深入调查揭示：为什么下雨便是涝，不下便是旱？

为什么下雨便是涝，不下便是旱？

——湖北省沙洋县李市镇农田水利调查

刘燕舞※

（华中科技大学中国乡村治理研究中心 湖北·武汉 430074）

一、问题的提出

农田水利好坏关系到农业安全能否得到保证，进一步来说，关系到整个国家的安全能否得到保证。为此，2010年1月10日至1月25日，我们在湖北省沙洋县李市镇就当前农田水利现状展开了为期半个月的田野调查。通过这半个月的调查，我们发现，当前农田水利状况十分堪忧，已经严重地危害到了当前的农业安全。

给我们最直观的印象是，渠不成渠，沟不成沟！渠道淤塞严重，崩岸严重，堤面和堤身均损毁严重。渠道淤塞轻则1米，重则没有了渠型。堤面和堤身均有农民栽树或种植庄稼，不管是迎水面还是背水面，都已被当地农民大量刨土种植。除此之外，堤土被取走的情况也十分严重，有些堤段原来是堤比田高一米，现在则是田比堤高一米！四沟除本身需要作为分界线的厢沟还保持较为勉强外，其他沟95%以上已经被填平或损坏。沟渠的严重损毁，使得排涝时水无法排出，庄稼被淹严重，灌溉时，水无法到达田里，庄稼受旱严重。

俗话说，收多收少在于肥，有收无收在于沟。可见，沟渠等农田水利设施对农业安全的基础性作用有多么重要。然而，作为农田水利硬件的沟渠损毁却如此严重。不过，更为可怕的是，与这一套硬件相对接的软件——涉及农田水利的制度实践、组织能力以及农户之间的合作等等几乎处于瘫痪状态。软件现状的严重可以用我们访谈到的几乎每个农民都会说的一句话来形容——“现在农田水利没人管了！”由此，当前农田水利中比较少地看到能有基层政权和基层组织的强有力的作用，涉农的水利部门也是“有钱就办事，没钱不办事，管它旱死还是淹死，没钱关我鸟事！”

与农田水利接触最亲密的农民又是怎样一种形象呢？他们平时忙于将垃圾倒在渠道里，忙于将四沟填平多种上几颗庄稼，忙于将机耕道路开发栽上农作物，忙于将堤土刨松种菜。冬播过后农闲时，他们又忙于在麻将桌上蹉跎岁月。天旱时，他们看着庄稼旱死而忙于痛心疾首却又无所作为也无法作为，天涝时，他们站在高处看着农作物一天天被淹死而忙于流着泪水却又大多无人愿意下水挖开渠道！村干部来组织时，他们忙于推辞，村干部走开后，他们又忙于牢骚。仿佛，农田水利与他们无关，仿佛，农田水利又是他们的命根子。

农田水利，无论是硬件设施，还是软件制度和组织，都要与农民对接起来。因此，当前的农田水利问题实质上就是由三个问题组成，其一是农田水利的硬件设施问题，其二是农田水利的软件——制度和组织问题，其三是与这前两方面对接的农民的问题。而这三个问题又是有层次的，第一个问题，最为表面，也最为直观。第二个问题，是中观层次的，它是连接第一与第三个问题的桥梁。第三个问题是最基础的，它决定了第一个问题中的硬件设施能否持续利用和能否用，也决定了第二个问题中的制度和组织的实践能否成功。本质上，无论是硬件还是软件，都是如何为人所用和为人服务的问题，因此，硬件和软件都是手段，而人才是最终目的。

由此，本报告着重要考察的就是，当前农田水利的硬件设施是一个什么样态，与之配套的制度和组织又是如何运作的，作为硬件服务的对象、制度实践的对象和组织运作的对象——农民又是一个什么样态，这三者之间又是如何纠合从而使得当前农田水利陷入重重困境的。在这些问题的背后，笔者还要借此报告探讨一个更为宏观的问题，即现代国家如何治理现代农民的问题。前述三个问题实质上是服从于这一个大问题的。

二、李市镇农田水利现状

（一）李市镇概况

湖北省沙洋县李市镇地处江汉平原北端，东、北临汉水，西倚西荆河，南与潜江市交界，北接沙洋县城，219省道贯穿全镇。全镇辖 23个村民委员会，172个村民小组，1个居委会。国地面积93.26平方千米，耕地面积3824.2公顷，总户数9763户，人口42375人。全镇水田约1.3万亩，其余均为棉田。因此，李市镇的农作物种植结构以旱作物为主，一般靠近渠道的农田种植部分水稻，除此之外的农田主要种植棉花等经济作物。因之，李市镇的农田水利主要是排涝水利。

（二）李市镇农田水利基本现状

    李市镇从地形上来说，主要属于平原地带，地势呈东北高、西南低的情况。全镇海拔较低，约在30米左右，大多地方介于28米到33米之间。总的水流方向为由北往南流，由东往西流。

（1）全镇水系：淤塞与损毁的三纵十横

    李市镇全镇水系可用“三纵十横”来概括。其中，“三纵”是指从北往南的三条主渠，分别为主干渠，东干渠，东支渠。而“十横”则是指十条东西向的支渠，由北往南，分别为一支渠、二支渠……九支渠、十支渠。整个水系成网状格子结构。具体情况见图1：李市镇水系示意简图[①]

由图1，我们可以看到，镇的北端是汉江，西面是西荆河，东面虽仍是汉江，但已不与李市镇接壤。图中红五角星为镇政府所在地，驻地青年村为镇中心村。图中的三纵最东边的渠道是东支渠，中间一条是总干渠，西侧一条则是东干渠。其中，总干渠1977年开挖，1979年建成。总干渠的进水闸叫地孔闸，于1978年在赵家堤上修建，通过地孔闸，从汉江引水进入总干渠，然后灌溉李市镇的农田。同一时期，还开挖了东支渠和另外十条东西向的支渠。东干渠是一条自然形成的河流，当地将其称为东荆河，也叫东荆渠，开挖总干渠时，在东荆河的基础上进行了改造，修建成后来的东干渠。图1中最西面的河流则是西荆河，西荆河流经沙洋县，李市镇是其在沙洋县南端的尾段。

因此，李市镇由这三纵十横再加上西荆河就构成非常完备的排涝与灌溉体系，因为是网状格子结构，各渠道之间均互通有无，十条横向的支渠全部都与总干渠相连。灌溉时，从汉江引水，经过地孔闸，通过总干渠引入李市，然后，总干渠中的水通过各支渠再流入到每个村的村口或村内。排涝时，则通过泵站将从这些渠道中汇集而成的水强排入西荆河，然后流入汉江。

然而，如此完备的水利体系，其现状却十分堪忧。目前这些主要的渠道均存在严重问题，其一是淤塞严重，其二是堤损坏严重，其三，有些渠道已经没有了渠型。如上图3、图4、图5。其中，图3是总干渠的某一段，由图中，我们可以看到最直观的便是堤的一侧损毁极其严重，堤面与河床相隔不到1.5米的距离，而原来的距离约有4.5米。其原因在于，河道淤塞约1.5米深，而堤面则被人取走约2米的土，不仅如此，由图中，我们还可以看到刚刚刨松的堤面，村民正准备在上面种植庄稼。图4是东干渠的某一段，渠道淤塞同样十分严重，淤塞的深度在1.3米至1.5米之间，堤面的损毁与垮塌与图3都是差不多的。图5是九支渠的的某段，由图，我们可以看出，渠道已经没有了渠型，近乎平地，堤的迎水面上是村民所种的油菜和栽的树木，图中清晰地显示油菜已经有往渠道中间延伸的趋势，而这一段原来的渠道深度在4米左右。除图中所显示的这三条渠道外，据李市镇某领导及李市镇水利中心负责人介绍，全镇“三纵十横”的整个水系的全部渠道均与我们上述三幅图所描述的差不多，每条渠道淤塞的深度平均在1米至1.3米之间，严重的渠段在1.5米至2米左右。几乎所有渠道的堤岸均被村民种植了树木，而这些树木又并不是加固堤面的防浪林，绝大部分都是白杨树。超过50%的堤面被村民种植了各种各样的庄稼，背水面尤其严重。

三纵十横的渠道现状如此差，是否事关李市镇人民生命财产安全的西荆河又会好些呢？答案是，其现状同样令人十分忧虑！西荆河李市段堤身十分单薄，1989年和1992年对堤身加固过一次，此后就再没有加固过。堤的坡度也存在隐患，现在的坡度约1：1.5，而一般来说，应该在1：2或1：2.5比较合适。堤面的宽度也不够，李市段全堤宽度在2—3米不等，2米宽的约有5000米，3米宽的也差不多有5000米，介于2至3米宽的约有9000米。据水利工作人员介绍，西荆河堤面应有4.5米的宽度比较合适。堤的高度也达不到要求，现在整个李市段的西荆河堤高度在34米左右，然而，涨水时水位一般会达到33.5米、33.8米，甚至越过34米，达到34.26米。可以说，西荆河在李市段就好像是顶在李市人头上的一盆水，稍有不慎，水就会越过堤面漫过来了。在一些险工险段尤其如此，如尿湖垸泵站所在堤段，水经常与堤面持平。除淤塞崩岸等情况外，西荆河同样面临如上述三纵十横的命运，人为毁坏也比较严重。见下图6、图7和图8。

这三幅图的位置是西荆河的某段，图与图之间的距离相隔在500米以内。就在这不到500米的范围内，我们统计了一下农作物种植的情况，一共有5处被种上了麦子、油菜或豌豆。图中只选取了其中的两处。其中，图6的油菜种在堤的迎水面，约有0.3分地。图7中所种的是麦子，堤的背水面全部种满，堤面上还种了约3米宽，整个堤面只剩下不到1米的空间，整个长度约有40米。另外三处，一处在堤的背水面种了长约30米、宽约2.5米的豌豆，一处则是在堤的迎水面种了长约40米，宽约2米的豌豆，还有一处在堤的迎水面种了约1分地的油菜。图8是人畜经常从这里下水而“开辟”出来的一个缺口。

我们没有统计全部西荆河在李市段的情况，但大体不会与这三幅图所描述的相差很远。如图9。这副图是我们在另外一个村的堤段拍摄的，由三幅图片组成。其中左边的图片显示，背水面的堤与农民的田完全连成一片了，因而，图中我们可以看到油菜“种上了坡”。中间那副图片则显示了堤的迎水面的崩岸情况，泥土垮塌的痕迹还比较新鲜。右边那副图根本看不到明显的堤岸，郁郁葱葱的农作物恨不得种到河道中心去！

不管是堤的背水面还是迎水面，将堤土刨松种植庄稼都是非常危险的事情，每年刨松一点，每次下雨都冲刷走一点，一方面是冲刷的泥土流入河道从而造成河道淤塞，另一方面则是堤身越来越单薄，雨水的侵蚀会使得这些种了庄稼的堤面有如豆腐块，一戳便破。像图6中迎水面的那一块，四周全部用围栏围好，显示了种植的主人要么曾常年在这一段“耕耘”，要么就是打算在这一段长期“耕耘”。

李市镇因处于平原地带，且主要以种植旱作物为主，因而，排涝水利十分重要。其排涝的体系有这样几个过程，首先，村民将自己田里的水通过四沟排入三纵十横的渠系，然后由这些渠系里的水通过渠道排往靠近西荆河的泵站，再经由西荆河东西两侧的排涝泵站将水强排入西荆河，西荆河水再流往汉江，汉江的水通过地孔闸经总干渠进入灌溉李市镇的农田。因此，李市镇的排灌体系基本可以看做是一个循环体系。地孔闸就像一个总开关，排涝时关闭地孔闸，灌溉时打开地孔闸。然而，通过我们前述的三纵十横渠系的基本概况和西荆河李市段的现状，我们就会知道，这一十分完备的排灌体系已经遭遇到了巨大的困境。西荆河自身就像一个得了重病的少女，矗立在李市人上空，是那样的弱不禁风，以至于其“生死”不断地拨动和敲打着李市人的心弦。排涝时，西荆河是决定李市镇的水能不能排的问题，而其他三纵十横渠系和农民田里的四沟是决定李市镇的水排不排得出的问题。假若渠系疏通，四沟通畅，可西荆河仍像“林黛玉”一样，那么，全镇的水即使聚集到了泵站周围，也只能静静地“装在”李市镇，而不能送入西荆河，否则后果不堪设想。2008年8月28日至8月30日，连续三天大雨，使得西荆河水位一下暴涨，李市镇不仅不能将农田里的水排入西荆河，相反，所有排涝泵站全部关闭！还必须动员全体村民到河堤上防汛，三天大雨下得乡村干部“六天六夜不敢合眼”！人们疯狂地往堤上垫沙袋以加固河堤，然而，水退去以后，人们又似乎全忘记了那六天六夜是如何在堤上度过的！河堤该栽树还栽树，该种菜还种菜！河道里面该扔东西还得扔，所有生活垃圾恨不得全往里扔！来年涨水时再疯狂一次！2008年的三天大雨，据乡村干部和村民说，要是放在十年前，完全没有问题！可如今，每一场大雨都可能是压垮这不堪重负的西荆河——这一羸弱的骆驼的稻草！每场大雨都潜在地是这最后的一根稻草！假若西荆河仍然健壮，那又当如何呢？通过我们对上述三纵十横的渠系描述，我们会发现，一样解决不了问题，当西荆河允许李市镇的水“能排”的时候，损毁严重的三纵十横渠系却会告诉我们，水未必能全排得出去。

三纵十横的渠系自取消农业税费以后，也就是从2005年以后至今，从未进行过大规模的清淤。总干渠在2001年、东支渠在2003年、东干渠在2003年进行了最后一次清淤，此后虽然视情况适度清理一下，但基本不起作用。2008年大雨时，镇里曾组织用挖机将渠道中的水花生草挖掉一部分，但由于渠道年久未清，淤塞状况严重，任何小动作都解决不了实际问题。根本的问题还是在于村民不断的对渠道与河堤进行人为的毁坏，特别是每年都要将大量棉杆、麦秆、菜籽杆等扔到渠道中，当这些秸秆还来不及腐烂时，要么雨水来了被堵塞严重而无法排水，要么就是需要水灌溉的时候，从汉江过来的水却不容易顺利沿渠道南下。如下图10。左边是某支渠堤面，原来堤面至少在4米宽以上，现在仅剩下不到30公分的一条小路，两边均全部栽上了油菜。中间是九支渠接近总干渠的渠段，由图中，我们可以看到油菜已经种到了水边，而大量棉杆则全部扔在渠道里，任其自生自灭。右边是另外一条渠道，已经看不到堤了，渠道右侧的崩岸还清晰可见。刨堤种植导致的水土流失、堤岸崩塌的大量泥沙以及村民扔的垃圾和秸秆再加上开春后的水花生草，使得三纵十横的渠系就像是一个“消化不良”的病人，大量“积食”淤积。

（2）老化与毁坏的排涝泵站

全镇水利中，除重要的渠道外，还有一个十分重要的硬件便是各类大小排涝泵站。李市镇共有大小排涝泵站17座，其中有5座泵站属于李市镇所有，而其他12座则属于各行政村所有。所有泵站均存在老化严重的问题。对泵站的介绍主要有如下几个方面。

其一是，管理方面。产权属于镇的5座泵站由镇里管理，包括人员安排与泵站维修。而村里的泵站则由村组负责管理，泵站出现故障时报镇水利中心，再由水利中心安排人维修，维修费用由镇拨付。

其二是，排涝方面。全镇有3个泵站需要长期排涝，分别为陈字头泵站、尿湖垸泵站和联洲泵站。这三个泵站修在地势比较低的地方，且其周围全以低洼田为主，只要下雨就需要启动强排。这三个泵站除尿湖垸泵站属于桥梁村外，其他两个泵站的产权都属于镇里。此外，镇属中心泵站、黄岭泵站和荆洪泵站在雨水较大时也必须启动排水。除这些泵站外，村属的泵站一年一般只需启动几次，有的甚至只需一到两次。

其三是，问题方面。目前泵站的问题主要是设备老化严重，维修成为极大问题。这些泵站大多建于1980年代和1990年代，所生产的设备现在要么买不到，能买到的配件则非常昂贵。泵站的变压器大多还是使用铝芯的，而现在一般都已经开始使用铜芯了。泵站的拦污栅和抽泥泵基本已经全部毁坏，而这又会造成新的问题，如拦污栅的毁坏会使得杂草棍棒等流入泵站搅坏叶轮。此外，泵站的涵闸都是老式手摇式的启闭器，使用不方便。

各泵站基本现状见表1。

表1：李市镇泵站情况一览表（数据来源：李市镇水利中心）

由表中，我们可以看出，1998年以前建的泵站绝大部分均已存在各种各样的问题。17处泵站，完全可用的只有4座，其他泵站已经废弃和接近废弃的有2个，剩下的11座泵站都在“带病工作”。

  （3）乡镇与当前农田水利的关系

当前农田水利的硬件出现上述种种问题，那么，作为软件的乡镇政权及相关制度又是如何的呢？本节试图说明乡镇政权在农田水利上由积极作为向消极作为的转变，使得毛时代留下来的“水利老本”已经“吃到了尽头”。

由前文我们知道，李市镇的主要的水利设施特别是三纵十横的渠系均是1970年代末期修建的，而泵站等则主要是1980年代和1990年代修建的。这两个时间段十分重要，前者是集体时代，后者是取消农业税前。

集体时代因地方基层政权的强有力的动员、组织和统筹的能力，能够集中力量办大事。

取消农业税前，因乡镇财政较为充裕，同样有能力集中力量办一些大事，且也有能力对农田水利设施进行维护。在排涝灌溉上，取消农业税前，李市镇由镇政府牵头组织，实行统排统灌、统一调度的办法，其着力点主要在如何统筹上。具体来说，有如下几个方面。

其一是，统一收取一定的费用。乡镇一级涉及农田水利的收费主要有两项，一是排涝水费，每亩5元，全镇每年能收上来的排涝水费在20万元左右。二是基本水费，按照需要灌溉用水的水田来计算，全镇每年能收上来的约13万元，基本水费中每年还需要上缴约7万元，供县级政府统筹使用，县级政府会返还5万元，同时还拨付3万元。乡镇统收取这两笔费用后，再统一拨付给当时的水管站，支付水管站的工资、办公以及水利设施维护和维修等费用。

其二是，统一组织三纵十横的渠道清淤工作。由乡镇统一安排，将渠道主要按照地域原则，划分到村，每个村都要负责一段或几段，然后在每年的冬播过后，统一时间同时开始清淤。对于部分清淤难度比较大的，则由水管站负责实施，如请挖机开挖等。统筹组织清淤工作在整个乡镇的农田水利中，十分重要。特别是像这种三纵十横的网状格子结构的水系，如果没有乡镇基层政权来统筹组织，则完全无法完成任务。理由很简单，每条渠道都有上中下游，每条渠又都分包到了不同的村，不统筹安排的话，如果下游清淤时上游不清淤，等下游清完了上游再清，这对于下游而言就等于在做无用功。同理，大多数渠道之间因为都是互通有无的，必须要统筹清淤。

其三是，统一组织西荆河堤的防汛、维护和加固工作。与三纵十横的渠系分包一样，西荆河堤在李市段也由乡镇政权统筹组织由水管站来具体实施，将堤段分包到村。每年冬播过后，各村除了要负责所在渠段的清淤工作外，还必须负责所分包的堤段的防护和加固工作。

但自2002年税费改革开始后，乡镇在这三个方面的统筹能力便开始急剧下降。取消农业税以后，乡镇已经完全没有财力来集中力量统筹组织农田水利方面的建设和维护工作。几乎与取消农业税同时进行的乡镇综合配套改革，同样于2005年在李市镇铺开，涉及农田水利的重要部门水管站当然也在被改之列。这一改革的初衷当然是好的，想调动从业人员的积极性，从而更好地为农民服务，但其实践则进一步弱化了乡镇在农田水利上的统筹作用。

改革前，水管站是乡镇的事业单位，在编人员共9人，不在编的临时工作人员2人，总共11人。人员配备情况见表2。

表2：乡镇综合配套改革前水管站人员配备表

其中水管站所分管的企业主要包括发电站和排涝泵站，泵站即为中心泵站、联洲泵站、陈字头泵站、黄岭泵站、荆洪泵站五个，发电站即是建在新城村的赵家堤发电站。这些下属单位均由水管站统一管理。其中，在泵站的工作人员共有9人，同样属于在编人员，泵站的性质即是国营事业单位，人员配备情况为中心泵站4人，其他四个泵站一站1人，此外还有一个机动人员，按照机动需要流转于5个泵站之间。

与乡镇政权一样，综合配套改革前水管站的最大功能就在于其统筹规划和安排全镇的农田水利事业建设与维护。农田水利工作是常规工作，是长期工作。综合配套改革后，与其他事业单位一样，水管站也被推向所谓的市场，然而，实际情况则是混乱的情况。

首先，乡镇综合配套改革后，水管站的性质定位不清晰了。改革前水管站的性质是事业单位，改革后，水管站叫水利服务中心，性质叫“民办非企业组织”。对于这个叫法，基层干部和水利中心的人员都无法做出非常清晰的解释，在他们看来，这一性质定位极其模糊不清。一方面，说水利中心完全是民办吧，其办公设施等又都由政府提供，且又在政府主导的具体管理下开展工作，平时政府的日常行政会议和工作他们还需要参加，公办的色彩很浓厚。但说它是公办吧，其工作人员又不占有事业编制，而是一个社会人员，甚至可以说就是一个农民。同时，水利服务中心又像是企业，因为按照改革设计，他们是市场上出卖“公共服务”的一方主体，而政府则是买方，但它又像不是企业，其登记注册是在民政部门完成，而非工商部门。这种“非驴非马”的尴尬最后就采用一个“民办非企业”的拗口的词来形容。可是，这样一来，水利服务中心的人员反而无所适从，乡镇政府开会时，他们仍像原来的事业单位员工一样，需要参加。但开完会后，他们又似乎什么都不是。水利服务中心主任因而用一句话来形容：“开会时政府当你是干部，散会了政府当你是农民”。水利服务中心和泵站的工作人员的确定则以公开招聘的形式，按照一年一签合同的方式办理。由于水利工作的技术特点，相应的市场并没有形成，实质上不可能从社会上去招聘其他不相关的人员，因而只能从原水管站的人员中招聘。

其次，乡镇综合配套改革后，与农田水利相关的部门和组织的管理变得混乱了。改革前，水管站受乡镇政府管辖，其财政完全依赖乡镇政府通过收取排涝水费和基本水费然后统筹拨付给他们，但在业务上，水管站人员的产生则主要由对口的县水利局负责。这种安排显然有其合理性，在事业编制和财权上由乡镇控制，就基本可以保证水管站办事时能够按照乡镇的意图统筹治水，而在业务上受水利局管理则不至于出现大的技术问题。改革前，排涝泵站也属于水管站管理，其财权、事权和人权均由水管站说了算，基本可以保证泵站在水管站的安排和指导下正常运转。然而，乡镇综合配套改革后，水利服务中心相对独立出来了，在财权和事权上主要受乡镇管辖，业务上也由乡镇指导管理，然而，水利是一门有一定技术含量的事情，不是简单就可以评估的。更为荒唐的是，泵站在改革后，业务上受水利服务中心指导，而财权则完全受乡镇管理。由此，泵站与水利服务中心既像不是一个层次的单位，又像是同一层次的平行单位。这样一来的问题是，对于水利服务中心的业务而言，乡镇未必擅长管理，对于泵站而言，乡镇离开水利服务中心也未必能管理好。名义上的业务指导关系，在水利服务中心并不能掌握泵站财权的情况下，事权实际上就是一句空话。水利中心的人介绍说，排涝或泵站维修时，他们虽然指导泵站，但泵站的工作人员则经常戏言“你们又不发工资给我们，凭什么管啊？”

第三，乡镇综合配套改革后，虽然从业人员数量减少了，但花在其上面的资金并没有明显减少多少。水管站在改革后，只剩下2人，一人为水利服务中心主任，一人为技术人员，以2009年为例，他们两人的工资采取包干的形式，每人每年1.9万元。此外，提供给水利服务中心的办公经费每年按5000元每人给付，共1万元。其他的开支则按事情来算，办多少事给多少钱，是为“以钱养事”。泵站改革后还剩下7人，工资由900元每月到1200元每月不等。水利中心与泵站2009年含工资、水利设施维修的开支总共在306908.34元。这一数字与改革前差别其实不大。

第四，水管站裁减人员后，每人每年1.9万元的工资与他们所要承担的工作不相称。整个服务中心只有2人，但却需要肩负着6206米的汉江干堤、15600米的西荆河堤、19000米的沿河和蔡咀围堤的防汛工作，仅这一项就可以让2名工作人员忙不过来，至于其他的如抗旱、排涝、沟渠疏通等则更无法顾及。由此一来，受取消农业税费和乡镇综合配套改革两者的综合作用，全镇的三纵十横渠系再没有疏通清理过，全镇水利便由2005年以前的统排统灌的以统筹为主的办法变成主要靠农民自己解决的以分为主的办法。

第五，基于前述四点，特别是第一点，使得水利服务中心的工作由改革前的以防患于未然为主变成以临时抱佛脚为主。乡镇综合配套改革前，水管站作为事业单位需要承担很多常规工作，对全镇的水利能够在乡镇的帮助和管辖下统筹安排，并提前规划和预防。改革后，所谓“以钱养事”就变成“有事要做就做，给钱就做，否则，不会无事找事做，有事没有钱也不会做，给多少钱就办多少事”。然而，农田水利毕竟不是临时性的可以通过市场买卖讨价还价的，某种意义上它更在于长期的维护和预防。

第六，乡镇综合配套改革后，工作人员的心散了，责任心大大下降，消极情绪增长。不管是水利服务中心，还是其他原事业单位，在改革后，他们都说“做一天和尚撞一天钟，工作起来没劲”，因为“连自己的身份都搞不清，哪能安心工作呢？企业不是企业，事业不是事业。”而且“合同一年一签，下一年还不知道是不是自己，说不定哪天要自己滚蛋，何苦用心去干事呢？”“什么叫工资包干？包干后那我能少做事就尽量少做事！”而原来因为知道自己是“国家的人”，“做事有约束性，不会随随便便。”“现在呢？大不了我不干了，下一年出去打工就是。”责任心下降的消极后果是，工作散漫了，能少做就尽量少做。比如，陈字头泵站，乡镇综合配套改革后，泵站工作人员不愿意去守夜，结果，2007年时导致泵站电缆被偷，损失4000多元。事情发生后，要求负责泵站管理的工作人员赔偿，那位工作人员不仅没有赔偿，反而索性不干了，南下打工去了。最后泵站维修只好由财政来解决，并临时紧急调配一位改革前原泵站下岗的人员回来管理。

乡镇政府与水利中心现在在农田水利上的最大弊端便是缺乏乡镇综合配套改革前的统筹能力，可以说，今日农田水利之困境与此有必然联系。我们后文在探讨具体的困境机制时会更加详细地展开讨论。

三、微观村庄——张巷村的农田水利现状

在了解清楚全镇的农田水利基本现状后，我们有必要从更加微观的角度了解农田水利的运行情况。因为全镇的情况仅能让我们了解村口以外的现状，而要深入了解整个农田水利状况，就必须要进一步了解村内的情况，从渠系上来说，也即要在主要的渠道基础上进一步了解农民田里的四沟情况以及与之关联的情况。本节我们将主要从村庄层面展开，并重点以张巷村为主铺开叙述。

（一）张巷村概况

张巷村位于李市镇的中南部，从水系上来说，其位于总干渠的中下游，同时，其与西荆河之间还间隔着青年村和西荆河村（即联洲和荆洪两村合并的新行政村）。见图1。因此，其农田水利条件从自然因素的角度来说，既不是李市镇最好的，也不是李市镇最差的，而是处于全镇的中间水平。因而，考察张巷村的农田水利基本情势可以反映李市镇全镇农田水利在微观层面的基本情况。

张巷村共有6个村民小组，全村共有耕地计税面积1837亩，其中水田336亩，旱田1501亩，实际耕地面积近2500亩，全村耕地计税面积每亩平均折算约合1.3亩的实际面积。全村共有农户344户，人口共1429人。详细情况见表3。

表3：张巷村基本情况表

与整个李市镇一样，张巷村的旱地面积占了绝大部分，因而，其农田水利的关键同样是排涝问题。水田一般均在渠道附近，且主要是低洼田，因而，灌溉问题不大。

（二）张巷村水系：四面环渠

因地处李市镇中南部，且位于总干渠的中下游，张巷村的水系相对较为发达，全村四面环水，被沟渠环绕。见图12。

由图12，我们可以看出，两条干渠和一条支渠将整个张巷村环绕起来，其中，总干渠在村庄的东面，由北往南流，经过张巷段的长度约1.6公里，宽度在10米左右，原有深度在5米左右。东干渠主要部分在村庄西面，而其源头则在村庄东北角，与总干渠交叉，在那里建有十字闸，以控制总干渠灌溉和排涝时候的水流，其在张巷段的长度约2公里，宽度在10到15米之间，有些段宽一些，有些段窄一些，总体来说，其宽度比总干渠要宽，其原来的深度在4至5米之间。东干渠以西则是青年村，再往西则是由原联洲村和荆洪村合并组建的西荆河村，其中，青年村有一部分则介于联洲与荆洪两村之间，西荆河村则紧靠西荆河，这几个村的位置可见图1。在张巷村的南面则有一条九支渠横插通过，将总干渠和东干渠两渠连通起来，九支渠在张巷段的长度约1公里，宽度在8到10米左右，深度约在4米左右。因而，这三条渠道贯通后，便将整个张巷村环绕在内。

除三条大的干渠和支渠环绕外，便是农田里的沟渠，其中村内农田中直渠有5条，直渠的宽度均在3至5米左右，其深度在1.5米左右，是由村级组织开挖的渠道，开挖时间基本与总干渠和九支渠的开挖时间同步。除支渠外，次之大小的便是围沟，围沟大的其宽度与深度接近直渠，小一般在宽约1米，深约50公分到1米之间。每块田块一般均有围沟。此外，便是散落于田块中的腰沟、横沟和厢沟等数量众多的沟。

从灌溉的角度来说，因水田均靠近渠道，一般便由各组的电机从渠道中将水抽到田里灌溉。从排涝的角度来说，则是由田中的四沟将水汇聚，然后自排或强排入东干渠、总干渠和九支渠中，再由总干渠和东干渠排往摇把河，进入中心泵站，再由中心泵站排往西荆河。这其中，除直接经由东干渠、九支渠和总干渠将水汇集流入摇把河经中心泵站强排入西荆河外，还有通过导洪管将水导入通往联洲泵站的渠道，然后经由联洲泵站排往西荆河。

张巷村还在1998年建有张巷泵站，装机一台，功率为55千瓦，位于张巷村的西北角，主要强排一组、二组和三组的水，将水排入东干渠，然后经由东干渠排入中心泵站，再由中心泵站强排入西荆河。

（三）张巷村农田水利现状

（1）沟渠淤塞损毁严重

与整个李市镇的农田水利所出现的问题一样，张巷村的情况大体相似，只是其发生机制更为微观。我们首先要谈的是其沟渠，可以说，从2005年以来，由于不清淤，致使张巷村的沟渠淤塞极其严重。

其一是，经过张巷村的总干渠、东干渠和九支渠三条主要渠道，其淤塞程度均在1.2米至1.5米左右。这些渠道不仅淤塞严重，且堤面损毁也极为严重。堤面损毁主要包括两个方面。

一方面是被村民取土建房或取土填田。总干渠经过张巷村的南北两段均遭到了取土的损毁，其中，北段靠近十字闸的地方，西侧堤约有300米长的堤段被取走1米到2米不等的土。南段东西两侧的堤有约200米长的地方均被取走1米到1.5米的土。总干渠被取土的情况发生在分田到户以后，约1984年便开始有人取土，但当时人们相对较为胆小，不敢大肆取土，2005年以后取土骤然加速，演变成不取白不取的情形，且也不是哪一家取，而是涉及很多家。东干渠从十字闸起始往西有约50米长的堤段被人于1984年推平，推掉的堤高约2米。这种损毁会造成什么直接后果呢？总干渠原本深度在5米左右，淤塞1.2到1.5米，又被取走1到2米的土，也就意味着整条渠道遭到上、下同时的毁坏，使得渠道现在的深度只有1.5米到2.8米。这样一来，原本可以抗大水的堤变得连小雨都受不了，如果从降雨量的角度来形容，渠道本来可以抵抗50毫米降雨量的暴雨，现在却连10毫米的降雨量都无法承受。因此，每逢下雨，只要雨水稍微大一些，总干渠的北段西侧和东干渠的北段南侧便漫堤，也即图12中靠近十字闸的总干渠西面的1组的田。雨水从渠道中漫过堤面，对田进行漫灌的情况出现在2006年以后，此前因为清淤的作用，且取土除东干渠起始段外，其他均是30年来逐渐蚕食的结果，因此，2006年以前渠道的水还不会漫到田里来。而现在，则是每年只要下雨，水就会漫堤。

堤面被损毁的第二个方面便是刨堤种植。总干渠、东干渠和九支渠三条主要渠道，除东干渠靠近张巷泵站的北段以及东干渠经过的2组、3组、5组的田块段没有刨堤种植外，其他所有堤段均被刨堤种植，我们调查期间则主要是种满了油菜和豌豆，堤的迎水面、背水面、堤面均有人种植。刨堤种植也有一个过程，首先是每条渠道所经过的段落，靠近哪个组的田，其“所有权”就约定俗成地“归属”哪个组的，然后每个组便将堤段承包给个人种树，承包期一般为10年，大多数承包从2002年以后才开始。2005年取消农业税后，承包堤段的个人开始不遵守承包规矩，除种植树木以外，还开始刨堤种植庄稼，由此一发而不可收拾，到现在为止，几乎全部被承包的堤段均被刨堤种植庄稼了。见图13。

图13非常清晰地展示了刨堤种植的情况，由图可以看出，九支渠这一段已经接近失去渠型，两面已经无法看到堤的原型。据这块堤段的“承包人”介绍，其承包的范围即是从图左边那副图的油菜开始，往东（即往前）一直到总干渠止，总长约200米，靠近总干渠的段即被栽上白杨树，图中亦清晰可见，共由他们4人合伙承包十年，2012年到期，租金共是2000元，每人500元，而这段种植油菜的堤总面积约3分地，由他们4人轮流种植，每人种植两年。这一做法的最直接的后果便是，水土流失极其严重，将渠道淤塞，堤面降低，河床也就自然抬高，这种上下两面夹攻的情况，使得九支渠在这一段的水无法顺利排出，下雨时，水便可以漫到离图中的那座桥只有20公分的距离，可以预见的是，2010年的雨水很可能就会到达桥面。

其二是四沟被填平的情况严重。除5组和3组2009年新挖的两条围沟外，全村所有的四沟基本均已毁坏。首先是比沟稍微大一点的直渠，毁坏同样极其严重。全村大的直渠共有5条，目前已无一条完好。2005年以前，这些直渠保持都还较为完整，如图14所示，前三幅图为靠近东干渠的直渠，其中第二幅是3组田境内的比较完整的一段直渠，其他的如第一幅图中所显示的是直渠被6组农户改成了“藕渠”，看不到灌溉和排涝的渠道，只看到上面枯萎的藕叶。第三副图则是显示了农户“惜土如金”的行为，6组一农户不仅将整条直渠全部填平准备种上庄稼，而且就连东干渠的堤上也种满了豌豆。后三幅图为村中另外三条直渠的现貌，淤塞、蚕食、种植等到处充斥，现在这三条渠道均已接近废弃。

    图15则显示了比直渠小一些的沟渠的毁坏情况，其中左边的图是腰沟遭到毁坏的情况，中间图是横沟遭到毁坏的情况，右边图则显示了路的两侧新挖的一条围沟和另一侧的看不到围沟的情况，新挖的围沟原来是有的，被填平后无法排水，在遭受2008年的雨水淹没后，2009年挖的，而看不到沟的情况则显示了其原本应如新挖的围沟那样，但被填平后便是现在的样子。围沟的填平，所带来的后果便是从厢沟排出来的水无法汇聚到一起，且无法排出田里，于是，农民便将每条厢沟继续延长，一直延长到渠道，这样的后果就是，千万条小的排水沟从渠道的堤上开挖，从远处看去，完整的堤已经“伤痕累累”。而这样，则进一步加速了水土流失，同时也加速了堤岸崩塌，这在村内的直渠两边则更为明显。

除沟渠95%以上被毁坏外，涵道亦同样被严重堵塞，每年冬播过后，都无人清淤，涵道已经被堵得只剩下三分之一不到，有些甚至已经看不到了涵道。如图16所示。

图16所示的三处涵道都只是其中一部分，除中间这个涵道稍微明显一点外，左右两幅图如果不是我们说这是涵道，读者肯定还看不出来。

所有农田里的直渠和四沟，以及涵道等，其淤塞、填平与毁坏情况均发生在2005年以后，而此前基本不存在这种情况，为什么会是这样？我们下文在探讨当前农田水利的困境时会解答这个问题。

（2）泵站废弃严重

张巷村的泵站建于1998年。以前由村里派一老人专门管理，每年由镇里支付工资并负责维修，每年500元，村里亦每年给500元的工资，老人可以常年住在泵房里。[②]每年春夏下雨时，便启动泵站排水，张巷泵站主要排一组、二组和三组三个小组田里的水，也即集中排张巷村西北角那一片农田的水，见图12。

然而，泵站现在已经完全废弃。其原因有两个，其一是，取消农业税后，村里无法再拿出钱来给管理泵站的人支付工资，村民又不愿意出钱，哪怕是以一事一议的形式商讨都不行，这里面有很多复杂因素，而按一事一议形式商讨时，如何确定受益户是十分困难的。因为排涝与灌溉还有些差异，排涝更加无法判断谁受益，对于那些不淹水的农户来说，他们认为他们不直接受益，因而不愿意出钱，对于那些淹水的农户来说，他们认为他们地势低，其水也是从那些高处流下来的，因而受益的不仅仅只是他们。最后，这类事情总是扯皮，也总是无法解决。其二是，我们前文已经提到过，由于总干渠北段西侧和东干渠起始段南侧的堤被逐年毁坏，2006年以后渠道中的水开始漫堤，如此一来，当启动泵站排水时，实际上是循环排水，从渠道漫堤过来的水经过1组田，然后经过2组田，再到达泵站，泵站排到东干渠事实上不会起太大的作用，西边排，东边灌，实际无法排水。当然，当水面低于总干渠北段西侧和东干渠起始段南侧后，泵站还是可以排水的。由于这两个因素，泵站自取消农业税后就无人管理，结果，泵站的抽水管等均因无人维护管理，已经被锈穿了孔，而泵房里面的设施在2006年被盗，除水泵无法迅速偷走外，泵房里面能够被偷走的东西全部被洗劫一空。由此，泵站也便废弃了。见图17。

（3）各顾各：村村之间、组与组之间的拦水堤

分田到户以后，村与村之间的协调能力降低，村与村之间因为排水的事情开始产生矛盾。此前尽管有同样的矛盾，但在村与村之间以及乡镇的协调和统筹下一般能解决问题。而分田到户后，乡镇与村的统的能力都减弱了不少，从而，村村之间各自为政，展开自救，典型的就是各自建立拦水堤，将水堵在对方的田里。张巷村6组与4组在靠近九支渠南岸的田块因与邻村高丰村相邻，在人民公社时期及此前，6组与4组田块的水都是通过自排的形式排往高丰村，然后排入渠道。但分田到户后，高丰村迅速在两者之间筑起了一道拦水堤，将水堵在张巷村自己田里。

同样，村一级在取消农业税后，由于缺乏统筹能力，各小组之间开始出现分田到户初期出现在各村之间的情况，组与组之间，各自也同样筑起拦水堤，将水堵在别的组的田里。由图12，我们可以看到主要的拦水堤。如在总干渠东侧，一组在自己田里筑起一道拦水堤，将四组的水堵住。在总干渠西侧，二组也筑起一道拦水堤，将一组的水拦住，同时，二组还在与三组交界的地方筑起一道拦水堤，将三组的水拦住。五组也同样筑起一道拦水堤，将三组的水拦住。六组也筑起一道拦水堤，将五组的水拦住。这些拦水堤中，除五组到六组的后来通过安装一个涵道外，其他各组的均仍在发挥着各自的“积极作用”。而在此前，这些拦水堤往往都是组与组之间的分家沟，沟宽一般都有1到2米，沟深一般均在1.5米左右。之前，从设计的角度来说，组与组之间的水都可以流入分家沟，然后再排入总干渠、东干渠或九支渠。自从各自为政，各顾各展开自救后，大家开始侵蚀分家沟，慢慢地便将分家沟填满了，这样，两边的水就都无法顺利排出，地势低的一边便开始索性在分家沟上或在自己原来的土地的一侧，将拦水堤筑起来。见图18。

（4）技术路线的失败

沟渠的损毁，当地乡村干部并不是不知道，他们也在努力探索治理的方式，其中，最重要的探索便是通过技术改进来达到目的。其中，又尤以三光渠和U型渠的修建为最。尽管，能修得成三光渠或U型渠的小组并不多，但毕竟还是有些村民小组因还有点集体资源的便在上述沟渠损毁的困局下，从以奖代补的项目资金里获得部分补贴，然后修建U型渠。但效果并不理想，U型渠的寿命普遍不长，仍然存在淤塞、毁坏等问题，实质与与原来的泥渠泥沟的损毁是一样的道理。如图19。

图19共5幅图，是张巷村邻村西荆河村某组修建的三光渠，其中第一、二副是保存较为完好的三光渠的图景，其中第一幅还可以看到这条渠道的“深度”颇为壮观，第二副显示的是正常的排水孔。然而，我们从图中后三幅则是看到渠道的损毁状况。其中，第三幅图是淤塞接近与渠面持平的一段，最后两幅则都是农户为了方便自己田里的水排入三光渠，而在渠的侧面挖开的排水孔。这段渠道到处都是这种破坏的情况，而其寿命还不到3年。现在基本就是一条废渠。

同样，U型渠的命运亦如此。见图20。

    图20，前三张图片是邻村西荆河村某组的U型渠，修建于2007年，两年多的时间，这条渠道也基本成了废渠。第一张图片是正常情况下的放水闸，但是，并不是每块田都有放水闸的，于是，就与上述三光渠一样，出现了同样的命运，即第二、三张图片所显示的，农户将U型渠敲开一个缺口，往自己田里放水。整条渠道，共约200米长，人为砸碎的缺口却有7个！第四张图片是张巷村五组于2009年修建的U型渠，现在出现的主要问题是淤塞，农民将烧了的或没有烧的稻草、秸秆等往渠道里扔。别期望来年会清淤，这种可能性现在已经比较小了，因此，要不了多久，张巷五组的U型渠也会步邻村U型渠的后尘！

（5）巨大损失：农田水利设施损坏后农作物损失计算

失却村组强有力的统筹管理能力后，除所有渠道、四沟等均出现损毁严重的现象外，另外一方面便是非常严重的农作物损失。因为所有沟渠均基本堵塞或填平，水无法排出，因而，每次下雨时，旱作物便可怜地泡在水里。张巷村每个小组都有田被水淹，基本情况见表4。

表4：各组农田被淹基本情况表

表4中的数据是通过访谈多为村组干部和村民后的保守估计，且是雨水一般时的情况，而雨水严重时，这个总数字将会达到更高，如2008年8月28日至30日的三天大雨，四组被淹的实际面积达到300亩以上。

如何计算这些数字所带来的损失？这里面有一个相对变化的量。也就是说，并不是以前就不会被水淹，同样，因为地势低洼，以前水也同样淹没部分农田。但从面积上来说，2005年以前，其数字总体约在500亩左右，此后，因每年都不清淤，且沟渠淤塞严重后，水位自然抬高，一些以前属于高地不会被淹的农田也开始淹水。从产量损失来说，2005年以前，每次淹水因排水时间快，一般在4天以内能排完，快的时候，2到3天便可以将水排完。但2005年以后，由于各种农田水利设施都无法发挥实质作用，其排水时间延长了一半以上。到目前为止，排水时间一般均在7天左右。碰到大水时，如2008年8月28日至30日那三天大雨，使得有近500亩的棉田15天还未能将水排完。而这种雨量如果是以前渠道通畅的时候，一般能在7天内排完。因此，产量上的损失是，2005年以前，因排水时间快，减产大约能控制在20%左右，而现在减产量一般均在40%到60%左右。

以四组计算前后的损失对比。2005年以前，因渠道疏通，四沟通畅，四组被淹的面积在100亩左右，减产在20%左右。以棉花为例，亩产平均在450斤左右，这意味着每年的损失约9000斤。而现在每年的损失约28800斤到43200斤！如果以2009年的棉价计算（棉价较高的一年），每斤棉花约3.2元，那么以前的损失约28800元，而现在则达到92160元到138240元！

当然，以前2.88万元的损失与现在9.216万元到13.824万元差别之所以这么大，就在于以前的渠道畅通，四沟保存较为完好。而以前所要承担的成本则是两项，其一是排涝水费，每亩5元，四组全组为2145元。其二是两工，每年春播后的清淤和冬播后的清淤以及整修渠道四沟，户均约5个工，全组共需出410个工。如果按照现在的60元每天来计算，这笔费用约合24600元，但是，原来的两工计算其费用是按30元每天来折算的，也就是说费用要减轻一半。而且，春播与冬播过后的农闲时间，实质上并不能完全将其用市场价格来衡量，因为，没有出工后，农民并没有出去赚钱，而大多都在家里打麻将消磨时间。我们每天调查，在村子里至少会发现有10桌麻将同时开打，每桌除4人主打外，一般还有约10人左右围观，也就是说有近140人在消磨时间，而不是在增收!因而，从这个角度来说，出两工，实质上是农民增收的一项活动。而在2007年以后，排涝水费没有再收取，而是由财政转移支付解决。因此，可以说，农民现在在农田上因水利设施的毁坏而造成的损失是属于纯损失。

如果计算全村的话，以表4中的一般情况来估算，仍参考2009年的棉花价格，2005年以前，其损失大约为750亩（受涝面积）×450斤/亩（亩均产量）×20%（减产面积比例）×3.2元/斤（2009年棉花价格）=216000元。而这个数字还是扩大估算了的，因为，2005年前受涝面积至少要低于600亩。但即使如此，以这个数字估算，与现在的损失对比，还是非常明显的！现在的数字：750亩（受涝面积）×450斤/亩（亩均产量）×40%（60%）（减产面积比例）×3.2元/斤（2009年棉花价格）=432000元（648000元）。与2005年前相比，现在的损失增加了2到3倍，即要多损失21.6万元到43.2万元！以全村1837亩的计税面积算，亩均损失较2005年前增加117.58元到235.16元！这里面还包括科技进步所带来的种子改善，从而抗涝能力强了很多的情况在内。如果按照2005年以前的种子的质量来估算的话，这一损失的数字还会增加。而这个计算仅仅是以棉花为例，同理，还有冬季种了的油菜，来年春上如果刚好碰上开花时节受涝，几乎可以绝收。但即使就仅算棉花的损失，也足以说明农田水利的损坏与弱化，对农民的危害以及对农业生产安全的危害有多么大！亩均增加的损失的数字比我们现在的粮食直补、农机补贴、良种补贴等各项综合补贴累加起来的数字还要多！即使，我们目前的农业补贴再增加几个百分点，也赶不上取消农业税以来的农田水利设施的损坏对农民所造成的损失的增长幅度！

（6）少数决定多数：农田水利纠纷

张巷村的农田水利纠纷主要表现在排水时的沟渠堵塞上。由于所有农户都是各顾各，因而也就全都是从各自利益最大化的角度出发，而不考虑别人的利益。由此，我们能够看到众多单一农户为了自己多收几十块钱，而将渠道填平后所造成的其他人的成千上万元的损失的情况，不断地在张巷村上演。

具体来说，从纠纷主体的角度来看，当前张巷村农田水田纠纷主要表现在三个方面，其一是村与村之间，其二是组与组之间，其三便是村民与村民之间。这三个方面的纠纷又主要以村民与村民之间的纠纷为主。

村与村的纠纷主要发生在1980年代初期，即前文我们所说的张巷村6组与高丰村的冲突，但高丰村将拦水堤筑起来后，并没有再拆除掉。站在他们的角度来说，他们也有道理，而且，根据我们调查对张巷村人的了解，如果双方换一个边，张巷村人也会筑起一道拦水堤。道理不需要多说，仅张巷村内部村民小组之间互相筑拦水堤就可以说明。另有一起便是1998年时与青年村的纠纷，当年在建张巷泵站之前，还有另外一套方案，即想从现在的泵站位置往北约20米的地方安装一个导洪管，将水以自排的形式导入青年村的渠道，再通过陈字头泵站强排入西荆河。但这一方案遭到青年村的坚决反对，他们认为如果万一雨量过大时，受害最大的就成了青年村。张巷村在与青年村发生冲突后，乡镇进行调解，但未能解决问题。最后，只好选择了次优方案，即建立张巷泵站，将水排入东干渠，再经摇把河排入中心泵站，然后排入西荆河。第三件村与村之间的纠纷发生几年前，高丰村与张巷村在总干渠东侧的四组的田毗邻，两村之间有一条宽与深均约1.5米的分家沟排水，但张巷村四组的农户经常将沟填平。最后，高丰村的农户则索性在自己那一边筑起一道堤，并将田改种水稻，以避免旱作物不能受淹。村与村之间的纠纷，在乡镇组织还有比较强的统筹能力的时候，可以适当协调，而现在则已经完全不可能，由此，村与村之间的冲突实质上已经转换成农户与农户之间的冲突。

组与组之间的纠纷主要便是关于排水时走向的冲突。因为每个小组都站在自己的角度来维护各自的利益。取消农业税前，村组两级都还有较强的统筹能力，因而，组与组之间的冲突能够通过协调统筹的办法解决。如一组与四组在总干渠东侧田交界的分家沟的纠纷，一组为了避免将水流入自己田块，之前两个小组之间经常统筹清沟，因而纠纷较少。但取消农业税后，相应的两工等都已取消，分家沟两边都无人清淤。不仅如此，两边人都往沟里种植作物，并逐渐将分家沟填平。最后，当分家沟被完全填平时，因一组地势低，四组的水就不再是此前通过分家沟排入总干渠，而变成流入一组田，再由一组田排入八支渠和总干渠。组与组之间无法协调，村也无法调解，最后，一组便在分家沟前筑起一道拦水堤，将四组的水拦住。一组在对四组这样“无情”的时候，它在面对位于其总干渠西侧以西的二组的田时，却摇身一变成了四组对它的角色，将总干渠和东干渠漫堤灌入一组田里的水全部排往二组，而二组也不老实，同样使用一组对付四组的办法，在两组田之间筑起一道拦水堤。同理，二组与三组之间，三组与五组之间，五组与六组之间，均发生了一模一样的故事。我们调查时总会遭遇他们“喊冤”，但实际上，每个小组“喊冤”的对象往往也会是下一个小组所“喊冤”的对象。组与组之间的农田水利显示出一片“清晰的混乱”。

农户与农户之间的纠纷，有着两套逻辑。一套是，当一户农户对一户农户时，那么，这个时候的纠纷便会变成私人对私人的纠纷，每个私的权利在张巷村都是极度发达的，都会极力维护每个私的权利。因而，在这套逻辑的作用下，张巷村人说，如果某一户敢针对自己一户将水拦起来，那么，他们将会与拦水的人打架，严重时会拼命！另一套逻辑是，如果一户农户在拦水时，所拦住的是多户，特别是几十户农户时，那么，他可以非常安全地，高枕无忧地，心安理得地，将水拦住。而被拦的那些农户则“在心不在口”，也就是说，尽管内心十分老火，但由于不是拦了自己一家人，而是拦了大家的，因而，都不会去与拦水的人发生纠纷。

正是因为在农田水利纠纷中有着上述两套逻辑，单一的农户对农户的排水纠纷就比较少，而在单一农户对多户农户的纠纷则比较多。但有趣的是，单一农户对多数农户时，却没有或很少有民间权威身份产生从而来调解其中的纠纷，相反，任何民间权威既不容易产生，即使有，在他们去调解这类纠纷时也没有合法性，只要拦水的农户一句“你算老几？你又不是干部，我又没拦你的，你凭什么管？”的话，任何民间权威便立刻“举手投降”了。以前有村民小组长的时候，村民不会直接找拦水的农户，而是直接找小组长，要求小组长来“管”这个事。取消农业税后，也同时取消了村民小组长，村民转而找村干部。但问题是，2005年以后，全村村干部一共才3人，而每个小组都同时有好几块田。每逢下雨时，几乎每块田里都有这种纠纷，因此，村干部还在东边时，西边的在叫，赶到西边去调解时，南边又出了问题，等村干部到南边调解时，北边的又在大骂，“怎么还没看到村干部的身影？”村干部开玩笑说，“一下雨，我们就神经紧张，就准备挨骂！”关键是，当村干部到场后，所有受害的村民好像没事人一样，全部站在岸上看着村干部下水挖沟，而他们自己则站在岸上继续发牢骚！而当村干部与拦水的村民发生纠纷时，他们却获得不了任何来自受害村民的支持，他们变成了为受害者孤军奋战的孤独的英雄，甚至有点让人感觉本来受害的站在岸上的村民在看他们的热闹的感觉，村干部内心有时也在暗骂“淹死你们也好！”但作为干部，也只能“在心不在口”，“还得尽一切办法解决问题！”

关于单一农户对多户农户的纠纷，有几个很值得谈的例子。一个是，一组田被淹时，当时受淹的村民十分心急，在村干部无法顾及的情况下，他们只好找到了80岁的老支部书记。然而，当老支部书记赶到现场要求大家先拿些沙袋将总干渠那边漫堤的水拦住时，村民却没一个人愿意下水，并提出要按60元一天的价格来计算，才愿意下来。道理很简单，尽管每个人都是受害者，但如果只有自己下水，其他人却不去时，那自己就吃亏了。既然如此，如果村干部又管不了，这种老党员又无法发挥实质作用时，就宁愿让自己的庄稼被淹死。结果，几乎所有村民都这样想，于是，所有受害者的庄稼也就真的被淹死了。他们一面站在岸上骂村干部，一面急得直跺脚，有些妇女甚至看着水里被浸泡的棉花而泪流满面，十分痛心，却又在苦苦地为自己不下水寻找理由，他们就在这种痛苦的煎熬中看着自己的棉花在水里被淹死，被煮死！而这种故事却发生在整个张巷村的每一个小组中，几乎全部都是这种情况，只不过是时间、地点、人物、经过等略有差异，而其背后的原因却完全一样。

另外还有一个故事值得说的是四组的排水纠纷。见图21、图22、图23。

图21是整个四组的水系图和田块图。而其农田水利纠纷主要集中在总干渠东侧靠近桥梁的田块，以及总干渠西侧靠近桥的田块。先说其东侧的纠纷。见图22。

图12中的两处池塘本是四组的集体资源，总面积约2亩。取消农业税前以10年的承包期承包给了组内某农户，承包金按每亩每年100元算，一年一交，承包时约定，承包人可以利用池塘来养鱼或种植莲藕，但必须让东面农田里的水经池塘排入总干渠。结果，取消农业税后，承包人不再继续交租金了。因为取消了小组长，也无人出面来处理这件事，于是，池塘就事实上暂时成为承包人“私有”。然后，承包人在池塘里栽种了莲藕，下雨时为了避免雨水过大将莲藕冲刷，便将池塘1的入水口堵住。且加上这一段的围沟有一段堵塞（即红色标示的段），就造成上面的水排不下来，下面的水也排不到池塘1里。同样，另外一条围沟本来也是将水流入池塘，然后排入总干渠的，但那条围沟同样有几段被填平堵塞，水也无法排出，能够流动的水排到池塘口后便被堵住，只好改道从另外一条围沟流入总干渠。但这样一来，东面有近100亩的田被泡在水里。而那一100亩田几乎全四组每户都有一点，且多少不等，那些只有几分棉田的便不出面，因为“不想为了自己一点点田去得罪人家，别人田还多一点的都没出头。”而那些田在2亩左右的最终忍不住了，就找到村干部去调解。好说歹说，承包人同意水往池塘里排，但将池塘1的出水口堵住，在池塘1和池塘2之间挖了一条沟，因为池塘2要低，且比池塘1大，然后让水经由池塘2的涵道排入总干渠，而池塘2那边已经改道的则让其继续保持改道，这样，承包人的莲藕则可以减轻损失，同时，东面田也可以尽量减少损失，尽管不能完全减轻。

图23则是显示2009年4月份四组另外一块田的纠纷，起因比较简单，如图所示，西边有一块地势稍高的田，其水沿图中的渠道排往总干渠。但在靠近总干渠的农户甲将经过其田旁边的围沟填平种上了棉花，即图中靠总干渠的那段用红色标示的沟。这段被填平的围沟总面积约10平方米。但这样一来的后果便是，导致西边农田的水全部淌在农户乙的田里。农户乙并没有去找农户甲的麻烦，也未与农户甲发生任何纠纷。他采取的办法即是我们上文说的农田水利纠纷中的第二套逻辑，他选择在经过自己田的围沟的上游堵一段小的拦水堤，即图中靠近众多田块的那一小段用红色标记的位置，并在原围沟的基础上再抬高了约50公分。如此一来，所有西边约70亩农田的水便被挡住了。这样，被堵的20多户农户心里极其老火，但都没有任何单一的人出来去找乙农户的麻烦，更没有人去找甲农户。可问题是，如果不将这条围沟及时疏通的话，那么农户甲为了自己几兜棉花，价值不到几十元的利益，就会损害西边约70亩的棉花，如果淹水时间超过4天，减产将达到60%左右，损失将是70亩×450斤/亩×60%减产面积×3.2元/斤=60480元！而那10平方米的围沟所种的棉花，其价值大约是27元！但就是单个如甲的农户就可以为自己27元的利益使大部分蒙受总共60480元的损失！这就是整个张巷村所有农户与农户之间的农田水利纠纷的逻辑，同样的纠纷还发生于三组、六组内部。

随着雨水的浸泡，棉花很快便受不了了，这20多户农户中，其棉田面积比较小的10多户仍然无动于衷，因为，他们知道其中几户面积比较大的到最后势必不会袖手旁观的（其实，这种估计未必会完全准确，有时，那些人也会心一横，于是就会上演所有人的棉花都淹死的情况）。当然，最后那几户面积在2亩以上的农户终于都“按捺不住了”，但他们并不是去将堵塞的地方挖开，于是找到村干部调解。最后没有办法了，村支部书记只好去做工作，做乙的工作的时候，乙要求甲先挖开，甲开始不同意，在多次讲好话做工作没有效果的情况下，支部书记最后火了，就准备“来硬”的，甲见状便要求支部书记自己去挖。支部书记叫上四组一位老队长牵条牛拿着犁不到几分钟便将这条沟疏通开了。

四、当前农田水利的困境

从前述我们对李市镇全镇农田水利情况的基本介绍和对微观村落的典型——张巷村进行描述后，我们发现，当前农田水利已陷入重重困境。不管是从村口往村外来看，还是从村口往村内看，农田水利均陷入失序状态。而这些失序状况仅仅是从2005年以后开始的，越接近我们调查的时间，其情况越差，如果再不对之进行治理，集体时代留下来的水利遗产将会短期内彻底崩溃！那么，为什么会出现这些困境呢？本报告试图从制度、组织和社会三个层面进行阐述。

（一）制度困境

我们在问题的提出中，曾经谈到本报告要探讨三个层面的问题，其中，第一个层面的硬件方面的现状，通过对农田水利的现状的介绍算是做了一个交代。而软件方面的制度和组织两个方面，则是基于硬件基础上的问题，从某种意义上来说，当制度与组织同相应的水利硬件配套时，整套农田水利体系的运转才会较为恰切，否则就一定会出现问题。而我们上述所展示的硬件层面的如此多的问题，其背后的实质便是支撑硬件的制度与组织均出现了困境。

在我们看来，农田水利因其本身具有公益性与公共性，因而，其制度设计中最重要的是基于“责任”的“平衡机制”。

人民公社时期，村社集体是一个实质的强有力的“地主”，而农民则都是这个“地主”之下的“雇农”。但与解放前的地主与雇农的关系不一样，这一段时期的“地主”与“雇农”之间的“责任”是连带的。某种意义上，可以说双方对彼此的“责任”是无限的。村社集体不仅要负责村社成员的生产安排，还要负责他们的的生活安排。而对于村社成员来说，他们则要负责为村社集体进行生产，并需要在村社集体的统筹安排下解决与农业生产相关的基础设施建设与维护，其中最重要的就是农闲时的农田水利的建设与维护。

分田到户的实施，意味着“责任”的改变。村社集体不再需要安排村社成员的生产和生活，村社集体对村社成员的“责任”已经在降低。但是，村社集体却需要继续为村社成员提供低成本与高效率的农田水利设施，以及其他与之相关的农业基础设施条件。而村社成员作为对村社集体的“责任”的回应，其必须向村社集体缴纳一定的费用。村社集体再利用这些费用中的部分提供农业生产公共设施，部分再往上交给乡镇组织，乡镇利用这笔钱再统筹安排全镇的农业生产设施建设。

这种制度设计解决了农田水利中的一个非常重要且非常根本的问题，即如何平衡村社成员等各利益主体之间的利益。根据村社成员对村社集体所要承担的责任，采取收取有差别的费用的办法，而通过征收有差别的费用是最有可能平衡各利益主体的。村社集体作为农田的所有权主体，在其将土地发包给村社成员承包时，其就有责任为农田承包方提供方便的农田水利设施。如果不能提供的，则会根据农田的好坏征收有差别的费用来完成调节。

以排涝为例，对于旱作物如棉花，地势高的农田其产量自然也高，因而，根据承包方承包农田的产量会征收有差别的税费，[③]产量高的，税费也就高。取消农业税前，村社集体在征收税费时，每个小组每年有一个任务数，小组长则根据这个任务数将任务平摊到产量里。如我们假设一个小组有任务数10000元，所有田亩数的产量共10000斤，那么，相当于每一斤产量要承担1元钱的任务。以棉花为例，低位置的农田因容易遭水淹，往往会减产，我们假设其减产20%，如以每亩不减产的情况下400斤为例，那么这种低位置田就只有320斤的产量，也就是说田主只需要承担320元的任务。而高位置的农田因其不容易被水淹，甚至还会增产，如每亩达到500斤，那么，高位置的田主就需要承担500元的任务。同样是一亩田，因其位置不同，村社集体分配的任务也就不同，差位置的要承担的责任也就要少，好位置的当然也就要承担得多。

然后，作为发包方的村社集体，再将征收上来的费用中的一部分，用来建设农田水利设施和便利的农业生产条件。因为对于高位置的农田的田主来说，从直接受益的角度，仅以排水为例，他们是不需要这类设施的，因为他们农田的水自然会往低位置的农田里排放，而低位置的农田田主最需要这类排水设施的建设。可是，高位置的人反而还是承担了比低位置农田的主人更多的负担，因此，也就相当于将位置好的农田的租金用来弥补了位置差的农田的主人的收益。即使是按照田亩数来平摊费用，同样也因为位置好的农田客观上不需要承担费用而实质上承担了，因而也同样构成对位置差的农田的补贴。这样，农田水利建设与维护中，就不会因位置而产生矛盾，因为村社集体可以通过征收有差别的费用来平衡位置优劣所造成的利益差异。

但这种“责任”基础上的“平衡机制”在1990年代中后期开始遭遇两重困境。一方面，这种制度必须要解决收费时碰到的钉子户问题。另一方面，其必须要解决不能过度增加农民负担的问题。在继承人民公社时期的部分遗产的基础上，1980年代我们还能比较好地解决这两大问题。随着时间的推移，事实上，我们很快便无法解决这两大问题。钉子户越来越多，因而，不交费的人也越来越多。村组干部为了顺利完成任务，便开始举债来垫付部分钉子户的“责任”。（当然，也有部分确实是困难户）而为了还债，村组干部不得不将费用层层加码。于是，农民的负担也就越来越重。负担越重，农民就越交不起费用，钉子户就越来越多，村组债务也就越来越重，然后就又是负担越来越重，这样，就形成了恶性循环，直到最终不可收拾，出现了“拿起筷子吃肉，放下筷子骂娘”“农村什么都缺，就不缺陈胜吴广”的危险局面。

中央为了探索解决这一制度困境，便开始尝试改革，刚开始是实行费改税，逐渐取消了村社成员对村社集体的“责任”。然而，这一做法尽管缓解了很多困境，但还是不能解决问题。到2005年时，中央索性做出决定，取消农业税。这样，村社成员对土地所要承担的各种“责任”便全部取消了。

然而，取消农业税费后，并没有因为这些制度的实施而减轻此前制度所遭遇的困境。相反，客观上还加重了原来的制度困境。因为农田承包者不需要向发包方承担任何责任了，因而，位置好的农田田主所占的利益当然也就有优势。村社集体也丧失了通过征收有差别的费用来完成利益平衡。从理论上来说，农田水利设施的责任当然也应相应的由农户自己来承担。可是，农田水利在人均一亩三分户均不足十亩的中国农村的现实背景下，无法靠私人来完成。一项排水设施或灌溉设施不可能每个农户均建一段或建一条，那样的话，一是成本太高，二是穷人根本无法负担。因此，农田水利的建设必然仍应由超出农户以外的集体或国家来负担。可是，对于当前的一些农田水利设施，国家无法完全包揽。同时，村社集体也因国家取消了它向承包方征收有差别的费用的权利，在国家没有补偿这一权利损失时，村社集体因没有任何其他经济来源而完全没有能力像取消农业税费前那样提供农田水利建设。

更有趣的是，位置优越的农田的农户因其不需要农田水利建设便可依靠老天而旱涝保收，因此，他们也没有承担水利建设的积极性。不仅如此，他们甚至还成为了农田水利建设的破坏者。比如，一块农田中，刚好位置高的在中间，而两头则都低时，如果位置高的那一户不允许排水沟渠从自己农田里通过，那么位置低的两端的农户的农田则都会遭到水淹。当位置低的农户无法承受时，他们也会索性放弃水利建设的任务，要么抛荒，要么靠天收，任由原来修好的渠道堵塞或填平。如此一来，水刚开始时只淹位置低的农户的田，慢慢地则会往地势越来越高的地方淹，直到最后将所有人的农田全部淹没。可以说，失却了征收有差别的费用的权利，村社集体因无法调节农户个体之间的利益，必然会使得农田水利陷入困境，并最终会使得无论位置好坏的农户都会是输家。当前农田水利中95%以上的四沟均已淤塞或填平就是由这一困境所造成的。

为了应对取消农业税后对农业生产设施（特别是农田水利和道路）建设和维护所带来的困境，中央又推出作为配套的一事一议制度。所谓“一事一议”制度，就是农民以村为单位，通过村民大会或村民代表大会，讨论与村民利益关系密切的公共品供给，由村民决定是否修建某个公共工程，修建在何处，如何修建，并由村民民主管理，由“一事一议”筹措资金。筹资筹劳必须遵循“村民自愿、村民受益、量力而行、上限控制、民主决定、程序规范、使用公开”的原则，所筹资金和劳务必须“用于本村范围内农田水利基本建设、植树造林、修建和维护村级道路等集体公益事业，并符合村民会议或者村民代表会议决定的使用事项”。然而，此前强制手段都尚且有如此多的钉子户，这种一事一议制度同样无法解决钉子户的问题。不仅如此，因为在一事一议的过程中，少数钉子户有了更大的发言的权利，从而具有极大的传染性，钉子户不仅没有因为一事一议的开展而减少，反而越来越多。最后，这一制度也只能流于形式，在某些地方甚至被农民戏称为“扯皮制度”，“一事一议变成一事一疑”，“一议一疑，一事就变成一死”。

近年来，又开始出现“以奖代补”的制度，来弥补公共品供给中的困境。在农田水利建设方面，以修建U型渠的“以奖代补”项目尤其多。所谓“以奖代补”，具体来说，即是指在这些项目建设的投资方面，采取“政府出一点，农民自己出一点”的办法。如沙洋县将此叫做“三个一”：市里出一点，县里出一点，农民出一点。但这一制度至少存在如下三个问题。

第一是，“以奖代补”会更加拉大农田水利建设在不同村庄的差距。以“三个一”来说，市里出一点和县里出一点，刚开始时问题都不大，但农民出一点则是有区别的。富裕的农村有些农民可能愿意出一点，即使农民不愿意出，也可以依托比较发达的集体经济由村组集体来出，因而也就比较容易得到“以奖代补”的项目资助。但往往是这些有较为丰富的资源的村庄，其对于农田水利建设往往并不如贫穷的村庄那样迫切，他们一般已经具备了较好的基础，“以奖代补”对他们来说更多是“锦上添花”。而对于贫穷的村庄来说，一是村民自己可能出不起钱，二是村民虽然出得起钱但可能因为总体贫穷而不愿意出钱，三是，基于前两条，农民出一点通常会变成村组集体出一点。然而，这类村组集体正是因为没有资源，连自身运转都极为困难，也就无从拿出配套资金来获得“以奖代补”项目搞农田水利建设。如此一来，富裕村庄的农田水利会在“以奖代补”的情况下办得越来越好，贫穷村庄则因无法拿出配套资金从而也越来越无法享受政府财政的“雨露”，富村和穷村的差距也会因此而越来越大，实质上也就会转换成农民之间的差距越来越大。

第二是，“以奖代补”对于穷村来说，不仅连“雪中送碳”的作用都无法达到，更为忧虑的是，客观上可能会“雪上加霜”，从而进一步加剧当前农田水利建设的困境。由于“以奖代补”在一些富裕村庄的成功实施，使得一些贫穷村庄对之翘首以待。这样一来，原本一些农田水利建设还勉强可以通过一事一议以少量资金或少量投工投劳来解决的穷村，会放弃积极作为的想法，转而会坐等“以奖代补”的到来。然而，因为村穷，客观上无法配套资金，因而也就无法等来“以奖代补”，从而使得本可以做得成的农田水利建设也做不成了。除此之外，正是本来可以解决农田水利建设而因为等待“以奖代补”的“雨露”而未达成，从而会造成农民生产成本的增加，搞不好还会引起人为的灾害，从而造成农作物减产甚至绝收。

第三，“以奖代补”的不可持续性会增加农民的机会主义，降低农民对政府的信任度，进一步加剧任何一项制度在农村的实施都可能会遭遇“短命”的困境。“以奖代补”刚开始在一些地方的实施都没有设定上限，然而，县级财政很快就无法承受。从而在“以奖代补”实施一段时间后，不得不设定每年的上限。如沙洋县2010年的“以奖代补”的财政资金将较2009年减半。可是，这对于那些刚吊起胃口的农民而言，这种办法会增加农民在下一政策出台时的机会主义，并且会降低农民对政府的信任程度。

本来农田水利遇到的制度困境是因为其平衡机制被不断打破所致，但新的配套制度尤其如以奖代补制度均是加剧这种不平衡的。因此，某种程度上，我们认为，这种制度刚好是与此前制度困境相违背的。本来要克服钉子户的问题，依靠强有力的国家和村社集体都无法解决，如何能够靠农民自己通过一事一议解决呢？同样，本来期待要能够平衡农田水利中的各利益主体的利益，从而有序地维护和提供农田水利公共品建设与使用，但以奖代补客观上却恰恰是补富不补穷。

（二）组织困境

所谓组织困境，并不是说乡村组织在农田水利上无所作为或不想作为，而是在现有境况下无法作为以及作为无效。为什么会出现这种组织困境呢？在我们看来，组织困境首先还是由我们上述的制度困境所带来的，当然组织困境本身也对制度困境的形成产生了重要作用。我们认为，当前农田水利的组织困境，最重要的表现在于乡村两级失去了统筹能力。而这种统筹能力是在这三十年中逐渐失去的。到目前为止，乡镇一级已经陷入仅能维持运转的局面，而村一级则基本已经空心化，陷入无法运转的局面，连维持都十分困难，组一级则均已基本取消。

人民公社时期，由于公社强有力的统筹能力，其能够集中全力办大事，如李市镇主要渠道的开挖便是最突出的例子。分田到户后，尽管“责任”开始改变，但由于人民公社时期所形成的强大的统筹能力还在延续，在农田水利建设与维护方面，乡镇暂时还继承和维续了人民公社时期的遗产。但这种情况逐渐便开始遇到问题，伴随农业税费越来越沉重，以及围绕征收税费而遭遇的巨大合法性危机，使得乡镇的统筹能力逐渐弱化。但不管怎样，只要其手中还掌握着征收税费的权力，其便具有一定的统筹能力。如果说，取消农业税前的乡镇是吸取型政权，但只要其能吸取到用于运转与发展的资金，其就有办法集中精力办一些事情。如在农田水利上，对基本水费与排涝水费的收取即是如此。因为乡镇有权力从农民那里收取这笔费用，它才有能力将这笔钱统筹利用支付水利人员的工资以及泵站的维修等费用，也才有可能统筹安排全镇的渠道清淤工作。也正是因为农业税费的收取，使得乡村两级结成了利益共同体，因而，乡村两级组织联动才能比较成功，乡镇在统筹安排的时候，村级组织才会乐意接受安排。

与乡镇政权一样，村级组织也因为在取消农业税前能够收取费用，并在调配资源方面，安排公共生产设施建设与维护方面有其合法性，因而，其统筹能力也非常强。不仅村级组织如此，就连最低层的村民小组都具有十分强的统筹能力。因为村民小组内部也同样可以按照需要收取一定的费用，并且，村民小组内部每年都有一个算平衡帐的机制，使得农田水利设施建设与维护方面不致因各自水利条件的好坏而有所区别。对于清沟等一类的活动来说，是完全统一的。有些村民小组每年要求组内农户出10个义务工，每个义务工按30元折合计算，不愿意参加的则可以交钱代替，所谓以资代劳。而义务工主要用于春播之后与冬播之后的清沟和清淤。每年年底结算一次，每户农民根据其田亩的多少，将总的需要出的义务工数平摊到田亩面积上，因而，农户所要承担的任务与面积挂钩，完成了的不需要再出钱，没完成的则将钱拿出来，村民小组再根据情况，将这部分钱拿来支付那些出工较多的人。因为农闲时都在家没什么事情，当这些成为硬性制度时，农民一般都会参加，不参加对于他们来说则是“亏本”。一位农民说：“大家都去，如果我自己不去的话，那我就肯定吃亏了，因为我反正呆在家也没什么事，除非我能够一天赚的钱比出义务工还多，否则不去就是损失，但是，要想赚钱比义务工的价格还高一般是很少的，再说，即使有这种机会，也并不是整个冬播过后天天都这样，因而，我们还是愿意出义务工，那些不出的往往是在外面做生意的，但那毕竟是少数。”

取消农业税费后，乡村组三级都失去了在农田水利上的统筹能力。这是“责任”的彻底改变，农户变成在土地上享有绝对的权利，但却不需要承担任何责任。乡村组因无法统筹农田水利，于是，原本有序的农田水利也就变成了分散的农户各顾各的情况，组织已经没有了地位，也没有了身影。因此，农民最直观也是最准确的评价就是“当前的农田水利之所以这么差，就是因为没人管了”。而他们最直接的对以前农田水利之所以搞得不错的印象，就在于“以前有人管，乡镇干部和村组干部都管。”

农民说的完全正确，有人管与没人管是决定农田水利是成功还是失败的重要原因。“管”的实质就是从组织的角度来说的，我们的理解是，管字上的“竹头”就像是一群人，下面的“官”字其实就是在一个“空间里”负责“两张口”的问题，进一步理解，也就是由“官员”来负责“老百姓”的“吃饭问题”。农田水利与农业生产直接关联，与老百姓的吃饭问题也直接关联，现在的情况就犹如“管”字下面的“官”字没有了，独留一个竹头所组成的众多散落的个人在那里自救，如此，农田水利焉能不出问题？也就是说，当前农田水利中，组织的缺位怎能不导致问题的产生呢？

因此，农民又说，“农田水利建设与维护，总要有个人牵头才行，没人牵头，大家各顾各，哪能搞得成呢？”这话我们在调查中总是不断听到。“牵头”就是具体的组织问题了，牵头的本质是组织动员，而管则是在牵头成功后，具体来负责组织实施具体的事项。而现在的情况则是，首先无人牵头，其次无人来管。也就是说，既没有组织动员，也没有组织实施，整个农田水利全部交由农民自己自生自灭。离开乡村组三级组织，农民事实上就不能很好地表达其公共品需求的偏好，也不能克服公共品供给中的搭便车问题和解决钉子户的治理问题。实际上，公共事务的治理，其关键在于如何统筹，因此，一切分的办法都无益于公共事务的治理。由此，越是与统筹背道而驰的办法越会加剧公共事务的治理失序。

而当前的乡村体制改革，则主要是弱化乡村组织的统筹能力的。因为，我们的假设就在于，之所以当前的农田水利等一系列困境的造成就在于“乡村干部太坏”，或者说其“做坏事”的能力太强，典型的如收取高额费用，增加农民负担等。因此，为了防止乡村组织“作恶多端”，就必须要弱化其“作恶”的能力。换句话说，我们将当前所有事情都看成是过于“统”所带来的问题，因而，我们都采取“分”的办法，分是最好的瓦解统的办法。对于乡镇而言，取消农业税费对他们可谓是釜底抽薪，不允许其“增加农民负担”了，因而，采取“转移支付”的办法，让乡镇暂时维持运转，其主要任务就是确保基层稳定。而乡镇综合配套改革无疑是进一步瓦解乡镇的统筹能力。原来，乡镇还可以比较有效地管理水管站，通过从农民那里收费，然后统筹支付给水管站，再由水管站来统筹规划和安排全镇的农田水利，特别是对泵站等排涝设施的有效管理，与对渠道的清淤工作的组织，以及防汛等工作，应该说都是比较不错的。乡镇综合配套改革后，水管站名义上推向了市场，实质上与政府的关系又暧昧不清，因而，反而比改革前更加混乱，而水管站的角色也由原来的预防与常规工作为主变成临时性应付为主，其统筹管理的角色也变得越来越专业化，越来越技术化。然而，这种做法只会加剧水管站变成水利服务中心后，事实上无法提供此前水管站所能提供的服务。而所谓“以钱养事”的内核其实就是想去组织化的，所谓钱要用来养事而不养人，实际上就是不养组织，而离开了组织，事还能办得成吗？农民说“没人管了，农田水利就变差了”就是这个道理。

村一级的制度改革，对农田水利影响最大的便是取消村民小组长。小组是一个最小的排涝单位，这是历史留下来的结构，任何想回避这一结构的做法都可能会遇到困境。农民说，“没人管了”，最直接的感受还是来自于小组长的被取消，原来在一个排涝单位内，总有小组长来统筹协调，如每年春播和冬播过后，统筹安排清理四沟，按照由乡镇分配给村里的任务，村再分给组的任务，组再统筹安排，将全镇渠道清淤工作分包到每个农户，每一段都责任到户。但取消小组长后，整个小组内都“无人牵头了”，一个排涝单位内的每个利益主体全部成了分散的各顾各的“马铃薯”。

缺乏统筹后，所有农田水利工作其实都无法正常运转。就一个小组而言，因为没有小组一级的统筹安排，每个分散的农户都无法达成低成本高效率的农田水利。以清淤为例，甲清了，如果乙不清，那么雨水一冲刷，乙农田的泥土就会将甲清好的沟重新淤塞。一个村内，因缺乏村一级的统筹能力，每个渠道各小组所负责的一段同样会因为无法统筹联动而无法达成一致行动，丙组将自己的农田四沟全部清好，可以将水顺利排出，但丁组不参与，他们农田中的水就会全部排往丙组，这样丙组也不同意将四沟和渠道清好和维护好。一个乡镇内，缺乏乡镇一级的统筹能力，各村也同样无法联动以达成一致行动。以李市镇为例，贯穿全镇的总干渠经过众多村庄，如果下游村庄清淤了，而上游村庄不清淤，那么下游村庄就会重新被上游冲刷下来的泥沙淤塞，因而，下游村庄也不参与。同样，如果上游村庄清淤，下游村庄不参与，那么，即使上游排水通畅，但下游堵塞，仍然不能将水顺利排入大江大河。由此，我们会发现，在乡村组三级组织都没有统筹能力的时候，所有农田水利建设与维护都会陷入失序。

（三）社会困境

制度困境和组织困境既是当前农田水利困境中最重要的层面，但又并非根本层面。真正造成当前农田水利出现如此多的困境的是社会层面的问题。而社会层面归根结蒂便是人的问题。这仍然好比是治病，病本身是当前的现状，但根子还在病人自己身上。农田水利尽管需要配套的制度及其实践和组织及其管理，但这些制度和组织都必须与人对接，也就是与具体的农户对接。从这个意义上来说，当前农田水利的困境不简单地是制度问题，也不简单地是组织问题，更不主要是钱的问题，甚至也不是合作问题，而是人的问题。

如何理解人的问题，我认为从技术路线的失败可以窥探一斑。如渠道修建后，如何解决漏水的问题以及渠道淤塞的问题，从简单的角度来说，只要坚持清淤和每年春播和冬播过后将渠道维护好，其问题就不会太严重。但正是因为这一问题无法解决，才会使得漏水问题和淤塞问题严重起来。从技术的角度，我们将渠道建成三光渠或U型渠，这些问题就会迎刃而解。然而，目前的农田水利现状告诉我们，问题依然存在。如我们在上述第三部分谈到的三光渠和U型渠遭到毁坏的情况。每个农民都是理性的，他们都有极强的使自己利益最大化的冲动，尽管长期来说，个人也会因此受损，但在短期内，个人的理性做法却是为自己带来利益的。因而，每个理性的个人才会将好好的U型渠砸碎，让其方便过水到自己田里，将三光渠挖开，以方便水排出。由此，我们会发现，本质上是人的问题。光靠技术路线的任何改善都无济于事，且成本也会极其高昂。申端锋说，“技术路线走到极端就是走上以色列模式，每块田里都装好一个水表，所有水全部商品化，要用时打开龙头，不要时关掉。”但是，中国一方面显然无法负担如此高成本的水利，另一方面，即使灌溉可以采取此种手段，但排涝则完全无法采取这种手段。灌溉也许可以通过流量来计算，但排涝实际上是无法精细量化的，只能以公共品的色彩来提供。以张巷村或其在的李市镇为例，U型渠和三光渠不行，是否我们可以从技术角度考虑更加牢固的渠道呢？比如说，换成钢铁建成的渠道，但既然用一般的铁锹可以敲碎U型渠，也就可以用电锯锯断钢铁建的渠道，这种可能性完全有。因而，如果推展到极端状态考虑，那么，即使建成钻石渠，农民也同样可以毁坏，如不清淤，或者，你请人清淤，你前面刚清完，后面便被垃圾重新淤塞，又或者，作为理性的小农，我偏偏要将土将你建的钻石渠填平，然后在上面栽上农作物，对于集体来说，也许填塞一小段渠道可以造成几十万元的损失，但那并非填塞渠道的个人的损失，相反，对于破坏者而言，他的利益是最大化的，哪怕是增加1元钱，相比于他不破坏而言，那也是增加收入了。同理，我们可以理解堤面和堤身为什么遭到如此多的毁坏，却没有及时修复。因为，当地乡村干部也很清楚农民的这个特性，你今天去把堤填上，农民明天就把土给你拖走。你能填多少，农民就可以拖多少，他们自己用不完的时候，他可以用来卖给需要的人。总之，无论你从技术上想什么办法，农民都可以为了使自己个体的利益最大化而将你的一切努力破坏。

因而，我们会发现，水利问题本身并不是一个简单的水利问题，或者说不是简单的一个技术问题。水渠漏水也好，淤塞也好，本身都不重要，重要的是如何使得其不淤塞或不漏水后仍能持续利用，要想做好这一点，就必须要考虑与这些硬件对接的农户的问题，也即回到人的问题上来。不弄清这一点，仅就制度而谈制度，仅就组织而谈组织，都只会做无用功，最多也只是缓解一下情况，而无法从根本上解决问题。

那么，沙洋地区的人到底是什么样的人？或者说，沙洋农民到底是什么样的农民？我们需要什么样的制度和组织才能与这样的人相适应？又或者说，这些人就摆在这里了，作为国家，你如何治理？如何使他们变成秩序的维护者，而不是破坏者？这才是考验我们的智慧的地方。

我认为沙洋农民是现代农民，其特点非常鲜明，个人十分理性。如果略微拔高一点说，沙洋农民就是现代公民。现代性的核心应是理性，这种理性既可以说是社会的理性，也可以说是个人的理性，而本质和基础还是个人的理性。而沙洋农民显然具备这一核心条件。只要我们去调查其农田水利或其他方面的相关情况，又或者，只要我们仔细阅读当前农田水利现状，我们就会发现一个清晰的现代农民图景呈现在我们面前，而不需要我们去想象。

沙洋农民的私人权利观念十分发达，这从我们对他们在农田水利中的纠纷的描述便可以看出来。当一个私对一个私的时候，这种私权对私权的侵犯就会造成严重的个人之间的冲突。比如，如果甲将乙的水拦住，那么，乙就不会善罢甘休，除非，甲所拦住的不仅仅是乙一户，还拦住包括丙丁戊己庚辛壬癸以及子丑寅卯，那么逻辑就会不一样了，一定是私权可以得以实现，而公权可以合理合法地遭到侵害。私权发达，且私权意识如此浓烈，这也是现代公民难得的特质。当然，也许这种现代公民的特质还不太完全。比如，公德的缺乏，以及为了私权的实现，可以对公权任意践踏的现象还不完全符合一个成熟的现代公民社会中公民的标准。但是，仅以其个人理性与私权彰显，就可以看出，其现代色彩已非一般农村的一般农民所具有。但恰恰是这样，我认为，对沙洋农民的研究才有意义。尽管其他农村和其他农村的农民未必如沙洋农村和沙洋农民那样，但如果整个社会都必然要迈向现代的话，沙洋农民的现在的特征可以说就是研究当前中国农村和中国农民的一个理想类型，尽管不同的区域会有不同的差异，但如果个人理性的增长和私权的发达都成为一个趋势的话，沙洋农村和沙洋农民就具有普遍意义。

因此，如果我们从人的角度来看待沙洋农民现在的特质，我们就会抛开以传统的标准，站在道德的高度对其进行指责的做法，而是客观理性地看待他们现在的行为及其背后的逻辑。这不简单地是一个所谓的个体极端理性从而导致集体非理性的问题，而是一个现代国家应如何治理现代农民甚至说现代公民的问题。但是，这并不是说，农村社会迈向现代，农民成为现代农民或现代公民后，公的事业如农田水利者就必然会出现如当前李市镇农村那样的局面。而之所以会有当前困局的出现，就在于我们对农民仍存在于想象中，我们仍沿用比较陈旧的办法或切错脉后开错药的办法所导致的。换句话说，也就是我们没有弄清我们的农田水利所对接的农民到底是什么样的农民的问题。不清楚我们的制度所实施的对象的特质，以及我们组织所要管理的对象的特质，如何可能让这两个层次之间对接并协调起来呢？其结局必定是出现当前系列困境。

解决了对农民的想象的问题，我们再回过头来看，为什么会有当前困境的出现。当我们已经清楚地明白了现代农民的个人理性与私权发达的特质后，我们再检视我们当前的制度。我们恰恰是没有按照现代规则来治理农田水利的。这表现在两个方面，其一是对于私权损害公权的问题束手无策甚至是纵容。如水管站去治理刨堤种植时的猫怕老鼠式的做法，显得如此理不直气不壮，这种做法并不是亲民，而是害民。因为你今天不治理一例，将来就会有很多例，而到现在就是非常多的这种例子，可是，假如雨水足够大，因为刨堤种植而造成堤的垮塌呢？这就会造成成千上万人的生命财产安全，猫在老鼠面前不出来明辨是非，甚至执法严明，如此糊涂，不会是老鼠的收敛，而最终会导致所有老鼠的毁灭。当然，我这里仅仅是为了说明道理，而用猫鼠比方。其二是尽管使用了一些现代社会的手段来治理农田水利，然而却是想当然地简单照搬，胡乱切脉，乱开药方，如以分为特点从而瓦解乡村组三级的统筹能力的市场化的改革思路。越是现代农民和现代农村，其实越需要现代国家的治理。沙洋农民是直接呼唤国家的，农民说的“没人管了”就表明，国家的“管”也即治理天然地具有合法性。同时也表明，只要国家真的“不管”了，就必然会出问题，秩序必然会无法维系。当所有农民个体均以理性和私权两者来作为自己的行动指南时，任何村社内部的“牵头”的人就无法产生，即使产生了也不具有合法性。因此，只有现代国家才可能完成这种治理任务。要解决所有这些困境，国家不仅不能退出，而且也不仅仅是介入，而是要回来。

五、政策建议

    通过对当前农田水利现状的展示，详细了解农田水利硬件问题严重的现状后，我们又从制度、组织与社会等层面就农田水利状况展开了初步讨论。显然，当前农田水利的问题从表象上看，是一系列农田水利硬件设施的损毁与老化，集体时代留下来的水利遗产，我们已经消耗到了尽头，已经显示出了重重困境。然而，其深层次的原因，却既与制度和组织有关，同时也与社会基础息息相关。农田水利问题的背后是现代国家如何治理现代农民的问题。从这个角度来说，农田水利也许只是这一更为宏观的研究主题的切口。要改变目前农田水利现状，特别是要从根本上改观的话，我认为可以从以下五个方面着手努力。

（一）加强农田水利财政转移支付，重新平衡利益主体

在制度困境中，我们曾经讨论到，当前农田水利的困境在制度层面的表现主要就在于丧失了平衡机制。农田水利中各利益主体的利益无法达到平衡，从而出现困境。要解决这一问题，我认为，只有加强农田水利方面的财政转移支付，重新平衡各利益主体，才能使当前失序的农田水利重归秩序。

财政转移支付包括三个方面，其一是乡镇一级用于全镇水利的统筹建设与维护的资金。其二是村一级的统筹建设与维护农田水利所需要的资金，其三是组一级用于农田水利建设与日常维护的所需要的资金。就李市镇的情况来看，目前由于已经没有收基本水费了，这一部分暂时仍是缺口，原来靠这一部分资金来统筹灌溉的情况仍无法得到有效解决。而排涝费，虽然没有再收了，但鉴于排涝的公益性与公共性相比于灌溉更明显，因而，县级财政现在有专门针对排涝的“大湖区排涝费”的转移支付资金。目前也正是因为有这笔资金的支持，才使得17处泵站中能运转的还尽量在继续保持运转，能够在现有境况下尽一切可能发挥其最后的努力。但农户对村组两级所应承担的责任在被取消后，其缺口却没有弥补，因而，村组两级的农田水利相较于全镇的来说，其失序状况实际上更加严重。

怎么办？我认为，需要尽快建立农田水利建设的转移支付专项资金。对乡镇一级的支持应继续加大，对村组两级的转移支付已经刻不容缓。当前的形式下，想再次从农民那里收取费用已经不现实了，既然我们已经取消了农业税费，就不可能再走回头路。因而，比较可行的办法就是由专项财政转移支付以填补这一块的缺陷。村组两级只有通过这笔资金来建设和维护农田水利，才可能平衡当前农田水利中的各利益主体。具体来说，我认为有两个办法可行，其一是专门拿出一块针对农田水利的资金。其二是从新增的涉农补贴里面拿出一定比例的资金补贴农田水利。如何补？不能补给农户个体，而只能补给村组集体。补给村组集体后，如果村组干部“作恶”动用这笔资金，怎么办？这里面又涉及到两个方面，其一是将这种资金像粮食直补一样设定为政策的高压线，就目前的粮食直补来看，敢打主意的地方政府非常少，效果十分良好。另一方面，即是我们下文要谈的第二点，即强化乡镇组织和村社集体，加强基层政权和基层组织建设。

（二）强化乡镇政权和村社集体，重新找回统筹能力

从组织的角度来说，当前农田水利所遭遇的困境，主要在于乡镇与村社集体失去了应有的统筹能力。农田水利作为公益事业，仅靠分散的农户采取自救式的办法终究是会出大问题的。要改变困局，就必须让乡镇政权与村社集体重新找回失去的统筹能力。统筹的实质就是治理，一个没有治理能力的乡镇政权和一级没有治理能力的村社集体，是不可能集中精力办得成大事的，最终，这些组织不仅无法完成当前的维稳任务，而且只会在各种如农田水利等公益事业上不断陷入困境中而疲于应付。

如何强化？我认为，就乡镇一级而言，当前的乡镇综合配套改革需要反思，并慎重推进。离开了人，离开了组织，钱就起不到作用。不养人，不养组织的改革，最终也无法养事。通俗地说，就是当前的困境就要像治疗风寒型感冒一样，只能发散解表，而不能清热解毒。当前的以钱养事，其实质是对像患有风寒型感冒一样的农田水利采取清热解毒的疗法，这样下去，病痛只会越来越严重，直至死亡，也即整个农田水利陷入彻底崩溃状态。即使乡镇综合配套改革势在必行且一定要推行的话，我建议也应按情况分门别类地推进，而不是不分情况，盲目地激进地将所有部门均一股脑的往市场化的路上推。具体来说，我认为，像文化站、广播站、农机站等一些市场确实可以解决问题的，还是可以实行市场化，但对于像水管站、农技站这些公益性十分强的部门，则只能作为政府的事业单位甚至行政单位来对待，否则就一定会出现当前的困境，并会持续恶化。

如何加强村组两级的统筹能力呢？就目前的状况来看，继续让村组空心化以致无法正常运转是不行的。首先是要强化村组两级的财力，让其能够有钱办事，至少要恢复到取消农业税以前的水平，甚至伴随现代化建设的加强，财力也必然应该增长。既然不允许收费，就必须要加大转移支付。同样，我认为与专门的针对农田水利的转移支付资金一样，新增的涉农补贴中应拿出更大比例来支持村社集体的运转。我们前面算过一笔账，即离开村社集体的统筹安排后，由于水利的困境，农民一年仅棉花的损失就超过现在国家所有涉农补贴的总和的两倍还要多！我们应该有这个总量概念，作为单个的分散的理性的农民而言，他们可以没有这个总量概念，可以只考虑单户增加的显性收入，但作为国家，我们必须要站在宏观的角度，给农民算笔总账，当我们将农民的损失算进来时，不客气地说，与其当前这种补贴办法，还不如将所有涉农补贴全部补到村社集体。

当然，一谈到要强化村社集体的统筹能力，或者说治理能力，就必定会有人怀疑村社集体强大了后会否作恶。我认为这种立场本身就是有问题的，因为这种立场完全是站在村社集体的敌对的角度，将村社集体理所当然地视作为一个假想敌。如果说，村社集体因此而腐败，那么，我们应该从如何防止其腐败的角度想问题，但肯定不是弱化它。这就好比我们的儿子，他不听话，我们只能想办法“教育”，让其成长起来，而不是将其杀了。或者用一个大家经常喜欢用的比方，我们倒洗澡水的时候，不能把婴儿也倒了。

当前如果要强化村社集体，最急切且可行的办法就是重新恢复村民小组的建制，恢复村民小组长。对于排涝与灌溉等农田水利公益事业建设，小组长有多重要，可以用我调查到的一位82岁的老书记的话来说：“国民党都知道要个甲长，我们共产党实在不应连这个道理都不懂”。

（三）教育和锻造有公德的农民，重新塑造社会基础

好的制度一定要与好的农民对接，否则，无论技术上怎样改进，总是无法彻底解决问题。当前沙洋农村的农民已经不是我们想象中的传统的农民，他们已经是非常理性且私权观念极浓的现代农民，他们的问题在于缺乏公德心，私的发达在目前是以肆意无情地践踏公为基础的。怎么办？我认为根本在于如何教育和锻造有公德的农民，从而重新塑造健康的社会基础。

首先，我们要明白人是需要教育的，这不仅仅是农民，所有人，包括知识分子和官员都是如此。因此，这一建议没必要遭到来自某些自以为站在同情农民的道德制高点上的某些人的反对，如果说他们也是“仁”的话，那是小仁，最终的结局就是短期内单个分散的农民会受益，但从长远来说，必定是所有农民都会蒙受沉重的损失。那些为了自己几兜棉花就可以让很多人为他的理性而蒙受损失的农民，难道不需要教育吗？如我们文中曾经举过的例子，一位农户为了自己约27元的利益，却可以让其他农民为他那27元而蒙受约60480元的损失的农民难道不需要教育吗？不仅需要教育，而且还恐怕不仅仅是教育能够解决问题的，甚至需要更严厉的措施。因此，我们只要明白这些现实情况，就会明白，抽象地谈农民权利不仅不会是对农民好，而且会害了农民。

如何教育？我认为有两个办法，其一是多开会，也即农民自我教育。我们经常问农民人心为什么散了，人为什么自私了从而肆意践踏公时（农民听不懂“理性”，在他们的概念里“理性”有时就等于自私），他们说“现在与过去不一样了，这么多年都不开会了，什么情况都不清楚，人心怎能不散呢？”“老百姓是什么，百姓就是百心，本来就无法将心用到一块，不开会讨论怎么行？”我知道，有人会对这个提议摇头，认为开会不好组织，或根本就不可行。但是，有些事情还是事在人为，不去努力作为一定会无所作为，一旦下决心有所作为，就很有可能真能有所为。我到贵州绥阳调查时，一个村子在短短一年内大大改变了开会的风气，以前每次开会来的人都稀稀落落。但村组干部总是认真地搞了一年，结果，我们时隔一年即2009年11月份去调查时，却发现一次关于村庄建设的会议来了好几百村民，将整个村委办公室、会议室都挤满了，还有很多农民站在门口和窗户外，冒着凛冽的寒风开会。为什么？因为经过几次认真后，村民都知道开会是有用的，是能解决问题的，是能提高农民的素质的，是确实涉及到每个农民的切身利益的，因而，风气自然好了。

其二是从反面教育。当现代农民陷入到极端的私权中，肆无忌弹地损害公时，作为公的代表者——国家，应该站出来告诉农民这是错误的，是不对的，如果继续这样，就可以采取惩罚措施，从硬性方面教育。如对于那些毁坏堤的，作为国家的代表，乡村干部就不能偷偷摸摸地去搞地下工作一样，这样给农民的感觉好像是他们毁坏堤是对的，而政府去制止他们反而是错误的。如果我们基层政权和村社集体都没有明确的是非观念和对错观念的话，怎能叫农民明辨对错呢？如果说，现在的农民在农田水利建设与维护中已经陷入迷途的话，就需要外在的强制性力量进来干涉，将他们从迷途中拉回来。

（四）建立惩罚机制，以现代法治为公益事业保驾护航

    教育农民，重新塑造社会基础仅仅只是从软的角度来解决问题。对于当前的农田水利困境，除软的一手外，也还必须要有硬的一手，即必须加强与之相关的农田水利设施建设与维护的法律。对于那些确实恶意破坏农田水利设施，从而对广大农民造成的严重损失的农民，就必须要动用法律手段。以本文中所说的十字闸的堤被毁为例，这种推掉约2米的堤，从而造成近200亩农田经常遭水淹的情况，就不简单地是个一般的问题，而是性质极其严重的问题，对这种情况就应该动用法律手段来解决，情况严重的，该怎么处理就应该怎么处理。

（五）建立现代国家政权体系末端，重新组织现代农民

要从根本上解决问题，还是需要回到本文最深层的问题上来，即现代国家如何治理现代农民。越是个人极端理性，私权极端发达的农村，就越需要国家。沙洋农民对国家的直接呼唤不是没有道理的，他们需要“管”，但国家却实际上是与这一需求相背的，不仅不管，反而离他们越来越远，也即国家逐渐退出。

个人极端理性，私权极端发达的农村，就无法产生任何内生的权威，也即无法从内部产生“牵头的人”，但他们却又极其需要一个这样的人。这种情况下，任何一个没有公权力的人或没有公权力认可的人，即使有公心，想参与到公益事业建设与维护中，不仅不会得到村民的支持，反而会遭到讥讽。“你算老几，你凭什么管我，你又不是什么干部？”这是我们经常听到的村民和村干部在谈及那些破坏公共设施后的农民在面对有公心的人指责时所作出的反应。

因此，我建议在农村重建国家政权体系末端，重新将现代农民组织到国家最底层的框架中来。此时建立现代国家政权体系末端与此前的人民公社时期不一样，那个时候主要是为了解决如何从农业中提取剩余从而来支持工业建设而成立的，而现在则是真正意义上的将国家政权建设深入到最底层。与其介入时表现出一种暧昧，就不如干脆将底层政权化。

或者至少让现在的行政村一级成为基层政权的末端，特别是对于那些经过合村并组后的行政村而言，更可以这样做，而让村民小组一级实行自治。这样一来，或许整个农村的棋局都会走活。

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