美国的赢者通吃政治

　　(美)雅各布•S.哈克 保罗•皮尔逊 杜文娟 译

　　本文译自美国耶鲁大学政治学系教授雅各布•S.哈克与加州大学伯克利分校政治学系教授保罗•皮尔逊合著的题为《赢者通吃政治：美国的公共政策、政治组织、顶层收入的直线上升》(原文刊登于美刊《政治与社会》2010年6月号)的文章第四、第五和第六部分。指出，美国赢者通吃经济形成的一种重要原因是：有组织的利益集团之间的平衡已经决定性地偏向了富人，而这一转变极度影响了美国的政治经济在税收、产业关系、高级管理层的薪资水平、金融市场四个领域的治理政策，进一步促进了赢者通吃的经济结果的出现。

　　美国政治组织的转型

　　赢者通吃经济的出现与人们普遍承认的两个政治转变相一致：其一是更强大的、更趋保守主义的共和党地位的上升与政治两极化的急剧增加。另一个转变很少受到人们的注意：有组织的经济利益集团之间的平衡已经决定性地偏向了雇主和富人。但是，可能正是这种意义深远的组织上的转变对于政治不平等产生了最大的影响。

　　(一)商业组织的大量出现

　　20世纪70年代的10年带来了从战后基础广泛的安定局面向赢者通吃的新政治的转型。这种转变的最明显标志就是商业力量的显著扩张。雇主虽然一直是美国政治生活的主要参与者，但是在整个20世纪60年代和70年代早期，他们却遭遇了一连串意想不到的失败。华盛顿在一系列问题(从环保到职业安全，再到保护消费者权益)上制定规章制度的权力有了突飞猛进的提升，这部分是由各种基金会所培育的代表新“公共利益”的组织的兴起所推动的。正如大卫•沃格尔所总结的那样，从1969年到1972年，“与战后不一样的是，美国整个商界实际上经历了一系列的政治挫折”。到了1971年，后来出任美国最高法院大法官的刘易斯•鲍威尔在一本旨在帮助刺激经济的备忘录中，不得不宣称“美国的经济体系受到了广泛的冲击”。

　　商界有组织的反击是迅速的。在华盛顿设有公共事务办公室的企业数量从1968年的100家增长到了1978年的500多家。1971年，在华盛顿拥有已注册的游说专家的企业数量仅为175家，到了1982年，数量为2445家。企业政治行动委员会的数量从1976年的不到300家增长到了20世纪80年代中期的1200多家。具有更大政治意义的是企业集体能力的扩展，这使它们能够在更加广泛的阵线进行更加先发制人的动员。刘易斯•鲍威尔曾经担任过美国商会教育委员会的主席，他在那份知名的备忘录中写道：1974年到1979年间，商会会员的数量增加了一倍，商会的预算是以前的3倍。1970年到1979年间，全美独立企业联盟会员的数量翻了一番。1972年成立美国商业圆桌会议，其目的是为了提高共同利益而对高层的经营管理者进行动员。美国制造业协会把办公地点搬到了华盛顿。正如它的会长所观察到的那样：

　　在新世纪之前，我们的工作地点一直是纽约，因为我们认为这座城市是工商业的中心。但是今天，影响商界的主要因素是政府。商界之间的关系不再像商界与政府之间的关系那么重要。在过去几年，这点对我们来说已经是很明显的了。

　　商业团体的作用不只是增长，而且在扩大其影响范围。企业和富豪家族在政治方面进行了新的巨大的投入——不仅仅是为了对某个具体法案进行游说，而且是为了影响更广泛的政治气候。在这些努力当中，最突出的是来自美国南部和西南部的富有的活动家们。他们在经济上是坚定的保守主义者，并猛烈抨击第二次世界大战结束后美国国内劳资之间的协议安排的基本状况，他们培育了一个由新的基金会和智囊团(这些组织认为自己的作用在于通过积极的沟通，使公共舆论和公共政策向保守主义方向转变)组成的连锁系统。

　　认识到华盛顿的立法过程更加开放、更加灵活后，各商业团体对自身进行了调整，以适应时代的要求。具有讽刺意味的是，这一不断扩张的商业组织网络让公共利益团体搬起石头砸自己的脚。商业组织通过利用迅速兴起的市场营销和通讯手段，发展了自己组织群众运动的能力。通过在雇员、股东、当地企业、有着共同利益的公司(比如零售商和供应商)之间建立起网络，它们很快让华盛顿被大量的书信和电话所淹没。仅仅几年的时间，这些一般是自上而下的商业组织在组织起自下而上的运动过程中稳步发展起来，这些运动不仅赶得上，而且超过了其竞争对手所做的努力。

　　这些新出现的“外部”战略与“内部”战略紧密结合起来。这些商业组织培养了一群能够与立法的关键人物进行私人接触的有名的企业高层主管。在世界大型企业联合会组织的非公开会议上，高级主管们交换意见，讨论如何向有组织的劳工学习并以策略战胜他们。用一名高级主管的话说就是：“如果你与打交道的参议员不是直呼姓名的朋友，那么对股东来说，你就不胜任自己的工作。”

　　从1965年到1975年，政策的钟摆是摆离商界的。几年后，它又摇摆回来了。但是，在接下来的1/4个世纪里，它在原地停止不动了，只是偶尔出现过几次左右摇晃的情况。例如，环保组织有了新成员，它们有实力可以对里根政府时期的政策作出回应。右翼人士(包括基督教保守主义者)进行动员对克林顿政府作出了回应。但是，商界在政治上的影响力越来越大，这种情况已经持续了一代人的时间;而且，现在这种能力更加强大。自20世纪中期开始，游说——政治生活的这个领域是各企业的天下——的规模急剧扩大，与之相比，竞选运动得到的投入就显得相形见拙了。不过，给竞选活动捐款也是企业参与政治的重要组成部分，并且对美国两大政党的含义也不一样。

　　(二)商界的政治捐款与各政党

　　随着其组织影响力的增加，商界也大幅增加了政治捐款的数额。而且，商界增加捐款恰巧发生在竞选费用猛涨(部分原因在于电视在竞选宣传中取得优势地位)的时候。对资金永不满足的需求给了政治家们充足的理由去关注那些财力雄厚的群体——到目前为止，商界的财力是最雄厚的。

　　从20世纪70年代中期到80年代中期，商界向两大政党都给予了慷慨的捐赠。但是，正如记者托马斯•艾德斯托尔所观察到的那样，不能将这看作捐款超越党派的证明，因为实际上，商界是以截然不同的方式来对待两个政党的。商界捐赠给民主党的资金几乎全部流向了在职官员，特别是那些中间偏保守的官员。共和党的在职官员也得到了捐款，但是共和党收到的大量商界捐款用在了政党建设上。民主党的在职官员可以把赠款用在为个人寻求连任所需要的资金上，但是作为政党组织，两党在资金来源——因而也是组织能力——上的差异在这段时间里变得特别突出。

　　商界对两大政党的慷慨之举的对象不同，因为其捐赠针对的目标不一样。对共和党的捐赠是投资性质的。商界资金培育的是一群承诺推动解除管制和削减税收的当选官员。捐款还提高了共和党赢得执政和推动自由市场发展的能力。商界和个体富豪们为一个政党的基础成员提供资金，这些成员承诺会推动商业议程，挑选出鼓励公众消费的信息，然后对其大力宣传。

　　20世纪70年代中期，共和党的关键性组织相对于民主党拥有巨大的优势，其部分原因(不是唯一原因)在于商界的支持。在这10年内，共和党建立起了所谓的“到目前为止美国历史上最强大的全国性政党组织”。到了20世纪80年代中期，共和党在全国的组织的开支大大超过民主党，其比例是5∶1。此外，共和党在组织和资金上的优势使它能够把资金有效地用在竞选活动中。正如罗伯特•库特纳所注意到的那样：“1978年到1984年是共和党在竞选手段上领先的高潮时期，在这期间，美国参议院举行了24次竞选，胜者的得票率至少需为51%。由于在实现目标的手段上以及在有选择地投入资金上具有优势，共和党赢得了其中的19次竞选，获胜率接近80%。”1982年，严重的经济衰退有可能导致反冲性选举，这几乎让“里根革命”半途而废。共和党在资金和组织上的优势在减少共和党在众议院的损失(这一灾难性的损失可能使席位从60席减少到受人摆布的26席)方面发挥了关键作用。

　　民主党人需要对共和党这种强大的组织机器作出回应，这促使他们对商界采取更加友好的立场。尽管方式不同、原因不同，但是，商界资金确实流向了民主党。如果对共和党的捐款是投资性的，那么对民主党的捐款就是某种形式的保险。具有启发意义的是，商界捐给民主党的大部分资金流向了个人，而不是作为组织的政党。其目标指向的是强大的中间派。正如著名的商界游说人查尔斯•沃克尔所说的那样，企业的政治行动委员会“在影响美国国会的意识形态平衡方面起着非常重要的作用。国会议员们现在找到了其他途径来寻求竞选捐款”。

　　为有影响力的或者左右摇摆的民主党人提供资金的主要目的，就是要最大限度地减少出现商界不喜欢的立法的可能性。更准确地说，这些努力的目的是促使政策迷航的产生。经过谨慎确定目标的捐款可以有效地利用美国政治体制提供的多种渠道来实现政策的转变、稀释或延迟。即便是少量民主党人——特别是身居要职的民主党人——勉强或默不作声地给予支持，情况也会大不一样。结成这样的联盟，有助于搁置议题，用象征性的提案代替真正的提案，增加一些关键性的法律漏洞，或者鼓动向共和党进行不必要的妥协。听话的民主党人可以通过两党合作，为共和党提出的对商界有利的提案提供有价值的掩护。

　　一句话，新动员起来的商业组织明白：在培育赢者通吃政治的过程中，民主党人与共和党人起着明显不同但又相互补充的作用。曾经在20世纪80年代早期担任过埃克森石油公司董事长、美国商业圆桌会议主席的克里夫顿•加尔文，如此总结了对党派性的态度：“商业圆桌会议力求与执政的任何政党进行合作。我们每个人可能都有自己的政治盟友，但是作为一个团体，商业圆桌会议与每届政府在一切允许的范围内进行合作。”

　　20世纪70年代中期到末期，商业组织的政治能力的显著提高是华盛顿发生的重要事件。在短短的几年内，商界走出恐慌，获得了卓越的地位。用《新闻周刊》一名记者的话说，企业精英不再发出痛苦的呼号，取而代之的是愉快而满意的声音。很明显的是，国家治理中出现的逆转——医疗保险和劳动法改革的失败，建立消费者保护机构和根据通货膨胀修改最低工资指数的努力被摧毁，解除管制革命的开始，还有最明显的是以大幅削减资本所得税为支撑点的重大税收法案的实施——都发生在20世纪70年代后期。当时是民主党人入主白宫，并且在国会的参众两院占了绝大多数席位。里根当选总统前，商界的议程所获得的这种广泛提升明显地证明，政府治理很大程度上与有组织的斗争有关，而与选举奇观无关。

　　(三)中产阶级组织对经济问题关注度的下降

　　有组织的斗争的情况不断变化，这不仅仅与企业动员相关。尽管商界获得新的影响力代表着最大的发展，但这也只是由各种组织构成的世界中所发生的大量转变之一，这些组织为获得政治影响力而不断竞争。这些发展是多样化的，是美国社会的多种力量带来的结果。它们包括各个方面，从环保、女权主义、民权等领域的公共利益团体的不断增长到基督教保守派的兴起。但是，有一个共同的主题把这些彼此不同的趋势联系起来：那就是所有这些变化都在努力减少那些旨在解决普通美国人所关注的经济问题的有组织的声音出现在华盛顿。

　　我们在这里关注的是产生这种转变的三个主要原因：劳动力的减少;从扎根于地方的群众性政治组织转向围绕邮件发送清单展开活动的、把华盛顿作为基地的团体(明显不包括基督教保守派，这一点具有启发意义);金钱在美国政治生活中的作用越来越重要。

　　在重要性上仅次于商界崛起的是加入工会的工人数量的持续减少。当然，按照国际标准，长期以来，美国的特征一直就是工会力量薄弱。然而，即使其一开始的数量就相对较低，但过去几十年间，美国工会工人数量规模的减少也是惊人的，比大多数市场经济国家严重得多。第二次世界大战结束后的10年里，美国超过1/3的薪资工人加入了工会。到了2009年，这个比例下降到了12.3%;在私营部门，这个比例只有7.2%。

　　经济学家们经常关注工会的工资谈判对提升平等所起的作用。这是个错误。正是工会工人在经济议题和社会政策上扮演的政治角色在政治经济中发挥着最大的作用。实际上，工会权力所产生的政治结果很难被夸大。社会科学家们一直认为，工会工人的力量对于全国性的社会政策的制定有着巨大的影响。强有力的工会与较低的不平等以及更加慷慨的社会计划之间存在着密切的联系。在美国，工会到目前为止是最重要的有组织的利益集团，它们与那些拥有有限的生产资料的人的物质状况有着持续的利害关系。工会工人数量的下降在很大程度上降低了政策制定者们继续或者重新承诺维持上世纪中期的社会福利政策的压力。

　　工会工人数量下降的同时，商界却扩展了其影响范围，美国政治的研究者对这种深刻的组织转变的讨论极其有限。而且，这一变化对美国政治经济所产生的影响一直被组织领域其他方面的发展所强化。工会会员数量的下降仅仅是塞得•斯考波尔所阐述的20世纪60年代以来政治组织更加广泛的转变的一部分(尽管可能是最重要的一部分)：这是从“工会会员到管理人员”的转变。

　　我们马上要讨论的一个重要例外是，具有真正基层代表的群众性组织已经萎缩了。取而代之的是以华盛顿为基地的倡导团体，它们拥有专业的管理团队，其成员人数体现在邮件发送清单上。其中一些团体是“阿斯特罗人造草皮”式的组织(指这些组织没有真正的根基。——译者注)，声称拥有广泛的基础，但实际上是由资方的说客负责运作。其他组织可能拥有成千上万的成员，但是这些成员的参与仅限于在组织的总部发出的、由专家设计好的请愿书上划划勾。一旦要把普通公民关心的经济议题传达给华盛顿时，这些组织——不仅仅是工会，还有兄弟会、广义的公民组织、强有力的地方政党经营组织——在很大程度上就不能在国家政治中起什么作用了。

　　诚然，从“工会会员”到“管理人员”的转变不会推动政治一直沿着某个意识形态方向发展。新的“公共利益”组织已经繁荣发展起来，它们围绕着环保以及其他议题单一的目标组织起来，与政治光谱中的左翼相联合。但是，这不仅仅是“左翼”对抗“右翼”的问题，这一问题关系到工人阶级和中产阶级公民找到有组织的途径表达他们经济利益的能力。无论是左翼还是右翼的转变都在使这种利益表达趋向沉默。

　　在左翼这一边，自由主义联盟内的有组织团体的数量上升已经成为民主党获得支持的主要基础。比如，支持女性候选人参加竞选的一个团体——艾米莉名单(Emily.s List)，成为民主党候选人获得资金支持的最大单一来源之一。但是，在国家治理方面，这样的团体几乎从来没有把关注点放在对工人阶级和中产阶级影响最大的经济问题上。相反，它们关心的议题，如环境保护、妇女权利、公民自由，很大程度上是民主党内最富裕的成员所关心的事情。

　　即便是在需要强烈关注经济上的劣势群体的情况下，比如一些团体在推动与少数族群和妇女有关的议题时，那些在华盛顿成立的组织也往往不会多么优先考虑这些事情。最近对游说进行全面研究的们惊叹，即便是在公共利益团体的游说议程上，“与穷人和美国工人阶层的经济安全有关的议题数量也相对较少”。他们得出结论说，虽然为富人进行游说的人“不会总赢，但企业利益集团、专业人士利益集团、贸易利益集团在设定游说议程方面具有明显的优势”，“社会阶层间的不公平因为利益集团政治在组织上的偏向而急剧恶化了”。我们只想补充的是，在赢者通吃的不平等时代，这种恶化变得更加明显了。

　　我们曾经提到，在基层组织不再在工人阶级和中产阶级中拥有坚实基础这一趋势中，存在一个例外。这个例外——实际上也是非常大的例外——就是基督教保守派的出现。具有讽刺意味的是，这个例外反而极大地加强了整体的趋势。在明显的非物质的层面上让选民参与政治，让大量的中等收入选民站到一个与富人的经济利益高度一致的政党一边，上述趋势的发展由此加强了美国社会广泛的组织上的转变，使其远离中产阶级所关注的经济问题。

　　当然，人们可以夸大这种发展所产生的影响。正如巴特尔斯和其他人所令人信服地指出的那样：一个更加保守的美国政治团体的出现并没有反映出经济关切因为“道德议题”而衰落。相反，与二战后的长期繁荣时期相比，现在投票的阶级分层化更明显了。真实情况依旧是，在投票支持共和党的选民中，福音派信徒的收入水平要远低于非福音派信徒。他们这么做，部分原因在于帮助基督教保守主义选民去投票的那些团体是明确围绕道德问题而不是经济问题采取行动的。基督教右翼的领导人通过共和党与那些极度热衷于推动赢者通吃经济的强大利益集团结成了联盟——这是各政党的群体基础如何对选民的选择产生深刻影响的另一个例子。

　　组织领域的最后一个转变也是至关重要的：在美国政治中，各组织的常规活动已经被货币化了。各种竞选活动更加关注的是媒体和广告，因此也就更多地将注意力放在了竞选过程中所需要的大量资金上面。作为回报，政治家们前所未有地投向了富裕的捐赠者和有组织的利益集团，以便为螺旋式上升的竞选费用筹措资金。例如，在竞选季节，两党会直接与美国最富有的人当中的1/4(民主党)到1/3(共和党)接触，而在20世纪50年代，这些高收入选民所占的比例还不到15%。

　　此外，这一情况恰恰是在美国社会变得越来越不平等的时期发生的。竞选和社会事业的捐款人以及政治活动家们依靠的是自身的力量，所以，我们完全不能忽视美国正在不断壮大的超级富豪阶级。虽然人们在政治光谱的各个部分都可以发现这些富人的身影，但富人对经济问题有着与众不同的政策偏好。尽管没有多少调查可以接触到真正足够富有的美国人，从而对极端富有的美国人的政治偏好作出可靠的推断，但是，已有证据表明，富人在经济上更加保守——他们较少支持经济再分配以及提供经济安全的措施——而且，通常来说，他们比普通美国人在政策方面消息更灵通。例如，关于2003年减税政策的一项调查发现，那些最富有的人更支持削减红利与资本收益税，他们在这方面的消息也更灵通。

　　金钱对政治的影响力越来越大，总的来说，这对共和党有利。对金钱的追逐强化了共和党的低税收和有限政府的政策。另一方面，对民主党来说，这给它带来了巨大的反向压力，让它产生了强烈的动机来减少对再分配问题和经济安全问题的关注，转而求助于富有的选民和财团，使其成为竞选资金的来源。

　　在过去一代人的时间里，组织领域的明显变化包含诸多复杂因素。而实际上，这些组织上的各种转变——商界的组织能力越来越强，工会人数下降，基层组织被那些以华盛顿为基地的、吸引富人的管理者组织所取代，基督教保守派的组织影响力越来越大，越来越多的巨额资金出现在政治生活中——的净效应是直接的：它们大幅削弱了普通公民对经济问题发出的集体声音。代表经济阶梯中层到底层的选民的经济利益的群众性组织一直力量薄弱，并进一步萎缩，而企业、其他与商界有联系的利益团体以及富人的能力却普遍大幅提高。这些变化对公共政策产生了巨大影响。

　　政府对美国经济的重塑

　　如果选举奇观政治学关注的是赢得选举，那么，有组织的斗争的政治学关注的就是改变政府的行为。有组织的利益集团间的平衡的转变是否使美国政治经济的治理发生了重大改变?答案是肯定的。在这一部分，我们将证明四个主要政策领域发生了这些变化。这四个政策领域是：税收、产业关系、高级管理层的薪资水平、金融市场。

　　尽管我们的工作才刚刚开始，但是，我们想为两个观点提供可靠的证明。第一，有实质性证据表明，过去的30年中，政策的发展——通过政策制定与政策迷航——对于在美国出现赢者通吃的经济结果起了核心作用。第二，也有实质性证据表明，有组织的利益集团受到极大的激励和动员，参与了政策发展过程中的许多方面。

　　(一)税收

　　任何对不断增加的不平等所作的政治分析，都必须关注税收政策。税收可能是政策制定者们影响收入分配的最明显的方式。而且，即便是非专业的观察家们也知道，自里根政府以来，税收政策一直在为富人大幅削减纳税金额。但是，一些主要问题却仍然没有得到回答。政策改变的幅度有多大?它是否极大地促进了不平等的加剧?到底是谁从中受益?此外，政策变化的模式对政治活力而言意味着什么?政策是在何时、通过何种机制产生变化的?

　　得益于托马斯•皮克提和伊曼纽尔•塞斯以前所做的极其重要的工作，我们现在可以更好地回答上述问题。以其关于顶层收入分配结果变化的研究为基础，皮克提和塞斯得出了有关不断变化的联邦税收结构的令人吃惊的数据。因此我们就可以对顶层1%这个相对小的人群的收入状况进行解析了。此外，他们的数据涵盖了联邦政府主要税收的各个方面——收入税、工资税、房产税、企业税——这使我们可以从比过去更宽广的视角来看待政策变化的情况。

　　也许最重要的是，有了这些数据，皮克提和塞斯就可以调查纳税负担的情况了——不仅仅是税收法则中边际税率的变化情况(这一点在政治学家的讨论中获得极大关注)，而且还包括把税收削减和其他调整因素考虑进来后美国家庭所支付的实际税收。

　　皮克提和塞斯的研究结果从几个方面来看都是引人注目的。第一，研究结果表明，如果我们集中关注最顶层的收入群体的话，就会发现，税收在不平等加剧中所发挥的作用要更加突出。正如他们所说的那样：“重要的是，把顶层的收入分配分解成一个个非常小的部分，以便理解税收系统的累进税。”过去的40年中，对于处在第90百分位甚至第98百分位的那些人而言，税率的变化一直是非常有限的。相反，对于处在顶层1%的人而言，发生的变化大得令人吃惊。这多半是因为企业所得税和房产税所起的作用日益下降。在税收法则的最顶层部分，累进税的作用曾经是非常明显的;现在，却几乎看不到了。正如皮克提和塞斯所发现的那样：“20世纪60年代，即便是在最顶层的1%的收入区间内，联邦税收系统也是累进的，在最顶层1%的收入中，下半部分的平均税率约为35%，而最顶层0.01%的平均税率超过了70%。”

　　第二，政策的转变不仅仅一直高度集中在最富有的人身上，而且转变的幅度也是相当大的。皮克提和塞斯又说：

　　顶层0.1%的税前收入所占比例从1970年的2.6%上升到了2000年的9.3%。税后收入占的比例从1970年的1.2%上升到了2000年的7.3%。从百分比的角度来看，税前收入的增加幅度比税后收入的增加幅度稍微多一点。但是，从高收入者所能承受的消费水平来看，在这个收入群体中，税后收入所占比例是过去的6.1倍，税前收入所占比例是过去的3.5倍。2001年和2003年实施的减税政策进一步削弱了今天联邦政府所得税的再分配能力。

　　有人可能会提出如下问题，如果1970年以来顶层1%的人的税前收入和税后收入之间的差额一直保持不变，结果会怎么样呢?根据皮克提和塞斯的研究结果，2000年，顶层0.1%的人在税后收入中所占比例约为7.3%。如果他们税前收入和税后收入之间的差额仍然和1970年一样，那么他们在税后收入中所占比例应该约为4.5%。换言之，过去40年里，纳税负担的变化在顶层0.1%的人所占有的收入比例中影响了其总收入的1/3。(而且，这还仅仅是顶层有效税率下降的直接结果。许多专家认为，我们将要讨论的高级管理层薪资的上涨是税率下降间接促成的，它增加了薪酬委员会的信心，认为高管们应该拿到薪酬委员会给予的天文数字般的薪金。)

　　同样引人注目的是政策转变的持久性。尽管这些转变在里根政府早期最引人关注，但是，这些转变却是在20世纪70年代开始的。最初的税收的减少是因为在商界紧锣密鼓的游说之后大幅削减了对富人征收的资本收益税和其他税项，这是由在参众两院都占多数的民主党人所组成的国会通过的，并由民主党人担任的总统签署后成为了法律。

　　另外，很难将这些发展追溯为任何公众关于税收的观点的直接改变。对20世纪80年代早期和过去几年两次减税所作的研究发现，有组织的利益集团在如下两个方面都起了明显的作用：始终维持减税处于政策议程之中;形成政策以便于将税收政策变化所带来的收益集中到处于收入分配最顶层的那些人手中。供给学派经济学强调高边际税率对富人的负面影响，它的兴起肯定有助于减税的实施。但是，实际上，供给学派的理论是在20世纪70年代第一次减税风波之后才获得可信度;而直到21世纪早期，布什政府和共和党主导的国会大量削减高收入群体的纳税金额时，供给学派的理论作为一种严肃的理论才得到大量的阐述。

　　广泛的税收政策制定过程中的一些具体进展表明，令人印象深刻的不仅仅是他们要把收益导向非常富有的人(也就是顶层1%的人的下半部分)，而且要导向那些超级富豪们。比如，大卫•凯•约翰斯顿提供的很多证据表明，在国会的鼓动下，美国国税局对高收入获利的监督急剧下降;与之相伴随的是，各种资源在政治引导之下转向对穷人和中产阶级下层的所得税减免获利进行监督。对有关房产税和替代性最低税额的几次具体争论所做的研究表明，决策者们一再选择的行动方案都是以牺牲数量大得多的刚刚达到富裕水平的人们的利益为代价，而使极富人群获得巨大好处。在所有这些因素中，有组织的利益集团——特别是代表商界和富人的说客们、像美国税制改革协会这样的保守的反纳税群体、像卡托研究所这样的自由市场智囊团——的影响远远大于选民的摇摆或公众情绪的推动作用。

　　对富人实行优惠得多的税率，这种转变在很大程度上是通过政策的制定来进行的。大部分这样的政策是在共和党主导国会以及共和党人担任总统期间制定的(尽管常常得到民主党人的大力支持)。但是，一直存在着一些具有启发意义的有关政策迷航的案例，比如前面提到的、为对冲基金经理们制定的极其优惠的税率保护。尽管对冲基金经理们有着丰厚的收入，处在收入分配的最顶层，但是，这些金融家们还是会利用在对冲基金兴起之前所实施的税法的各种特征。“附带收益”条款允许这些基金经理们把别人支付给他们的可观的费用作为资本收益进行处理，从而只需要交纳15%的税。虽然人们普遍认为，这个漏洞是不合理的，但是，这个条款仍然在华尔街支持者们的力挺下实行了多年。奥巴马总统在2010年的预算提案中，建议取消附带收益条款。但是，像参议院金融委员会主席麦克斯•鲍克斯这样的民主党重要人物已经表示，他们并不急于采纳这个建议。

　　(二)产业关系

　　美国产业关系的演变是赢者通吃不平等出现过程中的第二个重要环节。长期以来，比较政治经济学研究一直认为，劳资关系的组织化对于一系列广泛的经济互动活动而言具有根本意义。理由很充分：在富裕民主国家内的各种制度安排中存在着广泛而非常重要的差异，这些差异与各国在分配和市场方面的重大差异一直存在着联系。

　　作为一个有组织的工人运动开展不力的国家，美国一直在坚决抵抗各种加强工会力量的措施。而在过去的30年间，美国产业关系结构发生了深远的变化。工会入会率——工人加入集体谈判的比例——直线下降，特别是在私营部门。一开始工会组织起了大约1/3的劳动力，现在在私营部门的雇员中，这一比例下降到了不到1/10。

　　虽然比较政治学领域的大量研究表明，这种转变应该产生巨大的后果，但是，在有关美国不平等的最新文献中，却没有多少人注意这个问题——特别是在关注政治的论著中，这也是最引人注目的。通常，人们对于工会在私营部门的事实上的瓦解不予理会，或者将其视为非政治性的，或者认为它的影响力有限，或者两方面兼而有之。

　　说得更清楚些，一些学术性观察家们已经强有力地指出，工会会员数量的下降在不断加剧的工资不平等中起了重要作用。至少在男性当中，加入工会的工人比其他条件类似而没有加入工会的工人赚得多。与任何其他富裕民主国家的情况相比，美国处在收入分配下半部分的人们的工资不平等程度更严重。但是，比较分析表明，这种狭隘的经验上的关注可能会极大地低估工会的影响力。工会工人的作用并不限于工会参与工资的设定。工会更基本的作用是有潜力代表一种重要的组织上的平衡力量来对抗上层的经济权力和政治权力。实际上，在美国的情况中值得再次强调的是，尽管在利益集团当中有许多“开明的”团体，但工会是唯一一个关注那些收入不高的人所关心的普遍的经济问题的利益集团。

　　一种更广阔的视角强调工会至少在两个方面的作用。第一，工会有能力在企业治理中发挥重要作用。至少在某些机制条件下，它们拥有必要的手段和动机来监管公司高管的薪资水平，并且推动契合高管激励机制的各种薪资设计更加符合本企业的实际情况。实际上，即便现在存在着一些弱点，但是，美国的工会(通过像美国劳工联合会—产业工会联合会办公室这样的运营机构)代表了仅有的两种有可能对管理层的自主权进行监管的有组织的利益集团中的一种——另一种是像公务员养老金体系和(问题更多的)共同基金这样的“投资者集体”。

　　第二，工会可以在与收入分配相关的政治冲突中扮演重要角色。一方面，它们可以推动政策制定者们解决不平等日益增加的问题。另一方面，它们会意识到那些加剧不平等的政策变化，并对其予以重视和有效抵制。仅仅用一个例子就可以说明，目前工会工人在近期的政策发展过程中所表现出来的力量是多么薄弱。在华盛顿，把纳税作为自己游说内容的已注册的游说人员有1000多人。最近对房产税——这是一项会产生广泛而明显的分配后果的政策议题——进行的几次辩论中，工会工人却只派出了一名工会游说者来解决这个问题。更让人吃惊的是，这名游说者花费在关于征税的所有问题上的时间只占其全部时间的1/4。实际上，取消房产税所遇到的最大的有组织的反对力量不是来自工会，而是来自一个以老威廉•盖茨(比尔•盖茨的父亲)为首的、由亿万富翁组成的团体。在经济事务方面，在华盛顿现有组织机构的不平等当中，很难想象有比这个更生动的例子了。

　　即便人们承认工会在政治和政策制定方面的潜在重要性，但是，问题在于如何解释工会会员数量的下降。许多人认为，美国工会会员数量的下降几乎完全是一种市场现象。人们经常说，工会的衰退是因为全球经济发生了变化，无情地将工人的就业机会转移到了海外。但是就像不平等这一问题存在诸多方面一样，一种比较研究的视角对那种认为市场规则是唯一原因、私营部门工会会员数量的急剧下降不可避免的观点提出了质疑。在许多西方国家，工会会员的数量也在大幅减少，但是，它们所参与的事项却几乎没有减少或根本就没有减少。这些国家当中，有一个国家在其他方面与美国的情况非常相似，因而具备进行比较研究的优势——这就是加拿大。加拿大工会的影响范围曾经比美国工会更加有限，但现在加拿大的工会会员涉及的领域更广泛(涵括了约1/3的非农业劳动力)，会员数量几乎没有减少——尽管这两个国家的工人对工会的态度相似(表1)。

　　表1：美国和加拿大薪资工人加入工会的比例

　　美国(%) 加拿大(%) 百分比差值

　　1960 30.4 32.3 1.9

　　1970 26.4 33.6 7.2

　　1980 22.2 35.7 13.5

　　1990 15.3 34.5 19.2

　　2000 13.5 32.4 18.9

　　2005 12.5 32.0 19.5

　　与加拿大的对比表明，美国工会入会率的下降有可能是政治过程的重要组成部分。也有大量的证据证明情况的确如此。支持这个观点的人会强调如下一些事件，比如罗纳德•里根为了破坏航空交通管制人员的罢工所作的努力，以及他当选总统后国家劳工关系委员会组成人员上的变化。可是，正如亨利•法柏和布鲁斯•维斯顿一针见血指出的那样，过分强调这些外在因素，就难以对工会会员数量减少的时间与方式作细致的考察。

　　我们自己的解释强调的是各种替代性政策机制，关注的是政府的不作为(而不是政府的作为)所产生的后果。在美国政治经济最近的转型过程中，产业关系的变化可能是政策迷航最重要的实例。产业关系政策没有进行不断调整，这给工会工人的长期前景带来了极其不好的影响。大家都知道，20世纪60年代以后，美国的产业关系制度所具备的某些结构性特征给工会带来了严重威胁。工会曾在特定几个州的某些制造行业中建立了牢固的根基，但是，随着制造业的就业机会转移到工人权利受到更多限制的那些州，以及就业机会转向了以前没有建立工会的行业，工会就受到了沉重打击。

　　产业关系政策的调整原本可以解决其中的一些不足。与加拿大的情况作仔细的比较研究是很有启发的。正如表1所显示的那样，两国的工会运动在应对不断变化着的经济环境的能力方面存在明显差异。加拿大经济学家W.克莱格•瑞德尔发现，两国工会在能力上的这种差异不能用两国经济结构上的不同进行解释，甚至也不能用两国工人加入工会时的不同倾向进行解释。造成这种不同的原因在于，在美国，有兴趣加入工会的工人对工会拥有真正的归属感的可能性要低得多(并且这种可能性还在下降)。还有大量证据证明，两国在劳动法方面的差异也是重要原因之一。制度上的明显差异包括加拿大的如下做法：允许进行信用卡认证和第一合同仲裁，禁止永久性替换罢工工人，对雇主的言论进行严格的限制。而在美国，企业雇主反对工会的大胆活动却没有受到公共权力部门的多少反对。

　　在这期间，工会领导人却不敢正视现实，而是把头埋进了沙子里。实际上，一开始的自我满足已经让位于寻求改革的激进尝试。然而，正在兴起的赢者通吃政治制度用无所作为和政策迷航来回应这种尝试。最著名的政治斗争是1978年围绕重大的劳动法改革方案所展开的。工会将其视为政治上最优先考虑的事情。沃格尔回忆说，企业雇主们进行了积极的对抗性动员。改革法案在众议院得到了通过，在参议院也得到了大多数人的支持，但是反对这个法案的人们持续进行阻挠议事，情况陷入僵局(不久人们认为，出现僵局是正常的)。尽管当时在参众两院，民主党人占了大多数，并且总统也是民主党人，但还是出现了僵局，因为许多民主党人支持在参议院可以进行阻挠议事这一规则。

　　就像参与者所总结的经验那样，工人在这场激战中的失利产生了重大影响。它使工人在以后的斗争中获得政治上的支持变得更加困难。用弗兰克•列维(Frank Levy)和彼得•泰敏的话说就是：它发出的信号是“第三方——也就是政府——退出战斗。从那时起，商界和工会在大部分工人的地位越来越弱的自由市场中围绕各种利益进行斗争”。甚至在里根就任总统前，商界在工作场所中就采取了更具有攻击性的姿态，并且确信政府不会干预。罢工率直线下降，许多确实发生了的罢工仅属于绝望之举，而不代表工会的力量。

　　总之，美国工会工人数量的严重下降在部分意义上是一种政治结果，驱动因素是反工会的新法案的实施，以及没有对政策进行调整以应对更加全球化的、以服务为导向的经济中企业雇主相对实力的不断增强。存在一些原本可以减少工会工人数量下降的替代性政策，在美国这些政策也有其支持者。反对这种改革的人拥有大量的并不断增加的组织手段，他们进行了有效的动员，阻止了改革。然后，他们发挥其组织手段，利用其阻扰议事导致的政策迷航，发起了对美国工人的大肆攻击，所产生的结果不仅经济界感受到了，而且美国政界也感受到了。

　　(三)企业治理与高级管理层的薪资水平

　　虽然税收与工会影响力的变化显然与不平等有着密切关系，但就有关企业治理的讨论而言，需要对其论据进行一些辩护。高管薪水的不断上涨在美国日益加剧的不平等中起着关键作用，但没人对此有争议。尽管难以得出具体的数字，但是皮克提和塞斯认为，可能顶层1%的人的税前收入中的一半来自高管薪资的爆炸性增长。图1显示的是20世纪30年代中期以来美国最大的企业的前三名高管总收入的变化情况。正如图中所显示的那样，1980年后，高管的薪资急剧增长，最大涨幅出现在20世纪90年代。

　　注：1940年、1960年、1990年最大的50家公司给薪资最高的三名高级管理人员支付的工资、奖金、长期额外津贴、股票期权价值的总和。

　　这里，我们进入了一个美国人一般认为处于政治之外的领域，但是比较研究的证据表明，这个领域受到了政治斗争形式的强烈影响。从不同国家来看，在企业治理的实践与经济后果方面存在着极大不同。高管薪酬的上涨在英语国家比其他富裕的民主国家要明显得多，而美国是所有国家中最明显的。大部分发达工业国家的高管薪资结构也与美国的大不一样。比如，说到股票期权，通常它们与企业的长期绩效而不是短期绩效相关，与企业相对于行业平均水平的表现有关。因此，假如说油价上涨推动了能源公司股票价格的上扬，那么只有在企业的绩效高于行业的平均水平时，首席执行官们才会得到额外报酬。

　　高管薪酬的增长与更广泛的企业治理结构的变化有关，表面上看是转向了“股东价值”的最大化，但是有证据表明，实际上却转向了彼得•古里维奇和詹姆斯•希恩所称的“管理主义”，这种转变增加了身处有利地位的精英们榨取资源的机会。需要考虑的一个假设是：管理者们进行资源榨取的能力提高了。就像金融家约翰•博格尔最近所说的，问题在于美国是在走向一个管理者为所有者提供服务的“所有权社会”，还是一个管理者为自己服务的“代理权社会”?

　　有一个思想流派(在法律和经济领域非常明显)认为，美国和其他国家采取的分散的所有权体制是对股东的最大保护。这种观点严重依赖于一种委托—代理分析，认为董事会通过与高管们进行“公平谈判”来保护股东。但是在很多情况下，董事会并没有起到这个理论中所描述的作用。吕西安•拜伯切克和杰西•弗莱德提出的许多结论与“董事会俘获”的观点更为一致：董事会对高管们感恩戴德，以至于对他们丝毫不敢违抗。也许最明显的是，如果首席执行官的薪资的设定目的是要鼓励其良好的表现，那么薪资的设定通常会依据人们的期待而存在显著不同。实际上，拜伯切克和弗莱德证明了在公司制度安排中明显存在着他们称之为“伪装”的情况。他们使用的方法与我们关于有组织利益集团的观点所使用的方法非常相似，我们的观点指出了用计谋战胜无组织的“局外人”(通过利用信息不对称条件下的结构优势)的各种可能性。高管薪资的构成模式看起来是为了平息公众的怒火，而不是为了限制过高的薪水或者把高管的薪资与其创造的价值密切联系起来。

　　大多数关于美国不平等的解释，如果略微谈及了这些问题，也把它们看作与市场有关，而不是与政治有关。但是，政策制定者们(就像故意从反面来看问题的警察)至少没有采取多少措施，来限制已经发生的那些剧烈改变。这与其他国家的经验形成了鲜明对比。在其他国家，即便高管的薪酬低得多，这些国家也作了实质性的努力来对高管的薪酬进行监管和限制，并且，反对方的呼声比较高。还有，关于美国(至少是英语国家)在高管薪酬方面的例外情况的比较研究证据表明，并非是现代资本主义的结构使得高管工资的反常增长不可避免，甚至也不是这种结构导致其可能。

　　实际上，人们可以看到美国的政策制定与高级管理层薪资水平的爆炸性增长之间存在强有力的联系。最直接、最重要的联系与股票期权的发展情况相关。这是构成政策迷航的另一个极其重要的例子。20世纪90年代，股票期权成为提高高管薪资的核心手段——实际上，到2001年，高管薪酬的约50%来自股票期权。从表面上看，股票期权是把工资与绩效相挂钩的一个手段，但是，它们是经过精心设计的，减少了大笔工资支付的透明度(发放股票期权时，只要将其从金融账目上划走就可以了)。此外，发放股票期权无需在薪酬支付与管理效率之间存在明显联系，即使建立这种联系的手段在其他国家是众所周知和被广泛使用的。股票期权的价值完全随着股价的上涨而上升，即便股价收益是暂时的，或者企业绩效远远落后于同行业的其他企业。通过极端的、但却被广泛使用的“倒填日期”的做法，股票期权的价值以追溯的方式被重新设定，以便为高管提供丰厚的收益——这种做法类似于事后重新设立靶子以便保证弓箭手正中靶心。

　　值得称赞的是，监督会计事务的美国财务会计准则委员会(FASB)在早期就认识到了这种扭曲的激励机制。1993年，它公布了要求将股票期权作为开支勾销的计划。企业在发放股票期权时，要对这种形式的薪资的可能成本进行评估。这种做法强迫企业事先确认发放股票期权的真实(巨额)成本，当然就可以减少高管薪酬的陡然上升。

　　但这一改变从来没有真实发生过。企业的高管们，特别是快速成长的技术行业的高管们，联合起来反对这样的改变。以康涅狄格州民主党人参议员乔•利伯曼为首，当政官员们迅速采取行动阻挠了这项改革建议。参议院以压倒性的优势通过了一项决议，表示了对改革的不支持。有清楚的迹象表明，这次行动还有可能让当政官员们剥夺财务会计准则委员会的职权。面对这一局面，监管部门让步了。这是一个清晰而重要的政策迷航的例子——有组织的政治行动有效阻止了为应对不断变化的市场结果而对政策进行的调整。这些结果是有利于富人和掌权者的。

　　从更广泛的意义上来说，过去几年的政策制定一直就不利于如下这样一种普遍观念，即要鼓励那些拥有必要的手段对管理层的行为(包括与高管的薪资相关的决定)进行监管的抗衡力量的发展。在很多国家，无论是在企业内部还是作为养老基金的大股东，工会都充当了发挥这种抗衡作用的重要机构。但是，尽管美国的工会试图挑战企业在薪金支付方面的特权，然而它们的相对弱势阻碍和扰乱了它们的努力。1995年，对管理层自主权的另一种可能的监督形式，即私人诉讼，也大幅度减少。正是在1995年，两党不顾克林顿总统的否决，联合通过了《私人证券诉讼改革法案》，“使得股东在起诉故意伪造消息的企业或保险商时赢得官司变得更加困难”。后来被布什总统任命为美国证券交易委员会(SEC)主席的共和党人克里斯•考克斯，是这个法案的主要起草人。1998年，两党联合通过了对《私人证券诉讼改革法案》的重要修正案，规定所有与证券欺诈有关的团体诉讼必须提交给联邦法庭。这样，要证明其违反了诚信义务就更难了。

　　最近，人们在努力增加董事会的独立性以及提高股东有效监督高管的能力，而围绕这一努力出现的政治冲突也反映了类似的情况。21世纪早期，在一系列涉及首席执行官们耗尽股东和员工的资产、让自己致富的巨大丑闻曝光后，当选的官员们面临着对美国的企业治理结构进行改革的强大压力。公众的愤怒情绪也使得很难对此提出反对意见。但是，分析家们认为，如果世界通讯公司不倒闭，《萨班斯—奥克斯利法案》也许会受到阻挠，因为2002年的各种选举使得进一步阻挠的风险太大了。但即便在那时，政策制定者们仍然有能力抵制各种改革，而比较分析家们指出，这些改革原本可以对管理层的自主权进行最有效的监督。实际上，《萨班斯—奥克斯利法案》所体现出来的妥协性质是非常明显的。高管们接受了旨在适当增加透明度以及对一些最突出的利益冲突进行调节的举措。与此同时，他们非常有效地抵制了提升股东影响企业治理(包括薪资的规定)的能力的各种努力。

　　美国的企业治理结构以及与此相关的高级管理层独特的薪资构成模式，是促进美国赢者通吃不平等的首要因素。从很大程度上来说(即使没有被广泛意识到)，这是一种政治性结果。替代性政策并不仅仅是假设性的;其他国家，包括市场体制与美国相当类似的国家，已经转向了帮助能够与高管们进行抗衡的有组织的力量。但是在美国，即便在《萨班斯—奥克斯利法案》获得通过后，高管们组织起来采取行动的相对能力与股东们组织起来采取行动的相对能力之间仍然有着巨大的差异。有实质性证据表明，政治当局对高管的关注远远大于对股东的关注。证券交易委员会前主席亚瑟•列维特对20世纪90年代中期美国的政治环境作了生动的描述——在这样的政治环境中，高度集中的有组织的利益集团对于议程和政策设计发挥着广泛的影响力，阻止了对政策的调整以应对不断变化着的现实：

　　我在华盛顿七年半的时间里……没有任何事情比我目睹如下情况更令人吃惊了，那就是如果强大的特殊利益团体认为被提议的某项规定或立法可能对他们不利，就立即会全力以赴地进行阻止，他们根本不考虑这个提案如何对投资的大众有利。这些代表着华尔街的企业、共同基金公司、会计师事务所或企业经理人等利益的团体有着激光般的精确度，随时准备着击败那些哪怕是很小的威胁。个人投资者在华盛顿没有工会或商业协会来代表他们的声音，他们永远不知道是谁打败了他们。

　　(四)放宽金融管制

　　因为现在金融业的支柱垮掉了，所以很容易忘记美国金融业曾经是如何急剧发展的。过去30年中，美国金融服务业的薪资在经济中的比例几乎增加了一倍，1975年到2007年，它在所有劳动报酬中所占的比例从5%扩大到了近10%。金融业务在经济中的比例也快速上升——从二战后的2%多一点上升到了超过8%。1980年到2007年间，金融服务企业将其在企业利润中所占的份额从约13%增加到了超过27%。(21世纪早期，这个份额几乎占到了全部企业利润的1/3——尽管这个行业的就业机会比30年前少了。)甚至一些稳重的企业巨头也开始从事金融活动。1980年，通用电气公司的利润中的92%来自制造业。2007年，通用电气公司一半以上的利润却来自它的金融业务。赢者通吃经济的大本营既不是好莱坞也不是硅谷，而是华尔街。

　　实际上，金融业的兴起就是赢者通吃的同义词，因为没有任何其他主要经济部门的收益如此高度地(并且越来越多地)集中在顶层。一方面，这只是构成高管收入普遍增长的因素之一。但另一方面，那些流入富人口袋的不受监管的收益来自美国分布广泛的新的外来金融机构——从小规模的对冲基金到大型金融集团(它们冲破了曾经不可侵犯的管制边界)。这些收益与复杂的、新的金融产品的开发有关，对大多数美国人来说，这些金融产品所提供的收益有限——并且有时会带来实质的经济风险;但是，这些金融产品所带来的前景是，从每笔金融交易中获得巨额回报以及为金融业从业人员提供可观的收入。

　　顶层的收入之高，令人难以置信。2002年，要进入排名前25名，对冲基金的收入必须达到3000万美元;2004年，为1亿美元;2005年，为1.3亿美元。同年，5名对冲基金经理挣了超过5亿美元。他们仅仅是那些成功者当中最大的成功者;但是，在他们开始报告出现亏损(亏损使得前几年的利润黯然失色并且让他们的许多股东破产)之前的两年，一些知名的金融企业如高盛投资公司、美林证券公司、摩根士丹利公司、雷曼兄弟公司、贝尔斯登公司等，向其员工支付了750亿美元的奖金。正如从《虚荣的篝火》到《华尔街》中所流行的描述那样，20世纪80年代，金融业的薪资开始上涨。不过，当时被人们认为是高不可攀的工资数额仅仅是后来数额的一个基数。薪资真正加速上涨发生在20世纪90年代，进入新千年后又继续加速上涨。目前对华尔街贪婪本性的揭露充分表明，在赢者通吃不平等的发展历程中，核心环节就是美国金融业的发展。

　　关于管理层的薪资，人们长期以来都忽视了产生这种经济变化的政治根源。这是错误的。就在几年前，人们还把复杂的金融业描述为市场中最纯粹的东西。当分析家们提到“华尔街”的偏好时，它几乎还是被当作经济合理性自身的同义词，而不是一系列具体的经济利益。当然，金融市场和其他市场一样，不是先于政治的。我们的金融系统总是依赖于政府的广泛干预。公共政策为金融交易建立起了法律环境，它涉及如下一些重要问题，什么是内幕交易或不能接受的利益冲突;在重大的金融交易中，监管程度和透明度应该有多大;考虑到与大规模投机相关的数量可能巨大的外在因素，何种程度的杠杆效应和风险是可以接受的。为了应对在大萧条的酝酿阶段所发生的所有这些层面的市场失灵，联邦政府在新政期间设立了涉及范围广泛的新的管制，目的是保证投资者的信心，把个人野心与保持金融稳定这样的整体经济目标更加紧密地联系起来。这些管制力图限制利益冲突，鼓励透明度，反对不顾后果的冒险，这样的冒险使个人的获利欲望与金融系统的健全与稳定相对立。

　　过去30年中，这种相对安静而稳定的金融市场被活跃得多的、而且无论好坏对经济其他方面的渗透力也大得多的金融市场所取代。很明显，经济活动的性质和金融中介机构的潜在价值的变化驱动了这种戏剧性的改变。技术革新让新金融工具的发展成为可能，便利了证券化的投机行为。此外，正如罗伯特•戈登和伊恩•迪乌-贝克尔所注意到的那样，技术帮助“华尔街从20世纪80年代每个交易日进行上百万美元的股票交易变成20世纪90年代每个交易日上十亿美元的股票交易”，这“必然也促进了投资银行家和股票交易商实际收入的多重增长”。

　　可是，新政之后金融市场规则的逐渐破坏，不仅仅是“金融创新”这样的非人为力量所导致的。金融界的巨头们习惯了将政府的作用从个人取得经济成功的故事中抹掉。花旗银行的前董事会主席桑福德•韦尔是这样表述的：“人们看看过去25年的情况就知道，这是一个令人难以置信的独特时期。我们没有依靠别人而建立起了一切。”可是，韦尔和其他在这个“独特”时期获得巨大成功的金融界大佬们大量依赖着政府内支持他们的政治家们。比如，韦尔对金融界攻击《格拉斯—斯蒂尔格法案》起了推波助澜的作用，去除了其中关键性的有关利益冲突与透明度的规定。这些“改革”让强大的金融联合集团合法化。又如，韦尔让旅行者保险公司与花旗银行合并，组成了花旗集团(仅仅10年后，这个公司成为了美国纳税人的受监护者)。

　　韦尔的兼并成果是华尔街的政治影响力大幅上升的一部分。人们所说的“FIRE”行业(金融、保险、房地产)成为金融界进行游说、支持竞选的一支巨大的、不断增长的力量。根据响应性政治研究中心的数据，自1989年以来，金融服务业的政治行动委员会和个体从业者已经为联邦竞选出资20亿美元。如果人们看看1989年以来的前100名的捐款企业，就会发现金融界(金融、保险、房地产)的捐款总额比下述行业的企业加在一起的捐款还要多：能源、医疗、国防、电信。在最大的65家捐款企业中，有25家来自金融业。

　　在为许多总统竞选活动提供主要资金的巨额捐款人当中，金融业人士占了很大的比重。对冲基金越来越引人注目，而且也越来越倾向民主党。例如，过去几年中，“在流向了参众两院监督[银行]救助计划的委员会主席手中的所有竞选资金中，有近1/3是金融服务业捐赠的”。在非总统候选人当中，最成功的资金募集者莫过于民主党的查尔斯•舒默了，他是一名来自纽约的参议员。舒默之所以能够在为民主党竞选委员会(以及他本人的竞选专用款项)筹集资金方面取得辉煌成就，源于他与华尔街的接触，这反过来又得利于他作为金融业著名的、可靠的保护人的角色。对于这种在金融监管问题上的显著的组织影响力，所谓的反对之声从根本上说只不过是政府内外的一些零零散散的批评而已。

　　评估具体的公共法案与私人倡议对金融市场的逐渐重建所起的作用，是存在很大争议的事情。但是公共法案起了至关重要的作用，这一点则较少被人质疑。比如，最近托马斯•菲利蓬和阿里埃尔•雷瑟夫所作的一项仔细的历史研究表明，到了20世纪90年代后期，对银行业的监管已经低于新政前的水平。对银行分支机构的管制的放松(有利于兼并与收购)是逐步进行的。《格拉斯—斯蒂格尔法案》实施后，要求把商业银行和投资银行分开，但是在1987年、1989年和1997年，这样的监管却放松了，最后被1999年的《格雷姆—里奇—布雷利法案》所废止。20世纪80年代早期，特别是通过1982年的《加恩—圣杰曼存款机构法案》，对利率上限的规定也放宽了。1956年的《银行控股公司法》规定，银行和保险公司要分开，这一规定于1999年被废止。

　　其他政治努力也进行了调整以便让监管机构远离新兴的金融活动领域——这是政策迷航的典型形式。罗伯特•库特纳讲述了乔治•布什时期曾经担任美国商品期货交易委员会主席的温迪•格拉姆的事例。1993年年初，仅仅在她离职的前几天，她“在午夜签署了一份安然公司所渴求的命令，这一命令允许安然公司对自己创造的外来衍生品进行场外交易，而免受美国商品期货交易委员会的监管”。几周后，格拉姆夫人在安然董事会获得了一个职位。她丈夫菲尔•格拉姆是放松金融管制运动中一个更加引人瞩目的参与者。作为参议院银行业委员会主席，在2000年秋天国会即将换届时，他帮忙通过了一份很少为人注意、却具有里程碑意义的放松监管的法案——《商品期货现代化法案》。这项262页的法案被巧妙地处理成了对政府年度预算案的修正案，经克林顿总统签署，成为法律。它实质上使金融衍生品和其他外来金融工具不再受对更加传统的金融资产进行监管的行政机构监管。格拉姆一直积极地反对国家对快速演变的金融市场进行更大范围的监管。当时的证券交易委员会主席列维特曾经支持对金融市场进行更大范围的监管，后来他回忆了这种反对举动的激烈程度。根据列维特的说法，格拉姆提出了一些尖锐的、无意中带有预见性的建议：“除非河流中的水被投资家们的血染成了深红色，否则，我不想让你们走上异想天开的管制之路。”

　　在关键的20世纪90年代，通过法律制定和政策迷航来寻求放松金融监管的努力是由华盛顿全权主导的，由白宫和国会推动，得到了舒默这样的民主党人和格拉姆这样的共和党人的帮助。克林顿政府时期的许多数据与其共和党前任政府时期的数据一样被人们接受，据此来要求限制政府干预。财政部长罗伯特•鲁宾是政府批准《格雷姆—里奇—布雷利法案》过程中的关键人物。1998年，克林顿时期的美国商品期货交易委员会主席布鲁克斯利•鲍恩提出了对金融衍生品进行监管的提案，格林斯潘、鲁宾、列维特发表联合声明，抨击了她的倡议，迫使她撤回了提案。鲁宾甚至还积极地寻求削减美国商品期货交易委员会的职权。

　　我们说复杂的金融交易所获取的利润是以牺牲合理的管制为代价的，人们对此不再有争议。但是，菲利蓬和雷瑟夫的研究结果也说明了资金回报与各种管制规定是如何紧密纠缠在一起的。他们的研究表明，1929年股市崩盘后的数十年里，在金融界就业既没有多大吸引力，也挣不了多少钱。当时金融行业的工作也就是与普通白领的职位差不多——这一曾经在全国的收入列表中名列前茅的行业急剧衰落了。实际上，1929年股市崩盘后，金融界工资的下降与这个期间最富的1%的人的收入比重的下降过程几乎是重合的。同样，20世纪80年代以来金融界工资的上涨过程与20世纪70年代后顶层1%的人的收入的增长过程也几乎是重合的。

　　他们还对一度遏制金融界贪欲的监管框架的起起伏伏进行了跟踪。新政期间和二战结束后，监管规定对金融业严加约束，金融行业专业人员的工资与白领的普通工资持平。但是，自20世纪80年代开始的放松监管浪潮从根本上扭转了这个局面。突然间，金融行业专业人员的收入逐渐比受过类似教育的人的工资多了许多。菲利蓬和雷瑟夫通过计算得出的结果认为，也许金融行业奖金收入的一半与这个时期放松监管的活动有关。

　　政策——包括政府已有的作为和政策迷航所导致的无作为——在导致赢者通吃的经济结果中发挥了绝对的核心作用。虽然它并不是唯一有关的因素，但的确是关系到很多方面。此外，在那些政府的作用看起来最突出的主要领域，我们发现了如下这种一贯的行为模式：有组织的利益集团采取了积极的、持续的、重要的行动，它们从美国经济中政府角色的转型当中获利。赢者通吃的经济是在赢者通吃的政治的伴随和帮助下产生的。

　　结论

　　对赢者通吃局面的明显发展进行解释，需要一种真正的政治经济学——也就是这样一种视角，它看到了现代资本主义与现代选举民主制度是深刻地联系在一起。一方面，政府通过一系列广泛的、构建和重构市场的政策对经济产生深刻影响。另一方面，经济行为者——特别是当他们能够代表共享物质利益的群体采取持续的集体行动时——对政治权力的行使有着巨大而不间断的影响。

　　最近的经济研究忽视了这种关系的第一个方面。他们以一种极其狭隘的方式思考政府所起的作用，把收入高度集中的原因归为非人力的技术力量。这种解释有其一定的根据，但是，无论是美国的经验还是比较研究的证据都表明，这种解释难以承担经济学家们的重托。

　　最近的政治研究没有注意这种关系的第二个方面。他们用非常狭隘的方式思考政治和政策，试图坚持一种关注中间选民的解释。而一旦他们承认收入的超级集中，并且政策的发展动态得到更加清楚的描述，那么诉诸中间选民的做法就越来越不像一种看似合理的论证思路，而越来越像一种用来解围的策略。

　　也许让人感到奇怪的是，这些研究的局限性有着相似的来源。太多的经济学家和政治学家把美国的政治经济当成一个原子化的空间，将他们的分析聚焦在个别的行为者身上，从选民与政治家到工人和消费者。但是，美国的政治经济是一个有组织的空间，大量的政府政策决定着市场，支持赢者通吃结果的、实力不断增强的团体在政治中起了决定性的作用。有着长远打算的有组织的团体在美国的两大政党中找到盟友后，成功地推动着新提案进入美国的政治日程，并且通过新法律的制定和渗透力强的政策迷航，利用美国政治制度创造的各种机会来改变美国的公共政策。在这一过程中，它们从根本上重塑了数百万普通美国人相对的经济地位和绝对的福利状况。政治和治理对于赢者通吃不平等的出现是至关重要的。

　　(《环球视野globalview.cn》第510期，摘自2012年第9期《国外理论动态》)

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