城市机器政治论(machines politics)是美国城市政治学理论谱系的重要组成部分，它的研究对象是19世纪60年代在美国城市中兴起的一种被称为“机器政治”的政党政治。19世纪末是其发展的鼎盛时期，至20世纪20年代，在进步时代美国城市管理体制改革浪潮的席卷下，它最终衰落了。城市机器政治论的兴衰与美国社会的政治经济发展紧密相关。
难解的城市化问题导致“机器政治”出现
在美国近代城市史中，机器(政党)政治的出现有着深刻的社会经济背景。美国内战结束至19世纪末，美国成功地推进了工业革命，经济呈现出前所未有的繁荣之景，城市化和工业化得以迅速推进。但是，由于美国联邦政府奉行自由放任政策，各种社会问题也接踵而至，这一点通通汇聚在城市区域。最突出的就是贫富两极分化。一方面，与财富的迅速增长相伴而来的是财富的骤然集中;另一方面，社会底层民众却生活在条件极差的贫民窟中。此外，用水、治安、消防、食品安全、交通、住房、学校以及卫生等服务事业的推进，无一不考验着城市政府的治理能力。许多城市的议会往往通过特许权制度，向社会购买市政服务，但是服务仍供不应求。由此，至19世纪末，美国的首要问题就变成了如何有效化解城市问题。美国传统城市管理体制的内在缺陷不但不能解决这一问题，反而为一种被称为“机器政治”的政党政治提供了现实温床。19世纪后20年至20世纪前30年，美国政党政治就像毒瘤一样，腐败横行寄生在绝大多数美国城市里，城市被“无形政府”所控制。
在地方政党政治运行体制下，美国机器政治的典型特征是候选人为获取选民以及支持者的选票和经费资助，许诺提供包括赐予政府公职、授予政府特许权、签订政府采购合同以及其他小恩小惠在内的种种好处。其实质是以选票为中介的利益交换关系。通常在这些候选人的背后，都有一位掌控全局的“城市老板”。总体来看，城市老板和机器政治的出现及其盛行，只是实行分肥制的政党制度在城市政治中的外在表现，但本质上是美国传统的国家治理结构，特别是传统的城市管理体制跟不上经济社会转型步伐的结果。
美国独立后，城市政府简单地模仿联邦政府的机构设置，设立两院制。城市议会掌握着主要的市政管理大权。至1880年前后，美国的城市普遍实行“弱市长型”的市长—议会制，议会不但行使立法权，而且握有部分人事任免权。消防、警察、卫生以及其他市政服务部门的负责人也由选举产生，却不对市长负责。作为行政首长，市长的权力微乎其微。
在这种城市管理体制下，整个城市享有的权力不仅十分有限，而且特别分散。与此同时，面对日益突出的社会矛盾，美国城市政府亟待提升公共服务，加强基础设施建设。为此，城市政府不得不千方百计地筹集经费，于是，包括特许权制度在内的各种融资方式便应运而生。私人企业通过竞标，可以获得诸多城市供给服务的合同。然而即便如此，美国的城市政府还是很低效无能。政府各部门权责不清，经常相互推诿。这就为在政党组织统摄下暂时能够满足市民要求的城市行政管理运行模式，即机器政治的兴起，提供了温床。
紧随美国工业化而来的是外国移民大量涌入，这成为城市机器政治出现的另一重要原因。刚刚移居美国的移民，远离故土，急需食物、工作以及住房等物质保障。然而，无能的城市政府又不能有效地提供相应的公共物品，满足外来移民的基本物质要求。在这种条件下，移民首先想到的往往是寻求自己族裔组织的帮助。于是，在竞选的过程中，职业政客充分利用这一政治生态的约束条件，凭借自己的族裔身份，对移民施以小恩小惠，借此轻易地骗取同胞的选票。尽管这些政客及其幕后老板一般不是移民，就是移民的后裔。不过，为了赢得选举，把持市政大权，城市老板一般会积极投靠政党组织，利用政党机器的各级组织，拉拢选票。
此外，为了获取快速城市化带来的无限商机，大企业主和利益集团纷纷通过提供竞选经费和动员选民等方式，支持城市老板的政治寻租，以便获得中饱私囊、营私舞弊的机会。同时，他们忙于商务，对公共事务根本就漠不关心，也给城市老板钻营市政大权以可乘之机。
不过，这种城市机器政治并非一无是处，它的存在是以履行某些功能为基础的。除了提供一定物质激励以外，城市政党的政治操作还为移民提供了向社会上层流动的最重要工具，这主要通过向其提供市政公职岗位予以实现。此外，党派间的经济政治博弈，也在一定程度上弥补了城市政府行政职能缺陷造成的公共服务漏洞。
城市管理体制改革标志机器政治衰落
面对在狭小城市空间里聚集的各种社会政治经济问题，不同社会阶层对因政党腐败无能导致的城市机器政治爆发了强烈不满。这一时期，相继涌现了各种各样的社会改革运动，如劳工运动、扒粪运动、第三党积极参政、社区改良运动和妇女参政运动等，它们的兴起成为城市机器政治衰落的先声。
鉴于城市老板和机器政治把持下的城市政府贪腐肆无忌惮，管理极端混乱，成本居高不下，城市管理的改革势在必行。大体而言，在进步时代，社会中上层阶级主要进行了“强市长型”市长—议会制、城市委员会制以及城市经理制等城市管理体制的改革探索。同时，城市中上层阶级为了更好地实现自己的资本增殖利益，也推动城市管理体制改革。这样进入20世纪，在经历一波市政基础设施建设的高潮之后，就硬件而言，美国的城市建设基本完成。与此前相比，机器政治的寻租空间大为萎缩，所能提供的商机迅速下降。由此，政党分肥制操纵下的机器政治走向历史性的衰落。
19世纪末20世纪初，美国城市管理体制改革实践和理论的发展，为美国城市管理新模式提供了经验支持和理论基础。这一时期，进步运动的改革者们对城市的选举机制进行了相应改革，主要改革措施包括选民登记和读写测试，实行超党派普选，推行文官考核录用制度，推动城市自治。同期出现的政治与行政相互分离的呼声和当时席卷美国的科学管理运动，则为城市管理体制改革确立了理论基础。当时，弗兰克·古德诺就指出，政治控制行政会导致行政效率下降，因此，有必要推动政治与行政的分离。美国古典管理学家、科学管理理论的主要倡导人弗里德里克·泰勒的信徒，也将强调效率和科学管理的模型运用到了城市管理体制的改革上。
直到19世纪90年代，城市管理体制改革的浪潮才正式席卷全国。1894年，旨在推动美国城市管理体制改革的组织——全国市政联盟正式成立。在它的推动下，美国掀起了城市管理体制改革的高潮。1899年，全国市政联盟提出“强市长型”市长—议会制城市管理体制。这种体制强调分权和制衡原则，但提升了市长的独立性，提高了政策的制定和执行力。不过，这一城市管理体制的缺陷也是很明显的。最重要的就是，行政部门与立法机关分享立法权，相互制衡，有可能会相互掣肘，发生摩擦，降低政府效能。
鉴于这一城市管理体制的局限，一些改革者尝试建立类似委员会制的城市管理体制。其中，得克萨斯州的加尔维斯顿市是第一个推行城市委员会制的城市。1900年一场飓风扫荡该市，面对救灾重任，传统的城市管理体制束手无策。于是，该市组建了救灾委员会。1903年，通过修改城市宪章，该市尝试将这一体制制度化。但是，其中存在的最重要问题是，委员不存在上下级关系，相互独立，地位平等，结果，不仅导致权力太过分散，而且城市政府也没有政治领导人。如果委员就某一议题存在分歧，很容易出现相互拆台、拒不合作的现象。
为了提高行政效率，改革者们又探索出了“城市经理制”这一新型的城市管理体制。理查德·蔡尔斯是“城市经理制之父”。1913年，通过整合城市经理制和“得梅因制”，他提出了城市经理制的理论框架。在操作层面，1908年，弗吉尼亚州的斯汤顿市是采用这一管理体制的先锋。但这一体制也存在许多问题，由议会任命的城市经理是行政领导而不是政治领导，他独揽市政大权，却往往不能有效回应选民诉求。
（单位：天津师范大学政治与行政学院）
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