2012年是美国进入21世纪后的第三个选举政治高峰年份。在50年一遇的大旱煎熬中，美国的选举制度也正在经历一场不折不扣的灾难：在保护联邦宪法第一条修正案所赋予的公民言论自由权利的旗帜下，以超级政治行动委员会(super PAC)为代表的各种“外围团体”空前活跃，它们依靠无限制的巨额捐款支持，通过海量政治广告对候选人竞选过程和中间选民施加了史无前例的影响。这种“外围团体”现象的由来及其背后隐含的种种问题反映出现今美国国内政治发展的趋势和特点，因而有必要下功夫做一番研究与分析。
一、“外围团体”：美国选举政治语境中的特殊组织群体
一般而言，美国公众表达选举意愿最便捷的途径有三，即参加选举投票、为候选人捐款、参加或资助能够影响选举结果的民间组织，也就是“外围团体”。在美国选举政治的特定语境中，“外围团体”是对于一大批在候选人竞选团队之外成立、至少在表面上与竞选团队没有任何组织关联的各种正式民间组织的总称。由于它们同基层选民联系密切，能够通过各种方式开展宣传鼓动，所以又往往被称为“造势团体”。目前“外围团体”的总数大约有24万个，可粗略划分为两大群体：政治行动委员会和享受联邦免税待遇的非营利机构。
(一)政治行动委员会(political action committee，PAC)
政治行动委员会是为参与选战而筹集和支出活动经费的组织，更确切地说，它是一个在法定限额内向候选人或其他政治行动委员会提供直接资助的账户。这是一个大“家族”，具体名称五花八门，按照成立方式、具体功能和监管要求的不同又有进一步的分类，其中数量最多而且比较重要的政治行动委员会有以下两种：
1.由公民个人发起成立的无关联组织委员会。由于它没有主办机构，所以身份独立。许多这类组织是由在任国会议员或其他政治家为支持本党候选人而成立的，故也被统称为“领导力政治行动委员会”。例如，“21世纪民主党人”的主要创始人是民主党参议员汤姆•哈金，其宗旨是为最能体现民主党价值观的候选人提供资助。共和党参议员迈克•李领导的“宪法保守派基金”也是类似机构，使命是挑选和资助那些主张限制联邦政府权力的候选人通过选举进入国会。
2.由工商企业、工会和一些往往具有明显意识形态倾向的非营利组织主办的分设独立基金。这种基金必须与主办机构自身财务资金切割，独立筹措和使用经费。“可口可乐公司跨党派善治委员会”、“联合汽车工会志愿社区行动计划”、“全国生命权理事会政治行动委员会”、“全国步枪协会政治胜利基金”等均属于这种情况。
任何政治行动委员会都必须依照法定要求和程序向联邦选举委员会申请注册，获得唯一的组织身份编码并接受监管。联邦选举委员会的权限来自《1971年联邦选举法》及1974年修正案。截至2012年3月底，政治行动委员会的总数为5667个，因为每逢大选年份往往有许多新政治行动委员会成立，所以估计2012年政治行动委员会的数量可能会达到6000个左右。
联邦选举委员会根据国内收入水平和通货膨胀率，一般每两年发布一次公民个人和政治行动委员会为选举提供政治性捐款的限额。例如：在2011～2012选举周期的任何1年中，公民个人可最多向每名候选人捐款2500美元，向政党的全国委员会捐款3.08万美元。支持单个候选人的政治行动委员会最多可以向每名候选人捐款5000美元，向政党的全国委员会捐款1.5万美元，向其他政治行动委员会捐款5000美元。
(二)联邦免税非营利机构(tax-exempt nonprofit)
据美国联邦税务局统计，2011财政年度全美享受联邦免税待遇的主要非营利组织有162.91万个，其中依照《国内税收法》可在一定限度内涉足有关选举的政治性活动的组织总数超过23万个，它们分为四种：
1.《国内税收法》501(c)(4)条款规定的社会福利组织。这些应依法致力于促进社会福利事业的组织共约9.74万家，比较典型的是历史悠久、拥有140万会员和支持者的基层环保运动组织塞拉俱乐部。
2.《国内税收法》501(c)(5)条款规定的劳工、农业和园艺组织。它们的数量超过5.15万个，主力是专业人士或劳动者参加的工会组织，如全国教育协会、货车司机工会等。
3.《国内税收法》501(c)(6)条款规定的商会和行业协会组织。这类组织有7.03万个，涵盖了美国各个经济部门，其中对白宫和国会最具政治影响力的莫过于不久前刚刚举行过百年庆典的美国商会。
4.《国内税收法》527条款规定的政治性组织。由于种种复杂原因，对这种组织缺乏准确统计，但根据官方估算和实际情况推测，目前这类组织总数大约有1.6万家。法律规定，这种组织的主要功能是“影响或者试图影响任何一位联邦、州或地方政府公职人员的遴选、提名、选举或任命”，且它们为实现这些目标而获得的捐款、会费及筹款活动所得可以不计算为应税收入，从而免缴联邦所得税。
二、“公民联合组织案”的裁决对选举财务规则的改变
2010年1月21日，美国联邦最高法院的9名大法官以5比4的接近票数就“公民联合组织诉联邦选举委员会”一案做出了有利于原告公民联合组织的裁决。这个立即引起各方激辩的裁决所产生的一个关键性后果是联邦选举法律对“外围团体”资助助选广告，即涉及选举的议题广告的限制几乎被消除殆尽。布鲁金斯学会高级研究员、曾经担任过联邦选举委员会主席的波特认为，无论是从法律还是政治角度看，“公民联合组织案”都堪称“选举游戏规则的改变者”，更有法学家称它使美国面临一场“宪法危机”。为了能够清晰地说明这个案件后果的严重性，有必要先简要回顾一下近代以来美国的选举财务改革历程。
(一)曲折前进的选举财务改革
美国的选举财务改革可追溯至建国之初，但全面意义上的改革酝酿于19世纪末至20世纪初。当时，美国作为新崛起的世界工业强国，大财团的势力迅速扩张，垄断资本对国家和经济社会生活的操控日益露骨，选举腐败进入高发期。即便是那位赢得了“托拉斯轰炸机”绰号的老罗斯福，若无资本大亨们的慷慨赞助，也不可能代表共和党夺取1904年大选的胜利。
在社会各界强烈不满和改革呼声的巨大压力下，老罗斯福政府和国会启动了选举财务改革，改革的核心议题及主线至今未变，那就是如何在保障公民民主权利的同时，处理好金钱与选票的关系，特别是金钱与竞争总统、副总统和国会议员这些联邦公职的候选人竞选活动之间的关系。迄今为止，改革取得了四项里程碑式的成果：
(1)1907年的《蒂尔曼法》。该法明确规定：禁止企业和国民银行资助任何联邦公职候选人的竞选活动，违者将追究刑事责任。尽管这部法律的象征意义远远大于实际效果，但它被公认为美国首部试图斩断工商业的金钱与联邦选举候选人之间直接关系的法律。
(2)1947年的《塔夫脱一哈特利法》。这部法律的基本内容是从各个方面规范劳资关系。它有一条非常重要而且对劳资双方一视同仁的规定，即禁止工会组织和企业自身的财务账户发生任何涉及联邦选举的直接捐款或开销，包括资助本组织涉及选举的政治性广告开销。
(3)《1971年联邦选举法》。这部法律与其1974年修正案和其他配套的法律法规一起，构成了当代美国联邦选举制度的基础。它最主要的内容包括：通过规定披露选举经费的措施，提高候选人竞选资金的透明度;对竞选广告的开销和候选人竞选费用的支出加以严格限制;就公司企业和工会组织设立政治委员会事宜做出详尽规定;组建联邦选举委员会并授权它解释选举法律、制定监管规章并履行监管和执法职责。从此，国会、独立监管机构和联邦法院成为选举改革中举足轻重、互相合作又互相制约的三方。
(4)《2002年跨党派选举改革法》。这部法律是对《1971年联邦选举法》及其修正案的全面修订。它的制度创新在于：为限制利益集团的影响，不允许全国性的政党(及党的各级委员会)、候选人和在职公职人员为参加联邦选举而筹集“软钱”;明确禁止公司企业和工会组织使用自身财务经费资助助选广告，并收紧对这种助选宣传的管理;重新定义和规范与候选人竞选团队无直接配合关系的选举广告宣传，即所谓“独立宣传支出”，强化有关信息披露、报告和责任声明的规定。
在回顾选举财务改革历程时，有两点值得注意：第一，历次改革的重点都是对公司企业的政治资金进行限制，而普通公民在个人出钱资助政治活动方面一直享有广泛的自由。他们对联邦候选人或者政治行动委员会的捐款需要遵守限额规定，但对联邦免税非营利机构的捐赠并无数额限制。此外，普通公民可以无限度地自掏腰包支付由自己发起的任何独立宣传支出的费用。第二，在美国法律语汇中，公司一词并非仅限于工商企业，而是包括了一切登记为公司制法人的组织。由于美国绝大多数正式民间组织都依法登记为非营利公司制法人组织，所以联邦法律(包括法院判例)中任何涉及公司制法人组织的规定均适用于它们。
(二)联邦最高法院对“公民联合组织案”的裁决
公民联合组织是一个意识形态保守的501(c)(4)条款组织。2008年大选期间，该组织发行了由它出资制作的纪录片，攻击竞争民主党总统候选人提名的参议员希拉里•克林顿。由于担心该片的传播计划会明显违反联邦选举法律中关于助选广告和独立宣传支出的规定，公民联合组织遂以联邦选举委员会为被告向联邦地区法院提起诉讼，要求法院针对相关条款颁发说明性禁制令。公民联合组织在案件的初审和上诉法院审理阶段均遭败诉，后在保守派法律界人士的策划和支持下于2008年8月诉至联邦最高法院。2010年1月21日9名大法官以5比4的微弱多数做出了有利于公民联合组织的裁决。
联邦最高法院的法庭意见是，基于联邦宪法第一条修正案的精神，政府限制公司机构独立宣传支出的行为缺乏法理依据，故联邦选举法律中的相关规定和先前由联邦最高法院做出的两个裁决被宣布无效。法庭认为，在涉及政治性言论时，政府若因言论发布者身份的不同而厚此薄彼，便违反了宪法第一条修正案，因为公司制身份并不应当妨碍这类机构如同公民个人一样行使言论自由权利，而且它们的独立宣传支出并不会引起“腐败或者腐败现象”。如此一来，最高法院就为所有的公司制法人机构(特别是工商企业和工会组织)使用自身财务经费在选举中放手进行政治宣传开了绿灯。
(三)联邦上诉法院对“现在就说组织案”的裁决
现在就说组织是首都华盛顿的一个小型527条款组织，该组织宣称它的资金源于个人捐赠，完全用于开展符合其宗旨的独立宣传支出。“现在就说组织诉联邦选举委员会”一案的核心诉求是，该组织要求法庭裁定，联邦选举法律中关于限制公民个人及团体对政治性民间组织捐款数额的两项条款是否妨碍了公民的言论自由。2010年3月26日，哥伦比亚特区联邦上诉法院9名法官对该案做出一致裁决。他们依据最高法院对“公民联合组织案”的裁决，宣布联邦选举法律中的有关规定违宪。法庭认定，对专事政治性独立宣传的组织而言，政府对捐款额的任何限制不仅与反腐败无关，而且违反了联邦宪法第一条修正案。
这样，到2010年3月，经过联邦最高法院和哥伦比亚特区联邦上诉法院对有关案件的裁决，现行联邦选举法律中对工商企业、工会组织和非营利机构介入选举政治宣传所设置的权利限制和金额限制几乎全部失效。
三、新法律环境中的“外围团体”与2012年大选
随着选举法律规范发生重大改变，“外围团体”和它们进行的政治宣传造势活动也获得了自《1971年联邦选举法》生效以来最为宽松的环境。
(一)超级政治行动委员会的兴起
超级政治行动委员会是美国政治术语中的最新时髦词汇，它是对那些有别于传统型政治行动委员会的一类组织的总称。其独特之处有二：首先，它的唯一功能是实现“独立宣传支出”，即通过制作和播放政治广告开展“独立于”任何竞选联邦公职者及其代理人或政治行动委员会的选举宣传活动，以便旗帜鲜明地支持或者反对某位候选人;其次，它不仅可以合法且无限制地为政治广告花钱，而且可以无限制地接收来自公民个人和公司、工会及其他非营利机构的捐款。实际上，超级政治行动委员会就是能够合法超越联邦选举法律法规约束、拥有巨大财务实力和政治影响力的超级选举宣传机构。
美国历史上的第一批超级政治行动委员会出现于2010年夏季，为共和党通过是年中期选举夺回国会众议院控制权立下了汗马功劳。当时，形形色色的“外围团体”(包括84家超级政治行动委员会)总共支付的助选广告宣传费超过了2008年大选期间的同类支出，相当于2006年中期选举同类支出的5倍。民主党阵营对于超级政治行动委员会的态度开始是排斥和犹豫的。但随着这种机构惊人的筹款效率和选举宣传能力日益展现，奥巴马在2012年2月不得不改弦更张，公开表示欢迎一切支持民主党的超级政治行动委员会。当米特•罗姆尼在支持他的主要超级政治行动委员会“重建我们的未来”的帮助下赢得3月6日“超级星期二”的党内预选后，奥巴马竞选团队的总负责人吉姆•梅西纳在3月7日凌晨3点向民主党支持者发出一封十万火急的电子邮件，呼吁他们正视超级政治行动委员会前所未有的财力和能量。此后，民主党便越来越主动地把“优先美国行动”等组织作为进行白宫保卫战的重要武器。
(二)2012年大选中的超级政治行动委员会
如果说超级政治行动委员会在2010年中期选举时仅是初露锋芒，那么在2012年大选期间它们可谓大显身手、出尽风头。这主要表现在三个方面：
1-机构数量快速增长。据联邦选举委员会和专门研究金钱与政治关系的跨党派智库“回应政治中心”公布的统计数字，正式履行了注册手续的超级政治行动委员会2011年末不到90个，而进入2012年之后它们的数量便逐月增加，到10月15日达到933个。
2.超级富豪成为捐款主力。在机构增加的同时，超级政治行动委员会收到的捐款数额也直线上升。2012年3月上旬它们获得的捐款总额是1.5亿美元，至10月15日达到4.063亿美元。
一些美国媒体注意到，虽然给超级政治行动委员会的捐款来自社会各界，250美元以下的小额捐献亦属常见，但50万美元以上的大额捐款主要来自企业主、投资者、律师、医生、演艺界明星等特高收入人群。在超级政治行动委员会所筹全部款项中，他们的贡献份额高达70%，若干机构所获捐款几乎全部得益于亿万富翁的慷慨相助，这种情况在2012年头5个月的共和党党内初选时期尤为突出。公共调研中心(Center for Public Integrity，CPI)的研究报告指出，这一时期超级政治行动委员会获得的捐款，约1/3来自10大捐款者，其中包括7名超级富豪和3家非营利组织。
超级富豪中最能引发轰动效应的是美国博彩业巨头谢尔登•阿德尔森。他本来特别赏识纽特•金里奇，并不惜为此慷慨解囊2650万美元。当5月末罗姆尼已经稳获共和党总统候选人资格后，阿德尔森便大手笔一次资助“重建我们的未来”1000万美元。至8月中旬阿德尔森及其家人为支持共和党一方的超级政治行动委员会和重要的免税非营利组织，已经斥资超过5000万美元，从而创造了美国大选历史上的一项政治捐款纪录。
3.促使攻击性政治广告出现井喷。虽然今天移动互联网络和智能手机的普及已经让美国真正进入了数字时代，但高度发达的广播电视系统依然是民众获得选举信息的最重要渠道。因此，超级政治行动委员会主要通过在广播电视节目中插播由它们安排的政治广告，向既定区域的选民群体发动密集宣传攻势。各种政治势力利用超级政治行动委员会发布政治广告还有一个好处，那就是由于这些机构与两党候选人在形式上保持了“一臂之遥”的距离，加上选民对它们的背景并不熟悉，所以即便广告中包含失实信息，也不至于直接引发选民对主要候选人的反感。
当代美国选举史一再证明，构思巧妙、制作精良且集中发布的负面电视广告可以在短时间内形成巨大的政治杀伤力，相比之下，共和党比民主党更擅长此道。韦斯利扬媒体项目研究了本选举周期(2011～2012)连续16个月内的所有政治广告后发现，65%的支持罗姆尼等共和党候选人的广告和近20%力挺奥巴马总统连任的广告由超级政治行动委员会操办。从内容上看，攻击性的负面广告占比为70%，而2008年大选期间这个比例仅为9.1%。若仅分析各种“外围团体”发布的广告，其负面广告的比例竞高达86%。更有甚者，一批主力“外围团体”，如“美利坚十字路口”、“争取繁荣的美国人”、美国能源联盟、塞拉俱乐部，以及民主党和共和党的全国委员会等，直到2012年9月底，也没有发布过哪怕是一则正面阐述所支持的候选人主张的广告，它们的政治广告100%都是攻击性的。
(三)2012年大选中的免税非营利组织
在选举过程中，合法涉足选举政治的联邦免税非营利组织可以采取灵活多样的方式发挥作用，如成立分设独立基金直接向候选人提供捐款，利用电视和互联网发布涉及各种政策议题的助选广告，即开展所谓“议题倡导”活动，通过电话、电子邮件和上门拜访等方式进行选民动员，协助选民登记，为候选人在当地的活动提供志愿服务，散发印刷宣传品等等。除此之外，在2012年大选中，这些组织向选民施加政治影响力的方式又增添了新招数：
1.向超级政治行动委员会捐款。在这方面，工会组织表现突出。例如，全国教育协会曾向本组织建立的超级政治行动委员会“全国教育协会宣传基金”拨款360万美元。劳联一产联(AFL-CIO)也为自家举办的同类机构“工人之声”输送了大笔资金。劳联一产联的司库舒勒宣布，“工人之声”为了改变少数人主导选举政治的传统，推出激励工会会员和非会员工人参与选举进程的措施，向他们让渡一定数额的超级政治行动委员会经费使用权限，并利用平板电脑、数字化终端和脸谱、推特等网络社交媒体为工人和中产阶级构建起“独立的”政治表达与政治选择平台。
2.与超级政治行动委员会的选举宣传默契协同。这方面的典型莫过于“美利坚十字路口”及其姐妹组织“十字路口草根政策战略”之间的分工与联系。前者是着眼全国选情的超级政治行动委员会，集中火力攻击奥巴马总统的执政记录;后者是侧重围绕具体政策展开宣传的501(c)(4)条款组织，力图削弱民主党在国会参议院的力量。令人瞩目的是，这对姐妹组织的幕后策划者都是曾为小布什总统心腹的著名保守派战略家卡尔•罗夫，担负实际领导职责的也是同一个人，即曾任小布什政府劳工部副部长、现任美国商会首席法律官员的史蒂文•劳。民主党阵营也不乏同样例子黩口为了抗击罗姆尼团队针对西班牙语裔美国选民发起的宣传战，支持奥巴马总统连任的服务业雇员国际工会与“优先美国行动”携手，从6月11日开始播出耗资400万美元的抨击罗姆尼的西班牙语政治广告。
四、“外围团体”活动引发的主要争议
“外围团体”在选举政治中向来是“八仙过海、各显神通”，这就难免鱼龙混杂、引发各种争议，在2012年大选中围绕它们的争议主要集中在四个方面：
(一)超级政治行动委员会的独立性备受质疑
根据联邦选举法律和联邦法院对“公民联合组织案”等案件的裁决意见，超级政治行动委员会最基本的属性是独立性，即它必须完全独立于候选人的竞选团队和竞选活动，并只为开展本组织主持的“独立选举宣传”而存在。
然而，现实中许多重要的超级政治行动委员会都与候选人的竞选有着千丝万缕的联系，它们都是高度按需定制和高度个人化的，创办者通常是候选人的朋友甚至家人。在这方面，民主、共和两党的总统候选人都毫不避讳。支持奥巴马连任的最大超级政治行动委员会是“优先美国行动”，它的创办者是两名前白宫高级幕僚比尔•伯顿和肖恩•斯威尼，前白宫办公厅主任拉姆•伊曼纽尔在9月初也宣布要专心投入到该机构的筹款工作中。在拜访奥巴马总统和白宫高级官员的要客名单中，不乏向这家超级政治行动委员会慷慨解囊的工商界人士，其中有些人还直接参加了奥巴马竞选团队的筹款活动。奥巴马竞选团队的发言人本•拉博尔特向媒体公开承认总统竞选团队为“优先美国行动”的筹款活动提供过帮助。罗姆尼曾亲自现身“重建我们的未来”举办的筹款活动，呼吁公众为这家超级政治行动委员会捐款。他的竞选团队和“重建我们的未来”都使用目标点咨询公司提供的选举咨询服务，而这家公司创办人的妻子又恰好是罗姆尼竞选团队的副经理凯蒂•盖奇。
(二)社会福利组织介入选举政治的限度含混不清
社会福利组织，也就是501(c)(4)条款组织介入选举政治的权利是受法律保护的，但一个重要前提是这类活动不得构成该组织的主要活动。在实际掌握中，公认底线是政治性活动支出不超过社会福利组织年度总支出的50%。问题在于，联邦法律对于501(c)(4)条款组织的定义过于宽泛，对于到底什么叫做过多介入选举政治、用什么标准来衡量这类组织所进行的议题倡导活动的性质等并无清晰界定，有些法规已经过时。就拿“十字路口草根政策战略”来说，这个组织除积极开展选举宣传外，还花费数千万经费用于基层议题倡导活动，而这些议题无一不是选举的热门话题。此外，它还向一批保守派501(c)(4)条款组织提供资助。明眼人一看便知，这家组织的主要活动早已远远超出了促进社会福利的范围，但这种情况在2012年大选中可谓比比皆是。
(三)选举财务信息缺乏透明度
依照联邦选举法律，任何政治行动委员会所获得的捐款和支出，只要超过1000美元就必须向联邦选举委员会报告并披露捐款者。绝大多数政治行动委员会都能做到这一点，但也有机构想方设法隐瞒某些真实捐款者的信息。例如，“重建我们的未来”就曾经使用格伦布鲁克公司的假名掩护企业家杰西•罗杰斯夫妇的身份，而这两位提供了25万美元的捐款人与罗姆尼私交甚密。支持民主党的机构也发生过类似的信息造假情况。更重要的是，无人知晓在上报信息中到底还存在着多少这样的假信息。
对于可以在选举政治的波涛中冲浪的免税非营利组织来说，法律本来就没有要求它们披露捐款来源。现在，联邦法院对“公民联合组织案”等案件的裁决又为它们提供了新的政治活动空间，这就在客观上为大笔政治性捐款进行暗箱操作创造了便利。
透明度问题最多的是某些社会福利组织。大量事实说明，一些大企业、利益集团和富豪把501(c)(4)条款组织当成了漂白政治性支出的平台，通过这些组织表达政治诉求，支持或者反对相关候选人。例如，从7月中旬起，一批重量级保守派组织斥巨资在若干重要的摇摆州发动为期三个月的广告攻势，集中火力攻击奥巴马政府的医疗改革和曾经支持改革的国会议员。仅“争取繁荣的美国人”一家就为此开销900万美元。这一攻势的幕后支持者显然包括科克工业集团(Koch Industries)和医疗保险业巨头安泰公司，但公众永远不会清楚它们提供资助的真实内情。
商会和行业协会组织，即501(c)(6)条款组织的透明度也亟待提高。法律要求它们在年度报表中列出所有超过5000美元的捐款，但可以隐匿捐款者的名字，除非捐款者愿意自报家门。在2012年大选中，美国商会计划花费创纪录的5000万美元用于政治性广告宣传，介入国会参众两院大约40个议席的争夺。由于该组织一直拒绝公布捐款者的身份，所以公众根本无法知晓哪些大公司的支票支撑了它在大选中的政治性宣传活动。难怪英国《经济学家》杂志意味深长地把美国商会称为“密会”。
(四)对政治性组织的监管存在严重漏洞
《国内税收法》527条款规定的公民政治性组织是1975年之后美国政治体制中的一种特殊制度安排。显然，这种组织的定义比联邦选举法律对政治行动委员会的定义宽泛得多，它包括了所有政党、党的分支机构、形形色色的政治行动委员会和任何其他形式的政治性民间组织，涵盖了这些组织在联邦、州和地方三个层面上的活动，而且这些活动不单涉及选举，也要介入公职人员的遴选、提名和任命事项，这就给予527条款组织以极大的周旋空间。从法律角度讲，任何一个在联邦选举委员会注册的政治行动委员会也同时是527条款组织，但并非所有的527条款组织都应当而且可以受到联邦选举委员会的制约。联邦法律和行政监督体系中的这种差异与模糊造成了监管“外围团体”势力的诸多灰色地带。这种情况自2000年大选后始终存在，而到2012年大选期间则弊端毕现。有理由相信，待本次大选结束之后，联邦选举委员会很可能会像以前那样处罚一批故意逃避监管的527条款组织。
五、“外围团体”给当代美国选举制度带来的三重困境
以超级政治行动委员会为代表的“外围团体”通过金钱和几乎不受限制的助选宣传为2012年大选打下了深刻烙印。它们对当代美国的选举制度，特别是选举财务的影响造就了政治、法律和道德的三重困境。
(一)政治困境
政治困境，用在华盛顿智库圈内久负盛名的学术泰斗托马斯•曼和诺曼•奥恩斯坦的话来概括，就是美国选举政治进入了一个“无法无天、巨额秘密金钱泛滥和特殊利益集团贩卖影响力的新镀金时代”。“外围团体”在这个“新镀金时代”的基本作用至少有四点：
1.促使选举沦为金钱游戏。2012年大选是美国建国236年来耗资最多的大选。民主、共和两党的总统候选人都不接受联邦竞选基金而是自行筹款，这在“水门事件”之后尚属首次。虽然人们依然相信民意是最终决定选举结果的因素，但迄今为止的选战造就的主要印象则是候选人之间的竞争结果首先取决于财力的较量，而非其治国方略对选民的感召力。很明显，“外围团体”的活动在很大程度上加剧了金钱对选举政治的腐蚀力。令民主党颇感意外的是，它长期以来所倚重的“外围团体”力量的潜力能被共和党阵营发挥得淋漓尽致。除了影响总统选举之外，“外围团体”显示力量的重要战场是各州举行的联邦国会议员选举和州公职人员选举。众多观察家认为，州一级的选举将最能体现“外围团体”的价值。2012年6月5日举行的威斯康星州州长重选是美国历史上第三次州长重选，民主党人和工会组织期望把共和党人斯科特•沃克拉下州长宝座，结果却是沃克涉险过关。毋庸置疑，“外围团体”在这次选举中发挥了举足轻重的作用。若不是联邦最高法院“公民联合组织案”的裁决使威斯康星州有关禁止企业和工会支付独立宣传费用的法律失效，情况也许会大不同：全国各地保守派“外围团体”为支持沃克而筹集的经费多达3000万美元，而挑战者民主党人汤姆•巴尼特一方仅有400万美元，双方资金比例超过7比1，这是一场实力过于悬殊的决斗。
公允而论，正是奥巴马及其代表的民主党在2008年大选时种下了今日的苦果，因为奥巴马是第一个完全拒绝使用联邦总统选举基金(也不受附带条件限制)的候选人。这样做固然让他募集的竞选资金远远超过对手，但也自然助长了共和党人和中间派选民利用私人资金实现政治诉求的冲动。在新的选举财务法律环境下，这种冲动极易演化为对公职的变相“拍卖”。
2.加剧政治极化。佐治亚大学的一项专题研究表明，当前国会参众两院中两党议员的政见对立为1879年以来之最。《福布斯》杂志认为，2012年大选是美国现代史上意识形态色彩最浓的大选。在这种背景下，许多“外围团体”的助选广告缺乏政治包容度和妥协精神，传播了带有民粹政治色彩的主张，客观上为党派对立火上浇油。在它们的围攻下，若干立场相对温和的共和党议员被迫退出政治舞台，其中包括缅因州女参议员奥林匹娅•斯诺和印第安纳州资深参议员理查德•卢格。7月31日得克萨斯州共和党推举联邦参议员候选人的第二轮选举更是让代表茶党理念的组织所拥戴的前州政府检察官特德•克鲁兹获胜。这种靠强势民粹路线胜出的候选人将很可能给美国政治带来“极化后遗症”，从而持续妨碍国会的有效运转。
3.削弱联邦政府对选举财务乃至院外游说活动的监管。联邦选举委员会的监管对于保障大选依法进行是不可或缺的。这个机构的工作本来就存在许多漏洞，超级政治行动委员会的崛起和其他“外围团体”所产生的一大堆新问题又令监管难度陡增。更糟糕的是，现有的6名委员中有5人处于等待继任者的“看守”状态，而新任委员因国会党派纷争迟迟不能到位。在政治对立中，分属两党的委员往往难以就如何在新法律环境下有效监管选举财务达成一致意见，使联邦选举委员会成为“没有牙齿”的机构，处于半瘫痪状态。
与选举财务监管密不可分的另一个问题是，由于许多免税组织能够合法隐瞒捐款来源，这就为联邦政府提高政治游说活动透明度的努力制造了巨大障碍。事实上，最高法院关于“公民联合组织案”的裁决已经对各行各业就政府公共政策开展的游说活动造成了深远影响，使得院外游说集团能够绕过《1995年游说信息披露法》的规定，利用某些“外围团体”达到其目的。
4.挑战传统的政党功能。自从19世纪美国形成共和、民主两大政党主导选举、轮流坐庄的局面后，美国总统及其他重要联邦公职候选人无一不是政党决策的产物。过去几十年间，特殊利益集团推动的基层选举活动在一定程度上削弱了传统政党的权威，选举财务改革对“软钱”的限制也减少了政党的选举资源，但政党面临的最大挑战出现在2012年。人们看到，超级富豪和他们资助的超级政治行动委员会实际上扮演着“造王者”的角色。由于超级政治行动委员会筹款极为简便，财大气粗的捐款者和听命于他们的咨询专家们坐在家里就能够搞定一切，所以他们的想法或政策无需经过辩论或党的领导机关批准，更不用考虑对选民负责，这就会给政党或候选人造成风险。这方面差点引发轩然大波的是保守派广告策划大师弗雷德•戴维斯提出的关于炒作奥巴马与牧师杰里迈亚•赖特关系的点子。若不是罗姆尼闻讯后紧急出面制止，很可能会造成严重干扰共和党竞选战略的事件。《纽约时报》认为，这件事表明单个富豪配上一个咄咄逼人的政治咨询专家就有可能对选举产生立竿见影的影响，这不仅改变着竞选过程，也“改变着整个政治行当”。
(二)司法困境
司法困境的实质是，某些大公司、超级富裕人群和各种“外围团体”在2012年大选中充分利用了“公民联合组织案”之后形成的新政治游戏规则，然而司法系统内部对这种规则的看法并不一致。这种状况不仅使联邦最高法院的声望空前低落，更使人们对联邦司法系统均衡维护公民合法权益的能力产生了疑问。
1.“公民联合组织案”使司法系统对涉及选举财务的一些案件产生了严重分歧。由于解除了对“外围团体”影响选举的限制，选举制度的公平性遭到破坏，“钱多声音大”的事实损害了普通美国公民的自由权利。奥巴马总统非常清楚最高法院对“公民联合组织案”的裁决对美国的选举政治意味着什么，所以他在发表2010年度国情咨文的时候眼睛盯着坐在前排的最高法院大法官说，这一裁决将为特殊利益集团在选举中用强大财力“窒息美国普通民众的声音”开启方便之门。这句话不幸而言中。
考虑到“公民联合组织案”裁决的消极后果，若干州和联邦法院接连做出与联邦最高法院裁决相悖的决定。这种罕见的分歧固然有悖于美国习惯法的传统，不利于保持联邦法治的统一，但也从一个侧面说明了“公民联合组织案”的裁决在法理上和实践中均造成了诸多矛盾。2011年12月蒙大拿州最高法院以该州情况特殊为由，认定该州1912年关于禁止公司机构为竞选活动提供资助的法律依然有效，这一立场得到22个州政府的支持。2012年6月25日，最高法院以5比4的票数维持对“公民联合组织案”的裁决，从而正式推翻了蒙大拿州最高法院的决定。《纽约时报》发表社论说，这一决定把对“公民联合组织案”的裁决延伸到各州，是联邦最高法院做出的一个“最具破坏性的决定”。
2.保守派大法官们的司法能动性损害了联邦司法系统的权威性。1980年以后，随着美国政治和意识形态领域中矛盾的尖锐化，联邦最高法院的保守派大法官在审理案件时越来越难以坚守相对客观、中立和克制的立场，有时甚至罔顾法律体系的连续性与惯例，做出超越原告诉讼请求的决定，这种情形被美国法律界和媒体称为司法能动。近年来的若干争议极大的案件，如决定2000年大选结果的“布什诉戈尔案”和2010年的“公民联合组织案”等，都显露出明显的司法能动倾向。与这类争议相伴，联邦最高法院在美国人民心目中的崇高地位开始动摇。2012年6月初《纽约时报》和哥伦比亚广播公司(CBS)联合进行的民调显示，美国民众对大法官工作的认可率已经从1980年代后期的66%跌落到现在的44%。每8个美国人中仅有一人认为大法官对案件的裁决是完全建立在法律分析基础上的。如果司法能动的趋势继续发展，那么它对美国政治制度的危害将是深远的。
(三)道德困境
道德困境有着双重表现：首先是美国国内政治的道德水平严重下滑，其次是美式民主在世界上的道德感召力式微。
1.国内政治道德滑坡。美国宪政民主的传统历来主张在激烈的选战中守住道德底线。公众总是愿意支持道德操守良好的候选人，同时选举过程体现为包括候选人在内的全体公民开展理智辩论和接受教育的过程。候选人主要通过说服公众而赢得选票，而非靠贬损对手抬高自己。1800年大选是美国历史上第一次实现执政党轮替的大选。美国开国元勋之一、当选总统托马斯•杰斐逊在就职演说中阐述了美国民主哲学的一系列要素，其中就包括尊重多数人意愿并保护少数，力戒宗教和政治上的偏执，谴责各种弊端时应基于公众理智等原则。他指出，如果鼓励政治上的偏执，它的“专横与邪恶”所造成的恶果堪与宗教迫害的后果相当，社会的进步便会极为有限。
回顾2011～2012年整个选举周期，人们难以找到令人信服的道德榜样。相反，泛滥成灾的负面政治广告成为对垒阵营偏爱使用的选战利器，这些广告采用张冠李戴、移花接木甚至凭空捏造等手法，传播了太多的谎言，消耗掉了太多的金钱和广播时段，使美国公共生活的生态急剧恶化，政治道德水准大为下滑。《华盛顿邮报》尖锐地批评说，竞选双方甚至“用令人作呕的毁谤代替相互攻击”，结果是“一切克制和道德边界都消失湮灭”，因为没有任何因素能鼓励双方这样做。
在这场混战中，“外围团体”起了推波助澜的作用，这方面的例子不胜枚举。“十字路口草根政策战略”发布的一条广告批评奥巴马政府使每个美国人增加负债1.6万美元，这被《纽约时报》称作“误导性政治夸张手法的经典之作”。民主党阵营的“外围团体”在政治诚信方面也屡出问题。例如，罗姆尼早在2010年就关闭了他的瑞士银行账户，但奥巴马的竞选团队和相关“外围团体”照样按计划用误导性语言炒作这个话题。“优先美国行动”在2012年8月推出的一则广告把失业工人乔•索普提克罹患癌症的妻子的死因归咎于罗姆尼，这招致了主流媒体的广泛恶评。
2.美式民主的国际感召力减弱。美国政治领袖经常自豪地把美国民主制度奉为全世界都应当效仿的楷模，这既是他们爱国心的体现，也是为了维护美国的国家利益、巩固美国在世界上的领先地位。但是“美国楷模论”或者“美国灯塔论”只有立足于得到事实支撑的道德高地才能发挥其影响力。姑且不论美国发动的伊拉克战争、阿富汗战争及2008年肇始于华尔街的金融风暴给全世界带来了多大灾难，当人们观看2012年大选这场金钱游戏，发现美国选举政治的现实与美国联邦宪法的精神实质相去甚远之后，美国政客们所鼓吹的“普世价值”就必然会受到更多质疑，美式民主的道德感召力也将随着美国国际地位的相对衰落而式微。
六、“外围团体”现象评价与制度性根源分析
与美国以往历次大选相比，2012年大选的最大特色就是以超级政治行动委员会为代表的“外围团体”对选举政治的大规模深度介入。它们那不受限制的巨额金钱和无孔不入的选举广告使这次大选成为“水门事件”之后美国民主政治大倒退的坐标。
美国人引以为荣的宪政民主，特别是总统选举制度、司法制度等，曾经在整整40年前(1972年)因“水门事件”遭受空前威胁。这一丑闻正是由于共和党在任总统尼克松为确保连选胜利而不择手段所引发的。不过，在媒体和公众的督促与监督下，联邦政府三大分支机构共同努力，使美国避免了一场全面的制度性危机，并使这一事件成为以改革选举财务规则为中心任务的新一轮联邦选举改革的起点。“水门事件”也由此成为美国政治体制自我纠错能力的一个经典案例。遗憾的是，“水门事件”以后40年间美国选举财务改革的最重要成果如今已基本丧失殆尽。
导致“外围团体”金钱影响力泛滥的因素有若干：相当一部分美国人对国家现状不满，一些选民担忧政府的权力过大，挑战执政党地位的政治力量往往对民间组织更加重视，茶党势力的持续扩展等等。不过，最直接的原因是联邦最高法院对“公民联合组织案”的裁决，它所造成的恶果是把公民影响政治的权利绝对化，放任金钱大潮对美国宪政体制各个层面公共机构选举的冲刷和侵蚀。这不仅严重削弱了总统、副总统和国会议员等联邦公职人员的执政合法性，连带更改了州政府行政分支、立法机构和法官选举的游戏规则，甚至对今后的地方政府选举(如纽约市2013年选举)也将产生很大影响，从而对美国的宪政民主造成空前的整体性损害。对此，主流媒体和学界已经一再表示担忧。
事实上，看似代表性广泛的数十万“外围团体”不一定能在选举中真正反映主流民意。首先，虽然美国的公民社会组织高度发达，而且所有“外围团体”均不会拒绝少至5到10美元的零星个人捐款，但有实力在选举宣传中造就强大舆论声势的组织只是极少数。根据权威智库“回应政治中心”公布的资料，在距离大选投票日(11月6日)还剩不足3个星期时，全美最具影响力的“外围团体”只有1441个，其中超级政治行动委员会933个，政党组织94个，其他组织414个。在这些组织中，真正出资进行选举宣传的仅占1/3，即500个，总共开支7.36亿美元。
其次，绝大多数美国民众反对把选举变为少数富裕公民用支票主宰的政治游戏。美国主流媒体2012年3月进行的一次联合民意调查结果显示：69%的选民乐见超级政治行动委员会被宣布为违法。纽约大学法学院2012年4月公布的一份专题研究报告指出，69%的美国人(其中包括74%的共和党人和73%的民主党人)认为超级政治行动委员会助长了政治腐败;73%的受访者认为应该对这类机构有所限制;65%的美国人感到，由于超级政治行动委员会的影响力远远超过一般选民，所以他们对政府的信任度下降了。
以超级政治行动委员会为代表的“外围团体”现象的产生有其深刻的制度性根源。从1970年代中期起，特别是“里根革命”发生后，在全球化、新技术革命及管理创新等诸因素的共同作用下，美国金融业和以美国为总部的跨国公司获得了前所未有的发展。同时，以金融垄断资本集团为首的特殊利益集团，即“有组织的金钱”势力为追逐一己私利巧妙地绑架了美国公共政策的制定过程，包括从各方面影响选举和联邦最高法院的工作。由此导致的经济和社会生活中的严重不平等，使平等这个美国赖以立国的最基本价值观和美国宪政民主的支柱受到空前冲击。而这种不平等反过来又给予富裕人群以更丰富的选举资源、更多的政治影响渠道和更便捷的制度性安排。从这个意义上讲，联邦最高法院关于“公民联合组织案”的裁决准确地反映了美国的现实，是最有权势的1%人口掌控国家命脉的必然后果。
最近两年，美国学术界的一些领军人物就特殊利益集团与现实政治的关系接连发表了不少精辟见解。有趣的是，若干自由派和保守派知识分子的看法可谓殊途同归。耶鲁大学政治学教授雅各布•哈克和加利福尼亚大学伯克利分校政治学教授保罗•皮尔逊在他们的著作《赢者通吃的政治》中称，在分配1979～2005年间经济增长成果时，最富有的30万美国人所得的“蛋糕”相当于底层60%的美国人口(1.8亿人)总份额的一半。当金融风暴使千百万户美国家庭破产时，华尔街最大的38家公司股东和高管在2009年挣得了1400亿美元，创下最高收入纪录。产生这样一种令人震惊的不平等的根源在于资本主义寡头集团对美国经济的控制，无论民主党还是共和党，对此都难辞其咎。诺贝尔经济学奖得主约瑟夫•施蒂格利茨不久前出版了《不平等的代价：当今分裂的社会如何危及我们的未来》。他在书中一针见血地指出，美国的经济制度和政治制度都已经失败，而这两者又是相互增强的。“一个高扬财富之声的政治制度在法律、规章和行政方面为富豪们提供了充足的机会，而如此设计出来的制度不仅无法保护普通公民免遭富人所害，反而会以全社会其他人为代价让富裕者变得更加富有。”持类似观点的还有享誉大西洋两岸的芝加哥大学经济学家路易吉•津盖尔斯，他在2012年6月刚刚问世的新著《民享的资本主义》中以独特的视角和语言风格对美国“裙带资本主义”的弊端进行了鞭辟入里的剖析，其观点甚至受到共和党副总统候选人保罗•瑞安的欣赏。以“历史终结论”闻名的斯坦福大学教授弗朗西斯•福山认为，美国的政治体制已经变形，因为代表少数人的特殊利益集团势力比以往更庞大，更易动员、更富有，而执行多数人意志的所有机制却都变得更加乏力。鉴于超级政治行动委员会蕴含着用寡头统治取代民主的危险，原先反对限制独立选举宣传支出金额的哈佛大学法学院宪法学教授特劳伦斯•赖布也转变立场，支持出台相关宪法修正案的提议。
其实，有识之士对美国民主制度本质的解剖和批评并非始于今日的危机时刻。早在1940年代末，才华横溢的理查德•霍夫施塔特就在其风靡一时的《美国政治传统及其缔造者》一书中指出，“私有财产的神圣不可侵犯性、个人处置私有财产和用其投资的权利、机会的价值、私利和自主在宽松的法律限度内向有限的社会秩序的自然演化等，都是美国政治思想意识中的中心信仰的主要原则”，所以“从事政治就是要维护这个竞争的世界”。他还犀利地把美国民主称为“贪欲的民主”。长期以来，这些观点被贴上激进主义和社会主义的标签，被精心排斥于美国主流知识界和主流媒体之外。现在美国主流社会中的一部分精英人士已经试图从制度层面反思美国问题的症结，寻找救治的良方。
“外围团体”现象反映了美国政治体制的内在矛盾和变化趋势，它的基本作用肯定不是建设性的。只要美国政治不能有效地挣脱“有组织金钱”势力的操控，就很难实质性地体现出美国联邦宪法保障公民民主权利的精神，更遑论美式民主成为“世界楷模”了。正是从这个意义上讲，无论哪个政党赢得2012年大选，美国的内外政策都不会相差很大。
(《环球视野globalview.cn》第503期，摘自2012年第3期《美国研究》)
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