发展背景

从表中可以看出，发展中国家在经济发展和赶超的背景下计划并执行政府采购政策的时候有四种策略可供选择。第一种选择——创造公平竞争环境的政府采购——建立在比较优势假定的基础之上。这种观点在现存的有关GPA的文献中得到广泛推崇，它强调透明度、非歧视性和自由竞争作为促进创新和产业发展的唯一途径的作用。目前的WTO和GPA框架的设计就是为了支持这种政策方针。尽管如此，基于我们在本文前段所陈述的观点，可以认为，这种方针还不足以创造创新、技术和发展所需的溢出效应，还可能加深低均衡的陷阱。

第二种选择——歧视性的政府采购——建立在保护主义思想的基础之上，经常被作为支持或反对产业政策的理由。它是一种工具，政府可以用它排除政府采购市场中的竞争、促进次级政策的发展或追求隐秘的个人或政治目的。对那些加入了WTO但还没有加入GPA的政府来说，如果它们有政策能力的话——发展中国家大多没有这种能力——这种策略比较容易使用。相反，GPA的思想就是限制这种政策的使用。歧视性方法的问题在于，它把竞争的作用最小化，而且经常被到处使用，即并不根据产业或创新政策的实际需要来使用。

第三种选择——PPfI——与促进创新、竞争优势和多样化经济有关。它以演化经济学为基础，演化经济学强调政策学习和技术运用的重要性。然而，在这里，竞争效应高度依赖于现有的市场竞争力，但发展中国家的情况并非总是如此。虽然WTO的总体框架并不直接影响PPfI策略的使用，但发展中国家在目前的GPA框架下使用这种工具时将面临严重限制。PPfI的问题在于，在一个政府能够在公共部门中发展与PPfI相关的适当的政策和管理能力之前，需要很长一段时间。

第四种选择——“软”采购措施——其基础与PPfI的基础类似，但这里的主要障碍在于一般的WTO规则和协议。在PPfI中，政策能力是发展中国家面临的主要缺陷，与此相比，由于“软”采购措施本身假定集中采取一些更加有力的措施，政府就更容易开始干中学的过程，对这种政策制定来说这一过程是不可避免的。

总而言之，对发展中国家来说，作为产业政策一部分的政府采购能够带来的好处要比目前的讨论中所展示的更多。不管怎样，为了运用政府采购以促进创新、进而促进经济发展，发展中国家不应该直接移植发达国家的政策。由于国际制度设置和PPfI的复杂性质，发展中国家首先应该在目前的WTO政策空间下发展更加有力的创新政策技巧和能力，然后逐步转向具体的PPfI政策制定。

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