高粱：国企改革若干回顾和思考

 

国企改革若干回顾和思考

    

     [摘要]经过30年的改革开放，我国国有企业改革任务基本实现，这是我国基本上平稳地实现由计划经济体制向社会主义市场体制转变的主要标志。在肯定改革成就、坚持改革方向的同时，也要认真总结经验教训，特别要正确处理改革和稳定的关系、正确认识改革和发展的关系，解决好体制和管理问题。

    国有企业改革，是从计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡需要解决的中心问题。这实质上是一个系统演变的复杂过程。企业体制的改革，关系到市场和价格体制、宏观管理体制和宏观调控、社会保障体系建设等系列问题的配套改革。经过持续20年的艰苦探索和试错过程，已经基本实现了体制的转变。
    一、上世纪80年代：企业—价格改革的渐进道路
    工业企业改革是国有企业改革的核心。改革开放初期，全民和集体所有制成分占全部工业产值的98％，当时，国有企业的生产、购销、价格、劳动工资、投资等各项经营活动基本上都由指令性计划管理。僵硬的体制、扭曲的价格和财务“软预算约束＂使得企业难以根据需求进行经营和调整，限制了企业和职工的主动性积极性，并带来结构不合理、重复建设、企业缺乏技术进步动力等诸多问题。
    1979年开始的改革大讨论，理论界和管理层逐步形成共识：企业是国民经济的基本单元和活力的基础，要将“所有权和经营权分开”，应使企业成为“自主经营、自由竞争、自负盈亏”的实体。1984年党的十二届三中全会《关于经济体制改革的决议》，第一次全面阐释了国有企业改革以及相应的配套改革任务，要求解决好国家与企业的关系（企业自主权）、企业与职工的关系（保证劳动者在企业中的主人翁地位），这一精神至今还没有失去其意义。
    1980年代初，国有企业的改革主要围绕“放权让利”和“鼓励竞争”进行。为减少企业对财政的依赖、提高投资效率，实行了投资“拨改贷”；为规范国家和企业的分配关系，适当增加企业留利，实施了两步“利改税”。
    但是，在当时工业价格体系明显扭曲的情况下，利改税实际是无数个案谈判的累加，难以形成平等的竞争环境，也难以有效激励企业。显然，理顺价格体系是有效激发企业竞争活力、引导结构合理调整的前提。但当时国有企业是财政的主要支柱，财政与价格—工资体系紧密联动，调整价格受到财政盘子和群众对涨价承受能力的双重制约。在当时，如何处理价格改革和企业改革的关系；是推进经济改革的头等问题。
    在实际进程中，随着企业计划外的（非计划定价的）生产销售部分的逐步增大，逐步引导计划内价格实行分步调整，同时也促使企业增强竞争意识、逐步消化价格波动带来的成本上涨。也就是“价格双轨制”改革思路的具体实施。其核心思想，就是通过市场化的“增量”，带动计划“存量”，渐进式地推进改革。而经济的增速和乡镇企业等“计划外”经济的兴起，为国有企业的“增量改革”提供了空间。
    这一时期，在给企业放权让利的同时，也放松了对企业的监督和约束，“软预算约束”体制带来的企业缺乏自我约束、追求短期收入的弱点逐渐凸现。企业向上谈判能力放大，使得企业留利比例逐年提高，严重影响了国家财力和调控能力。为保财政盘子将“利改税”改为“承包制”后，企业虚盈实亏，利润流失问题仍未有效缓解。另外，在推行双轨制之后，倒卖计划指标牟取差价（“官倒”）等腐败问题日益泛滥，成为引发群众不满的导火索之一。
    二、上世纪90年代：全面建立现代企业制度和经济结构大调整
    1992年后，私营企业、股份制企业和外资企业在国民经济中的比重迅速增长，形成了多种所有制竞争的局面。国有经济在经济总量中的地位逐步下降，这既对国有经济构成严重挑战，也在客观上加速了市场化进程。
    1990年代初，国家取消了企业的指令性计划、放开了大部分制成品价格，双轨制局面宣告结束。改革企业劳动工资制度，取消了国企的统一工资标准，企业可根据自身效益自主制定工资标准，并在法律意义上打破了“铁饭碗”，增加了劳动力的流动性。此外，在区域范围试行建立社会保障制度、改革税制和金融体制、建立资本市场等措施，为企业的产权改革扫清了道路。
    1993年党的十四大通过的“关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定”，明确国有企业改革的方向是“建立以公有制为主体的现代企业制度”；此后，公司法的颁布，国有企业的产权制度改革开始了大面积试点。整个“九五”和“十五”时期，是国有企业股份制改革全面推进的时期。
    伴随“产权改革”的，是国有企业大面积的效益滑坡、破产，以及就业结构的大规模调整。有人把这一时期国有企业的效益滑坡归结为单一的体制因素，主张将国有企业这个“热天的冰棍”尽快削价卖掉，这一主张显然是片面的。
    据统计资料；从1952年到1992年，全部国有工业企业的资金利税率一直在22％～25％之间，大面积亏损仅出现在1993～2003年（资金利税率最低时是1997年的6.27％。），此后效益又大幅度上升（包括竞争性行业在内），这显然和经济周期有密切关系。
    90年代国有企业效益滑坡的原因，首先是市场结构发生了根本的变化。1992年开始民营经济大发展，外商对华投资猛然增速，大量强势跨国公司进入中国，压缩了国内市场的空间（特别是在国有企业占主导地位的装备制造业），且外资企业享受种种税收优惠和非税收优惠，而国有企业长期处于受歧视地位的同时，至今仍承担着国家财政支柱的角色。
                  表1  国有工业企业产值和提供财政收入的比较
    年份     国有工业产值/         国有工业提供工商税/
           全部工业部值（%）     全部工业提供工商税（%）
     1980       76.0                    86.9
     1990       54.5                    71.3
     1995       33.9                    71.1
     1997       25.5                    56.3
    资料来源：《中国国有企业改革编年史》
    从自身原因看，在上世纪90年代，企业管理水平下降，特别是企业负责人素质下滑，损公肥私现象普遍；同时企业承担的社保负担和社会负担过重，无法轻装上阵，与民营企业和外资平等竞争。最后，1979年起实行“拨改贷”后，国有企业资本金普遍不足 加上有限的留成利润大部用于职工奖金福利，用于技术改造研发的资金过少，导致大部分企业靠吃老本过日子，财务亏空日增，只能靠银行货款过日子（国企平均资产负债率，1980年为18.7％，1996达71％）；国企债务又成为国有银行高额坏账的最重要因素。
    1997年，国有大中型工业企业的亏损面将近40%。从这一年起，商业银行不再向无偿还能力的企业放款。“软预算约束”的结束，推动国有企业进入了全面“改制（包租卖）”。数千万工人下岗，国家拿出巨额资金支付广大职工的转变身份补偿金和社保欠账。全社会在经受了通货紧缩和付出了沉重的结构调整成本之后。迎来了“十五”以来新的高速成长阶段。
    三、当前国有企业的基本情况和下一步改革思路
    至2005年，竞争性领域的国有企业改革“攻坚战”已告基本完成。大量原国有企业转为私营企业或混合型股份制企业。尚存的大中型国有（及国有控股）企业大部分已完成股份制改造，并逐步完善法人治理结构。随着新的国有资产管理体制的建立和完善，“十一五”以来国有企业经营水平有很大改善。一个富有活力的国有企业新体制正在形成。
    目前，中国工业已经形成了国有、私营、三资三种经济成分“三分天下”的竞争局面。
    目前国有经济占国民经济的比重究竟如何，缺少权威的统计信息。据国家统计局原局长李成瑞计算；2005年，二、三产业的公有制经济（国有十集体）与私有制经济的比重是：资本为 53：47；就业和国内生产总值均为39：61；在全部工业增加值中，国有部分占37．6％，外资占28.4%。
    刘日新进一步把股份制等企业重复计算的部分剔除后得到以下修正值：
                   表2  三种经济类型工业企业的主要指标
    企业个数  工业产值  增加值  资产总额  所有者权益  利润   从业人员
    （万个） （万亿元）（万亿元）（万亿元） （万亿元）（万亿元）（万亿元）
                        国有及国有控股工业企业
1998  6.47      3.36       1.11      7.49      2.68      0.05    3747.78
2006  2.50      9.89       3.26      13.52     5.87      0.85    1804.00
06/98  0.38      2.94       2.94      1.81      2.19     17.00     0.48
                           私营工业企业
1998  1.07      0.21       0.05       0.15     0.06     0.007   160.80
2006  14.97     6.72       1.87       4.05     1.66     0.32    1971.01
06/98  13.99    32.00      37.40      27.00     27.67    45.71    12.25
                    “三资”（外商及港澳台）工业企业
1998     4      1.68       0.41       2.13     0.88     0.04    775.19
2006  6.09      10.01      2.55       7.71     3.37     0.53     2118.10
06/98  2.31      5.96      6.22       3.62      3.93    13.25   2.73
资料来源：中国统计年鉴2007。

             表3  各经济成分实际占工业总产值的比重（修正值）（％）
    年份  国有企业  集体企业  股份合作  股份制企业  外资及港澳台
     1998   42.4      14.5       3.5        14.9         24.7
    2004    17.6      5.7        2.1        43.2         31.4
    在竞争性工业领域，国有经济在煤炭、石油石化、钢铁行业占绝对优势。在交通运输设备制造（船、铁路、车辆）、机械电气、轻工等领域则是各种所有制激烈竞争的局面。在商业领域，国有经济比重已是微不足道了。
    关于垄断企业的改革，由于所涉及的行业都是国民经济的命脉，并且牵涉到各重要行业独特的技术经济特点，就不能一刀切地通过“国有产权退出”的方式进行，必须以科学的态度，在充分论证的基础上积极稳妥推进。
    对国有大企业和金融企业的改革，由于不可能由私人控股，有人主张“引进外资推进产权改革”，或将资本变现充实社保基金。这种主张尽管很前卫，但明显不符合国家的战略利益，因而是不宜提倡的。邓小平同志曾经指出：“任何外国不要指望我们做他们的附庸”（在中共十二大开幕式上的讲话），在今天全面提高开放水平的时代，我们尤其要保持清醒头脑。
    四、几点思考
    经过30年的改革开放，以此为标志，我国基本上平稳地实现了由计划经济体制向社会主义市场经济体制的过渡（或者说初步任务已经完成），国有企业改革任务的基本实现，是最重要的标志性成果。这是支持我国经济持续高速成长、效益逐步提高的基本体制保障。
    30年的改革进程，是不断调整以适应形势、解决问题、实现长远目标的过程。我们在肯定改革成就、坚持改革方向的同时，也有必要认真总结经验教训，以期在下一步深化改革中，避免大的失误。
    第一，要正确处理改革和稳定的关系。二十多年的改革在取得成就的同时，也积累了新的矛盾和问题。在一段时期中，国有企业改制中出现了种种不规范操作问题，如产权交易的黑箱操作，管理者低价收购企业大股，以及伴生的贪污腐败问题，引起广大群众的强烈不满。有人认为“腐败是改革的润滑剂、国有资产流失是改革所必须。”但实践说明，腐败不是什么改革的“动力”或“润滑剂”，而是腐蚀剂，任其发展将败坏改革的声誉，破坏政府与人民群众的联系，动摇党的执政基础。
    改革开放的根本目的之一是让大多数人富裕起来；要维护起码的社会公正公平。改革不可避免地导致社会利益多元化，但必须以维护社会稳定作为底线，不能听任社会贫富差距不断拉大。要倾听群众的呼声，维护大多数人的利益；要旗帜鲜明地反对以损害国家和人民的利益搞化公为私。必须加强对产权改革的监管，提高透明度，着力防止国有资产的流失；要加大惩治腐败的力度。
    第二，要正确认识改革和发展的关系，改革要为贯彻科学发展现服务。经济体制改革是为了激发经济活力，必须服从国家发展的最高战略利益。改革要服从发展这个“硬道理”。应该指出，只有符合科学发展观的发展才是真正的硬道理，就是要适应“又好又快”发展的目标，推进经济结构的调整升级，将科技自主创新作为支撑结构升级的中心环节。转变经济发展方式，必须扭转将改革片面理解为“私有化”、将发展片面理解为“创造环境招商引资”的思维定式。历史上所有成功实现经济起飞的国家，在其工业化进程中，都是自觉地将“自上而下”和“自下而上”有机结合的过程。既要“将企业推向市场”参与国际竞争，国家又不放弃对本国企业的支持与保护；既要积极争取外援和利用外部资源，又要注重保持自主性；既要强调微观效益，又要注重统筹全局与长期利益。
    一是要正确理解政府和企业的定位，在确保企业作为市场主体的同时，要保持国家对关键领域和重要产业的控制力。我国是发展中国家，本土企业（不论是国有大型企业还是民营企业）在工业组织、企业规模和竞争力（特别是研发和营销能力）等方面和发达国家的跨国公司还有很大的差距，我国整体的科技创新能力还比较落后。历史证明，后进国家的结构升级要克服技术和市场诸多难关，国家对产业和企业的组织和支持，是推进产业提升的必要条件之一。
    二是要确保贯彻“建设创新型国家”的战略。从改革的角度看；必须将完善社会主义市场经济体系和建设国家创新体系两者有机结合。要建立以企业为主体、市场为导向、产学研结合的国家创新体系，就要探索将政府、企业、产业组织、金融界和科技界、教育界的优势资源有效配置，竞争机制与协同机制有机配合，既发挥市场的基础作用，也发挥政府的引导支持作用。
    三是要高度重视维护国家经济主权和经济安全。要在开放竞争的环境下，在自主发展的基础上争取互利共赢，这也是实现贯彻“自主创新”战略方针的前提。国企改革要推进产权多元化，开放要让出部分市场，准许外资投资或收购部分企业的股权，但要设置安全底线，必须保持国家对战略产业和骨干企业的控制权，以确保本国企业能够经受国际市场竞争。
    第三，国有企业要在激烈的竞争环境中不断发展，必须同时解决好体制问题和管理问题，关键还是选好领导班子。国有企业体制的弱项主要在于组织体系不能真正和政府官僚体系脱钩，对上层管理者来说，如何理解国有企业的战略定位和指导方针，如何将兼有战略把握能力和实际经营管理能力的领导人放在合适的岗位，既保持其领导团队的活力与稳定性，又保持有效的监管机制，始终是所有企业面临的最大问题。组织制度、组织路线和正确的用人机制，不仅是国企也是所有企业管理的核心问题。
   

 （《环球视野》摘自2008年4月《开放导报》）