扬州国企职工因改制争议状告政府事件调查
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2006年10月27日中国新闻周刊
*职工就国企改制争议状告政府，意在打通维护自身权益并监督改制过程的司法路径，虽然迄今距离解决路途尚远，但原告已决意上诉，继续掘进这一通道*
★ 本刊记者／唐建光(发自江苏扬州)
10月18日，扬州市中级人民法院，因对国企改制持有异议，江苏通裕纺织集团有限公司职工状告政府的行政诉讼在这里开庭。
特意换上浅蓝色厂服，殷子宏、徐志鸣、崔小华三人坐在原告席上。他们的对面，被告扬州市人民政府聘请了律师代理出庭，第三人扬州纺织资产经营管理有限公司由两名干部出庭，另一第三人扬州润扬投资集团有限公司缺席。公司董事长、通裕的实际控制人刘俊涛在电话里对记者说，这事很简单，如果收购交易不合法，你(政府)退我钱就完了。
原告都在通裕有着30来年的工龄。旁听席上，还有一些高层和普通职工，另一些则聚在法庭外——他们中有的已经离职，但依然关注着那场改制及其延续至今的后果。
原告要求法院判决政府撤销其同意改制方案的批复。但10月24日下午，法官宣读了裁定，驳回了原告的起诉。
不过，特意前往旁听的中国社科院北京东方公益法律援助律师事务所主任贺海仁在庭审后对原告们说，"他们让你们(上法庭)说话，并且没有打断你们，就是很大进步了。"
其实分坐法庭两侧的原告与被告，在其他场合已经争执了3年。
自2003年年中起，通裕的职工便通过各种方式就改制问题持续上书、上访扬州市与江苏省。
2005年腊月二十八和2006年腊月二十七，职工代表们都是在与官员的对话中迎接春节。而在后一次对话中，市政府副秘书长夏正祥对他们说，你们要过年，我们也要过年。实在不行，你们到法院打官司。
于是，殷子宏、徐志鸣、崔小华于2006年7月来到法院递交诉状，7月24日他们意外地接到了受理通知书。
"意外"在于，据律师和法学专家查询，此前尚未见职工就国企改制而被受理行政诉讼的先例。而到2004年底，中国已有逾十万家国企进行转制，涉及逾3500万人，其中一些改制引发的纠纷不断。但这些职工即使持有异议，也很难通过诉讼方式表达自己主张。
为了规避集团诉讼面临的现实司法障碍，通裕的职工选择了个人起诉。而根据规定，涉及国企转制等的案件，律师接受委托需向当地律协备案。这一规定使得殷子宏们最早委托的律师放弃了代理。其后才通过著名律师田文昌找到来自北京京都律师事务所的代理人。
不过，殷子宏们仍然算是幸运的。扬州纺织集团资产经营管理公司(原扬州市纺织工业局)总经理林群对记者解释己方应诉的理由时说，我们也做了很多说明解释工作，他们(职工)仍坚持意见，那就通过法律途径来判断，政府是否做错了。
而实际上，自从决定对簿公堂后，大半年来职工们未再找过政府的"麻烦"。贺海仁说，让他们上法庭，总比上街头好得多吧。
不过，这场诉讼还来不及判断政府是对是错，即暂止于中途。10月18日的庭审，实质上仅仅争辩了一个问题：在国企改制中，职工是否能够状告政府？政府是否应该作为被告？
几天后的一审裁定为，政府该项作为，属于不可诉的行政行为。 ★
庭辩：国企是谁的
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2006年10月27日中国新闻周刊
*通裕改制争议在权益的锱铢必较中试图明确：政府和职工在国有企业中各自享有何种权益*
★ 本刊记者／唐建光
通裕改制争议在外界的关注中被放大了。去年，清华大学教授汪晖等人亲赴扬州调查，并于今年发表名为《改制与中国工人阶级的历史命运》的调查报告，继而北京法律界和经济学界的介入，使得这一在中国国企改制潮中的寻常事件，似有了标本意义。
而18日庭辩的几处焦点，因此有了"微言大义"的色彩。原告方告诉记者，他们将继续上诉至江苏省高级人民法院，继续这场辩论。
* 改制是政府处分自身资产？*
原告指控，改制违反规定程序，比如在未按时召开职代会或职工会议审议相关方案的情况下，政府批复国有股权转让方案属于违法。
政府的辩护人则认为，政府作为出资人批复股权转让，不是具体行政行为，而是处分自身资产的民事法律行为，因此不能作为行政诉讼的对象。
而原告代理人，京都律师事务所律师陈炜则认为，国有资产属于全民所有，政府只是受托管理和监督，政府处分国有资产的行为，显然不能等同于一般人处理自己财产的行为。
这一问题的核心是，国有资产到底是什么性质？政府与国有资产是什么关系？中国社科院法学所贺海仁博士说，政府在国有资产中身份不明，给改制等涉及国有资产处置的行为带来了问题，政府具有双重身份，既是出资人，也有行政监管职能。这就导致外部监督(上级监督除外)阙如，只能是政府自我处分自我审批自我监督。
*职工能否主张权利*
扬州市政府一方在自辩中，集中质疑了职工主张权利的资格。他们提出，职工与通裕集团之间只是劳动合同关系，而改制并不改变这一法律地位，后者仍然属于通裕集团职工，因此不是政府批复行为的相对人，不具有行政诉讼资格。
"不改变职工身份"的说法引起了旁听席上的骚动，殷子宏激动地说，我们以前是国有企业职工，现在叫社会从业人员，难道说没有改变身份吗？
庭审后，纺织经营公司的一位人士对记者说，职工们"闹"，部分原因是因为失落感。
但是，"失落感"并不能涵盖由国企职工到私企雇员的变迁。贺海仁说，虽然从来没有法律明确国企与职工间到底是何种关系，但其间显然不是一种普通的劳动关系。
贺举例说，比如改制中国家规定的职工"身份置换金"
，改制方案尤其职工安置方案需经职工审议或通过，转让股权时给予职工价格优惠或优先购买权等，"如果私企转让，需要经职工批准吗？"他推论说，通过这些政策，国家实际上承认国企职工某种特殊权益。
他说，国企改制对职工利益的影响是不可否认的，职工是利害关系人，他们依据《行政诉讼法》关于"利害关系人"的规定主张权利是符合逻辑的。
但迄今为止，这种"特殊权益"并没有得到任何法律或政策的界定，其政治内涵(比如学者曾提出的政治契约说)、经济内涵及法律地位，都有待厘清。
*由政策改制到依法改制*
不仅是职工、政府在国企中的权益和地位未有法律明确，贺海仁说，整个国企改制迄今基本处于无法可依的状态。
陈炜在代理此案中即发现，国企改制所能依据的专门法规依据，只有国务院颁行的《企业国有资产监督管理暂行条例》，更多的依据是国务院及各部委下发的通知、意见等，仅属于政策性文件或部门规章，而且其中含混甚而矛盾之处也不少。
这种状况，使得在国有资产和国企转让过程中的各方权益难以从法律上确认，一方面使得国企改制中国家权益难以得到保障，导致国有资产流失；更使得各方尤其是职工在确认和维护自己权益时于法无据。在多数情况下，只能通过上访等方式，与政府讨价还价。
贺海仁说，国企改制当前面临的两大挑战，一是防止国有资产流失，二保障职工合法权益。前者已通过刑法修改等得到了强化，而后者仍然缺乏法律支持。
因此，贺海仁认为，国企改革必须从政策改制进入到依法改制阶段。 ★
不由自主的扬州通裕集团两次变身
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2006年10月27日中国新闻周刊
*通裕30年的两次变身，折射了每个历史时代的特定走向，在这一过程中它和它的职工通常是不由自主的*
★ 本刊记者/唐建光
从高处望下，通裕集团第一棉纺厂低矮的厂房整整齐齐地匍匐在地面，顶着一排排红色的瓦，像一片刚被犁过的田地。
这些陆续建于七八十年代的厂房，跻身于扬州市城南新修的道路和楼间，已显得破旧。而从这个母体现在已繁殖出十余家分厂和子公司，
早在1997年就创造出4.8亿元的销售收入和3146万元的利润。
至2002年，公司的数位高层确认，那一年是通裕的巅峰期。次年，通裕被纳入扬州市58家工业企业改制行列。
这个时候，国企改制被称作一场势在必得的攻坚战。在扬州，乃至在全国，实际上进行着一场"改制竞赛"。据学者汪晖的调查报告，扬州市一位主要领导在会议上说："扬州不存在不需要退的企业，也不存在不能退的企业，更不存在退不出的企业。中小企业要坚决退，大企业也要有序退。困难企业要全部退，好的企业也要积极退。"
正是在这个时候，深圳地产商人刘俊涛及其深圳滢水集团，来到扬州。
*"红帽"伏笔*
而要由国企改制为民企的前提，是通裕必须是国有企业。而这却成为现在的一个争议疑点。
据汪晖等人的调查，通裕的前身是建于1958年的国营扬州棉纺厂，后历经名称变迁，1962年市政府决定将原地方国营扬州线厂改为集体所有制企业，直至1997年江苏通裕纺织集团公司仍为集体企业。
但这一年，公司高层决定将通裕改为国有企业。据曾参与其事的一位公司原副总经理向记者表示，"改制"的初衷是为争取国有企业才能享受的优惠政策，在政府支持下，遂以"恢复全民企业"的名义得遂。
而其间，公司普通职工并不知情，更不知道变更的实质含义。因为在当时的政策环境下，所谓"集体所有"，并不能落实到其"所有者"职工的实际权益上，而国企让他们更能获得安全感和荣誉感。而在当时私企改集体，集体改国企的"戴红帽子"潮流中，这一"改制"为下一轮改制埋下伏笔，其后果直到6年后才被察觉。
*为何只有刘俊涛？*
而在当时，刘俊涛并不是惟一竞购者，传闻中有多家来自国内外的竞争者，在通裕内部，他至少还面临两个对手。
一个是以董事长马宝祥为首的管理团队，他们提出了经营层收购的方案。但这一方案遭到了部分职工的反对。后者关于管理层腐败的指责，使得经营层收购方案被政府否决。而殷等提出的职工收购方案，也没有得到认可。
政府还否认存在其他外部竞购者，于是并无纺织业资历的刘俊涛成为最后的赢家。2004年6月，扬州纺织控股投资公司与刘俊涛新设立的润扬集团正式签订《股权转让协议》。次月获得扬州市政府的批复。
而原告则对这次交易的合法性提出了异议。他们认为，根据国办转发的《关于规范国有企业改制工作的意见》，改制方案必须提交职工代表大会或职工大会审议，职工安置方案也需经过职代会或职工大会审议通过。而通裕的职代会审议改制方案和安置方案均是在协议获政府批复之后的"补票"。
而且政府未经公开竞价即否定职工提出的改制方案，也侵害了职工的公平竞争权。
而事实上，两位公司原高层向记者表示，政府为了保障改制顺利进行，通过管理层对职工尤其代表做了"深入细致"的工作，对那些可能的反对者更是人盯人"承包"。而在职代会安排座位时，在反对者周边均安排了支持者，防止互相"串联"。
这两位高层表示，改制方案得以过关的大背景，一是大家认识到国企改制是大势所趋，二则身为国企职工，职工对政府和经营层仍然是信赖的，而国有企业传统的组织纪律和思想政治工作，也是重要的保障。
*转制成败*
这样，刘俊涛以接受全部职工为前提，以8折的价格，即8600万元获得了通裕集团85%的股权。
对于这一价格，扬州纺织资产经营管理公司的说明是，这是"根据当时省、市政府有关股权收购一次性付款可以享受八折优惠的政策，同时考虑到改制后的企业全部接收近4000名在职工"而确定的。
不过对于2006年的状况，按纺织经营公司总经理林群的话来说，是"没有达到预期目标"。这位改制的主要操之一说，一是棉花涨价导致成本攀升，二是质量不稳定给销售带来困难；而生产和质量的问题，则与人员流失有关系。
按照林群提供的数据，改制迄今有700多名职工离职，而职工补充说，加上内退的，共走掉约千人。其中管理层已走掉了一半，总经理已换了三个。
当然，并不能把这些问题简单地归咎于改制。接受本刊采访的职工，从高层到普通职工人，都不怀疑改制势在必行，因为国企之弊是明摆着的。但是改制应通过什么途径，如何保障国有资产不流失、职工权益不受损害，以及如何减少及妥善应对改制带来的动荡，并不是没有他途可走。
原告们的诉求，也是要求法院撤销关于股权转让的批复，使通裕重回政府怀抱。
更多的离职职工则希望藉此重回到通裕。这些陆续拿着 "身份置换金"(多数一到两万元)离开通裕的人，少数中高层开始了重新创业，而多数职工则前途迷茫。
女工占职工的7成以上，她们十八九岁进厂，离职时35～40岁。而走出厂门后，才发现自己别无所长，难以重找工作。
但"回归"的前景不可奢望，一是国企改制势不可挡，二则如殷子宏转述原市经委一位官员与职工对话时所言：嫁出去的姑娘，泼出去的水，姑娘与人家结过婚总不能拖回来作处女。
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