论河北省城市街道政权的规模（调研报告）

论河北省城市街道政权的规模　　

——以石家庄市裕华区裕兴街道为例　　

（调研报告）　　

张治国　　

【摘要】文章针对河北省城市街道政权的规模问题，审视了新公共管理理论，通过对在河北省基层政权工作经验的梳理，首先分析了城市街道政权与农村乡镇政权之间的异同，接着从街道政权与区政权、区直部门和所辖社区之间关系的角度分析了街道政权规模的影响因素，然后分析了新公共管理中“小政府”理念的特征、国内国际背景及“小政府”理想与中国实际之间的鸿沟，最后就理顺党政群关系和扩大服务与保障职能对街道政权改革提出建议。

本人2000年6月从河北大学法律系行政管理专业毕业，先后在石家庄市郊区政府法制办公室、裕华区槐底街道办事处、裕兴街道办事处和沧州市海兴县赵毛陶镇董二庄工作，2008年9月辞职上研究生。当了8年多国家干部，呆过区、乡两级，接触过省、市、村三级，干过法制、宣传、内务、城管、土管、卫管、防疫、防火、防汛、稳定、拆迁、选举、扶贫、计生、统计、安监等项工作，对河北省城市街道政权机构，尤其是其规模问题积累了大量的感性认识，有结合所学理论知识进行梳理的必要。　　

一、城市街道政权与农村乡镇政权的同与异　　

政权规模问题是一个政治学问题，也是一个组织学问题。辨清城市街道政权与农村乡镇政权的异同是找出城市街道政权准确定位的关键，也是研究政权规模问题的前提，所以有必要将二者作一些简要的比较。　　

（一）街道政权与农村乡镇政权的大同小异　　

1、领导机制相同　　

中国是共产党领导的国家。共产党作为无产阶级政党，作为工人阶级的先锋队，在组织革命夺取政权的过程中，首先要争夺的是对革命的领导权，然后才是全国的政权；在革命胜利之后，不与其它集团分享政治领导权，整个国家政治体制都处于共产党领导之下，在政治体制改革中，党政分开或党政分工的范围、程度和进度，取决于党的意志。具体到街道政权机构，街道党工委无疑是核心，街道党工委书记统揽街道工作全局，党工委的一名副书记担任街道办事处主任，确保党对政的绝对领导。党工委设副书记若干，各有分工，往往是一名副书记除了自己直接分管的一些行政工作外，还会间接分管一名街道办事处副主任直接分管的工作。这些特点与乡镇党委相比，大同小异，只是乡镇党委作为党的一级组织，其成员直接来源于党员选举，权力直接来源于党员的信任；而街道党工委成员则来源于上级任命，权力来源于上级授权。所以党工委比党委受上一级党组织制约的强度更大，更倾向于对上负责，更强调政令统一和无条件执行，优点在于执行的效率更高，缺点在于往往很少顾惜民情，工作生硬粗糙。例如，在裕华区修建塔南路的收地过程中，区政府硬性要求裕兴街道办事处必须在一两天内配合区土地城建开发中心做好放线收地的工作。当时无论是街道干部还是南王、东王两个村改居社区的干部都感觉命令来得非常突然，在相关土地上种植着大片庄稼和蔬菜的农户就更是毫无准备了，但是，一声令下如山倒，哪个胆大敢不听？街道和社区干部只得放下其它工作，对农户搞“突袭”，农户除了靠百般陈情多争取些补偿，就再没有其它选择。　　

2、武装部、街道综合办公部门和工青妇团体设置相同　　

街道政权和乡镇政权大多都设有武装部、党政办公室、计划生育办公室、经济管理办公室、城建环卫管理办公室、民政与社会事务办公室、稳定办公室、司法所、派出所、刑警中队和工青妇团体办公室。差别在于乡镇政权管辖面积一般都远远大于城市街道辖区，所以相应机构工作人员要远多于街道政权。比如，我老家河北省迁安市野鸡坨镇辖有21个行政村，人口3.7万，总面积73平方公里[1]，而我工作过的沧州市海兴县赵毛陶镇辖有44个行政村，人口3.5万，总面积135平方公里[2]。裕兴街道辖东王、南王、南焦、赵卜口4个村改居社区及华兴、八五零、海天阳光园、凤凰城、裕翔园5个城市社区，总面积5.8平方公里，人口3.4万人。[3]这两个镇与裕兴街道相比，人口数量相近，但从辖区面积上来说，都远非裕兴街道可比，如果不能保证比裕兴大到一定程度的规模和足够多的人员，那么在基本的行政执法事务上都会左支右绌，捉襟见肘，更不用说还要完成其它任务了。比如，拿计生工作来说，海兴县赵毛陶镇在与丁村乡合并之后，在原丁村乡政府大院仍由1名主管计生的副镇长领导十几个计生工作人员常驻该地。裕兴街道的计生办正式国家干部只有3人，由于人手不够又另招了1名临时工，还经常把居委会负责计生工作的人员抽调上来帮忙，短则一两天，长则几星期甚至几个月，使居委会的日常工作受到不小的影响。此外，裕兴街道的工青妇团体负责人一般都是兼任而不是专任，乡镇政权中则经常是专任。　　

（二）街道政权与农村乡镇政权的大异小同　　

1、人大工作机制不同　　

街道政权与农村作为一级建制的乡镇政权的一个不同，是乡镇政权设有从理论上来说是在一级政权机构中处于最高地位的人民代表大会，人大内又设有主席团，在人大闭会时主席团及其正、副主席负责联络代表并组织其开展活动，向本级政府反映代表和群众的批评、建议，而街道政权只设有人大工作室，工作室设主任1人，有时也设置1名副主任，除此再无其他工作人员，职能远远小于乡镇人大。　　

2、司法机构设置不同　　

街道政权与乡镇政权之不同，在很大程度上还表现在司法机构的设置方面。比如，海南省的一些县级人民检察院就在乡镇一级设立了监察室[4]，与公安派出所、基层人民法庭和司法所，一起组成了较为完整的基层司法体系，其它省份也有类似设置。但是，裕华区法院和检察院并没有在裕兴街道设置相应的机构，就司法单位来说，只有公安派出所、刑警中队和司法所三家。　　

二、城市街道政权规模的影响因素　　

对城市街道政权规模影响最大的因素主要是两个方面：一个是它所处的机构环境（即它与上下左右政权机构的关系），另一个是它本身所肩负的任务。政权机构是一个有机体，不论是被动响应还是主动适应，都会对环境刺激作出具有一定节律的反应。适应环境、完成任务的过程，同时也是不断塑造政权机构本身结构和规模的过程。在实践中，街道政权要顺利运转，必须要处理好与上、平、下三级的关系。　　

（一）与区政权及区直部门的关系　　

根据《地方组织法》第68条[5]，在中国，城市街道办事处的定位是区政府的派出机关，不属于一级政府。但是，与农村地区作为一级政权建制的乡、镇相比，街道政权除了在人大和司法机构的设置上区别较大之外，它们所发挥的作用实际上是差不多的，无论是上级政府、平级局（办）、下级社区，还是辖区居民，一般不会在这个问题上作严格的区分，而是基本上将它们视为同等事物。在工作人员配属上，石家庄市裕华区区直部门、镇、街道之间是平级关系，担任领导职务人员一般都可以平级置换。在人事关系上，街道副科级以上干部由中共区委组织部管理，一般干部由区人事劳动与社会保障局管理。在业务关系上，在区委、区政府的总体领导下，区直部门对街道各部门进行指导和考核。区直部门的专业性较强，街道部门的综合性较强，往往是很多区直部门对口街道的一个部门，用比较形象的一句话来打比方，这叫“上面千条线，底下一根针。”从条块关系上来讲，尤其是从行政执法活动所体现的双方关系来讲，区直部门的自执行能力与街道相应职能部门的职能范围和机构规模成反比关系：如果区直部门的自执行能力较强，较少需要街道配合，则街道相应部门的职能范围和机构规模可以较小；如果区直部门的自执行能力较弱，较多需要街道配合，则街道相应部门的职能范围和机构规模则只能较大。　　

（二）与社区的关系　　

在石家庄这个省会城市的市区，实行的是由市政府领导若干区，区政府领导若干街道，街道领导若干社区或村的行政体制。裕华区成立于　2001年3月21日　，是省会经过行政区划调整成立的新区，地处石家庄市市区东南部，总面积101.5平方公里（含委托高新区管理的40平方公里），常住人口40.8万，辖1个镇、7个街道、23个村（含17个村改居）、58个居委会。[6]在2001年的石家庄市区划调整中，幅员环绕其它城区整整一圈的原郊区被其它各区分片“吃掉”。新成立的裕华区，其辖区版图是从原来的郊区、长安区、栾城县和正定县各划出一部分拼合而成，城市社区人口虽众，但地域占比并不高，在地域上占明显优势的是农村，这使裕华区带有明显的城乡结合部特征，也明显地决定了裕华区的行政管理在内容、方式和手段上的城乡二元特征。裕兴街道成立于　2001年9月21日　，是裕华区政府所在地，处于裕华区心脏地带，为裕华区成立后新设街道，在这种特征上比较典型。管理内容的复杂性决定了管理任务的繁重性和管理手段的多重性，决定了从节约管理成本出发的“小政府”理念很难实施。此外，在裕兴街道，既存城市社区居委会的管理和服务职能现在已经比较完善和基本定型，除了在信息化管理和服务方式上还有发展余地外，其它方面发展潜力已经不大。但是，村改居社区一般都面临着城中村改造的任务，需要将居民原来的2－3层连排小别墅式居住区改造成30层左右的高层居住区，从而节约出土地，用来搞商业开发，以发展壮大集体经济，为居民提供原先作为农民时不曾享受或享受水平很低的福利和保障。所以，村改居社区的发展潜力要远大于既存城市社区。在这样的发展型社区，领导班子在政德、能力和雄心方面越强势越好，街道政权对这样的社区所能给予的支持越大越好。但是，一般来说，社区的管理和服务能力与街道政权的规模也是反比关系：社区自身的管理和服务能力越强，街道政权的规模就可以越小；社区自身的管理和服务能力越弱，街道政权的规模就不得不越大。　　

三、警惕“小政府”误区　　

上大学的时候，因为专业的关系，我掌握了基本的政治学和行政学知识，参加工作后也一直结合自己的工作实践关注中国政治学和行政学理论的发展，尽管8年多的工作时间都只是在基层尤其是街道政权中度过，也没有超越河北省的辖区范围，但是，“一叶落而知天下秋”，有限的实践和对专业知识的不断学习与梳理还是让我感觉课堂上和教材中流行的“小政府”理念并不适合我国的国情。　　

（一）“小政府”理念在国内学界流行的背景　　

欧美发达国家行政学研究起步于1887年美国学者伍德罗·威尔逊的《行政研究》一文[7]，我国行政学研究起步较晚，新中国建国后很多年也没有给予多大重视，1980年以后，才作为政治学的分支学科，随着政治学研究的恢复[8]而逐渐得到发展。为弥补中国大陆在行政学理论研究方面先天不足的劣势，国内学者一直很注重西方发达国家行政学研究成果的译、介、评工作，在西方广为流行的“新公共管理”思潮开始在国内散布开来，对英美打着“新公共管理”旗号的“小政府”模式的崇拜也随之升温，数次中央和地方政府行政改革则为它在实践中发挥作用提供了舞台。　　

（二）“新公共管理”旗号下“小政府”模式的特征及国际背景　　

1、当代“小政府”模式的特征　　

“小政府”模式起源于17-18世纪的古典自由主义经济学理论，相信“管得越少的政府越是好政府”，几经扬弃和复归，以1979年英国前首相撒切尔夫人上台为标志，发展为“新公共管理”。与强调公正的宪政主义相比，管理主义更强调效率。[9]在“新公共管理”的旗号下，“小政府”理念的主旨在于使政府通过借用私营部门的管理技术特别是推动政府职能市场化来降低成本，提高效率，其主要特征在于：（1）在方式上追求用间接调控代替直接服务；（2）在程序和成本上推崇简约化；（3）在决策和执行上强调放权、公务员责任和执行独立；（4）在效能上提倡竞争；（5）在人事管理技术上提倡市场化；（6）在产出导向上强调服务和实效。这些主张看起来都是美好而诱人的，有许多主张与我们的改革所追求的目标也是相符的，但是深挖其国际背景，又不免让人不寒而栗，感觉它还有值得警惕的一面。　　

2、当代“小政府”模式的国际背景　　

据何新研究，有一个英美财团领导下的叫做“共济会”（Free and Accepted Masons，译为“自由石工盟会”或许更好）的跨国秘密组织对英美金融、政治和意识形态进行着超党派控制，几个世纪以来，欧洲各国王室成员、美国上流人士基本都是该组织的成员，在美国呼风唤雨的骷髅会实际上也是共济会的下属组织。[10]而且，共济会2005年在伦敦的高级成员会议已经在策划用核武器和生物武器消灭地球人口50％—90%的第三次世界大战。[11]据威廉·恩道尔研究，1973年，身为共济会成员和美国资本巨头的约翰•D. 洛克菲勒三世在《第二次美国革命》中首次公开呼吁大幅度减少政府的权力，鼓吹私有化，“将尽可能多的政府职能和责任转交给私营部门”[12]，放弃由国家来纠正就业和收入分配不公平的做法，随后运用全国性媒体，采用精心挑选的、每一个公民都能认可的事例，来证明政府效率低下、不称职、不办事，引导大众否定国家的角色，为私人公司和私人银行的利润最大化，去废除规范商业秩序和调节公共福利所必要的国家职能。[13]20世纪70年代中期出现的新自由主义，是美国和英国权势集团特别是洛克菲勒兄弟的一个项目。他们的代言人——芝加哥大学诺贝尔经济学奖得主米尔顿•弗里德曼鼓吹激进的自由市场教义，主张一种不受任何限制的自由市场和自由贸易，而该大学是洛克菲勒标准石油公司出钱开办的。新自由主义实质上是全球化了的约翰·D. 洛克菲勒三世的“第二次美国革命”。[14]2007年的金融危机只是美国资本巨头一步步解除金融管制的逻辑结果。在对资本巨头的管制上，英国和美国政府的确变“小”了，但是经济恐慌、政治地震和社会苦难却来临了。资本巨头在社会危机深重的情况下仍在翻云覆雨，大捞特捞。对这样的“小政府”，谁敢放心呢？　　

（三）“小政府”模式与中国实际之间的鸿沟　　

对于政府的大小问题，秦晖是从政府权力与社会责任是否平衡的角度去看的。他认为，中国与西方国情不同，应该警惕抽象谈论“大政府”与“小政府”的倾向。从历史上看，西方发达国家在这两方面基本上是平衡的。中国从古至今都是个政府权大责小的国家。从政府权力的无孔不入看，它是“大政府”；从政府对自己社会责任的推卸和逃避看，它又是“小政府”。不受制约的权贵集团可以左手把百姓资产化私为公，右手把国库资产化公为私，中饱私囊，形同民贼。[15]这些说法无疑是有道理的。除了这个角度，我们还可以从机构设置与管理任务是否平衡的组织学角度来看。拿裕兴街道城建环卫管理办公室来说，它负责辖区土地、环卫和拆违等方面的管理工作。辖区的4个村改居社区经常出现私搭乱建、乱占土地的案件，而且经常是居民互相攀比，竞相作案，遍地烽火，但是城建环卫管理办公室本身又没有相应的执法权，只能配合区城管局和国土局查处案件，不得不一遍遍地给城管局、国土局发文要求来人，但这两个局人手也不够，只能在各街道之间穷于应付，何时能来人是没准儿的，即使来了人，一个案件要走完法律程序也动辄要数月时间，更不用说堆积如山的其它案件和应付环卫大检查等其它任务了。此外，有些案件还是要法院强制执行的，但法院也是分身乏术，等强制执行程序走完又不知要等到何年何月。为了在区政府追责时撇清责任，街道各部门往往不得不满足于矛盾的“提交”而不是矛盾的“解决”。再比如，每逢社区两委换届选举之时，为便于选民投票，选举时间一般都选在双休日。街道干部除留下一两人值班外，必须全部投入投票程序各环节进行监督，以确保程序公正。在比较大的社区，比如南王社区，3000左右居民中大约有1800名选民，投票工作一般从凌晨5点左右就开始准备，到一次投票完成一般都要到14点左右。而且如果选民分化程度较大，往往要投票3－4次，这样往往要一个月左右才能选出一届居委会。4个村改居社区都要选的话，就要劳师久战，是一场大仗和硬仗。每次投票只要有一个环节出现错误，如收回选票多于发出选票，那么这次投票所有的工作就要全部推倒重来。街道领导恨不得把每个下属都掰成两个去用，所有干部都被旷日持久的选战弄得疲惫不堪。某些社区明明存在着贿选行为，街道政权也不愿再去深究和较真，一般都是睁一只眼闭一只眼，否则选期还要延长，而很多工作都迫切需要新居委会的配合才能完成。从这样的事例看，“小政府”的理想无异于“既要马儿好，又要马儿不吃草”的空想。况且，无论是“小政府”还是“大政府”，都不是好的提法，因为从哲学上来讲，“小”与“大”都太过抽象，二者之间的空间无限可分，这很容易让人对政权规模问题“仁者见仁，智者见智”，吵架拌嘴，莫衷一是。中国疆域广大，城乡有别，东、中、西有别，海岛与大陆有别，民俗与人情有别，同级别的行政区域又大小有别，治理方式也不该强求一律，狭隘僵化，封死创新空间。　　

四、街道政权改革展望　　

服务人民、廉洁高效、精简节约不是只有西方发达国家才会追求的目标，而是人类政治文明的共同追求。政权规模问题不是静态的，而是动态的。规模与结构、程序密不可分。规模是不是合理，结构是不是和谐，运转是不是高效，既要问人民的满意程度，也要看具体的时空条件，能在这两条上达到较高要求和不断进步的政府，就是好政府。街道政权可以尝试在以下方面有所改进：　　

（一）理顺党政群关系　　

党政群关系问题，关键是人民群众对党和政府的信任问题，是党和政府合法性高低的问题。打江山的时候，共产党由小变大，党领导的人民军队由小变大，最终夺取全国政权，本来就是一个获得人民群众信任和支持的过程。这是没有问题的。但是，在打江山的一代渐渐退出历史舞台之后，在新的时代条件下，后继者如何继续获得和保持人民群众的信任，而不是失去这种信任，是关乎执政党生死存亡的问题。在腐败问题十分严重的今天，信任问题显得尤其突出。在街道政权中，党对政、上对下的把持包揽十分突出，尤其是在对地方来讲最重要的党政领导人选问题和党组织的发展问题上，人民群众几乎没有什么发言权和决定权，弄得空降大臣满天飞，入党也形同近亲繁殖。鉴于此，同时鉴于城市街道辖区一般都不太大，对于街道党工委书记、街道办事处主任、社区党总支书记人选，应该真正把决定权交给群众，可以考虑分别在整个街道辖区和社区范围由党外群众公决；入党积极分子遴选及转正也由居住或任职单位党外群众公决。为了节省公共资源，公决可采取简单多数制，公决不通过则人事任命和党群身份转换无效。对于涉及政治体制改革的党政分工问题，也应该从避免机构和职能重复膨胀的原则，允许从社区到街道进行自下而上的试点，取得成功经验后再稳步推开。毛泽东同志曾经说过：“共产党是为民族、为人民谋利益的政党，它本身决无私利可图。”[16]那么，真正这样做的党就永远都不用担心失掉政权，相反，它会在与群众的血脉联系中，依靠和运用群众的力量，将自己的身体荡涤干净，永葆青春，永葆健康，永葆先进性。解决了这个问题，政权的规模问题也就可以迎刃而解了。　　

（二）扩大服务和保障职能　　

近些年来，我国城乡居民已经有了初步的、水平还比较低的生活保障，但是远远满足不了群众的要求。在这方面，可以从人民群众反映最强烈的高房价、高学费、高医疗费这“新三座大山”着手，逐步调整产业政策和收入分配格局。这显然无法单凭基层力量解决，而是要全国一盘棋。但毕竟全国大多数人民群众还是生活在基层，随着城市化的推进和城市人口比例的增加，街道政权和社区的作用会越来越大。在全国大棋局中，街道政权和下属社区要广泛运用信息技术等新技术，建设扁平型、精简化、便利化政府，做好自己分内的联系群众、贯彻政令、提供服务、升级保障任务，当好和谐社会的排头兵。　　

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