由劳动者自行缴纳社会保险费
的立法（行政法规修改）构想
：王泰俊
“我单位想聘用一个人，但是他要求我们把社保费交给他，不用我单位直接缴纳。这可以吗？”
“我单位本来给他开的工资包括了社保费，当时他也是同意的。现在合同解除了，他却要求我们给他按照实际支付的工资补缴社保费。我们怎么办？”
“税务局要求我公司按照工资总额支付25.5%的保险费，这太多了。有人建议我们改为个体户，可以吗？”
“我想到外地工作，有人告诉我转移手续很难办。难道我只能退保吗？”
……
作为执业律师，近一个阶段以来我经常遇到这些问题，有的来自我服务的顾问单位，有的来自朋友或当事人。我可能没有给他一个令他满意的答复，因为我无法在现行体制下为他们找到一个理想的答案。
应当说，他们的要求可能不符合目前的规定，但是不能完全否定他们要求的合理性。如何解决这些问题？如何使社保费的征缴工作更加简单易行、保障社保费足额征缴到位？我进行了一些思考，思考的结果就是将征缴工作改为由劳动者自行缴纳。我将这个思考拿出来与一些人进行了讲解和探讨，其中包括作为用人单位一方的老板们，也包括作为劳动者的普通职工。他们对我的想法也提出了一些疑问，我又就这些疑问进一步思考，最后产生了本文的基本观点，也是对社保费征缴制度的修改构想。至少我现在仍然认为这个构想是完全可以回答开头那些问题的。
前 沿
1999年1月22日国务院颁布《社会保险费征缴条例》，以行政法规的方式正式确定社会保险费的征缴工作。随后，国务院及有关机关和地方政府相继发布施行有关社会保险费的相关具体规定，确立了现行的社会保险费以“缴费单位”为主的基本架构。应当说这个缴费制度最初设计的思想可能主要是为了便于管理（这种思想认为单位是国家对社会管理的延伸），但是事实上这个制度已经严重影响了社会保险费的足额征缴，并且阻碍了劳动者的流动，遗留下大量的社会保险问题，给未来的社会保险工作带来巨大风险，也出现了大量因社会保险引发的纠纷。本文简要介绍了现行保险费征缴主要由单位缴纳和代征代缴，分析了该制度的弊病和风险，提出由劳动者个人自行缴纳社会保险费的构想。
一、现行社会保险费征缴的基本架构
社会保险费包括养老统筹保险、工伤保险（工伤保险没有规定在社会保险中，而是规定在工伤保险条例中，但是从广义上讲工伤保险应当属于社会保险费之列，并且本文探讨的问题工伤保险同样适用，因此一并列入探讨范围）、基本医疗保险、失业保险、生育保险等等。现行社会保险费征缴主要有两种情况，一种是单位缴纳和单位代扣代缴劳动者应当缴纳的社会保险费；另一种情况是没有用人单位的个人自行缴纳社会保险费。在这些保险费中，养老保险是最基本、最复杂、强制征缴最严格的险种。
1，用人单位为劳动者缴纳社会保险费和代扣代缴劳动者个人负担的社会保险费。用人单位应当为劳动者缴纳社会保险费，其中养老保险缴费标准一般为上月单位支付的工资总额的百分之二十以上，由单位直接缴纳。劳动者应当缴纳的养老保险标准一般为按照上月工资的百分之八左右，由用人单位代扣代缴。（这里虽然使用“用人单位”或“单位”的概念，但在社会保险费征缴工作中将这些单位称为“缴费单位”，并且专门规定了“缴费单位”的概念，即那些单位类型属于“缴费单位”。）
2，个体工商户和自由职业者自行缴纳社会保险费。养老保险缴费标准一般为本人月收入的百分之十八，但月收入的计算标准最低不低于当地社会平均工资、最高不高于当地社会平均工资的三倍。个体工商户聘用劳动者的，个体工商户承担百分之十，劳动者承担百分之八。但截至目前，很多地方尚未建立个体工商户的强制缴纳制度。（“缴费个人”是社会保险费征缴工作中相对于“缴费单位”的专有概念。个体工商户业主虽然不仅自己需要缴纳保险费，也需要给聘用的劳动者缴纳保险费，是劳动法和劳动合同法上的用人单位，但在保险费征缴工作中不属于“缴费单位”，而属于“缴费个人”）
二、现行社会保险费缴纳制度存在的主要问题
1，社会保险费缴纳与保险待遇不同步，影响了单位和劳动者缴费的积极性。
在现行的缴费制度中，养老保险费率为单位每月实际缴纳的社会保险费为单位上月实际支付的工资总额的百分之二十以上，职工个人缴纳自己工资的百分之八。如果是个体工商户为自己或劳动者缴费或者自由职业者自行缴费，总费率只需要缴纳收入的百分之十八。而即使是单位缴纳了百分之二十以上的保险费，劳动者仅能按照缴纳工资的百分之十八费率享受保险待遇，多缴的部分就是大家所称的“贡献给社会的”社会保险费。
由于劳动者仅能享受“百分之十八”的保险待遇，用人单位出于少缴保险费的动机就很容易与劳动者达成默契，就是双方不签订劳动合同，劳动者自行以个人身份缴费，其中单位承担的百分之十。这样必然造成单位伪造财务账簿，使用一些没有真实交易的发票冲顶支付劳动者工资和保险费。
2，劳动者不愿意缴纳社会保险费。
实际工作中，大量的劳动者不愿意单位为其向社会保险机构缴纳保险费，而希望单位将缴费的款项直接支付给自己，由自己自行支配。劳动者之所以有这样的要求，原因大致有这样几种：（1）认为缴费没有太大的保障作用；（2）认为目前自己缴费不合适；（3）收入不多，希望能够自行支配用于生活急需；（4）认为频繁办理保险账户转移手续太麻烦，不愿意办理手续；（5）与原有单位尚未解除或终止合同，无法办理转移手续；（6）没有城镇户口，即使办理了保险手续，最后还是需要退保。等等。由于劳动者这样的要求使单位仅需支付给劳动者工资的百分之十即可，减少了依法需要向社保机构缴纳的保险费，用人单位与劳动者往往一拍即合。这种情况尤其在使用大量农民工的用人单位普遍存在。
3，用人单位无法为劳动者缴纳社会保险费。
一个劳动者只能有一个个人帐户。劳动者尚未与原用人单位解除或终止劳动合同，但已经在新单位工作，因此无法与新单位签定劳动合同，更无法缴纳社会保险费。产生这种情况的主要原因是，在国有企业、集体企业下岗的大量职工，因企业尚未支付拖欠工资、福利待遇、解除劳动关系的补偿金、补缴欠缴的社会保险费等，没有与单位解除或终止劳动合同；一些虽然退休已经领取养老保险金但又受其他用人单位聘用从事劳动的；分别在两家以上用人单位提供劳动的；虽然与用人单位签定劳动合同，但因该劳动者欠缴或原用人单位欠缴社会保险费，社会保险机构在无人补缴其欠缴的保险费之前拒绝接受缴纳新的保险费的。
4，现行体制很难实现社会保险跨地域转移。
劳动者的流动是一种必然现象，可以极大地促进经济发展。但是在现行体制下，劳动者跨地域流动时，却很难实现保险费的转移。其主要原因是因为社会保险费的缴费标准和待遇是按照当地的工资收入水平计算的，当劳动者从经济不发达地区向发达地区跨地域流动时，经济发达地区因为不愿意承担多支付的保险待遇而不愿意接受转移的保险帐户。当劳动者退休开始享受保险待遇后需要到发达地区定居，也是因为这个原因无法实现保险帐户的转移。当劳动者从经济发达地区向不发达地区流动时（比如回家乡工作），劳动者在经济发达地区已经缴纳了保险费却无法在不发达地区享受已缴费的保险待遇。等等。这种体制迫使大量劳动者在跨地域流动时无奈地选择了退保。
5，社会保险费征缴体制给用人单位增加了大量工作负担。为了缴纳社保费，用人单位必须每月计算和办理缴纳社保费；当劳动者流动时，还要办理社保费移转手续。尤其是有些劳动者可能刚来上班，用人单位为其办理了社保手续，但随后解除或终止了劳动关系，这时还是需要办理转移手续，无形中给用人单位增加了大量的负担。
6，现行保险费计算过于复杂，所涉及法律、法规、规章繁杂，甚至连社保机构工作人员都说不清楚。这种情况让用人单位都明明白白缴费是不现实的。比如，就何谓“工资总额”劳动部和统计局以及地方政府都做过非常复杂的解释。实践中大多数的用人单位和劳动者根本不明白社保费该如何缴费。劳动者也无法真正维护自己的权益。
7，现行制度本身导致出现大量社会保险费缴纳纠纷。少缴或者未缴保险费的单位职工，被解除劳动关系或者终止劳动关系后，可能要求单位补缴保险费。这种情况现在已经出现并将大量出现，而处理保险费补缴又是极其复杂的事项。
8，导致大量工伤事故发生后职工无法得到及时有效、公平的保障，职工本身的医疗也无法得到充分保障。实践中虽然法律规定用人单位应当为劳动者缴纳工伤保险，但是对于未缴纳工伤保险的单位发生工伤事故后，社会保险机构不予赔偿，由用人单位按照工伤保险条例规定进行处理和赔偿。这样不仅双方为此常常会发生争议，引发纠纷，而且职工不能及时有效地得到必要的救治和享受保险待遇。
三、现行保险体制存在的问题可能产生的社会风险
1，欠缴大量社会保险费。事实上，现在应当依法缴纳保险费的单位和个人大量存在不缴、少缴现象。
2，严重阻碍了用人单位聘用劳动者。
由于用人单位为劳动者交纳社会保险费和为劳动者个人代扣代缴社会保险费是法定义务，用人单位如果严格遵守法律规定，那么就无法聘用那些希望单位将其保险费支付给个人、并由其个人自行缴纳或者不缴的劳动者。反过来，那些希望用人单位将保险费支付给自己的人也无法到严格遵守法律规定的用人单位工作。
3，产生大量的违法犯罪。
用人单位迫于必须使用那些坚持将保险费支付给个人的劳动者的情况，必然违反法律法规，至少违反缴纳保险费和代扣代缴的法定义务。更为严重的是为了掩盖这个事实，用人单位或者用人单位与个人合谋伪造账目，使用虚假的会计记帐凭证、发票，出现违反会计法、发票管理办法等等违法行为，严重的可能构成犯罪。注意，这种犯罪本身完全是制度设计不合理带来的，也完全可以通过设计合理的制度杜绝。
4，大量的农民工返乡后采取了退保的办法，也就意味着其放弃了为了本应享受的保险待遇，虽然城市的社保机构对此热烈欢迎（退保的个人最多仅能领取自己个人账户中个人缴费的部分款项，那么单位缴纳的部分就成为不包括这些人的社保基金），但这本身对农民工是不公平的。而且当这些农民工再次返城工作或者丧失劳动能力后，可能成为国家不得不管的保障对象。
5，产生大量的社会保险费缴纳纠纷和保险待遇纠纷，容易激化社会矛盾。劳动者在解除或终止劳动合同后可能因要求补缴保险费而与单位发生纠纷，也可能因为工伤事故等与单位发生保险待遇纠纷。每当审理这类纠纷案件的时候，必然首先需要认定是否存在劳动关系，劳动合同的约定是否合法有效等等问题，其中认定双方是劳动关系还是雇佣关系问题最为复杂，甚至连最高人民法院至今也没有一个明确的区分意见，实践中就会更加混乱，造成当事人可能无法理解而缠讼，也给裁判人员枉法裁判制造了制度缺陷，更重要的是当事人的合法权益得不到及时有效的维护。
6，现行体制规定，包括公司在内的一些企业属于社会保险费的“缴费单位”，应当按照每月的工资总额的百分之二十以上缴纳保险费，并且通常由税务机关强制征收，力度较大；而个体工商户则作为缴费“个人”一般为自己缴纳收入的百分之十八，给劳动者缴纳工资的百分之十。“缴费单位”和“缴费个人”缴费相差巨大。很多有限公司等形式的单位为了少缴费转而改为个体户。这种转变不仅带来一些不必要的工作浪费（如对有限公司清算，重新注册为个体户），而且自然排斥了相对规范、先进的有限公司制度，不利于市场秩序的建立。劳动部门和税务部门及社保机构为了认定哪些经济性质的机构属于社保费“缴费单位”，哪些属于社保费“缴费个人”，出台了很多的详细规定，但仍然存在遗漏的机构类型，给认定是“缴费单位”还是“缴费个人”带来混乱。
7，社会保险费将出现严重入不敷出。
即使不包括大量的贪污、挪用社保费案件造成的社保费损失，也不包括社保费经营管理中的损失，社会保险费也必然出现严重的入不敷出。
第一，大量企业尤其是原国有和集体企业拖欠大量的社保费，而无论如何当这些企业的劳动者达到退休年龄的时候，必然需要政府解决这个问题，政府从哪里拿钱填补这个亏空呢？
第二，虽然很多人现在选择不缴社保费，但是当他们临近退休或者丧失劳动能力时，国家政府是不能不管的，那时从哪里出钱解决他们的社会保障呢？
第三，一些人虽然与单位之间达成默契甚至书面协议不缴保险费，但是当双方解除或终止劳动合同的时候，劳动者可能因为这种默契或协议违法而请求用人单位为其足额缴纳社会保险费。这样用人单位面临多支付保险费、巨额的滞纳金处罚和其他处罚的风险。（例如：就养老保险而言假设某劳动者的工资为月1000元，当地规定的单位缴费比例为工资总额的25%、个人缴费比例为8%，因此单位代扣代缴80元，实际只需要发放给该劳动者920元工资；但假设用人单位与其达成默契不为其缴纳保险费，而是将保险费支付给劳动者，那么用人单位实际支付给劳动者的收入为1300元。当双方解除或终止劳动关系后，劳动者可能请求用人单位按照其每月工资为1300元的标准缴纳社会保险费104元。这样企业可能实际需要多支付保险费为24元，并且因为实际少计算300元职工总额，也应当补缴75元的保险费。企业实际多缴合计为99元。这还不包括处罚和滞纳金。如果企业有100个这样的职工，累计平均五年时间，到时仅多缴的保险费就达594000元。这无疑是用人单位的巨的风险。）
第四，由于我国实行计划生育的人口政策，在上世纪五十年代末到七十初期生育高峰期间出生的大量的劳动者现在正处于青壮年，他们创造的社会财富现在完全可以供养、并且事实正在供养着相对较少的社会保障人口。当上世纪七十年代出生的人达到退休年龄以后，整个中国会出现少量劳动者创造的财富用于供养大量的退休人员的现实。那时的劳动者是无论如何无法承受的。那时用什么保障退休人员的生活呢？
这些巨大的风险很快将出现在整个中国。不提前作好准备，风险一旦变为现实，就是十分可怕的灾难。
四、从现行社会保险费征缴困境中解脱出来的具体建议
解决这些现实的和将来可能发生的问题，就是增加社会保险费的收入问题，当然还包括实际社会真正的物质财富的积累储备。这里提出一个简单的缴费构想，就是取消单位缴纳社保费和代扣代缴社保费的法定义务，建立由劳动者自行缴纳社保费的制度。
具体方式为：
1，从法律上规定，凡年满18岁的劳动者应当依法缴纳保险费，但公民就学没有劳动报酬期间和依法享受社会保障的人员（如残疾人、失业人员、退休人员）除外。规定年满18岁的人由公安机关户籍部门提供自动生成信息由社保机构自动建立社会保险费缴费帐户。
2，规定地方政府测算最低工资标准时将保险费计算在内。这样单位实际支付的工资就已经包含了保险费，不会增加劳动者负担，也不会增加用人单位负担。
3，规定用人单位依法支付劳动者工资后，不再承担社会保险责任（养老、工伤、医疗、生育等社会保险责任）。
4，规定用人单位在用人时应当审查劳动者是否建立个人社保费帐户、是否存在拖欠社保费的义务；并且规定用人单位只能与已经足额缴纳保险费的劳动者建立劳动关系，禁止聘用拖欠社保费的劳动者。
5，规定用人单位必须在发放工资后至下一次发放工资前一定时间内要求劳动者出具已经足额缴纳保险费的法定证明（如通过银行缴费的记录）或自行在社保费查询网络上查询确认劳动者已经足额缴纳保险费（需要建立网络查询系统）。
6，当用人单位发现已经建立劳动关系的劳动者拖欠缴费后，应当要求劳动者立即缴纳保险费，或者立即解除劳动合同。用人单位因此解除劳动合同无需支付劳动者任何经济补偿。
7，如果用人单位与未足额支付社保费的劳动者建立劳动关系，由用人单位补缴劳动者拖欠的全部社保费，并对用人单位予以较重处罚（如按拖欠社保费3-5倍罚款等）。
8，取消按照工资额计算缴费比例方式，改为全国统一划定社保费缴纳的金额范围和保险待遇，由劳动者自己任意选择并按月（或季、年）缴纳。其中最低保险费缴费金额应当对比现行标准有所降低，保证不影响低收入者缴费后的生活水平。
9，保险待遇以实际劳动者在依法享受保险待遇时其帐户内累计缴费金额计发保险待遇（测算后公布），并统一由社会保险机构处理。用人单位仅负责提供必要的证明（如工伤赔偿，则需要用人单位按照法定程序申请认定工伤）。
五、由个人自行缴纳保险费制度构想的优点
1，缴费标准与保险待遇统一。不存在“缴费单位”“多缴”部分不能落实到具体劳动者身上的可能，也就避免了用人单位和劳动者为了不缴“贡献社会”的部分而合谋逃避缴纳保险费的可能。
2，劳动者自行缴纳保险费，多缴可以享受的保险待遇就高，少缴就少，形成激励劳动者主动缴纳保险费的机制。
3，由于禁止用人单位与欠缴保险费的劳动者建立劳动关系，迫使劳动者必须缴纳保险费，否则无法找到工作。同时，由于用人单位与欠缴保险费的劳动者建立劳动关系就面临为劳动者多缴本应劳动者承担的保险费和巨额滞纳金等处罚后果，迫使用人单位不敢使用也没有必要使用欠缴保险费的劳动者。这样全社会的劳动者必然主动自行缴纳保险费，杜绝不缴保险费的情况出现。劳动者只要工作就有收入，就不存在无钱缴纳的情况。如果劳动者无工作，就应当依法领取失业金，就可以停止缴纳保险费，不存在迫使无钱的劳动者缴纳保险费的情况出现，也不会增加劳动者的负担。
4，由于由劳动者自行缴纳保险费，用人单位无需进行繁杂的保险费申报、缴纳工作，也无需再为劳动者反复办理保险转移手续，减轻了用人单位负担。
5，社会保险机构工作量大量减少。由于劳动者无需办理转移保险手续，社会保险机构也无需办理保险费转移手续，完全取消保险费在单位之间转移的工作。劳动者开立帐户后，每月只需自行到指定的银行存款即可，不仅无需社保机构增加人力，实际上还减少了工作量，更无需委托税务机关征缴，只需要少量人员对劳动者开户情况、欠缴保险费的劳动者情况、用工单位是否依法支付工资情况（此项内容本身现在就是劳动监察工作）进行检查即可。
6，劳动者跨地域流动障碍清除。保险机构仅需要将劳动者已经支付社保费的证明手续移转至劳动者迁入地区社保机构并转移已缴社保费即可，不存在因社会平均生活水平或工资水平不同而出现的享受保险待遇不一致问题。
7，由于按照劳动者在退休享受养老保险待遇时累计缴费额计算个人应当享受的保险待遇，就会鼓励劳动者多缴保险费而不是少缴；又由于划定了月缴保险费的最低限额和最高限额，所以保证了劳动者缴费的必要年限，避免劳动者在临退休前突击缴费的情况出现。
8，对于劳动者而言，其无论自己创业，还是受聘于用人单位，或者在二者之间转换，都无需办理缴费转移手续，也无需变动缴费比例，且在其收入多时可以多缴，在其收入少时可以少缴，方便劳动者。农民工即使回乡务农不再需要缴纳保险费，在其达到职工退休条件时，同样可以按照其实际缴费额获得保险待遇，那么对于那些在城市工作的农民工不会因为回乡后不能享受保险待遇而退保。这对于他们才是公平的，是对他们在城市劳动的肯定和补偿，也给他们的晚年生活多一份保障。
9，用人单位和个人为了少缴或不缴保险费而伪造账目、弄虚作假的行为变得没有必要，杜绝了因此可能产生的违法犯罪。
10，完全杜绝了劳动者与用人单位之间的社会保险费缴纳纠纷，也杜绝了劳动者与用人单位之间的保险待遇纠纷，使劳资关系更加和谐。
11，由于所有的社会保险待遇都是由最专业的社会保险机构作出，因此最大限度地、公平地、公正地、及时地维护了劳动者的合法权益。当然，仍然必须建立劳动者对于保险待遇异议的解决机制。
12，用人单位没有必要为了少缴费而选择经营机构的性质和模式。完全可以放心地选择规范的、先进的有限公司制度。
结 语
只要改变一下征缴方式，就可以保证社会保险费征缴工作自动运行并足额到位。毫无疑问这是一个简单易行的制度设计。当然具体制定时尚需认真测算和推敲。
本文虽然主要是针对养老保险问题进行的研究，但是同样适用于所有的社会保险费征缴工作，包括工伤保险和基本医疗保险等。
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