基层药监空壳化之忧
□ 本刊特约记者 |
“过渡期实在是太长了。”山西省一位县级食品药品监督管理局（以下简称“食药监局”）工作人员程万里（化名）如此感叹。
2008年11月10日，国务院办公厅发布了123号文，取消了食品药品监督管理局现行的省级以下垂直管理体制，改由地方政府分级管理。
然而，改革的推进却十分缓慢，2009年8月，山西省机构改革方案缓慢出台。又过了半年，即2010年3月，晋城市推出改革方案，但何时轮到他们县呢？半年之后，还是更长时间？
据程万里了解，山西省其他城市出台机构改革方案的并不多，大部分市和县还在“彷徨地等”。
记者从浙江、江苏、广西等省份的基层药监工作人员那里了解到，机构改革的推进速度同样十分缓慢。浙江省的省级改革方案颁布时间为2009年“十·一”以后，江苏省的省级机构改革方案更是迟至2009年底才揭开帷幕。
等不起的员工
“人心惶惶，无心工作，各找出路。”程万里用12个字来描述自己所在的食药监局的工作状态。
程万里告诉记者，此次改革对食药监局的工作人员打击太大。他是2003年大学毕业通过山西省人事厅统一招考到食药监局的，当时是满怀激情，希望干一份事业。
然而，辛苦干了七年，不但一朝之间所有的努力化为了泡影，还没有了工资。从2010年1月至今，他没有再领到一分钱工资——因为省级财政不给了，地方还没有接收。他现在和同学调侃说，早知药监如此，还不如去当个村官呢。
江苏省一位县级药监工作人员对记者说，2008年机构改革方案出台以后，省、市级的食药监局就不再给县级食药监局考核指标了，所以，对于他们而言，工作是干多干少一个样，干与不干一个样。虽然不是无人管，但是不少人消极怠工。
广西一位市级药监工作人员对记者说，目前不少药监人员对前途失去了信心，很多分局都不办案件了，“都在观望，等待改革方案出台”。
机构改革的缓慢，不仅对食药监局的工作产生了很大的影响，还让一些基层食药监管机构面临大量的人员流失。
浙江省某市药监局一位管理者张图（化名）告诉记者，人员的流失已经相当普遍，仅他所在的法规处就已先后有5个人离开了。
内蒙古一位县级食药监局局长雷军（化名）向记者透露的情况更为严重。他说，他们当地2007年招录的基层药监工作人员，大部分是异地的。此外，为了保证药监的独立性，药监系统还着力推行了异地任职。他们当地异地任职的非常普遍，大约占60%以上。
雷军即是一例。如果垂直管理，调任很容易。他本以为工作几年就能回家，过上老婆孩子热炕头的日子。然而，现在食药监局要归地方了，回家根本无望。因此，现在很多食药监局的工作人员正在到处想办法离开。
雷军预计，改革后，由于异地的原因可能导致部分基层食药监局成为空壳，只剩下一个局长，工作人员全部走了。
此时人员流失还为食药监局后期的人员招录带来麻烦。因为，有的地方走的不仅仅是食药监局工作人员，还有编制，各省市县的编制皆是固定的，即使别的地方愿意接收，也不一定有编制。
“归地方就归地方吧，不要再拖着了。”程万里现在最大的心愿是，尽快结束不生不死的状态。
漫长的过渡
“地方政府不愿意要我们。”对于改革推进缓慢的原因，雷军如此认为。
如果当地县里有药厂，地方还欢迎食药监管部门归来；如果没有药厂的话，食药监管部门对地方政府而言就只是负担。对重视短期经济效益的地方政府来说，食药监管部门不像税务局等部门可以给地方政府直接带来经济收益，食药监管部门的归来，增加的只是政府的财政负担，包括人员工资，执法、检验制备支出等。
此外，药品和食品监管的效果不易显现：无假药、无食品安全事故是政府职责所在；一旦出问题，却又成为矛头所指。
“我们食药监局是高危部门。”雷军感叹道。
记者随即从广西药监局某市分局一工作人员处了解到，由于药监归地方会带来较大的经济压力，当地意见很大。以药检所为例，目前他们有8个药检所，因为不够用，还要再成立几个，土地、房子、设备、人员皆需要投入，地方经费很难保障。已经有传言，改革方案是小一点的县撤销食药监局，只在大县保留食药监局。
“一旦取消，国家前期的投入就打了水漂。”上述工作人员告诉记者。
张图分析认为，机构改革全国并无统一模式，现在是各省省一级有一套方案，市一级、县一级还有一套方案，改革是层层协商，推进缓慢是意料之中的事。
张图认为，改革的方向不明是改革推进缓慢的另一原因。食药监管成立之初是为了对药品和食品进行独立、专业的监管，推行垂直管理即是为此。但是现在又要把食药监管归入地方，同时还要求保持食药监管的独立性。2009年《食品安全法》推行后，又把食品安全的执法权放给了药监部门。
“到底是要取消食药监管，还是要加强食药监管的执法能力呢？”张图现在很困惑。他同时说，当政策不明朗，而中央又没有统一政策的时候，各省、市、县只能寻找折中的、成本最低的方案执行。
改革所涉及到利益纠葛亦加大了改革的难度。
国务院进行机构改革的时候，将食品药品、安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任从食药监局转到了卫生部，同时又将食品、卫生许可、餐饮业等消费环节的食品安全监管和保健品、化妆品监管的职责划入了食药监局，并要求食药监局对食品安全监管队伍进行整合。
经过如此调整，食药监管部门就成为了食品、保健品等行业监管的具体执法部门。而在现行体制下，上述具体监管职能一般是由卫生管理部门下属的事业单位——卫生监督所执行的。但是，对于已经出台改革方案的地方来说，职能的交接并不简单。
“盼了一年多，去年年底总算是出台改革方案了，但是职能却一直没有交接，工作还是没有办法开展。”雷军说。
以申办新餐馆为例。《食品安全法》实施以后，工商局只认食药监局盖章的卫生许可证，但是，以前审批权归卫生监督所。现在应该移交给食药监局但又没有移交，盖的还是卫生监督所的章，新餐馆就无法申请开办了。
雷军认为，没有实现交接的原因是职能的交接还牵涉到人员接收、确定编制等一系列问题，到底保留多少，增加还是减少，目前国家没有统一措施给予指导，地方无所适从。
除了职能交接难之外，食品药品监管权力的弱化是很多食药监管工作人员的另一担忧。
江苏省一位食药监管工作人员告诉记者，现在他们是和卫生局官员、医院院长们一起开会，用他们的话说，现在是一家人了，还怎么对医院进行监管，而中国80%的药品是通过医院使用的。
地方财政的经费保障是食药监管工作人员的另一隐忧。食药监管工作是需要投入的，检测设备等都需要钱，而一些欠发达地区，连人员工资都很难保证，还能够奢望他们对食品和药品安全监管增加投入吗？
雷军分析认为，过渡期太长，归地方以后，财政和地方保护的隐忧，已经让执法力度的减弱和执法案件的减少成为必然。
采访中记者还发现，改革时间过长还导致了有法可依却无人执行的尴尬。
2009年6月1日，《食品安全法》开始实施，食药监局为执法主体，但是由于食药监局深陷改革之中，迄今为止，仍未建立执法队伍，法律成了一纸空文。
2010年全国“两会”期间，全国人大代表路甬祥对《食品安全法》的执法检查报告显示，《食品安全法》并未得到很好的贯彻执行，食药监体制改革未成被认为是原因之一。
报告称，尽管中央层面的监管机构改革已经完成，但是省级机构层面，改革还在进行当中，监管职能调整没有完成，大多数市、县级体制改革还未启动。有的机构职能调整后，相应的监管体制和工作机制还未健全，队伍建设还存在一些问题，给法律执行造成一定困难。
“这对老百姓的安全造成了很大的隐患和损害，但是责任不在我们。过渡期太长，我们只是被改革的对象。”张图显得很无奈。
《中国财富》 （责任编辑 姚卜成）
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