在十八届三中全会上，执政者确立“四化协调同步发展”。作为与工业化、城镇化、农业现代化密切相关的土地制度改革不容忽视，但是，要解决这一历史遗留问题恰恰最为棘手。这是因为执政者既要考虑当下现实以及历史，又要考虑经济全球化背景下的市场竞争力难题。远看有美加澳等农业强国的经验，近看又有日韩等农业国家的教训。正如此，围绕土地制度，中国的政学两界都存在着截然对立的观点。
作为当今学界主流，市场经济派强调改革现行土地制度，认为这是目前制约中国经济发展的主要障碍。与之相对，保守派更多认为，现行土地制度具有很大的合理性，是中国现代化的“稳定器”和“蓄水池”，是中国走出中等收入陷阱的制度红利。
9月29日，在中央深改组第五次会议上，决策层对现阶段深化农村土地制度的改革进行了定调。习近平认为，“现阶段深化农村土地制度改革，要更多考虑推进中国农业现代化问题，既要解决好农业问题，也要解决好农民问题。”
历经十多年来的农村调查，华中科技大学教授贺雪峰选择在土地制度上持保守态度。他认为，给农民更大的土地权利，可能不是保护了农民利益，也不是提高了土地资源的配置效率，而是恰恰相反。日前，在接受《第一财经日报》专访时，他表示，小农经济仍有长期存在的合理性，国家不能忽视9亿农民的需求。至于土地制度改革，要认识到，对农民来说，土地既是农民的保障，又是农民的退路。
现行土地制度做到“地利共享”
第一财经日报：如何评价现行的土地制度?
贺雪峰：中国现行土地制度是由新民主主义革命和社会主义改造所奠基的，现行土地制度最重要的方面是消灭了土地食利阶层。这就使得中国经济发展所形成剩余主要由劳动和资本来分享，而无关土地。农地非农使用所形成增值收益通过土地出让金的形式用于城市基础设施建设，真正做到了“涨价归公”和“地利共享”。
有学者认为，现行土地制度剥夺了农民的利益。但问题是，土地本来就不是私有的，国家征收农民土地是给予了补偿的。总体来讲，当前国家给予了征地农民比较高的土地补偿，农民也是欢迎国家征地的。至于在征地拆迁过程中出现冲突和矛盾，原因很复杂，最主要的是如何分享农地非农使用的巨额增值收益，各利益主体必会有利益博弈。
至于学者认为，同样是建设用地，城市与农村“不同权也不同价”，这是不公平的。这种说法，我认为似是而非。农村建设用地是服务于农业生产和农民生活的建设用地，是生产生活附属设施用地，虽然也是建设用地，但是与城市用于二、三产业的建设用地根本就是两码事。二者本来就是不同类型的土地，怎么可以同权，且本来就处在不同区位，如何可以同价呢?
小农经济仍将长期存在
日报：官方公布数据，截至2013年6月底，土地流转面积已占家庭承包耕地面积的23.9%，你是如何看待的?
贺雪峰：在过去，土地的流转主要是在村社内部的农户与农户之间，是亲朋好友之间的自发流转。最近几年，随着新型农业经营主体的涌现，再加上中央以及地方政府的推动，开始向这些新的主体流转。不过即便如此，后者所占的流转比例也不大。
表面上看，土地流转后，农民既有打工收入，还能获得流转费用，农民的收入会增加。但这是对于能够进城务工的农民来说的，对于那些尚在农村从事农业活动的农民来说，就完全不是这回事了。
未来数十年，中国农业一定会是多主体参与，小农经济之外，家庭农场、合作经济、种植大户、工商企业等各种形式的规模农业都可能有进一步的发展。但问题是，一、规模农业不一定比小农经济更有效率，国家不能通过政策支持规模农业与小农经济竞争以打败小农;二、国家在为规模经营服务的同时，千万不能忽视小农经济的需求，尤其不能将服务于小农的政策、财政、组织体系碎片化，从而使小农经济陷于困境。
某种意义上讲，小农经济与规模农业之间存在不兼容问题，尤其是在国家政策支持下的社会化服务体系。若国家重点打造规模农业服务体系，就会进一步破坏为小农服务的体系，这对于小农仍将长期占据中国农业大多数的国情来说，将是巨大的问题。
适度规模经营是方向，但并非规模越大越好。前面说过，中国还有大量的农民需要依托农业来获得收入和就业，小农经济还有长期存在下去的合理性。鼓励土地流转是有限度的。自发的流转要远比政府推动的效果好。很多时候，市场比政府更有智慧。
而且，如果留一定土地权利给村社集体，让村社集体有一定的调整土地、将农民承包土地小块并大块的权力，从而让继续耕种土地的农民可以连片经营、方便生产，这就会提高农业生产效率。如果土地确权后再进行流转，成本会更高，而且集体所有权也会被架空，解决土地细碎问题也无可能。
再来看，日本、韩国和中国台湾地区，土地已经私有，可以说产权完全明确了，但要想解决土地细碎化的问题，基本上没有可能。对于中国来说，集体所有制使得我们更可能解决这一问题。
决策者应考虑农业“稳定器”作用
日报：关于土地权属，“承包权、经营权、所有权”三权分离，你是如何看待这一改革的?这是未来的发展方向吗?
贺雪峰：以前讲土地使用权流转，现在讲“三权分离”，放活经营权，但是，使用权与经营权到底是什么关系，不是很清楚。
过去是将承包经营权当作使用权来流转给别人经营，要是将土地经营权流转出去，流转年限太长，就可能虚化土地所有权和承包权，等于是间接的土地私有化。这样的后果就是进城失败的农民不再可能返回农村，农村作为中国现代化“稳定器”和“蓄水池”的功能也就无法保持。
农业是国民经济的基础，农村是中国现代化的稳定器。当前中国农业不仅是粮食安全的基础，而且仍然在为9亿农民提供着收入与就业。如果推动土地向资本流转，即便在农业这一领域可以成功，那么农村作为中国现代化“稳定器”和“蓄水池”的功能就会丧失，遇到经济周期，经济上的困难就可能变成政治危机。这是我们不能承受的代价。
不应该将土地简单当作农民的财产，更重要的，土地是农民的基本保障和社会保险。农业领域的利润比较少，支撑不起复杂的制度安排。目前在农地制度上出现了太多新的提法，出现了过于复杂的制度安排，比如关于农地“三权分离”的提法就应该谨慎些。
目前全国正在进行农地确权，但是我们一定要明白，确权的目的不能是为了产权交易，也不能是为了推动土地流动。
日报：如何看待关于土地的法律条文，包括国务院办公厅公文，出现不一致甚至冲突的情况呢?中央为什么一方面鼓励土地流转，另一方面还要强调适度经营?
贺雪峰：未来二三十年既是中国经济快速发展的时期，也是社会矛盾容易爆发的时期，这也就是决策者应该重新考虑的农村所具有的两个功能的理由所在。
举例来说，在经济快速发展的阶段，城郊农村土地非农使用会产生巨额增值收益，所有相关利益主体都希望从中获益，也就容易产生冲突，这种冲突自然就会反映到舆论、政策甚至思想、学说上。在特定的社会转型时期，这种分歧的存在是很正常的。
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