去年10月1日，《广东省农村集体建设用地使用权流转管理办法》实施。对于这个突破了现行《土地管理法》的地方法规，有专家认为不啻于一场“新土地革命”。
继广东试点之后，国家相关部门出台了一系列新规，仅今年就有两个“通知”格外引人注目：分别是3月27日国土资源部下发的《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》和8月31日，国务院下发的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》——前者要求稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点，不断总结试点经验，及时加以规范完善；后者强调农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。
前述“规范中发展”的基调，使农地直接入市有望在全国范围内大面积开闸。
但是，目前依然有效的《土地管理法》明定：农业用地要变成城市建设用地、政府就必须将土地由村集体所有变成国家所有，同时给农民一定的补偿。农地直接入市尽管有试点地方法规支持、甚至得到国家部委的某种支持，但如何处理下位法与上位法的冲突？农地直接入市，是否真正平衡了相关当事方的利益争端？其在现实中怎样操作？
日前，《产权市场》记者赴北京昌平区郑各庄村进行了实地走访，该地早在数年前就自发尝试了“农地直接入市”。调查的所见所闻，在明确一些事实的同时，也产生了更多疑问——以至于有专家断言：各种形式的农地直接入市只是将矛盾暂时搁置，若不能适时真正解决农地产权问题，甚至可能给将来留下更大的隐患。 北京农地直接入市个案
与很多乡村创富故事雷同，凭借能人的“先知先觉”，北京市昌平区北七家镇郑各庄村在农地流转上走在了前面，但自发变革、打政策“擦边球”意味着各种风险始终萦绕不去。最终，村里人的思路仍回到农地国有化的老路。
文／本刊记者 张卫华
从北京市区沿立汤路北行，过天通苑，803路公交车直达昌平区北七家镇郑各庄村：仿古的建筑，宽阔的商业街，宏伟气派的温都水城，整齐划一的公寓楼，占地40亩的水上公园，全长4公里的环村护城河，悠闲自在的居民……9月7日上午，《产权市场》记者来到北京昌平区郑各庄村，不禁为眼前的情景所打动，这里已经看不到一寸农田、一头耕牛。
这个已改名叫“宏福社区”的村庄去年人均收入达到了17800元，是个远近闻名的富裕村，同时也是北京市新农村建设的试点村。前去视察的北京市领导称这里为“乡村里的都市”。
“农民靠土地，要把农民引导成投资人。”郑各庄村委书记、宏福集团董事长、北京市人大代表黄福水告诉《产权市场》记者，土地流转在该村发展过程中的作用“至关重要”。
农地交回集体
“我们没有卖一亩地。”郑各庄村副主任郝春秀向记者强调，这里的土地流转形式是土地集中起来后，村集体统一出租给企业，而不是卖给企业，然后村集体共享土地收益。“我们有自主权，没有控制权也不行。”
55岁郝玉增是郑各庄村宏福集团的办公室主任，作为本村人，他亲历并见证了郑各庄村发展乃至崛起的全过程，当然也包括土地流转。
上世纪80年代，在人民公社取消后，跟全国绝大多数农村一样，郑各庄村把3000余亩耕地分给了村民耕种，平均每人不到一亩半。然而，从90年代开始，农地种地的积极性开始消退。大部分人开始出去打工或做生意，他们有的把地包给别人，有的把地主动交给了村里，有的干脆撂荒。
“当时一亩地一年弄好了收入也就二三百元，如果出去打工一个月就能赚五六百元。”郝玉增认为，农民单纯种地已经不合算了，出现主动把地交给村里也就不奇怪了。
1998年是郑各庄村发展史上关键的一年。与之相对应的是，这年国家实施农村土地的续包工作，对原来的土地承包期再延长30年。
郑各庄并没有把地重新分给农民耕种。相反，“借这个机会，我们引导农民把土地交回到集体。”郝玉增认为，这是该村发展的一个契机。
“绝大多数都是自己主动交的，最后一两户也是经过他们本人同意村里收过来的。”郑各庄现任副书记和副主任郝春秀说，村里并没有号召大家收地，更没有强迫大家收地，甚至连村民大会都没有开，“已经没有必要开了。”
土地回到集体后，郑各庄进行大规模的旧村改造。同年，该村一边规划，一边按照农民自愿的原则，筹集500多万元启动资金建设村民公寓楼。截至今年，全村568户共1390人，98%的人已经住进了公寓楼。
“失地又失业是农民最怕的，如果这个问题解决不好，老百姓肯定不干。”郝玉增说，在收回土地的同时，就业问题也在解决，到了旧村改造时，农民已经充分就业了。
旧村改造使得郑各庄村的宅基地由之前的1050亩，变成了居住地仅为250亩，节约了76%的土地。此时，全村剩余的土地达到了4000余亩。
“现在除了70多亩的少量耕地外，其余全部调整为了集体建设用地。”黄福水认为，这为后来的土地流转和招商引资留下了足够的空间。
自发的“直接入市”
土地回到村集体很容易，但要真正让它流转起来并产生财富，并不是一件容易的事情。
在进行旧村改造的同时，村集体按照“确权、确利、保收益”的原则，先把土地量化到每个村民，大约合一亩多一点。然后，把土地的使用权和经营权委托给村里的企业宏福集团全权运作。
说到宏福集团，不能不提它的创始人和掌舵者黄福水，实际上他已经跟郑各庄发展乃至崛起紧密联系在一起了。“没有黄福水，就没有宏福集团，就没有今天郑各庄。”已经成为当地人的共识。
20多年前，年仅20岁的黄福水从北京北郊农场党校农村后备干部预科班毕业，回到郑各庄村担任生产队大队长。随后，他召集了村里十几个年轻人，白手起家，组建了一支土石方施工队。利用当时北京筹备亚运会时大兴土木的大环境，施工队当年便获纯利润50万元。之后，黄福水组建北京宏远机械施工公司，1996年宏福集团诞生。如今，宏福集团拥有12亿元资产，年产值8亿元，员工1500余名，主要产业有建筑、建材、房地产开发、信息产业、生物制药、机械制造以及旅游、教育等。
“刚开始没有企业进来，外面人来包地种蔬菜，费用很低，农民也得不到多少收益。”郝春秀说，前几年村民的土地收益每年每人只有40多元，中间有几年甚至一分没有。土地无法流转起来，没有真正进入市场，也就难以产生效益。
为了加快流转进程，宏福集团建立了占地800亩的创业园来吸引企业入住。同时，在其自身强劲发展的带动下，加上卓有成效的市场运作，村里的集体建设用地真正流转起来，使农地入市成为现实。
如今，在宏福创业园，有企业来建场租地时，郝春秀和同事便拿着皮尺去量地，然后计算一年的租金，最后企业跟村委签订土地租用合同。到了年底，企业就会把租金交到村里。郝春秀强调，企业是跟村里，而不是宏福集团签订的合同，“因为土地的所有权仍然归集体所有。”
土地流转起来了，租金也水涨船高。1998年定的租金每亩每年是5000元，现在达到了13000元，而尚未流转的土地，由宏福集团向村里交纳每亩每年500元的租金。“集团的办公楼占了多少地，都要向村里交土地占用费(租金)。”郝春秀说。
2004年，村民的土地收益人均为1236元，去年为1730元。包括这些在内，去年郑各庄用于村民各项福利支出达到340多万元，人均2600多元。这些全部来自土地收益。郝春秀解释说，这些福利包括老人补助，教育补贴，住房费用补贴，水暖燃起费等，剩余的按照人头分到农民个人。
“(这个收益)很了不得了，而且前提是你什么都不管。”郝玉增认为，农民的福利得到了保障，还能获得较高的现金收益，说明土地流转是成功的。
土地收益存争议
但另一端，失去了宅基地的村民并不坦然。
从平房搬到楼房，李有文(化名)并没有因为居住条件的改善而高兴，相反，他心里并不踏实。“原来还有国家承认宅基地呢，现在的房子住成，卖不成，我们只有居住权。”
商店超市，酒店宾馆，银行邮局，温泉养生，从幼儿园到大学，在拥有50多栋公寓楼的宏福苑小区里各种配套设施一应俱全。不过，在川流不息、车水马龙的小区街道上，如果想找一个土生土长的本村人并不是一件容易的事。这里实际住着上万人，而本村村民不到1500人。
“自己就是一头驴。”50出头的李有文看上去比实际年龄要大一些。他是一名给别人开车的司机，每天工作10个小时，没有休息时间，月工资1250元。李有文对自己的工作时间很看重，算下来他每个月要多干90多小时，但他仍然没有选择在村里的企业工作，他对几百元工资不屑一顾。
几年前，和绝大多数村民一样，李有文从平房搬上了楼房，新家100多平米，和老伴两人住绰绰有余。拿到新房钥匙之前，李有文按照每平方米680元的价格向村里交了近7万元的房款，这几乎是他所有的积蓄。
“没住楼前，还可以攒个三万五万，十万八万的，现在住了楼，反而没钱了，穷了。”对于现状，李有文显得很无奈。
更让李有成念念不忘的是他的那份宅基地。他家二分七的宅基地合180平米，按照周边大约2000元的单价计算，总价约36万元。李有文盼望着村里已经答应多年的许诺尽快兑现。
“宅基地是中央给的永久性权利，现在收回了，没有了，也没见钱呢。” 李有文非常清楚宅基地对他意味着什么。
对于自己居住的新楼，李有文同样很清楚，从法律意义说那不是他自己的，至少目前不是。“别看我们住着楼，住成，卖不成，还得他(村集体)卖，也没法抵押，我们只有居住权。”
李有文听说村里可能要先把村民转为城镇居民，然后再办理楼的产权证。可是他觉得，村里应该先解决宅基地的钱，下一步才是转居民办产权。“得一步步走啊，哪有一下子走三步的？摔着呢。”
李有文甚至武断地认为，再过三年，其他村会超过他们村。理由是别的村都有地，他们村没地了。他对自己从村里得到的土地收益并不满意。
超越法律的风险
今年5月，北京市委政策研究室的黄庆杰在针对郑各庄村土地流转调查报告中指出：“郑各庄村集体建设用地流转改革的许多做法与现行的法规政策存在冲突。尽管该村的村域规划已经得到市规划委的批准，但其许多建设项目因使用集体建设用地，仍未能取得合法地位，未能补办有关批准手续。特别是租地双方签订的协议，并没有法律依据，因此在今后的执行过程中蕴藏着很大的法律风险。”
对此，见证并亲历了土地流转全过程的郝玉增不以为然。“(当初)我们这样做的时候肯定要打一些擦边球，凡是发展好的村都要打擦边球，如果按照政策来，郑各庄村要往后退10年。我们先做了规划，你批不批是回事，我先做着(建设)，现在不都合法化了吗？”郝玉增认为，这是体制的缺陷，不能等着政策完全健全了后再做，“那样你就肯定落后了。”
郑各庄村书记黄福水向记者表示，新农村建设没有标准，只能创造标准。“适不适应，我们逐渐去平衡，去评估自己，现在我们努力把产业做成没有风险，抗风险的能力更强一些，更合理一些，至于下一步有没有风险，我也不知道，跟国家政策，跟我们自身的努力，跟周边的环境都有关系。”
黄庆杰的报告说，郑各庄村宏福集团公司在新村建设和产业发展中，很多项目是自己运作或者控股、参股的，需要投入大量的资金。公司面临着资金紧张、融资困难的难题，其重要原因是建设项目使用的集体建设用地无法在银行抵押贷款，获得银行的资金支持。
“会有资金方面的问题。”郝玉增告诉记者，最典型的就是银行抵押，“有产权证才能抵押，才能贷款，没有这个会制约企业发展。”
他举例说，今年7月刚开业的温都水城项目，宏福集团投资了8亿元三年才建成，几乎没有贷款，全靠自筹资金，包括企业积累，农民入股等。“如果能贷款，两年就建成了，3年就见效了。现在等于迟一年发展，而且企业会比较难。”
对于现行的《土地管理法》，郝玉增认为，它对农村发展已经产生了一定的制约作用，跟现在农村实际情况不相适应，管得太死，成了一种束缚。
寄望“国有化”
“如果能把整个村(土地)变成国有，基本上就解决(产权)问题了。”郝春秀认为，这是解决包括农民新楼在内的产权问题的可行途径。
“村民的担忧可以理解。”同样住着集体产权楼房的郝春秀说，老百姓的宅基地没了，楼房是集体产权，而不是像宅基地那样属于个人。
“当初进行旧村改造时并没有政策支持，一方面要争取政策，一方面也得运作。”在郝春秀看来，这是个遗留问题。“只能靠自己积累来改造，国家不可能给你投钱，而自己的运作资金没有那么充裕，只能一步步来，不可能一步到位。”
对于如何解决产权问题，郝春秀的思路是，短期来看，靠政策，比如争取把土地变性质，变成国有：“这样基本上就解决了。”
郝玉增也不理解，郑各庄村的控制性规划都批了，为何所有的建筑，包括楼房和企业工厂厂房都拿不到产权？不过他认为，现在这个问题正在研究，很快就能解决，“我们做一个试点，正在做着。”具体措施如何，郝玉增并没有透漏。
郝春秀认为，毕竟是新农村试点，这是个比较成功的地方，村里自己经营，自己改造，没有实力，老百姓不支持，不可能进行下去。“好多(进行)到半截失败了的不是没有。”
郝春秀坦言，这届村班子任务相当重，“老百姓把地交给你了，你弄不好老百姓就吃不上饭，我们有直接责任，所以压力相当大。” “必须想办法发展经济，承诺村民同北京市最低公司和最低生活保障金一样标准并随之上调肯定要对现的。”
“产权这块(看看)能不能争取到政策，少花些钱甚至不花钱把它解决了。”郝春秀认为，毕竟国家不会投钱，也不能依赖国家，即使实行土地国有，也要靠自己努力解决。对于2003年北京市国土资源局制订的《北京市农民集体建设用地使用权流转试点办法》，郝玉增表示并不了解。不过，郝玉增希望北京市也能出台类似《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》的正式地方法规，他认为，如果能规定农村集体建设用地能够抵押，那么就能解决企业的一部分资金问题。背景一 北京土地流转试点停滞
早在2003年，北京市国土资源局制订的《北京市农民集体建设用地使用权流转试点办法》中规定，农民集体建设用地使用权在土地所有者和使用者自愿的前提下，可以转让、租赁、作价出资(入股)。
该办法规定，进行流转的土地必须符合土地利用总体规划和城镇建设规划，并取得立项批复，农用地和未利用地则需履行申请、批转手续后方可变为建设用地，严禁利用建设用地进行商品住宅开发，不得擅自变更土地用途。
同时，取得流转的土地所有者首次流转的土地受益原则上归拥有土地所有权的集体经济组织所有，提取一定比例作为农村社保投入外，其余转向用于农村基础设施、兴办集体公益事业等支出，再次流转受益归土地使用权的单位或个人所有。
从当年9月开始，试点办法在北京市延庆县的大榆树镇、怀柔的庙城镇施行。
“实践上很难操作。”日前，北京市延庆县国土资源局的王女士告诉《产权市场》记者，试点实施的情况不好，基本处于停滞状态，实践很难操作，企业没有积极性，原因是土地不能抵押，得不到资金支持，企业没有积极性。
王女士说，如果先征地再流转，补偿费用太高，手续复杂，进程缓慢，很难操作。“目前仍然在调查情况，了解民意。”在王女士看来，是征用还是直接流转，成了延庆大榆树镇试点的两难选择。
北京市委政策研究室的黄庆杰告诉记者，上述办法在这两个试点进行得都不好，办法并没有贯彻下来。
背景二 广东新土地变革一年：部分体现了农民的土地产权
2005年10月1日，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》(以下称《办法》)正式实施。《办法》规定了集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押等内容和具体操作办法。这明显与现行《土地管理法》规定的“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”相冲突。因此，有专家认为这是下位法与上位法的冲突，并对办法的实施后果提出了怀疑。同时，由于没有对农地做出进一步规定，在流转过程中如何保护农民的利益也是个疑问。
一年过去了，《办法》实施效果到底如何呢？
上访的农民少了
“原来省政府门前，因土地纠纷上访的农民很多。”广东省社会科学院宏观经济研究所孙建研究院对《产权市场》表示，现在这种上访明显下降了。孙建认为，下降的原因应归功于去年实施的《办法》。从上世纪八十年代末起，孙建开始从事三农问题调查研究，对农村土地产权制度改革尤为关注。
孙建说，在办法出台前，广东各地私下农地流转已经非常普遍，由于法律不允许，没有政策支持，都是以不公开的方式进行，引发了很多土地纠纷，导致农民上访增多。
“《办法》让农地流转变成了阳光下的操作，透明度增加了，操作也就更加规范了。”孙建认为，办法规范了农地流转的操作过程，尤其是农民的权利得到一定程度的体现和保护。因此，土地纠纷少了，上访的农民也就少了。
每个农民都要签字
今年7月，孙建曾专门到广东南海进行《办法》实施后土地流转情况调研，这里因为发明了土地流转的“南海模式”而闻名全国。所谓南海模式，就是由村庄组成股份公司向工业投资方出租农地，地租收益按股在农户和集体之间分红。
孙建发现，在土地流转操作过程中，每个农民都要签字，“哪怕有一个农民不签字，土地流转都不会成功。”
而按照《办法》规定第七条规定，出让、出租和抵押集体建设用地使用权，须经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意。
孙建认为，实践中之所以比《办法》规定还要严格，是《办法》规范作用的重要体现。
同时，孙建认为，农民在土地流转中的权利增加了，知情权有了，也知道了如何行使土地的使用权，这在一定程度上涉及到了产权。“通过使用权一定程度上体现了农民在土地上的部分产权。”
不过，孙建指出，《办法》本身并没有涉及土地产权制度，因此不可能指望其给农地产权制度改革带来多大的突破。“不可能一步到位，只是某种意义上部分体现和保障了农民的权利。”
对于属于下位法的《办法》与属于上位法的《土地管理法》的冲突问题，孙建透漏，刚开始的确有人担心《办法》出来后，会带来法律上的风险，会引起更高层有关方面的关注，甚至被叫停。但是，现在看来当时的担心有些多余。今年3月27日国土资源部下发的《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》要求稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点，不断总结试点经验，及时加以规范完善。8月31日，国务院下发的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》强调农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。
从上述两个通知内容可以看出，尽管没有涉及广东的具体做法，但实际上已经承认了农地流转的合法性。 农地产权改革的几种思路
农地的集体所有，在实践中往往被置换成行政村所有甚至村长所有，将农地产权所有者具体化，是专家们的共识。
文／本刊记者 张卫华
农地直接入市既然只是一个权宜办法，那么，有没有根本解决方案？就此，《产权市场》记者采访了三位知名专家，他们提出的解决思路尽管不同，但均认为：“明确农地产权不仅有必要，而且已经到了非常紧迫的地步”！
虚置的“集体所有”
面对《产权市场》记者的询问，除了宅基地外，北京市昌平区北七家镇郑各庄村村民李有文从不觉得自己原来的那份耕地是自己的，“那是村里的。”
“农民不是傻子。” 国土资源部中国土地勘测规划院地价所所长邹晓云对《产权市场》记者说，农民的担心是非常有道理的。“原来农民占的是一块宅基地，将土地上交后虽得到一处房子，但房子所分摊的土地是不确定的：这两块地的权利相差很大。”
我国宪法第十条规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。
“到底什么是集体所有？用什么形式实现集体所有？到现在国家也没有一个准确的说法。” 国土资源部咨询研究中心副主任、全国政协委员刘文甲对《产权市场》记者表示。刘文甲认为，集体所有是一个模糊的、笼统的概念，农民集体所有实质上是一种所有权主体缺位的所有制。“我听到最多的就是农民承包使用权，地是村里的，有的村长干脆说自己是所有者。”他在调研中发现，农民普遍不知道农村土地属于农民集体所有。国土资源部相关人士告诉记者，八九成的农民不认为土地是自己的。“现在的村集体行政色彩太浓，绝大多数农民认为土地是村里的。”
清华大学人文社会科学学院教授秦晖曾专门撰文从人数多少、控制权、股份制、分配原则等四个方面解读“集体所有”，指出“集体所有”这个模糊的产权概念多么费解。
“集体拥有但不归结为个人总和的共同所有，不能归结到个人。”全国人大一位参与《物权法》修订的人士在回答《产权市场》记者咨询时表示。
今年，国土资源部把“加强地权理论研究，健全土地产权体系”作为工作要点之一，业内人士认为此举非常有必要，而且意义重大。今年6月，国土资源部下发的《地籍管理“十一五”发展规划纲要》提出，“十一五”期间，将构建现代土地产权管理制度。将以参与土地产权管理立法为基础，进一步健全土地登记制度和土地权利体系，同时加快推进土地登记全覆盖、全面查询和土地权属争议调处工作，建立健全现代土地产权管理制度，更加有效地维护土地产权人合法权益，更加全面地规范土地市场秩序。纲要提出，将初步建成“权责明确、归属清晰、保护严格、依法流转”的现代土地产权制度。
不久前，据《21世纪经济报道》报道，国土资源部针对农村土地产权制度改革的专项调研已经启动，此次调研牵涉到三大焦点问题：农村土地产权的归属问题；农地是否能够拥有与国有土地同等地位，直接入市；前两个问题厘清后，农民如何参与分配土地增值收益自然会迎刃而解。
据悉，这项首次专项调研今年底之前要拿出结果。
目前，农地直接入市的实际做法跟现行的《土地管理法》相冲突，因此社会各界对于修订该法以适应新形势的呼声甚高。
不过，上述那位全国人大不愿意透漏姓名的人士对记者表示，目前全国人大并没有修改此法的议程，通常情况是先由相关部委比如国土资源部提出方案来，再提交给全国人大相关部门研究，最终提交全国人大常委会或全国人大批准。
国土资源部政策法规司司长甘藏春对《产权市场》记者说，《土地管理法》修改并没有时间表，要根据实际情况来做。该部另一位相关人士表示，此法的确需要修改，但到底怎么修改，还处于研究阶段。
“法律通常规定现有的东西。”上述全国人大的人士认为，让法律做一项改革不是很容易。
并有人认为，即使《土地法管理法》修改，在农地产权制度改革方面能否有重大突破，仍然存在着变数。
秦晖：地权归农
“在起点平等基础上形成的农民土地所有制，我认为没有理由反对。”清华大学人文社会科学学院秦晖教授主张地权归农，身份性、强制性的官式“集体”应该慎言。
在接受《产权市场》记者采访时，秦晖表示，在地权归农的前提下，集体与否并不重要，“只要农民自己愿意组织成集体，当然可以。集体原始的含义就是大家自愿在一起嘛。”
秦晖认为，我国目前农民的地权并没有得到保障和确认，甚至连使用权往往也是有名无实。他说，农民只是在别人特许下使用着土地而已。他们不仅没有产权，而且佃权也很不可靠，不要说永佃，就是有限佃期也无法保证。
“在地权不归农的情况下，延续如今这种权利关系暧昧不明的现状，已经积累了许多问题，造成了我国土地问题的复杂化。在20年前可以通过承认平分现状，从公平起点出发而易于实现的地权归农，如今操作起来已越来越不容易，而且可以设想，照此下去以后会更难。”
因此，秦晖认为，地权改革不宜久拖。
秦晖指出，地权归农是每个农民应有的权利，不能以某些农民愿意公有为由就禁止其他农民私有，不能以多数(即使真的是多数)农民愿意弃权为由就禁止其他农民维护自己应有的权利。
那么，地权如何归农民呢？秦晖认为，在承包制下农民本来就是各自使用份地的，承认其对份地的地权就行了，不存在分家的问题了。只要切实尊重已被承认的农民土地使用权，就是大大突破了。
“进一步讲，至少在农地方面，应当承认农民的土地所有权。在土地农转非问题上，农民也应当有受限的所有权。至于农民是以集体还是以农户方式拥有这种地权，可以因地制宜，让各村农民自行选择。”
秦教授认为，这个本来比较简单的问题，在许多地方被人为复杂化了。
既然不简单，秦教授认为，那就从最基本的“底线”做起。“那些意识形态上已非禁忌、纸面上也已允诺承认的权利，应当尽快落实，例如农民的土地使用权应该得到确实尊重，需要从农民手中得到使用权的有关方面，应该学会向农民购买而不是征收这种权利。”
“向农民买地又如何？”秦晖发出疑问。在他看来，农民既不会一味说不，也不会轻甩贱卖，农民有能力判断和决定属于自己的是土地是否出卖。
秦晖指出，在确认征地款归农之后，现在应该是承认地权归农的时候了。农民应该有权选择集体所有还是农户所有。如果选择农户所有，也应该让他们选择实现的方式：是承认现状呢，还是先调整一次，再稳定？无论哪种办法，本来都不难操作，这种调整在现行土地制度中也是有规定的。
秦晖对地权归农后的情景做了展望：某些希望联合起来的农民照样可以联合，不但可以联合起来搞产前产后服务，如发达国家通常所说的合作制，就是像以色列的“基布兹”那样的集体农庄，只要成员确实是自愿结合，谁也没有权力阻止他们。当然，前提是：如果不愿，谁也不能勉强你联合，如果联合之后又想离开，同样不会被阻拦。
刘文甲：农民股份制
年近七旬的刘文甲曾任原国家土地局副局长，是一名老土地工。
他从历史的角度分析了农地产权制度的演变。“(上世纪)50年代的农业合作化，农业生产合作社，谁有多少地，多少农具，都作价入股，产权是明明白白的。”刘文甲说，后来搞了高级社就取消了，到了人民公社就变成了“一大二公”，经济学上的产权制度却模糊起来，导致“干的不如看的，看的不如捣乱的”怪现象。
刘文甲在最近发表的《农民股份制：让农地产权清晰有活力》一文指出，尽管《土地管理法》对农村土地产权这个“权利束”，即所有权、经营管理权和使用权这三个主要权利的规定是明晰的，但在实际中的基本状况是，所有权缺位，经营权越位，使用权难保其位。
在调研中，刘文甲发现农民普遍不知道农村土地属于农民集体所有，不知道什么叫农民集体所有。刘文甲指出，农村土地农民集体所有由乡(镇)、村、村民小组三级来落实，但这三级中没有一级是以全体农民为主体的。各地基本上没有独立健全、适合经营管理农民集体所有土地的集体经济组织，而通常是村党支部、村民委员会和虚设的集体经济合作社三位一体进行管理。“这样的话，农民集体土地使用权便难保其位。”
刘文甲认为，农村土地产权不明晰、责权不明确、政企不分开，导致了一系列“病征”：农村土地管理不科学，经营管理权上篡所有权、下犯使用权；土地行政管理本来是依法对土地经营和使用行为的管理，管理的对象是土地经营者和土地使用者，实际上是管“官”，而《行政诉讼法》、《民法通则》、《土地管理法》等很难对“官”的经营行为予以有效规范。
从2000年起，刘文甲开始思考农村土地产权问题，作为全国政协委员，他连续多年提案，建议把农民集体所有进一步明确为农民共同共有。“很多人不理解，这两年我都提烦了。”刘文甲告诉《产权市场》记者。
在多次提案中，刘文甲写到：土地是农民最基本的生产和生活保障，将土地明确为农民拥有多少具体份额，土地改变用途后实现的巨大价值，除经营管理费外，全都以各种有效形式明晰兑现给每个土地所有者，农民可以将其进行投资，使农民享有的那份土地所有权的收益成为股权，集体土地的经营管理者可以成为农民持股会，代表农民参加股东大会等。
刘文甲告诉记者，他的这个主张是符合现行法律的。我国《宪法》第八条规定：农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。
“宪法都说了各种形式的合作经济是集体所有制，什么叫合作经济？就是合投资入股的经济。”刘文甲认为，在现代经济制度中，按份共有，各种形式的股份公司，股份制，股份合作制等等，都是集体所有。他举例说，日本的株式会社并不是私有的，股权是私有的，但合起来以后的实体是大家按份共有的。
因此，让农民按份共有土地，以农民股份制的形式实现集体所有，也就成了刘文甲的“农民股份制”。正因如此，刘文甲发表的上述文章的原标题为《依法健全农村土地产权制度》。
前不久，刘文甲到浙江福建调研，为他的主张召到了实践依据。
那里的城镇发展中按规划和计划“撤村建居”的一些地方，原来以农民集体所有土地资产为主的农民集体资产，通过个人股份制来实现农民集体所有、集体股份按公司经营管理的制度安排。他认为，这是农村土地产权制度建设的一个新亮点。
加上多年来，自己对土地产权制度逐渐形成的想法，刘文甲建议，没有“撤村建居”的农村，可以通过农民个人股份制实现农民集体所有。他还提出了具体的操作方式。
“这个制度建立时要注意分清农与非农的界限，注意贯彻平均地权，实现公平。建立之后要坚持增人不增股、减人不减股，股权可以继承、赠与，并随农村社会保障制度的建设情况来决定股权是否可以买卖。”
刘文甲说，土地使用权人(自然人或法人)应当与农民集体所有土地的经营管理法人机构签订土地使用合同，明确土地使用年限、用途、有关使用条件、双方权利与义务等。土地使用合同受合同法等法律保护。除临时用地外，农民集体所有土地使用权是物权，不是债权。在遵守合同的情况下，使用权人对其使用的集体土地享有占有、使用、收益、处置的权利。
刘文甲认为，应实行永佃制。“应努力创造条件，变承包制为永佃制，使农民有恒产，并能畅通流转。只有这样，他们才会真心实意地珍惜、合理利用和保护土地。”
“这样就把农地产权搞活了。”刘文甲认为，实现农民股份制后，农地的所有权和使用权都应流转，“农民要进城，他可以把自己的产权卖了，变成人民币，变成资本，这样不管是安家立户，还是所生意买卖，都是有基础的。而不是进了城后又舍不得也无法放弃农村的宅基地承包地。”
邹晓云：先到自然村，最终落实到个人
“行政村怎么能代表农民利益呢？”邹晓云，国土资源部中国土地勘测规划研究院地价所所长。他在接受《产权市场》采访时表示，让产权逐渐脱离于行政体系，把农地所有权主体先归到自然村是明晰农地产权的可行思路。
邹晓云认为，目前农地的集体所有制度，没有一个法人代表，从产权上是不明确的。“首先，行政村不能成为法人的代表机构，因为它是代表行政的；其次，行政村本身受行政约束和制约，从法律意义上说它对农民没有保障，行政村怎么能代表农民的利益呢？”
“大多数农民之所以认为土地不是自己的，最主要的原因就是由一个行政村来管他，虽然叫集体，但行政色彩太浓了。”邹晓云认为，目前行政村来管理集体土地，存在着产权主体不明确的弊端，村主任并不是集体产权的代表，他只是一个行政的管理者，却能代表集体行使土地产权，这是体制的问题。
在邹晓云看来，我国行政管理体系垂直延伸到村里，给农地产权的明晰化带来了一些人为障碍。“干脆把行政村拿掉，只设一个乡，下面就不管了，自然村的农民在自愿合作的基础上形成小组，去共同占有这些土地。他们可以选出代表来代替农民形式权利，并受农民监督约束，这样的代表就能完全代表农民的利益了。”邹晓云说，这是最好的状态，把权利落实到个人，这样权利就非常明确了。
邹晓云强调，农民之间必须有一个内部协议来说明共同拥有土地，这是获得法律承认的基础。
据邹晓云介绍，国土资源部也在推进农地登记工作，但目前仍然在行政村的基础上开展，没有把它跟自然村分开。
邹晓云承认，达到这种理想的状态不可能一步到位，“只能先到行政村，再到自然村，最后到个人。”
“现在最主要的是要落实好承包权，把承包权更明确细化一些，再扩大一些。”邹晓云说，不管是承包权，还是其他的权利，首先要明确农民的使用权，尊重农民既有的权利，在这个基础上再去落实，细化，同时建立健全相关法律配套和保障体系。
邹晓云认为，农地产权改革，私有化是发展方向。“这是一个大趋势，可能我们不叫它私有制，但实际上的产权是私有的，或者说是部分私有的。” 农地产权改革的时机是2020年
——专访国家发改委宏观院副院长、三农问题专家马晓河
文／本刊记者 张卫华
作为国家发改委的智囊机构、宏观经济研究院的见解对政策取向影响颇深；该院副院长马晓河，更是资深三农问题专家。对于众说纷纭的农地产权改革时机及其方式，9月15日，《产权市场》记者对马晓河进行了专访。
农地产权不完整
《产权市场》：建国以来，我国的农村土地产权制度经历了怎样的变迁？
马晓河：解放初，国家废除了封建土地所有制，实行“耕者有其田”的土地农民私有制，也就是把土地分到各家各户，按照均田制，让农民拥有土地。
后来，为适应农业生产发展，少数地方农民自愿组织起生产互助组，有的在此基础上自愿组织农业生产合作社，比如初级社。到了高级社和人民公社，土地有农民所有向集体所有转变，土地的所有权和使用权高度集中，最终建立农村土地集体所有制。
十一届三中全会后，土地产权开始分解，所有权与经营权相分离，实行家庭联产承包制度，实行双层经营，开始是15年不变，后来30年不变，一直延续到现在。
《产权市场》：农地产权制度演变，给我们的启示是什么呢？
马晓河：最根本的启示是，要让农民拥有真正的土地使用权和支配权，以及劳动成果的收益权。
《产权市场》：目前，农地的产权是一个什么状况？
马晓河：我认为目前土地的所有权，使用权，支配权的确不清楚，比如使用权30年不变，但所有权是集体的，在30年之间，集体可以随时征用。在某种程度上，30年代使用权里面带有了一定程度的所有权，但又不是特别清楚，主要是边界不清楚。
《产权市场》：这种产权的不清晰，表现在哪些方面？
马晓河：比如社区里面的集体所有，就是人人都有一份。但这一份是没法分割的，因为土地是共有的。说是集体所有，但行使集体所有权的时候非常难。在实际过程中，产权是不完整的，主要表现在三个方面：
第一，农地所有权归集体，应该是村集体来行使这个权利，包括土地流转，出租，出让等，但是在集体内部，这个权利是不完整的，比如规则制定，决策权，有谁来决策等都是不完善的。
其次，按照现行法律规定，农民集体土地是不允许进入一级市场的。不能进入市场进行交易，从产权角度来讲，当然是不完整的。土地所有权里面包括了使用权、收益权、交易权，但不完整的产权会导致这样的情况：土地价格不能由市场供求状况来决定，收益也不是土地的真实价值，因为有一部分土地价值在集体所有权之外流走了。相反，如果所有权是完整的，它的边界很清楚，就意味着在一级市场上怎么卖，卖多少钱，收益怎么去分配等都是可以进行的。
还有，土地作为一种商品，在法律规定下，应该可以流转，继承，抵押等，也就是说作为一种生产要素，应该是全面的。显然，目前是不全面的。
农民应拥有土地物权
《产权市场》：据参与《物权法》制定的人士介绍，在农地制度上，该法不会有大的突破，会根据现行土地法规来界定农地的产权。您怎么看？
马晓河：我个人认为，农民应该拥有土地物权的，作为完整的要素商品，应该有这个权利。我在《当前三农问题的症结与解决途径》一文提出，当前土地产权制度最重要的问题是农民应该有物权，农民用土地可以进行抵押，进行投资，要把农民现在的使用权变成一种准商品，这是一个核心问题。
但现实难以做到。《物权法》规定农民不能有土地上的物权，比如不能抵押。我认为，最根本的还是担心如果把土地物权给农民，让其抵押，最终会导致农民会失去土地，会形成大量的流民。这是一个非常复杂的问题。
农地产权改革的时机
《产权市场》：农地产权改革的基础是什么？
马晓河：一方面，我国人多地少，土地作为一种稀缺资源，当大量的劳动力人口没有从土地上游离之前，对土地改革的制约非常严重。这是不利条件。
另一方面，我国的经济发展和改革又为农地产权改革提供了有利条件。
第一，经济越发展，人口向城市化工业化流转和集中越快，那么劳动力集中在土地上的人口就越来越少，就会为土地改革留下一个很大的空间。
其次，我国的经济制度从计划经济向市场经济过渡，转轨中有很多不完善的地方，包括土地制度。但是，随着市场经济制度以及相关配套法律法规不断地完善和成熟，这些为土地制度改革提供了一个制度平台。
所以说，目前土地制度不完善跟其他体制一样，是一个阶段性的。中国的改革，尤其是土地改革应该是渐进式的。
《产权市场》：您曾指出，现在强调对土地所有权进行彻底改革的条件还不成熟，城市化水平达到 60% 以后，再来考虑土地的产权制度改革才算合适。为什么？
马晓河：土地制度改革每前进一步，都会涉及到诸多问题。在现行的城乡二元制度没有打破或消失之前，这个时候盲目加快土地制度改革，肯定会带来系列问题。比如说，农民把地卖了，可他并不能在城市落脚，这样会形成大量失地农民。这些既进不了城，又在农村没了土地的农民就成了流民，会造成社会问题。同时，土地是农民最后的社会保障。过早动他，会损害这种保障体系。
这些年中国经济发展为什么这么快？而且这么稳？我认为，其中核心之一就是土地制度稳定，为社会的工业化和城市化提供了一个很大的支撑。所以，土地制度改革一定要从经济发展和历史背景来考虑，要符合国情。
《产权市场》：那么，您预计城市化水平多少年后能达到60%？
马晓河：到2020年我国城市化水平完全有可能达到60%，需要特别强调的是，这个比例不是单纯的统计数字，而是农民能真正地变成城市人，跟城市人一样享受到公共待遇。它是更彻底、更完善、更完整的一个城市化水平。
单纯从统计数字上看，城市化水平达到了，并不能说明你的制度变迁随之跟上。比如好多农民常年住在城市，但你没有给他身份，他们在子女上学、商品房、医疗卫生、就业服务、劳动保障等方面，都跟城市居民不一样，还是两种不同的身份。现在全国有1.5亿农民进城打工，但他们不是来城市定居的，是来赚钱的，拿到钱后就回家去了，所以说他们还不是城市人。
长期大计与紧迫措施
《产权市场》：有专家认为，农地产权改革应实行全面国有化，有的主张地权归农。您怎么看？
马晓河：我认为，现在谈归国有还是归农民所有为时尚早，因为条件不具备。当中国农业人口占全部人口的比例减少到40%以内，也就是城市化水平达到60%以上，再来考虑土地的产权制度改革才算合适。当然，农地产权改革的各种主张和模式，都可以作为理论进行探讨和研究。
《产权市场》：那么，您认为，目前最应该做的是什么？
马晓河：目前最主要的工作就是要坚决稳定家庭联产承包责任制，这个承包制30年不变一定要坚持。在此基础上，土地使用权可以继承、转让、流转等。
同时，要加强土地的用途管制，中国的耕地非常有限，不能把土地随便变成建设用地和工业用地。世界上其他国家，农用地转成工业用的都要经过非常严格的法律程序，就是说也是有限制。当然，他们并不是限制农地进入一级市场，而是限制农用地转成非农用地。
还有，在这个承包制度下来完善土地制度，特别是土地的征用制度和使用制度。现在，虽然说集体所有，好多地方掠夺农民的土地，造成了实际土地产权主体的虚置，这是不对的。一定要尊重和完善农民的各种在土地方面的权利，充分体现和保障他们的所有权，让他们更好地行使所有权、使用权、收益权。让这些权利真正变成农民的权利，让产权主体真正落到农民头上。
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