简介：何志明，四川大学马克思主义学院副教授
文章来源：《毛泽东研究》2024年第1期
摘要：
各界人民代表会议是新中国成立前后中国共产党在地方推行的一种重要民主议政制度。毛泽东高度重视各界人民代表会议在扩大民众政治参与方面的关键性职能并不断推动地方落实该制度。从参与对象维度来看，强调以统一战线为内核的制度设计，最大限度扩大各界人民代表会议的参与范围；从参与方式维度来看，坚持以问题为导向的基本原则，突出各界人民代表会议解决现实问题的运行理念；从参与效果维度来看，以提升各界人民代表会议制度化水平为基本目标，将其作为各界人民代表会议稳定运行的保障机制。从政治参与角度认识新中国成立前后各界人民代表会议的发展历程，对于理解此时期各界人民代表会议向人民代表大会实现制度转换的内在理路颇有助益。
关键词：
毛泽东；政治参与；各界人民代表会议；人民代表大会
各界人民代表会议(以下简称“各代会”)是人民代表大会制度正式实施之前的过渡性制度安排。虽然该会议制度持续的时间不长，却是中国共产党领导下人民民主发展历程中的重要环节。目前学界关于各代会的研究，大都侧重于民主与建政的角度，突出其相对于人民代表大会制度的“前史”地位。新中国各级政权的建立大体呈现了先北后南的特点，与中国共产党抗战时期在北方许多地区建立相对稳固的基层政权不同，大部分南方地区为新解放区(又称“新区”),面临着政权政治合法性塑造问题。政治参与范围是衡量一个政权政治合法性的重要指标。彼时的各代会恰逢其时地成为新政权扩大政治参与的重要制度性安排。从这个角度观之，各代会的扩大政治参与功能较之民主建政的地位更为前置。为了充分发挥各代会的这一政治功能，毛泽东反复强调并积极推动，使该制度在地方迅速落地并有效扩大了新生人民政权的政治参与。为此，本文拟从政治参与的角度分析毛泽东对于推进各代会制度的努力,同时探讨1950年代初期各代会向人民代表大会(以下简称“人代会”)实现制度转换的内在理路。
一、以统一战线为基本内核的制度设计
“政治参与”是一个政治学概念，指“普通公民通过各种合法方式参加政治生活，并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为”。简要而言，政治参与就是民众参与政治活动的基本状态。在现代民主政体中，民众参与政治事务是民主政治的重要指标，政治参与的广度和深度在某种程度上体现了民主政治的实际效果与水准。谁来参与，是中国共产党建政之初就必须回答的问题，其实质就是统一战线。“统一战线”被毛泽东誉为中国革命取得胜利的“三大法宝”之一。1948年初，针对全国胜利后是否还需要统一战线这一问题，他态度十分明确：“那时的问题是巩固胜利，没有全民族绝大多数人口参加的民族统一战线，胜利就不能巩固。”不仅如此，统一战线不仅是革命胜利的策略，而且成为新政权建设的基本思路。
早在1945年，毛泽东在《论联合政府》一文中就已对中国未来的新民主主义制度进行了详细阐述，在政权组织形式方面强调“由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府”。由于解放战争后期尚无时间实施普选并召开各级各代会，作为一个过渡形态的制度设计，各界人民代表会议应运而生。针对石家庄、济南、沈阳等大城市接管过程中出现外来干部“与广大群众联系不够”的情况，1948年11月30日，毛泽东致电各地，明确要求在接管过程中注意扩大统一战线，特别是组织各界代表会并将其作为“党和政权领导机关联系群众的最好组织形式”,使党的主张获得广大人民的拥护。为了及时总结与推广会议经验，他还叮嘱各地“根据这一规定，善为运用，并创造出新的经验，随时电告中央”。“各界代表会”,即是由各阶层群体代表参加的会议，目的在于召集各界人士商讨新政权建立之初诸多问题的解决办法，特别强调与会人士的阶层和团体代表性，突出各代会所发挥的政治参与作用，其统战属性显然是第一位的。
(一)强调召开各代会的重要性，进一步夯实人民政权的统一战线基础
各代会的及时召开，是解决“谁来参与”问题的首要步骤。作为一个新的议事制度，各代会对于很多党内干部而言比较陌生，建政之初的繁重紧迫任务，也使不少地方领导干部对于举行各代会缺乏积极性。特别是南方新解放区正面临征收1949年公粮的紧迫任务，兼之国民党败退台湾前安排的潜伏人员和残兵游勇以反对征粮为名不断策划和发动武装暴乱，使不少地方一度将主要精力放在“征粮”和“剿匪”而“无暇”召开各代会。为了扭转这一现象，自1948年底开始，毛泽东通过中共中央相关电文和指示，积极推动各代会制度在地方“扎根”。1948年12月20日，毛泽东在给各地的电报中分析了人民代表会议的重要性，认为“经验证明，人民代表会议的政权，乃是新民主主义政权的最好形式”,同时要求“各地党的领导机关必须予以最大的注意，研究其中的经验，以便能在经常工作中把它确实地建立起来，在报纸上亦须经常总结和报导其经验”。
为了引起各地对召开各代会的重视，毛泽东还亲临北平首届各代会现场指导。1949年8月9日，北平首届各代会开幕。毛泽东于13日前往祝贺，他在讲话中希望“全国各城市都能迅速召集同样的会议”。8月19日，毛泽东致电各地，表扬太原解放后三个月内举行五次各代会“成绩极好”,认为石家庄、上海、北平已经报告开会外，其他地方“尚未据报开会，这是很不好的”。8月26日，毛泽东在为中共中央起草致各中央局、野战军前委的电报中要求三万人口以上的城市必须在9月举行一次各代会，并在电报中使用了“严催”“务于”、两个“一律”、两个“不许可”等措辞，要求省、区、地委“一改过去长期不开各界人民代表会议的不良作风”。在修改新华社社论稿时，毛泽东特别强调此类会议“为人民政府与各界人民群众发生密切联系的机关”,不仅要在三万人以上的城市召开，而且要求在新解放区的县“也应一律召开全县性的各界人民代表会议”。为了推动各地重视召开各代会，他在社论末尾还郑重指出，此类会议各地“必须召开”,“召开是正确的，不召开是不许可的”。
据统计，从1949年8月至12月，毛泽东亲自起草的关于召开各代会的文、电达19篇之多。他还积极介绍长安县、松江县等地举行各代会的经验，催促各地迅速召开此会议。特别是在收到松江县的经验介绍后，毛泽东认为县级各代会意义重大，有利于党联系群众、干部受到教育，这些“都是极重要的”,还要求各中央局负责人选择一个县，“亲自出席，取得经验，指导所属”。12月29日，尚在访问苏联途中的毛泽东致电华东局，详细了解该区县各代会“共有多少县开过了，尚有多少县未开过”,询问1950年3月时华东区是否可以做到全区所有县市均召开一次人民代表会议。在毛泽东的动员下，全国县级以上的各代会纷纷召开。据内政部长谢觉哉报告，截至1950年7月17日，全国各地召开各界人民代表会议，“已成为全国性的运动”,全国2069个县中已有1707个县召开了各代会。各代会的召开从在地方有些受冷遇到逐渐成为一场“运动”,与毛泽东和中共中央强力推动密切相关。
(二)强调代表来源的广泛性，推动各代会统一战线政治功能的实现
军事上的胜利只是革命的第一步，接下来的巩固工作至关重要。特别是新解放区陆续开辟之后，面临的问题是“我党在那里的组织还不强大，那里的群众还没有发动”。新政权建立后，各代会自然成为“加强政府与人民的联系，协助政府进行各项建设工作”的重要议事机构。毛泽东反复告诫党内干部，必须避免“束缚于党内狭小圈子”,保证与会代表来源的广泛性。1949年9月16日，他在给新华社修改社论稿时，将原标题《迅速召开各界代表会议》改为《迅速召开各界人民代表会议》,将“各界代表会议”调整为“各界人民代表会议”,这个看似不起眼的标题修改，突出参会者的“人民代表”身份，有利于推动各阶层力量参与政治。毛泽东特别强调了代表产生范围的广泛性：“应该吸收各工厂、各学校、各机关、卫戍部队、各人民团体、各民主党派、各民主阶层的代表参加”,目的在于“各种不同的人民群众都能经过他们的代表与人民政府发生密切的关系”。为此，他要求避免只从机关团体中选派代表，“切忌尽请一些从外边派去工作的干部”,将各代会变成“干部会”。
在强调各代会以统一战线为基本内核的制度设计，最大限度确保政治参与人员范围的同时，毛泽东也强调要充分发挥各代会在协助党和政府决策实现合法化方面的政治功能。为此，党中央反复强调，各代会并非旧政权时期的参议会，而是协助政府实现政策法令的讨论、修改与执行。毛泽东希望通过这种政治参与形式，在保证民主的同时，达到集中的效果，划定了这种参与形式的“范围”与“边界”。例如北平，在1949年8月召开的首届各代会中，代表总数330人，分别来自各民主党派、工农、妇女、青年、学生、小资产阶级、民族资产阶级、少数民族、教育、文化、新闻、艺术和宗教界，最大限度地保证了代表来源的广泛性，同时在人员构成比例方面，体现了以工农联盟为主体和团结全市人民的特点。具体而言，就是“党员和进步分子共241人，约占73%,中间分子52人，约为16%,落后和偏右的分子共37人，约11%”。最后一部分代表颇为引人注意，那就是官方认定为“落后和偏右”的代表达到37人。这部分群体被吸纳到各代会中，充分体现了各代会的统一战线功能。“这样的一种代表成分，加以会议中民主作风的发扬，就保证了会议既有充分广泛的代表性，使各界人民觉得人人有份，又保证了党能顺利领导”。针对后一部分代表，市委还表示：“这次经验证明：会议中有少数偏右的，但并非反动的分子是有好处的。”这既是新政权政治自信的重要体现，更是为不同观点在各代会交流提供了途径。此即为毛泽东在七届三中全会上所指出，必须通过各代会“认真地团结各界民主人士”,克服统一战线中的“关门主义倾向和迁就主义倾向”。也就是说，各代会的代表既要注重来源的广泛性，也要强调党的领导,使民主的范围与程度契合“统一战线”之范畴。
1949年11月，北京市举行第二届各代会。据统计，424名代表涵盖党、政、军、团等机关团体，工、农、商等不同行业，有共产党、民主党派、宗教界人士，也有青年学生和83岁高龄的地方士绅。正如彭真在这次会议开幕词中所言，“所有北京市各民族人民都有代表参加”,“是能够充分代表北京市各界人民的意志的”。不仅如此，大会还安排年过八旬的老人潘龄皋致闭幕词，他感慨道：“我们老百姓能够在这里说话，说要怎么办就怎么办，我们老百姓能够选出政府来，替我们自己办事，这是我们中国老百姓一百多年来就奋斗牺牲流血所要争取的目标，这个目标在辛亥革命没有达到，在北伐战争没有达到，在抗日战争也没有达到，现在达到了!”。这一报告得到了毛泽东的肯定并在将其转发各中央(分)局时表示，“此件值得注意，发给你们参考”。
北平市各代会的召开经《人民日报》宣传报道，迅速成为其他地方召开各代会的重要借鉴。例如在华东区松江县举行的第一次各代会代表中，出席代表286人，其中职工代表35人，农民代表138人，青年与学生代表13人，教育界代表22人，自由职业者代表15人，妇女界代表3人，工商界代表30人，开明士绅代表11人，党政军代表19人，几乎覆盖了社会上的主要职业，具有广泛的代表性。西北区长安县的第一届各代会共计349名代表，群体构成为农民、工人、学生、青年、妇女、商人、部队和机关代表，在构成比例中农民代表占半数，中小学教员代表占10%,其余均为5%。这种多样化的群体来源，既保证了最大限度团结各方，使不同观点得以表达，同时工农尤其是农民居多的特点，又可以使党和政府决策进一步完善。
二、以问题导向为基本原则的运行理念
政治参与的核心是“参与”。尽管毛泽东和中共中央不断发出指示要求召开各代会，但如何举行这一会议，各地仍没有头绪。为此，毛泽东就如何召开各代会发出了大量指示，指导各地用好这一全新的会议制度。他指出，各代会的运行必须坚持问题导向，首先解决关键性问题，“每次解决问题不要多，应集中在一两个问题上”。从问题导向的角度来看，在各代会运行过程中，必须解决以下几个问题：代表的产生、议题的提出与讨论、决议的贯彻。
(一)强调规范的代表产生程序
现代民主政治的重要体现就是议事层面的票决制，即投票人通过投票的形式实现政治参与。既然在代表来源方面强调尽可能的广泛性，解决了“从哪里来”的问题，紧接着就要解决“怎么来”的问题。代表如何产生，这是解决各代会运行机制的首要问题。新政权建立伊始，在地方面临着剿匪、征粮、减租、人民币下乡等诸多困难与挑战，还不具备实施普选的条件，只能通过聘请等形式产生代表。为此，毛泽东在为中共中央起草电文时充分考虑到了这一点，并不拘泥于票决制，而是明确各代会代表产生的初步形式为党政机关以协商的形式聘请，但也规定：“在我军入城前后，经过调查研究，方能确定人选。”也就是通过调查研究的形式，结合不同行业的特点，通过“邀约”的方式来产生代表。为此，《人民日报》进行了解释：“各界人民代表会议既然是人民民主统一战线的政权组织形式，因此就要注意到代表的广泛性，应该使各方面的代表人物都能参加。目前一般地区尚不宜立即进行普选，而应采取协商的方式来推选及特邀一些代表，使各方面代表人物都能参加进来。这较之条件不成熟的普选更要民主得多。”从这段话可知，建政之初，以民主协商的方式产生代表，基本成为各地各代会举行之初代表产生的主要途径，这种方式反而更能体现该会议的统一战线功能。因此，在具体操作层面，各地主要采取推选、协商、特邀等方式产生各代会代表，不同时期各种方式各有侧重与调整。
作为肩负着向人代会过渡的政治使命的各界人民代表会议，代表产生形式逐渐从邀约、协商为主过渡为选举为主。1949年9月4日，毛泽东在给各地的指示中介绍张家口举行各代会的经验时，强调新区的各代会代表开始可以采取“推派和聘请为主，由可靠民众团体的民主选举为辅”,然后逐步过渡到“民众团体选举为主，推派和聘请为辅”。
根据这一指示，在1953年各代会逐步结束历史使命之前，代表的产生方式基本体现了这一过渡性特点。以北京各代会为例，首届各代会代表采取的是由各党派推选代表和由政府聘请外，由群众团体“自行选派”、产业界与商业界“由行业代表推选”的方式。当年11月召开的第二届各代会，代表的产生仍然是推选和邀请两种形式。但在第三届各代会召开之时，选举的比例有了很大提高。1951年2月，刘少奇在北京市第三届各界人民代表会议上的致辞称，较之前两届，第三届的特点是民主化的程度较之前两届“更进了一步”,原因不仅在于代表人数增加了，而且通过选举的代表占83%,协商邀请的仅占17%,而其中政府方面的代表仅占3%。在选举形式方面，主要根据实际情况，分别采取无记名投票和举手表决两种形式。在“选民全部识字又有过多次选举经验”的地方，例如文化程度较高的国营企业和专科以上的学校，主要采取无记名投票的形式直接选举产生，其他地方仍然采取举手表决的形式。对此，刘少奇指出“我认为不独北京市的人民代表会议应该如此，在其他地方，凡是条件业已具备了的，也应该如此地来召集人民代表会议”。其他地方各代会代表的产生过程与形式，基本上也呈现出与北京相似的特点。
(二)营造民主的讨论氛围
作为一个前期以统一战线为主要功能的议事机构，设置各代会的主要目标就是解决建政初期涉及国计民生的重大事项，通过各阶层代表共同参与讨论最后取得一致共识，进而有效完成建政之初的诸多目标任务。各代会的运作必须以问题为导向，坚决反对形式主义，避免无意义的空谈是毛泽东反复强调的。1949年8月13日，他在北平首届各代会上强调各代会在政府与民众之间扮演桥梁角色的同时，还向大会转交了一封未署名的市民来信，信中反映的是北平物价高涨、捐税和失业压力大的问题。9月4日，在给各地的电报中，毛泽东再次要求避免形式主义，会议的组织者和参与者都要充分准备，每次会议“要有中心内容，要切切实实讨论工作中存在的为人民所关心的问题”。这个电报清晰地体现了毛泽东对于各代会必须以解决具体问题为指引的运行思路，成为各代会的基本运行理念。
分组讨论并形成提案是各代会运行的关键环节，也是最能发挥其政治参与功能的环节。在各代会上军管会或者政府负责人报告工作以后，接下来就是分组讨论环节。由于一些干部存在“任务心理”,即“把召开人民代表会议当做上级交下来的任务”并将其与救灾、征粮、减租、剿匪等工作对立起来，“常常借口工作忙，没时间召集会议，把会议看成负担。在会议上，政府人员或则发言占去时间太多，或则随便缺席；会议后，不去检讨会议的经验，议案一大堆，可以不理睬”。为此，毛泽东明确指出，各地必须克服“只相信少数人的党内干部会议，不相信人民代表会议的官僚主义作风”,在县级各代会，涉及大政方针例如剿匪、反霸、征粮、减租等问题，都应经过各代会讨论，“取得代表们的同意，然后传达推行”。例如长安县各代会在为期一天的讨论中，主动发言的有30多人，其中既有农民、工商业者，也有地主士绅。他们通过发言讨论，加深了对新政策的了解。代表们通过分组讨论、形成提案，经过提案审查委员会审查后，正式提交政府执行，有利于政令的推行与贯彻。
1949年8月9日，北平首届各界人民代表会议开幕。在8月12日的分组讨论环节，42名工、农、商、绅和民主党派代表在会上发言，对于国民党特务破坏、奸商囤积居奇扰乱市场等行为表示愤慨，要求政府彻底肃清特务，严惩投机奸商。据报道，代表们发言十分踊跃，“超过原定发言时间，主席团几次商议予以延长”。最后经过讨论形成提案。据统计，此次大会秘书处收到各界代表提案达246条，经过合并、整理与归类，其中政法类24条、财经类104条、市政建设37条、文教卫生60条、其他21条。主要内容涉及“继续肃清特务匪徒，严惩国民党反动派首要及继续活动与隐藏的特务分子。节约生产支前及取缔囤积居奇的奸商等”领域。成绩的取得，与各代会强调讨论过程的民主性密切相关，也是体现以问题为导向的政治参与原则的生动体现。对此，华北局也深有体会。10月29日，华北局向中共中央报告了华北各城市召开各代会的经验，其中特别强调了会议经验，例如，在议题设置环节，“每次会议，应抓紧解决为广大群众所迫切要求解决的一两个问题”。在讨论环节，必须充分发扬民主精神，“使每个代表都有发言的机会，是开好代表会议的关键”。该报告得到毛泽东的高度肯定并转发各中央局，指出这些经验“可为一切各界代表会议或人民代表会议所取法”。但在实际过程中，由于个别干部未不仔细研究中央和上级政府的政策法令，而“各界代表却反而比我们更加留心研究，经常引证法令向我质问”,有时令地方干部措手不及，出现“回答不出，无理压制”的现象。为了保障各代会代表的发言与讨论权利，1950年6月，毛泽东在七届三中全会上再次强调，“人民政府的一切重要工作都应交人民代表会议讨论，并作决定”,“必须使出席人民代表会议的代表们有充分的发言权，任何压制人民代表发言的行动都是错误的”。通过保障与会代表的参与发言和提案权，以问题为导向，实现实质性政治参与，有效地保证了各代会问题导向功能的实现。
(三)强调会后宣传的重要性
新政权建立伊始，面对急迫的征粮、剿匪、减租、稳定财经和市场等任务，必须借助各代会的讨论和决议，才能使上述政令顺利在各地落地。正如时任西南局第一书记邓小平所言，西南区建政初期的中心任务是剿匪、征收公粮和税收等，而“开各界代表会”就是实现这些目标的方法。他发现，凡是“善于利用群众力量开各界代表会和农民代表会的地区，征粮就能完成”。通过会议上各方意见的表达，最终形成统一看法，会议结束后与会者积极宣传会议精神，有利于新政权政令的顺利贯彻。会后宣传自然也就成为问题导向的重要组成部分。1949年8月19日，毛泽东为中共中央起草致各中央(分)局的电报中，特别强调会议讨论并形成决议后，代表“有向人民传达和解释会议报告和决定的任务”。在长安县各代会上，各界代表踊跃发言，据西北局报告，“许多代表回时，都细细记下会议各项决定(长安一般人民文化较高，识字的不少),计划如何回去传达，帮助工作”,“已经证明，这样的会议不但不妨碍工作，而且等于增加几百个干部，工作更好做了”。北平第一届各代会结束后，北平市民主妇联筹委会主任张晓梅即通过广播，号召“全北平市妇女把各界代表会议的决议变为行动”。北平各工厂、行业积极宣传各代会决议和报告，“第一修械所和电车公司并拟出讨论大纲或提出问题分别讨论，六区由工人夜校结合教学进行传达，被服总厂并由出席代表将参加大会情形油印分发工人讨论。各厂工人一致表示拥护大会决议，电车公司工人于学习决议后即提出精简节约运动，并决定开出宣传电车协助宣传”。与会代表们在会议结束后的积极宣传，不仅有助于解决建政初期的诸多问题，而且进一步扩大了政治参与范围，使新政权更为稳固。
三、以制度化水平为基本目标的保障机制
有学者在梳理了新中国成立以来中国人民的政治参与历程后认为，此时期的政治参与形式主要可以分为动员型、自发型和理性自主型。各界人民代表会议制度的产生具有特殊时代背景。其筹备、组织和召开，均体现了动员型政治参与的行为逻辑。但其本身的临时性、过渡性特征以及其他各种因素可能会导致这一参与行为的不稳定。作为向人代会过渡的重要会议形式，将各代会作为一项制度，不仅有利于各代会的高效展开，也有利于逐步向人代会进行制度转化。为了实现各代会的制度化，毛泽东主要在稳定会议召开频率、强调会议提案执行、完善会议常设机构等方面展开制度设计，形成各代会运行的保障机制。
(一)稳定会议召开频率，提高各代会制度化水平
政治制度化的标志，就是政治活动的频率明确而稳定，成为各地执行的重要依据。各代会要成为一项稳定的会议制度，就必须明确召开周期与频率。毛泽东对于各代会召开时间和频率的规定经过了一个逐步发展的过程。1949年7月31日，毛泽东致电各地指出，召开各界代表会议的指示发出后，除太原、石家庄、西安等少数城市举行各代会以外，“各地均尚未召集此项会议”并明确提出批评——“这是不好的”,要求中央局、分局迅速举行会议并报告具体情形。为了从制度层面确立各代会制度，他在电文中首次提出解放后举行各代会的时间，要求凡是人口在三万以上的城市，“在解放两个月至迟三个月后”举行各代会。这是毛泽东对于各地召开各代会时间的较早要求。当年8月13日，太原报告该市解放后三月内举行了五次各代会的情况，引起了毛泽东的高度关注。8月19日，他致电各地，除表扬太原召开了五次各代会，“成绩极好”外，再次要求三万以上人口城市均须开各界代表会，还在会期方面明确：中小城市至少每月一次，每次一天，至多两天。大城市每月或每两月一次，每次一天两天，至多三天。会期的明确，是各代会进一步制度化的重要标志。在毛泽东的推动下，各中央局迅速行动起来，推动所属地区举行各代会。8月24日，华东局还给各地发出指示，要求迅速召开各代会。毛泽东阅后于8月26日起草给各中央局的电文指出，“中央看了，极为高兴”,再次要求所有三万人以上的城市“至少每月开各界人民代表会议一次”。值得注意的是，毛泽东在电文中也对县一级的各代会召开时间、频率进行了明确：“新区在占领两三星期后即可举行。”
为了贯彻毛泽东关于尽快召开各代会的指示精神，1950年2月23日，西南局发出指示，强调各代会对于推动工作的重要作用，“认真运用人民代表会议方法团结了多数，孤立了反动派，争取了主动，工作就能比较顺利的进行”,要求西南除部分县外，一般的都应“三月上旬至迟三月以内应普遍召开一次”。不仅如此，西南局还提出了这一会议的制度化问题，要求以后“应经常按期召集，充分运用人民代表会议的形式解决每一时期的各种重大问题”。该电文中强调定期召集各代会的思路引起了毛泽东的高度关注并将其转发中南局和华南分局。在毛泽东的推动下，各代会的制度化程度迅速提升。例如北京市的各代会自1949年起，就形成了每年一届、每届三次的惯例，直至1953年该市人代会召开。据内政部统计，截至1951年3月，1949年以来开过3次会议以上的县占60%,华北、东北等老区则开了4次以上，中央及大行政区直辖市多则6次，少则3次，一般是4次。
(二)执行会议提案，及时开展效果反馈
各代会经过讨论后形成提案，经过提案审查委员会对提案进行审核与合并以后，正式提交政府方面执行。这里涉及两个方面的内容。一是提案的审查。针对提案的内容和现实条件，分别对提案进行处理。北平市第一届各代会通过的《北平市各界代表会议宣言》明确指出，针对代表所提的提案，分别予以审查，“根据需要与可能的条件”分别按照“凡应办而可办者即办；凡应办尚无力办者则暂缓办；不应办亦不能办者则予以否决”的原则处理。1949年10月29日，华北局向中共中央报告了华北各城市召开各代会的经验，其中特别提及了会议决议的执行问题，认为“决议后一定要贯彻执行，不能执行的不要决定；决定了但行不通的，应向代表和群众说明道理，加以解释，以示信于人民”,这一处理方式也得到了毛泽东的高度肯定。
二是提案的处理。在经过审查以后，对有效且重复的提案进行合并，形成最终提案，提交政府处理。因此，提案的执行情况，是检验这一政治参与效果的重要指标。针对第一届各代会的提案，北平市人民政府迅速组织力量实施。三个月后，在第二届各代会上，聂荣臻报告了第一届各代会提案的处理情况，在提交的171件提案中，除个别“一时还不能执行外”,其余164件提案，“都已斟酌缓急先后，分别执行”。提案的有效执行并及时向代表反馈处理意见，不仅体现了新政权的效率，也提升了各代会的参与效果与制度化水平。
(三)完善组织制度，建立常设机构
1949年9月29日通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定，普选的人代会召开前，“由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权”。这里所谓“逐步地”,就是指军事行动结束、土改完成和各界人民被充分组织起来的过程。根据制度设计，各代会只是一个过渡性的议事机构，不设常设机构。但它又被赋予了逐步代行人代会职权的功能，所以必须在组织层面对各代会进行完善，这就需要组建常设机构。因此，在当年12月12日，中央人民政府委员会第四次会议相继通过了省、市、县三级《各界人民代表会议组织通则》,对各代会休会期间协商委员会的组成人员与职权在制度层面进行了明确规定，进一步强化了协商委员会的地位。例如在省、市(县)各代会分别明确了协商和常务委员会为其闭幕期间的常设机关，并不断完善其职权。
为了贯彻毛泽东在北平第一届各代会上“大约几个月后”就可以代行人代会职权的指示,北平第一届各代会结束后，即计划成立专门的常设机关。北平市委书记彭真在各代会闭幕式上表示，“把这次各界代表会议的组织固定起来，并设立经常协议机关”,目的在于要把“这种会议形式继续下去，各界代表就得到经常协商市政的机会，并负责向各单位的群众报告”以及向军管会和市政府转达群众的意见。这么做的目的是“使政府与群众连系密切起来”。大会正式成立了北京市第一届各界人民代表会议协商委员会。北平市自第一届各代会结束三个月后，即举行第二届会议，此次会议不仅选举产生了北京市政府，还颁布了《北京市第二届各界人民代表会议组织条例》,将各代会代行人代会职权的规定制度化，详细规定了各代会的职权、主席团和协商委员会的构成以及后者的定期会议制度。例如规定协商委员会每月召开一次，必要时亦得提前或延期召集之。各级协商委员会成为各代会闭幕期间的常设机关，也成为此后人民代表大会常务委员会的雏形。
四、结语
新中国成立前期，新生人民政权在扩大政治参与层面的主要成就，即初步构建了公民政治参与的制度框架。从各代会制度的建立与推行、《中国人民政治协商会议共同纲领》的颁布到人民代表大会制度，都是政治参与不断制度化的充分体现。在这个过程中，各代会这一重要机构在新中国民主发展历程中扮演了承启角色。毛泽东高度重视各代会在此时期扩大政治参与层面的功能，并从统一战线、问题导向和制度化水平三个维度推动这一会议制度迅速在各地落地生根。据内政部统计，截至1951年3月12日，全国2068个县中，已经召开各代会的1961个，占总数的94.8%,其中90个县的各代会已经代行人代会职权。各代会的普遍召开，在加强新生人民政权在与人民群众联系的同时，也为此后向人代会顺利过渡做好了铺垫。
诚然，作为一种动员型的政治参与，各代会在前期对于扩大政治参与的作用相对明显，但随着时间的推移和形势的变化，在一些地方可能出现政治参与的“反向压力”现象。“反向压力”,是指参与动力出现一定程度下降。关于出现这一现象的原因，有学者认为主要在于各代会在代表产生和运行过程中强调反对“形式民主”,忽视“形式”对“内容”的支撑作用，导致各代会在一些地方演变为政府工作布置会和宣传会。隆重而正式的仪式流程可以强化参与者的神圣感与使命感，但这改变不了各代会本身临时与过渡性的功能定位。随着时局的稳定，新政权与人民群众的联系大大加强，有的各代会直接执行人民代表大会职权，为各代会向人代会过渡积累了重要经验。同时，人民代表大会制度无论是政治功能、运行程序还是法理地位，都较之各代会大为加强。在政治功能层面，人民代表大会制度通过普选实现了最广泛的政治参与；在运行程序上，通过各级人大代表的直(间)接选举以及各级常务委员会的组建与运行，使人民代表大会制度更为稳定与有序；在法理地位方面，各级人民代表大会被明确为国家权力机关，是人民行使国家权力的机关。各代会在完成历史使命后被人民代表大会代替也就成为题中应有之义了。
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