古今救灾制度的差距与变迁
http://www.sina.com.cn 2006年10月09日10:55 南风窗
古今救灾制度的差距与变迁
——专访中国人民大学清史研究所副所长夏明方教授
□本刊记者 阳 敏
清朝的救灾制度是亮点
《南风窗》(以下简称《南》) ：在没有发达的资讯和信息传递网络的年代，是怎样应对灾情、统计灾情的呢？
夏明方(以下简称夏)：灾情上报制度至少从秦代开始就有了，清代更加完备。比如某一个地方闹了灾，地方官必须在45天之内，将勘灾的结果汇报给朝廷，制度还是非常严格的。民国时期军阀混战，制度难以为继，具体的灾情往往都是根据媒体报道，数字不一定很可靠，但是有大规模的死亡，这一点是没有疑问的。
《南》：45天是不是有点慢？清朝的灾情上报是一个什么样的体制呢？
夏：按照当时的交通和通讯条件来说，速度还是比较快的。如果遇到特大灾害，地方政府也没有必要遵守这样公式化的程序，可以采取特殊的措施，根据受灾的情况，先临时做一些赈灾工作，同时向上级汇报。
从康熙朝开始，皇帝就要求地方的督抚，就是省一级的地方官，每年必须有两次向朝廷汇报当地的雨水粮价，这是一个最基本的制度。时间一般是夏、秋两季，比如降雨量多少，粮食价格多少，收成多少。这样，皇帝就能够判断什么地方发生自然灾害。一旦灾害发生，地方必须在规定的期限内把灾情逐级上报，逾期严惩。这是报灾。报灾之后还要勘灾，也就是确认灾害的等级，是重灾、次重灾、还是轻灾、没有受灾。包括粮食收成也有等级，收成是十分还是八分，一般来说，五分以下都属于受灾。
《南》：朝廷和地方政府一般会采取哪些赈灾手段？
夏：遇上大灾害，朝廷一般是蠲免钱粮，有时候全免，或免一部分，有时候缓征。另外，地方上或多或少都要有粮食储备，遇灾时就可以用来赈济或平粜。如果本地粮食不足，可以请求朝廷到外省去调粮或采买，朝廷也会根据情况把南方的漕粮截留下来调拨灾区。平时的米粮贸易，经过一些关卡是要收费的，这时候朝廷就颁布一些命令免税，鼓励商人把粮食送到灾区销售，还要求当地军队加以保护，因为闹灾的时候米粮容易被劫。有时，官府主要是发放一些银两，让老百姓自己买粮。
其余还有各式各样的救济手段，今天看来非常细致，无微不至。比如，灾民是整个房间倒塌，还是半间房屋倒塌，或是一面墙倒塌了，朝廷都会根据损失情况的不同，给予不同的救济。再比如，地方政府办的粥厂就是一个临时性的收容机构，一般会设在交通比较方便的地方，方圆五里、十里的灾民就会过来。有的地方是“放粮”，灾民把粮食领回去自己煮食。灾民逃荒外出，就变成了流民。流民多了，会影响社会治安，也会导致瘟疫流行，所以流民多的地方，也会办粥厂收留流民。为了防止瘟疫爆发，政府和地方的绅士、绅商会制备中药丸子散发，也会组织人员把死去灾民的尸体收集起来掩埋。还有的地方会专门设立“医馆”，收治病人。
不过，严重的水旱灾害常常会引发农民暴乱或起义，朝廷就会一手拿粮、一手拿刀，加强军事戒备和武力防范。比如，1878年光绪年间的大旱灾，陕西是整个灾区的一部分，正在督军西征的左宗棠就指示陕西巡抚谭钟麟，要他一方面赶紧救济灾民，另一方面严厉镇压饥民的骚乱。所以，左宗棠是两手抓，一手硬一手软。
《南》：以现在的眼光来看，清代救灾制度是否有可取之处？
夏：清朝从报灾、勘灾到赈灾、善后有一套完备的程序，这实际上是我们现在很多的地方政府都难以做到的。因为中央没有明文规定，往往是灾害来了，大家才反应。
像李鸿章搞洋务运动的时候，因为他整天要搞海防、办工厂，把雨水粮价的事儿忘了，有时候拖到很晚才上报给朝廷，光绪皇帝就骂李鸿章，说你直隶省近在咫尺，雨水粮价汇报居然比新疆还要晚。可见，即使晚清，朝廷对这些制度还是比较关心的。当然清朝的制度在执行过程中也有问题，但至少有这个制度在，而现在许多地方，往往是头疼医头、脚疼医脚，与古人比起来还有不小的差距。
国外一些学者通过对18世纪清代救荒制度的研究，对以往流行的有关中国古代政治制度的认识提出了质疑——原来一谈到中国的官僚制度，就会想到“东方专制主义”，就会认为皇权高压、灭绝人性，但是通过研究清朝的救荒制度，却发现其中还有这么一抹令人拭目的光亮色彩。所以有人把18世纪的中国称为“福利国家”，认为这是当时其他西方国家不可比拟的。
公开透明的民间义赈
《南》：晚清时期，除了政府组织救灾，民间力量有参与吗？
夏：这要从光绪初年的大灾荒说起。当时，皇帝年幼，两宫太后主政，华北五省的救灾工作实际上是由李鸿章居间主持的。由于灾情严重，朝廷财力不足，除了截留漕粮、发放帑银外，还买卖官职(那时候叫“捐纳制度”)，筹集钱粮。同时，李鸿章也很支持、鼓励地方绅士捐助钱粮。国外传教士也组织了赈灾队伍，到中国灾区救灾。总之，社会各个方面都参与救灾，不光是官府。
《南》：晚清或民国时期，民间力量参与社会救灾的情形是怎样的？
夏：民间救灾在刚刚兴起的时候，有很多不足和缺陷，但是，到1920年代的时候，基本上就比较完善了。光绪年间，除了李鸿章组织的救灾，东南沿海，主要是上海、扬州、苏州、杭州、镇江、还有宁波，以上海为中心，地方上很多绅士、买办，自己组织起来到社会上捐款，捐完款以后派人送到灾区直接赈济灾民，完全是民捐民办的形式——这在历史上是头一次出现，当时说是“开千古未有之风气”。
其实以前也有民捐民办，比如明末清初崇祯和顺治年间的灾荒，可以说是中国历史上最大的一次灾荒，那时就出现了民间的救济活动，特别是在江南地区很普遍。但那时都是当地人救济当地人，不会超越地域的范围。而光绪年间的民间救灾，是江南人跨越了江南的地域界限到华北救济，利用的主要是江南的地方资源，这种形式叫“义赈”，是社会力量自己组织起来赈灾。
相比之下，今天很多的民间救灾行为，实际是由政府组织的，包括社会捐款，也往往是政府行为，换言之，是政府主导民间救灾行为。两者有很大不同。
《南》：近代义赈的出现与当时特殊的国情脱不了干系吧？
夏：当时组织义赈的人，在当地有很高的威望，有许多常年从事慈善活动，经验很丰富，人们也相信他们。另一方面，西方传教士在中国的救灾活动，使这些中国绅士很警惕，他们担心西方传教士借用救灾进行文化侵略，“盗窃中国人的心”，就起而与传教士对抗，并且提出一个口号，叫“跟踪赈济”——传教士到哪里救灾，我们中国人也到哪里救灾，而且我们一定要比他们做得好，要把中国人的人心拉回来。
所以，义赈的出现跟民族主义的情绪有关。当时《申报》上也有很多宣传，有社论、灾区通讯、灾区报道，也有广告。捐款人的姓名、数目，都会登出来，也就是《征信录》。登报以后，大家都会知道，募捐的人有没有贪污，有没有把钱用到实处。
《南》：这样一来，整个募捐和救灾的过程就公开化了，可以赢得民众的信任。
夏：对。完全公开，从捐款到最后的支出细目，到派什么人去救灾，整个过程都非常透明。事后，出一本书，书中内容包括当地的灾情、救灾的措施、捐款人姓名以及捐款的去向，在社会上公开让大家监督。
《南》：义赈的一整套机制是不是模仿西方传教士的？比如《征信录》等等。
夏：很多人以为是这样，实际上不是。《征信录》我国早就有了，至少清前期就出现了，我们找到了很多鸦片战争前的《征信录》。不仅是救灾用它，一些慈善组织也用。后来，《征信录》只不过是借了《申报》这样的媒体，更加公开化了。
《南》：当时民捐民办与官府没有任何干系吗？
夏：民间救灾的人知道当地官府会欺瞒灾情，像地保之类，所以他们到了村里根本不理地方官，自己挨家挨户去调查，一旦发现哪家有人已经奄奄一息，就马上把钱粮发下去，效率很高。李鸿章当时是持默许的态度，他忙着海防、洋务，有人管他很乐意。
《南》：在救灾这个问题上，中国民间的救灾机构与传教士之间一直处于对抗的状态吗？
夏：刚开始是不合作的态度。传教士把他们的救灾经验告诉中国绅士，希望他们照做，但是中国这边说，我们有的东西比你们还好，不采纳。后来双方渐渐有了合作。到1920年华北大旱灾的时候，成立了正式的“中国华洋义赈救灾总会”，它是全国统一的民间联合救灾组织。实际上，局部合作更早时已经开始了，比如清末的“上海华洋义赈会”。
民国时期，很多政府官员、学者和社会名流都参与了民间救灾，比如中国华洋义赈救灾总会的4任会长梁如浩、颜惠庆、王正廷、孙科等，后面的3位先后在北洋政府或国民政府担任过要职。有些专门搞义赈的人，后来也被国民政治委托办灾，比如章元善。1931年长江水灾的时候，国民政府邀请他参与管理水灾救济方面的工作。
政府主导模式不可或缺
《南》：解放后，这些义赈组织都被改编或取消了，采取了政府主导的救灾模式。
夏：对。解放后，我国主要是通过政府来组织力量进行救济的。但救灾的基本模式早在战争年代就已经创建起来了，而且也取得了很大的成功。例如1942到1943年，太行山边区发生了大灾荒，当时在那里主持工作的邓小平，依靠边区政府的力量组织救灾，非常成功。
当时是抗战最艰苦的时候，国民党实施经济封锁，日军也扫荡，外来的资源基本上被切断，整个边区处在政治、经济最艰难的时候。饥荒影响很大，很多地方死了人，也有人逃荒，甚至跑到敌占区，有的地方还发生了骚动，形势十分严峻。刚好那时候延安在搞“大生产运动”，太行边区积极响应，并和救灾度荒联系在一起，包括组织合作社、互助组等形式，最终扭转了局面。
通过政府组织，把全民的力量调动起来，可以有效地抵御灾荒。比如，以前吃野菜，一般都是灾民的自发行为，但太行边区是通过政府组织，大家统一把树叶采集起来分配给灾民。这样做的好处，就是人多力量大，收获大，分配也比较公平。先前你剥树皮，不是你家的树你还不能剥，但是如果有政府组织，这样的问题也就不存在了。
《南》：政府主导的救灾模式有无不足之处？如何改良？
夏：任何一种救灾的模式都有自己的特点，也都有自己的局限。从历史上看，民间自主的救灾机制，总的来说的确比“官赈”的效率要高得多，清末民国时期甚至取代了官府而成为救灾领域的主导性力量，有时连国家的赈济行为也要依赖前者。但民间救灾最主要的人力、物力资源是靠劝募、捐赠和民众的志愿才获得的，其规模毕竟受到很大限制，尤其在经济不发达的时候。因此，对于那些特大型的或毁灭性的灾害，单纯依靠民间的力量远远不够。
政府主导的救灾模式，恐怕在任何时候都是不可或缺的，尤其在面临特大灾难之时。但如果没有完善的制度和有效的监督约束机制，那么救灾活动就会和其他领域一样，极易于成为官僚主义和贪污腐败的温床。长此以往，不仅极大地抑制了民间救灾力量的培育和成长，不利于充分动员社会的力量，还会造成灾民对政府的依赖心理，不利于从根本上提高自身的防灾意识和抗灾能力，形成恶性循环。
所以，问题的关键不是要不要政府救灾形式，而是建立一个什么样的政府救灾形式，如何更有效鼓励、扶植和培育独立自主的民间救灾力量。这样一方面可以相互合作，大大减轻政府负担，另一方面也可以互相竞争、监督，共同促进中国减灾事业的发展。
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