近年来，农民专业合作社带动了农户增收，服务了农民开展仓储、加工、物流及产销一体化等生产经营活动，拓展了休闲农业、乡村旅游等新产业类型。然而，合作社在发展过程中，也出现了一些突出问题。这其中，“空壳”合作社已经严重影响了农民专业合作社的健康发展，不仅空耗了国家大量资源，甚至还可能侵农害农，影响乡村振兴战略的有效实施。那么，“空壳”合作社是如何形成的，又该如何纠偏呢？
“空壳”合作社的类型
一是大户主导型。大户主导型的合作社最为普遍。这种类型的“空壳”合作社，往往是由一家或少数几家大户主导成立，吸引少数农户参加的专业合作社。大户主导型的合作社之所以有名无实，是因为合作社成员地位不平等，也不可能实行民主管理，违背了专业合作社的基本原则。更有甚者，大户为了主导专业合作社，以各种方式排斥利益相关的农民参与合作社。
二是资本主导型。近年来，“公司+合作社”渐渐成为一些地方农业产业化发展的重要途径。在实际操作过程中，一些农业公司为了更好地控制农产品产销各环节，往往以组织合作社的方式介入生产过程，尤其是对农村土地流转抱以极大的兴趣。资本主导型的合作社很容易因为企业和农民之间的利益冲突，发生侵害农民利益的现象。本质上，资本主导型的专业合作社，只是外来工商资本介入农业生产领域的触角，只有极少数甚至没有农民参与，并未体现农民合作的本质。
三是村干部代理型。近年来，一些地方为了发展集体经济，在村党支部和村委会的主导下发展农民专业合作社。由于法律限制，村级组织并不能组织合作社，而是由村级组织带头人去组织合作社，从而产生了村干部代理型合作社。一部分村干部代理型合作社，因为地方党委政府制定了较为完善的配套制度，尤其是在控制风险、防止合作社蜕化等方面加强了监管，促进了村集体经济的发展，服务了农民利益。但是，还有一部分村干部代理型合作社蜕化为村干部个人持有的合作社。在很多村庄，村干部往往也是大户，其在合作社中的出资占绝大多数。因此，相较于大户主导型的合作社，村干部代理型合作社更容易蜕化为村干部个人的合作社。
“空壳”合作社虽然有不同的类型，但都有类似的特征。一是名存实亡，有些合作社虽然曾经生产经营过，但因为各种原因停止了运作。这一类合作社虽然形式上保留了组织和人员注册，但无人负责亦无活动。同时，这些名存实亡的合作社数量庞大，有些在成立之初就仅仅是一个形式，当地农民并没有需求，只是为了迎合外界的需要而注册成立。而绝大多数名存实亡的合作社，则是在经营一段时间以后，因为经营困难而停止了运作，但又没有及时注销。
二是偏离了合作社的基本原则。概言之，农民专业合作社是一个农民组织，主旨是服务农民。但绝大多数“空壳”合作社都存在偏离农民组织的问题，它们或者仅仅为了迎合地方政府政绩的需要，或者服务于工商资本，又或者服务于极少数的富裕农民。
三是违背了合作社的基本规律。合作社的功能建立在农民合作意愿基础之上。但绝大多数“空壳”合作社，不是由农民内生合作动力组织形成的，而是由大户、资本等外部力量促成的。因此，合作社无法长期运作也是必然的。
四是钻政策和法律空子。“空壳”合作社一般都有钻政策法律空子的特征，其主要精力往往不是放在发展合作经济上，而是谋求其他的利益。
“空壳”合作社的形成机理
“空壳”合作社是制度诱导和利益俘获相互结合的产物。农业生产并非一个标准化活动，不同家庭的土地、种植结构、劳动力、耕作经验、市场网络、风险偏好等都有极大差异，农民合作要达成一个合理的利益和风险分摊机制并不容易。改革开放以来，我国形成了家庭联产承包责任制为基础、统分结合的双重经营体制。在实践中，家庭经营已经占据了主导地位，而集体的组织功能逐渐弱化。
在农村税费改革之前，集体通常通过征收集体提留、共同生产费等方式来解决水利、道路等共同事务。取消农业税后，“一事一议”作为一个制度补充，成为农民合作的制度架构。但由于失去了强制性，“一事一议”在大多数地区的实施效果并不好。
事实上，村集体组织下的农民合作实践已经很难维系。例如，农田水利建设已经由财政负担，很多地区大修机井以解决合作灌溉不畅的问题，农民连类似农业基础设施的合作都无法达成，反而要通过成本更高的国家化和私人化的方式来替代，说明农民并不是没有合作的意愿，而是合作存在极大的障碍。
现实中，村集体已经很难在原有的制度框架内组织农民合作，农民专业合作社这一组织形式便应运而生了。但是，在农民专业合作社的制度设计里，存在“空壳”合作社形成的诱导因素。
一是农民专业合作社的设立门槛较低。根据相关法律法规，农民专业合作社只需要5名农民就可以登记成立，这几近于零门槛。哪怕是相关法律法规规定了合作社的组织、规章制度和监管要求，也很容易从形式上达到。简单而言，农民个体或其他组织很容易在制度上获得合作社的“壳”，却无合作之实，仍然是家庭或企业经营。
二是监管不到位。客观上，有关部门很难对合作社的实质经营活动开展有效监管。在实践中，市场监管和农经部门主要是通过年报的方式掌握合作社的经营情况。并且，如果监管部门不主动监控，让合作社主动年报，则连基本信息都难以掌握。至于合作社的实际运作过程，监管部门也无有效办法进行监管。因此，大多数情况下，哪怕是合作社名存实亡，监管部门也很难干预。
三是利益诱导。《中华人民共和国农业专业合作社法》明确规定，国家对农民专业合作社进行政策扶持。在实践中，各级地方政府都会出台政策加大合作社的扶持力度。由于合作社的财政支持具有极强的弹性，支持的力度、产业和对象都有比较强的操作性。因此，一些企业或大户为了获得财政支持，甚至普通农户为了套取政府补贴，也在条件不具备的情况下建立合作社。
事实上，如果没有利益诱导，哪怕是设立门槛低、监管不到位，也不太容易出现“空壳”合作社。绝大多数“空壳”合作社，主要还是利益俘获的结果。各级政府的相当一部分支农资金，如项目、资金、税收和用地优惠，都投入了农民专业合作社。这使得那些从事农业生产经营的利益主体，有极强的动力建立合作社，从而有效衔接政府补贴。
一些基层工作人员，或是出于公心，或是出于私心，也会在政策执行过程中制造偏差行为。一些地方，只要是在形式上达到了政府的要求，哪怕没有开展实质经营活动，也可以获得补贴。因此，不少企业和大户的盈利点，往往不是通过市场竞争获取利润，反而是想尽办法通过“空壳”合作社套取政府补贴。
在这个意义上，绝大多数“空壳”合作社成为一些地方政府、有利益关联的基层工作人员以及某些企业和大户共谋的结果。他们围绕着合作社补贴资金的套取，形成了基层灰色利益的分配秩序。地方政府往往为了更好地展示政绩，打造示范点，从而从政策上引导合作社发展的方向；基层工作人员则利用政策信息优势，保证“空壳”合作社能够合法合规地套取政府补贴；企业和大户则通过套取政府补贴，在获得直接经济利益的同时，也和有关部门和基层工作人员建立了稳固的利益网络。反过来，一旦这个灰色利益分配的网络形成，“空壳”合作社就有了较为稳定的生存空间。
“空壳”合作社的影响及纠偏路径
“空壳”合作社破坏了农民合作社发展的宗旨。农民专业合作社被普遍认为是新时代发展集体经济的重要举措，其主要目的也是为了服务农民，但绝大多数“空壳”合作社，都是由大户或企业主导的，他们和普通农民的利益并不一致。事实上，只要农业利润有限，企业和大户获得的农业补贴越多，从农业利润中获得的份额越多，普通农民的获利就越少。
笔者在调研中发现，不少地方政府和村集体以建立和扶持合作社的形式发展村集体，但结果还是极少数大户获利。现有的法律法规并不允许村委会成为独立法人组织农民专业合作社，不少地方转而让村干部代持。地方政府对这些名义上是村集体经济组织的合作社进行政策和经济的扶持，如对特定农产品进行地理标识认证、开展土地整治、对合作社进行财政补贴。
经过努力，一些合作社表面上发展得很好。但实际上，合作社高达95%的股份为村组织带头人持有，剩余股份也是其亲朋好友持有，合作社利益不仅和村集体无关，甚至和其他村民也无任何关系。在这个意义上，企业和大户主导的“空壳”合作社发展得再好，最终也会结出坑农害农的恶果。
在更深层次上，“空壳”合作社破坏了农业生产经营的生态。“以家庭承包经营为基础的双重经营体制”，是一个相对合理和稳定的制度。从实践效果看，家庭经营的灵活性和村集体的统筹性，是我国农业生产保持生命力的重要因素，两者缺一不可。
农民专业合作社只能是农业生产经营形式的一个补充，它很难说是现代农业发展的方向。这既是我国集体土地所有制结构所决定的，也是老年农业的现实和农民合作困境等综合因素造成的。
当前，我国还存在大量的小农生产形态。客观上，小农生产依然具有优势。小农生产大量利用老年人、妇女等不能充分就业的劳动力资源，不仅降低了农民家庭的生活成本，还低成本、高效率地解决了国家粮食安全和食物供给多样性等问题。只要不刻意进行政策干预，企业和大户未必能够和小农生产竞争。而“空壳”合作社，事实上是在扶持农业企业和大户，他们因为政府补贴的加持，反而挤压了小农的利润空间，破坏了农业生产经营的良好生态。
要对“空壳”合作社进行纠偏，关键是要让合作社回归农民合作的本质。在合作的主体上，要坚持以农民为主体。当前，农业生产经营主体多元化，企业和大户在其中具有较大的发言权。因此，在合作社的成立上应该设立保护小农经济的内在机制，在合作社的组织和管理规范上设立保护小农权益的条款，并引导相关的政策扶持转化为小农利益，避免农民专业合作社被大户、企业或资本俘获。
在鼓励和发展农民专业合作社的措施中，需要弱化甚至取消利益刺激的方法，大幅度减少单纯的政府补贴。扶持农民专业合作社，关键是要提高农民的合作水平。这其中，加强党和政府对合作社的领导不失为一条有效路径。据调查，但凡是农民专业合作社发展得比较好的地方，无不是强化了党和政府对农村工作的领导。比如，在发展农民专业合作社过程中，注重党的基层组织对其监督领导。
在山东烟台等地区，党支部领办合作社取得了明显成效。其基本经验是，通过党支部领办，让合作社和发展集体经济结合起来，让广大弱势农民享受合作社发展的红利，避免出现村庄精英主导的“空壳”合作社。
从更宽泛的意义上看，需要斩断各类支农资金和项目所构造的基层灰色利益链。一方面，地方政府在出台扶持农民专业合作社的政策措施时，需要实事求是地评估地方的农业产业发展现状，不能服务于政绩工程，造成支农资金分配中的不公平；另一方面，也需要加强对基层工的监督，尤其是要加强对农村微腐败的监督调查，避免基层工作人员和地方经济精英结成利益共同体。
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