王绍光：民主四讲（连载之七）

民主四讲 （连载之七）

    


    二 民主的实效：以民主原则来衡量
    人们一般期待民主可以促进经济增长、社会公正、人类幸福，但实证研究的结果会让他们很失望。为什么现实民主不能产生人们期待的结果呢？一个可能的回答是，现实民主政体未必真的民主。这一小节不是用工具性的目标衡量现实民主，而是转用民主的原则来衡量现实的民主制度。
    从民主的原始含义来理解，民主意味着人民的统治，这就是衡量现实民主最基本的标准。在代议制的条件下，只有当所有人的政治参与大致平等时，他们才能平等地被代表；只有当他们平等地被代表时，他们才能有平等的机会影响政府决策。换句话说，平等的参与是平等的代表的前提，平等的代表是平等的影响的前提，平等的影响是政府对所有社会群体做出平等回应的前提。这样，平等的参与、平等的代表和平等的影响是衡量一个政体是否真正民主的标准。
    反之，如果有些社会群体基本上不参与政治，另一些社会群体积极参与政治；有些社会群体的利益和偏好很难在政治过程中得到代表；另一些社会群体的利益和偏好在政治过程中得到充分、甚至过度的代表；政府对某些社会群体的需求和要求作出积极回应，对另一些社会群体的需求和要求却不作出回应；把这样的政体称之为“民主”，实在是对“民主”二字的玷污。平等参与的重要性主要体现在两个方面：第一，如果有一些群体不参与，这些人在政治过程中就失声了，他们的政策偏好、利益、意见得不到表达。第二，如果一个群体不参与，就意味着这个群体对政府没有压力，至少其压力没有其他社会群体那么大。前者涉及政策过程中“输入”的内容，后者涉及对政策决策者的压力。“输入”的内容和压力都是平等的，这个制度才可能是真正民主的；否则，就不能被叫做民主。

不平等的参与：选举
    政治参与的渠道有很多，比如说犯罪、罢工、骚乱、革命，在广义上可能都可以算作表达意见的方式。但是在现实的民主制度里面，最重要的参与渠道是两个：一个是选举，一个是群体性的政治。选举就是决定谁作为代议者，或者人民的代表；群体政治就是说谁影响人民的代表，或者被选出来的那些人。
    早期，参与的不平等是显性的，甚至表现在法律里面。比如早期对财产权的要求，以及要进行文化测验，实际上已经是一种不平等的参与障碍。还有其他的障碍，比如说，普鲁士在1849年到1918年期间，把人分成三个阶级，第一个阶级只占人口的4％，但他们要占议会里面的三分之一的席位，第二个阶级占人口16％，也占议会三分之一的席位，第三个阶级有80％的人口，也占三分之一的席位，这显然是一个不公平的参与，也是不公平的代表。有些自由主义的理论家（比如穆勒）曾提出应该给受教育比较多的人两票或者更多票。比利时从1893到1919年就实践过这种思路，给受教育的人更多的票。今天，这种显性的政治参与不平等比较少见了，因为它违反了“一人一票”的基本原则。各国法律现在都规定，不得以性别、种族、肤色、文化水平等原因限制人们行使政治参与权，尤其是投票权。
    但是，参与权的平等未必能实现参与的真正平等。在政治权利平等的情况下，还是会出现不平等的参与，然后导致不平等的代表，最后导致不平等的政治影响。我们先来看看选举。在选举中，除非投票率达到百分之百，否则投票参与便是不平等的。当然百分之百的投票率是不可能实现的，那么在其他条件相同的情况下，投票率越高，则选举越公平。从世界214个国家和地区平均投票率在1945—2006年间的变化情况，既包括议会选举，也包括总统选举，可以看到，各国的平均投票率是逐渐下降，而不是上升的。1980年代以前，平均投票率一般在75％—80％的区间摆动。从进入1990年代后，平均投票率已降至69.7％；到21世纪更跌至69％以下。值得注意的是，不仅平均投票率下降了，标准差也缩小了，从以前的3％以上下降到现在的2.5％。标准差缩小说明，各国的投票率逐渐趋同，高低之间的差别不像以前那么大。
    也许有人会猜想，世界平均投票率下降是因为新兴民主国家的投票率太低，拖累全球的平均投票率下降。其实，事情并非如此。我们可以看到10个发达国家的情况。在这几个国家（以及其他OECD国家），战后有一段时间，投票率是上升的。但在过去20年左右，投票率开始下降。各国之间投票率的差别也很大，高的在80％以上，如西班牙、丹麦、意大利、韩国、比利时、冰岛等，低的则在60％以下，如瑞士、加拿大、美国、卢森堡、英国等。
    美国的投票率之低在发达国家是非常有名的，很多人都在研究这个例子。其实带有误导性，它也许夸大了美国的投票率，因为这里其他国家多指议会选举的投票率，而美国是指总统选举的投票率。我们知道总统制的美国有两类全国性选举：一类是总统选举，一类是国会选举。1824—2006年间美国全国性选举的选民投票率中，总统选举早期的投票率很低，但美国内战前后迅速上升。在19世纪后半叶，投票率一直在75％上下波动。进入20世纪，投票率开始急剧下降，跌到55％左右。罗斯福新政抬高了投票率，战后资本主义黄金期再次抬高投票率，但从1960年代中期起，总统选举投票率经历了第二次长期下滑，到20世纪80、90年代就降到了50％左右。
    国会选举的投票率有两个明显的规律：第一，投票率永远低于总统选举的投票率；第二，如果不伴随总统大选，投票率就比较低（35％左右），如果伴随总统大选，投票率就比较高（50％左右）；高低之间的差距可以高达20％，一般在15％左右。如果只看“中期选举年”（即非总统大选年）的情况，很清楚，从1960年代中期开始，国会投票率大幅下滑，一般维持在35％左右。
   在美国国会选举中，往往只有三分之一的合法选民在中期选举时投票；即使在看似热闹非凡的总统大选中，也只有一半合格的选民参加投票。这也就是说，美国国会议员往往是由各选区内15％左右合法选民选出来的(15％的民主？)；而在世界范围呼风唤雨的美国总统是由美国25％左右的合法选民选出来的(四分之一的民主)。在美国这种所谓的“民主”体制里，投票是大多数公民参与政治的主要形式，除此之外，公民参与政治的可能性更小。人们不禁要问，当大多数人大多数时间游离在选举的种种游戏以外时，他们如何能做国家的主？
    为什么美国的投票率如此之低呢？通过与别的国家比较，可以确定三个不能忽视的原因。第一，选举制度是多数代表制还是比例代表制。在前一种选举制度下，赢者通吃，那些没有把选票投给唯一赢者的选民实际上浪费了自己的选票；而在后一种选举制度下，只要把票投给跨越最低门槛的政党，选票就不会被浪费。与美国不一样，在15个老欧盟成员国中，12个国家采取比例代表制，它们的投票率比较高。第二，是否实行强制投票。强制投票并不是什么新概念，在雅典民主下，积极参与决策过程就是公民的义务。进入现代，早在1862年列支敦士登就开始采取这种制度，投票不仅仅是公民的权利，也是公民的义务。其后比利时（1893）、阿根廷（1914）、卢森堡（1919）、澳大利亚（1924）也采取了这种制度。现在世界上还有32个国家采取强制投票，其中包括10个OECD国家。而美国信奉自由主义，投票只是权利，不是义务，爱投就投，不爱投就不投。比较研究表明，其他条件相同，实施强制投票比不实施大约能增加 10％—15％的投票率。第三，投票日是不是周末或假日。在15个老欧盟国家中，9国规定投票日是法定假日。而在美国，总统大选和国会选举日是11月的一个星期二；虽然有些州将这一天定为法定假日，但它不是全国性法定假日。
    也许有人会说，不投票是个人自由，投票率低有什么好担心的？当然，如果不投票的人是随机分布的，大致均衡地散落在各个社会群体中，投票率低一点的确不值得大惊小怪，因为各社会群体的关切还是可以由参加投票的人大致均衡地代表。问题是投票和不投票的人并不是随机分布的，其分布在所有国家大致上都差不多。总的来讲，一个人的社会、经济、文化地位越高，他参与投票的可能性就越高；反之，一个人社会、经济、文化地位越低，其参与投票的可能性就会越低。    
    以美国的国会中期选举和总统大选为例，先看不同种族之间投票率的差别。我们把选民划分为白人、黑人、亚裔和拉美裔，白人的投票率最高，早期比黑人高很多，现在依然比黑人高4个百分点；黑人又比亚裔和拉美裔的投票高一倍。亚裔在美国非常不积极，中期选举的投票率低于20％，与拉美裔不相上下。
    根据受教育程度，我们把美国选民划分为五个群体：受9年以下教育、上高中但是没毕业、高中毕业、两年制大学副学士学位获得者，以及学士和学士以上学位的获得者。分布规律非常清晰：受教育程度越高，投票率就越高；受教育程度越低，投票率就越低。高中没毕业的人，中期选举的时候投票率只有20％上下，而大学以上文化程度的选民投票率在60％上下，足足高出40％。
    从雇佣状况看，有工作的人投票率很高，没有工作的人投票率很低，两者之间的差别很大，后者要比前者低大约15个百分点。
    在美国，很少有人愿意对投票率进行阶级分析。我们只得利用职业分类的数据来替代阶级。如果把选民分为专业人士、白领、蓝领、非熟练工、农民和家庭主妇，我们发现，专业人士的投票率非常高，总统大选年可达到 90％，国会中期选举也能达到70％；白领阶层的投票率略低一些。社会地位较低的人投票率也会比较低，农民与非熟练工的投票率最低，比专业人士一般低30％—40％。
    阶级之间的差别也反映到不同收入组人群之间的投票率差异上：收入越高的人群，投票率就越高。如果按照收入水平来划分，我们把人群的总收入分成100份：0到16就意味着人口中收入最低的那16％的人，他们的投票率是最低的；最高的5％收入组，是美国社会的最上层，他们投票率最高，总统大选时，高达90％以上，中期选举也可高达80％。最高与最低收入组在投票率上的差距往往是40％。
    最后是投票率在年龄方面的差异。如果按照年龄把人分成4组的话，可以看到不同年龄组投票率非常有意思：越老的人，投票的积极性越高。65岁以上的老人投票最积极，投票率接近70％；次高的是45—64岁年龄组，投票率紧跟历岁以上的老人。而18到24岁的年轻人对投票最冷淡，他们在总统大选年的投票率比老人家们中期选举时投票率还低一半，在中期选举的时候，比如说1999年、2003年，这个年轻群体投票率只有15%左右。
    在1978年以前，男性的投票率一直比女性高5％—15％，但是这种差距从20世纪80年代开始缩小，有些年份女性的投票率甚至高于男性，如 2004年，女性投票率要比男性高出 3个百分点。总而言之，不管是从种族、教育、受雇情况、职业、收入水平、年龄来看，不同类别的美国民众在投票率上都有很大的差别。
    美国是这种情况，其他国家也大致如此，只不过不同社会群体之间在投票率上的差距大小不一。从2002年欧洲各国民众参与欧洲议会选举的意愿可以看到，人们的社会经济地位会对投票意愿产生重大影响。投票意愿最高的是位居高级管理层的那些人，他们的投票意愿比平均水平高出18％，而投票意愿最低的是体力劳动者，他们的投票意愿比平均水平低24％。受教育水平和收入水平的影响也同样明显。

                        图表4—15 各国投票率基尼系数
国家，年份      最低  次低    中间    次高   最高  平均  投票率
              收入组 收入组  收入组  收入组 收入组      基尼系数
澳大利亚，1996  98.9  98.6     98.4     99.3   9.4   98.9   0.002
丹麦，1998      89.2  94.5     94.9     94.7   95    93.7   0.01
新西兰，1996    85.8  90.3     84.6     86.3   88.6   86.1  0.017
荷兰，1998      88.1  86.6     88.3     94.9   94.3   90.5  0.02
西班牙，2000    87.3  79      84.4      82.1  78.7   82.2   0.022
德国，1998      81.9  84.4     85.9     91.5   90.1  86.7   0.023
英国，1997      76.3  83.2     77.6     85.4   83    80.9   0.023
冰岛，1999      78   82.5     85.7     88.4   87    84.4   0.024
比利时，1999    84    88      93      95     94    90.8   0.025
瑞典，1998      80.6  86.5     84.8     89.7   93.1   86.9  0.028
日本，1996      77.3  73.8     75.2     84.1   86.4   79.5  0.03
挪威，1997      74.9  83.1     88.5     90    82.6   86.1   0.039
加拿大，1997    69.3  75.2     77.2     84.5   86.9   79.4  0.045
瑞士，1999      52.6  54.2     56.5     65.4   72.4   61.1  0.067
美国，1996      50.6  55.4     66      72.6   86.7    70   0.108

    这里要特别强调一下收入差距与投票率差距的关系。一位美国政治学者在2008年新发表的论文中，根据不同收入组人群的投票率计算出美国和14个OECD国家“投票率基尼系数”，其中美国独占鳌头，瑞士紧随其后（见图表4—15）。他进一步证明，一个国家政府的再分配力度越大，该国的投票率就越高，投票率基尼系数就越小。反之，一个国家的投票率基尼系数越高，该国的总体投票率就越低。美国和瑞士正好是这样的例子。换句话说，一个国家如果经济上不平等的话，会导致政治上不平等。经济上，美国在发达资本主义国家中是最不平等的国家，它在政治上也是最不平等的国家，其法律上规定的政治权利并没有让全体人民公平地享有。
    有人可能会认为，美国人之所以投票率低，各国投票率之所以下降，是因为大多数人（尤其是那些不投票的人）信任本国的政治制度，觉得没必要关心谁上台、谁下台。这种说法几十年前也曾被西方某些人用来为投票率低或投票率下降辩护，但近几十年来，有关对政治体制的信任已积累了大量数据，这种说法被证明毫无根据。从欧美16个国家说自己不信任本国政府的民众占调查人口的比重，我们看到，即使在情况最好的小国卢森堡（人口44万，比中国澳门还小），也有26％的人不信任本国政府，而在意大利、美国、英国、比利时，不信任本国政府的民众高达人口的近六成。
    投票率为什么重要？它跟民主到底有什么关系？对这个问题可以从两方面思考。第一，投票的人和不投票的人关切的问题可能是不一样的。大量调查表明，穷人、社会地位比较低的人更关心的是跟人的基本需求相关的一些议题，比如贫困、工作机会、住房、健康保健、医疗等等；而上层的人比较关心经济（如税收、通货膨胀、政府支出、预算等）和社会（如堕胎、色情杂志出版）问题。如果不同社会阶层投票率一样的话，政客们会听到不同阶层的呼声。但如果社会底层的人不投票，他们关切的那些问题就难以被表达出来。第二，在以选举为特征的所谓“民主”制度下，政客关心的是如何获得尽可能多的选票。因此，对他们来说，只有参与投票的人才是重要的，不投票的人对他们的政治生涯毫无意义。如果社会底层根本不参加投票，政客就没兴趣与他们打交道，也不会注意他们关心的议题，因为如果某一个群体的参与率比较低的话，就不会对政客造成压力。
    基于以上两个理由，投票的不平等参与就会导致政策明显偏向社会上层，而不利于社会底层。两者之间既有逻辑上的联系，也有事实上的联系，还有经验上的联系。

金钱与选举
    在选举中间，投票很重要。假设所有人投票，钱在投票过程中起到的作用可能就比较小，因为此时，大家投票的成本主要是时间，而时间的分布对于每个人来讲是完全平等的。每一天都是24小时，富人不可能是25个小时，穷人也不可能是23小时。但是如果有些人投票，有些人不投票，社会各阶层的投票率不一样，政客为了动员人们给自己投票，特殊选民为了让自己人当选，金钱就可以大显神通了。与时间不一样，金钱的分布是不平等的，掌握更多竞选经费的候选人容易当选，占有更多资源的人更可能影响选举结果。金钱在选举中发挥作用并不是什么新鲜事。有两张美国漫画，第一张出现在1889年，国会议员似乎忙得不亦乐乎，但真正当家的是后排那些大腹便便的老板们。第二张是2002年的漫画，在国会议员的办公桌上，一边是等着人捐款的钱罐子，另一边是出台的政策法规。两幅漫画中间隔了上百年，但金钱对政治的影响依旧。漫画家们是用夸张的手法勾勒出严酷的现实。
    钱在美国政治中的作用是什么？有一个电影里面讲到钱不是万能的，但没有钱是万万不能的；这就是钱在美国选举当中的作用。现在的选举是十分费钱的，讲究所谓“3P”——民意调查，包装和推销。候选人首先要委托专业公司不断就各种议题进行各种各样的民意调查，并依据民调的结果不断调整候选人的讲话内容和方式，尽量争取把讲话对准特定的选民群体，争取更多的选票。这些调查是非常费钱的。其次，根据选民的偏好，候选人要雇用专业顾问（包括发型顾问、形象顾问、发声教练、撰稿人）做形象包装。我们在电视上看到的西方政客，一言一行、一举一动恐怕都是由花费不菲的专业顾问精心设计出来的，目的是不放弃任何一个可以争取选票的细节。所以说，今天候选人的很多作为与好莱坞的演员没有什么区别，基本上属于演艺界。这些顾问一般每个小时的酬金是450美金，雇一堆专业顾问也要花很多钱。最后，候选人得把自己“卖”出去，为此他们必须买电视广告时间、买报刊广告版面、买互联网网页广告版面；要请专业公司制作竞选广告；要请专业公司用复杂的数学公式计算出向潜在支持者海量发行广告信的最优方案，然后通过邮局把几十万、上百万封信投送出去；要在各地飞来飞去，参加竞选活动（为了赶时间，往往不能坐班机，要专门包租飞机）；要请专业公司组织造势集会。所有这一切都是为了把尽可能多的选票搞到手。而所有这些都必须用大量金钱来支撑。虽然有钱不一定赢，但是没有钱肯定不会赢，没有钱就寸步难行，就是这么简单的一个游戏规则。值得注意的是，“3P”是从产品推销那里惜鉴而来的。现在的选举也是推销产品，即候选人。候选人与一般产品不同之处仅仅在于，候选人往往也是推销自己的广告演员，不像洗头水、化妆品只能由其他人代言。
    卢利先生是美国 CBS电视台“60分钟”栏目的主持人。中国人也许不熟悉这个老头，但他在美国家喻户晓。每期“60分钟”节目的结尾都是由他出来说几句俏皮话。2007年4月 1日和4月8日两期“60分钟”，他就专讲总统选举的花费问题。1860年林肯竞选总统时，他花了10万块钱，对手花了5万块钱，花10万的赢了花5万的。从此以后，往往是花钱多的人赢得选举。如 2004年的总统选举，小布什花了3.67亿美元，他的对手约翰•克里花了3.28亿美元，结果小布什赢了。如何避免这种比赛花钱的状况呢？卢利先生提了两个很有意思的建议。一是今后投票不是给自己最喜欢的候选人，而是给自己最不喜欢的候选人，谁得票多，谁就输掉了选举。采取这种方式的话，候选人花钱就没有什么用了。另一个建议是干脆立一个女王，不必费事隔几年搞一次选举，这样金钱也就没有多大作用了。他这么说当然是开玩笑，但也说明金钱在美国选举中的作用有些过分了。
    金钱在美国选举中到底有多重要？从1860—2004年间144年里总统选举花费规模的变化看共举行36次总统选举，平均每次选举的花费比上一届选举增长45.5％。在1880—1948年间，竞选经费还有时增，有时减，但从1952年大选开始，趋势就变得是有增无减，只有1992年的大选是例外，那年的花费是 1.92亿美元，少于1988年大选的花费 2.11亿美元。但此后，竞选花费直线上升，到2004年，竞选花费已高达7亿多美元。笔者写这本小书时，美国正紧锣密鼓地进行2008年初选，民主、共和两党还没有最终确定候选人。早在2007年1月份美国选举委员会的主席就预测，2008年的总统选举可能是美国有史以来最昂贵的一次选举；总花费很可能要超过10亿美元。他同时预测，一个候选人如果在初选的时候没有募到一个亿，就不必玩这个游戏了，筹得1亿美元才能算得是“入场券”。然而，到2008年1月份，参与初选的候选人已经筹得了6.85亿美元。这样，到11月份大选结束，总花费超过10亿美元可以说已是铁板钉钉。行家预测，两党最后参加对决的两位候选人恐怕每人都得筹得5亿美元以上，才能把选战进行到底。
    不仅总统大选花钱，要竞选美国国会参、众两院那535个席位也得花钱。在2006年的国会选举中，当选的参议员平均花费964万美元；即使是那些没有选上的倒霉蛋，每人也平均花费了741万美元。在所有角逐者中，花钱最多的参议员候选人是希拉里•克林顿，她在纽约州的选战一共募得5400多万美元，花费了4083万美元，相当于1972年总统大选多位候选人的总开销。竞选众议院的席位代价小一些，当选的众议员平均每人花费了125万美元，没当选的候选人平均也花费了62万美元。在2006年国会选举中，众议院方面一共花了7亿多美元，参议院方面一共花了5亿多美元，加起来是12亿多美元。在参加角逐者中，大量是已经在位国会议员竞选连任，这些人平均竞选花销比其他人多得多，他们再次当选的机会也比其他候选人高得多。在2006年国会选举中，有30位参议员竞选连任，23人成功连任，成功率77％；同时有407位众议员寻求连任，383人成功，成功率高达94％。美国国会议员是没有任期限制的，只要竞选成功，可以永远赖在国会不走；于是，国会里总是有大量老面孔。目前，国会中任期最长的是年过九旬（1917年出生）、早年加入过三 K党的罗伯特•博德，他已担任了56年众议员或参议员。不仅如此，美国国会虽然不允许世袭，但父传子的现象相当普遍，如曾与小布什竞选总统大位的戈尔，他父亲阿尔伯特•戈尔曾任国会议员32年，并于1956年竞选过民主党副总统候选人。又如，已在国会任职52年的众议员John Dingell，其父也担任过二十多年国会议员。为什么美国国会新陈代谢、吐故纳新比较困难呢？道理很简单，有很多人支持熟面孔连任，赌这一票比较保险，所以大量的钱会投到这些已经在位的人身上。
    由于竞选是非常费钱的游戏，不是所有人都玩得起。玩得起选举游戏的只剩下两类人，一类自己非常有钱，一类能够募得大量的政治献金。当然还有一种人，他们自己本身很有钱，但更有本事获得大量政治献金。在2002年美国国会选举中，有20个人自费100万美元以上参选，其中花钱最多的一位拿出779万；2004年，自费100万美元以上的参选者增加到23位，其中花钱最多的一位拿出2866万；2006年，自费100万美元以上的参选者增加到28位，其中花钱最多的一位拿出了1700万美元。人们不禁要问，这些人为什么舍得花这么大的代价争取年薪十几万的工作（2008年，国会议员的年薪为169300美元）？西方经济学、政治学都假设人是自私的，会想方设法争取自我利益的最大化。按道理，应该有大量研究探究这些砸大笔金钱竞选的政客追求什么回报、得到什么回报？奇怪的是，这种研究几乎是凤毛麟角。
    能拿得出上百万参加一次竞选的人当然都是百万富翁。除此之外，美国国会中还有大批百万富翁。1992年，百万富翁占参议院成员的28％；2000年国会选举的获胜者中，三分之一至少是百万富翁；2002年国会选举的获胜者中，47％至少是百万富翁。到2006年，435位众议员中有191位至少是百万富翁（44％），所有众议员财产价值的中位数是67.5万美元；在100人的参议院里面有58人至少是百万富翁（58％），所有参议员财产价值的中位数是170万美元。在参、众两院共有6位亿万富翁（包括2004年竞选过总统大位的约翰•克里）、几十位千万富翁。立法部门如此，行政与司法部门更是如此。在美国最高法院9位法官中，有7位是百万富翁。现任美国总统小布什，以及他的副总统切尼都不只是百万富翁，而是千万富翁。这些富翁的钱从哪里来呢？有些是祖传的，如不少国会议员来自显赫的家族，如洛克菲勒家族、肯尼迪家族；有些则是因为他们自身来自高薪阶层，如律师、医生、大公司经理。而与此同时，在美国人口中，只有不到1％的人能够拥有百万的资产。由此可见，治理美国的是一群与普通美国人完全不一样的特殊群体，一个非常有钱的群体。难怪尼克松总统的顾问凯芬•菲利普斯会在他的近作《财富与民主》一书中把美国的政体称为“富豪制”。在他看来，在美国“金钱与政府已经完全融为一体了”。从民主的角度看，本来普选权应该包括平等的选举权与平等的被选举权。前面我们已经看到，选举权的行使是十分不平等的；这里我们又看到，高价的竞选实际上剥夺了绝大多数人的被选举权。如果选举权与被选举权实际上都严重不平等，把这种体制叫做“民主”实在有点滑稽。充其量，这不过是一种“选主”体制。
    如果候选人不愿意或没钱自掏腰包参加竞选，那么他们就必须千方百计尽可能多地争取政治献金。谁会给候选人政治献金？候选人会向什么人争取政治献金？答案当然是有钱人。前面已经提到，在发达国家中，美国是最不公平的国家。更值得注意的是，1972年以后美国社会的收入不公平程度开始日益恶化，到现在，美国的不平等程度又回到1930年代罗斯福新政以前的水平，其基尼系数2005年达到0.469，与中国大致相同。而美国只有3亿人，地区差别和城乡差别都不太大，它的不平等主要是表现在阶级之间的差别上。财富分布在美国就更不公平了，最上层的1％的家庭占有整个国家33％的财富，包括股票、证券、房产等等；接下来4％的家庭占有另外26％的财富，换句话说最富有的5％家庭占有整个国家财富的59％。既然，收入与财富的分布如此不平等，不同社会群体拿钱捐给候选人的意愿与能力当然也会大相径庭。以2006年为例，当时美国总人口为2.96亿，其中18岁以上的成年人为2.2亿。其中多少人捐钱给候选人呢？捐200美元以上的人占成年人口的0.28％，捐2000美元以上的人占整个人口的0.06％。总之，有意愿和能力捐钱的人很少。很难想象3700万生活在贫困线以下的那些人会有余钱拿出来捐赠给候选人。
    美国法律对政治献金还是有些限制的。否则，让有钱人无限制地向候选人捐款岂不形同买票？根据美国现行法律，每个人在每一次联邦选举中，可以给每一个候选人捐款2300美元；不过“每一次选举”很有讲究，同一个选举的初选、复选、大选被分别看作三次不同的选举。另外，每个人每年可以向“政治行动委员会”捐款5000美元，向地方、州党部捐款10000美元，向某党的全国总部、众议院竞选委员会、参议院竞选委员会捐款28500美元。不管一个人用什么方式捐款，每两年的捐款总额不得超过108200美元。表面看起来，对政治献金的限制好像挺严；实际上，美国有关政治献金的限制存在很多漏洞，富人可以很容易地利用这些漏洞捐很多钱给候选人。按说，本来一个人只能捐给某一个候选人2300美元，但他家里有5口人，就可以捐11500美元。捐款人还可以召开一次“家庭聚会”，召集一批人参加，每一个人捐2300美元，这样就可轻而易举地达到几万块钱。不过，这样做还只是小打小闹，更大的法律漏洞有以下几种。
    “软钱”：捐给候选人的钱是有限制的，但是花钱帮助候选人选举实际上没有多少限制。个人和组织都可以捐款给政党，只要不直接花在候选人的竞选活动中，而是打着“党的建设”、“选民登记活动” 等旗号就没问题，这叫软钱。“软钱”与“硬钱”的区别在于是不直接给候选人，而是用所募集的钱来支持该候选人（如支付政治广告，但避免使用诸如“投票给某人”这样的字眼），效果一样，但绕过了法律的限制。过去二十年，软钱的数量一直在上升，而且上升得非常快。1992年总统大选时，民主、共和两党竞选经费中还是硬钱占大头，但是到了2000年，软钱在民主党的竞选经费中已超过硬钱，共和党则两者已相去不远。2002年通过的一项新法律禁止全国性政党使用软钱，但其他组织（如后面谈到的527团体）不在此限。
    政治行动委员会(PAC,Political Action Committee)：这种委员会的“政治行动”说到底就是筹钱支持或反对某些候选人，支持或反对某些政府政策法规。美国有几千个登记在册的PAC，它们代表形形色色的特殊利益集团，尤其是大商会、大公司的利益。比如，汇丰银行就设有“北美政治行动委员会”。上面提到，个人每年可以向这种委员会捐款5000美元，反过来，这种委员会可以向每个候选人的每次选举（包括初选、复选、大选）捐款5000美元，向其他PAC捐款5000美元，向每个政党的全国委员会捐款15000美元。每个PAC都不会只支持一个或几个候选人，他们往往会小心地物色一大批特定的支持对象。更有意思的是，几乎没有一个PAC会只押宝在一个党身上；不少PAC是把款捐给民主、共和两党一边一半。通过错综复杂的筹款和捐款方式，PAC可以募集和投放巨额金钱到“政治行动”中去。例如在2006年，有15个PAC 筹集到1000万美元以上，最多的筹集到3500万美元；有14个PAC捐出1000 万美元以上，最多的捐出3400万美元。众议院近一半选举经费来自PAC的捐款，参议院选举经费的四分之一也来自PAC，可见其能量有多大。PAC捐款有一个显著特点，它们主要将宝押在那些竞选连任的政客身上，80％以上的捐款是给了这种候选人。原因很简单，这些人已经养熟了，怕换了新人，又得从头培养感情。
    “527团体”：美国税法第527条款规定，如果为开展某些政治活动（如动员选民、宣扬某种主张）而筹集捐款，其所得便可以免税。根据此条款成立的组织就叫做“527团体”。特殊利益团体会成立一堆527团体，以募集没有限度的软钱。在2005—2006年间，美国的527团体一共募集了3.85亿美元，支出4.29亿美元。表面上，527团体不会直接帮助某些候选人参选，它们因此不受联邦选举委员会对政治捐款的限制。但谁能说清楚对某个候选人的支持（或反对）与对某种立场的支持（或反对）有什么区别？2004年总统大选时，共和党与民主党就互相指摘一些527团体暗地帮助对方。
    向政客捐钱的大概不是活雷锋，他们的“投资”当然是要得到“回报” 的。奇怪的是，在这个重要问题上，西方主流政治学几乎交了白卷。没有系统的研究，我们只能通过两方面的小例子来看“回报”可能采取什么方式。克林顿当总统时，共和党人把他骂得狗血喷头，说他把白宫变成了一个廉价的汽车旅馆，原因是克林顿夫妇往往邀请捐款者到白宫或者戴维营住上一两个晚上。以2000年前9个月为例，那时克林顿任期将满，但他太太希拉里正竞选参议员，在361个在白宫和戴维营过夜的客人中，有146人为竞选一共捐款550万美元，其中98％是给民主党或民主党候选人，尤其是希拉里本人。小布什上台后，他更喜欢用自己在得克萨斯的牧场待客。由于牧场是私人的，他请过多少捐款者作客，我们不得而知。但白宫、戴维营也还是派得上用场。在2001年1月至2002年7月间，共有164人曾在白宫留宿，其中70人是政治献金捐赠者，共捐款85．8万美元；在2005年5月前的一年内，也有152人在白宫和戴维营留宿，其中至少一半是亲朋好友。在余下的那些人中，一大半是政治捐款人。
    总统的另一种回报方式是任命驻外大使。当然，对于十分重要的国家，一般会由职业外交家担当美国大使。驻第三世界国家的大使也大致如此。但那些最令人垂涎三尺的大使位置（即舒适、惬意、安宁的位置）往往保留给那些慷慨的捐款人。例如，克林顿 1994年把富商劳伦斯（《福布斯》杂志1991年将他列入美国最富的400人之一）任命为美国驻瑞士大使，不过他两年后就死了。小布什当总统后当然不会放弃这种假公济私的回报手段，如果我们查一查美国现在驻奥地利、比利时、巴西、法国、德国、意大利、立陶宛、荷兰、新西兰、挪威、葡萄牙、罗马尼亚、斯洛伐克、瑞士、英国、联合国日内瓦分部、乌拉圭、梵蒂冈大使的底细，他们有一个共同的特点，那就是他们都给共和党以及小市什本人捐赠了几十万美金的政治献金。白宫是美国的国家财产，驻外使节是美国政府的职位，但当选总统可以拿它们回馈自己的支持者，这是不是慷国家之慨？这算不算腐败？
    民主选举最基本的原则叫做“一人一票”，金钱的介入从根本上改变了民主选举的基本原则，从“一人一票”变为“一元一票”，就是谁家钱多，谁募集的政治献金多，他能动员的选票就比较多；游戏规则由此不知不觉地发生了变化。以2004年的选举为例，在总统竞选中，共和党候选人小布什花了3.67亿美元，比民主党候选人约翰•克里的竞选经费3．28亿美元多4000万，前者便是赢家。在众议员竞选中，435位胜出者中有415位是本选区花钱最多的候选人（95.4％）；在参议院竞选中，34位胜出者中有31位是本选区花钱最多的候选人（91％）。这一年，在三分之一的众议员选区（127个），选举毫无悬念，因为胜出候选人的对手没有什么钱。只有23位候选人虽然花钱比对手少但赢得了选举，其中包括后来变为民主党2008年总统大选参选人的奥巴马，不过他也没少花钱，其竞选支出达1500万美元。两年后，在2006年的国会选举中，情况大致相同。争夺众议员席位的候选人中，93％是花钱最多的那位胜出；争夺参议员席位的候选人中，67％是花钱最多的那位胜出。不仅全国性的选举如此，地方选举的格局也大同小异，一项研究证明，在2002年到2004年加州的选举中，花钱最多的人赢得选举的可能性是95％，而花钱第二高的人得票就低很多，只有4％，第三高的只有1％。所以，钱的作用并不是无关紧要的，而是在美国选举中起着决定性的作用。难怪几乎所有的候选人，不论属于哪个党，都会使尽浑身解数去筹措竞选经费，钱是美国政治的生命线。
    从18世纪末开始，美国就有不少人十分担心金钱会颠覆民主。两百多年来，社会上要求改革政治献金制度的呼声不绝于耳。近30多年里，美国表面上通过了一些限制金钱作用的法规，但结果却是金钱在政治中的作用越来越大，而不是越来越小。美国的两大党也是现行体制的受益者，尤其是在位的参议员、众议员们和那些大额捐款者。更严格地限制金钱在选举中的作用，实际上是让他们牺牲既得利益，他们怎么会革自己的命呢？因此，希望国会通过全面禁止政治献金的法案无异于与虎谋皮，几乎是不可能的。最让外人瞠目结舌的是，美国最高法院在一个判例中裁决，对竞选开销进行限制违反了受美国宪法第一条修正案保护的“言论自由”，是违宪的。英文中本来就有一个词形容金钱的影响，叫“钱能说话”；美国最高法院的这个裁决真的让钱来说话了，谁钱多，谁的声音就大，谁的“自由”就多。
    当然，在一个贫富悬殊的社会里，仅仅禁止政治献金也可能带来新问题。如有一些人非常担忧，一旦限制了政治捐款，可能会出现一种情况，就是只有富人才会出来参选，因为他们不需要别人捐款，靠自己的钱就足够了。这种担忧显然不是杞人忧天，因为过去十几年里，已经有多位亿万富翁参加美国的大选，如 1992年参与总统大选的罗斯•佩罗便拥有40多亿美元的资产。从2007年开始，现任纽约市长布隆伯格将参选美国总统的传言便甚嚣尘上，这当然不是空穴来风，2002年，就是他用5000万美元竞选经费赢得了纽约历史上最昂贵的市长选举。对这位拥有上百亿美元资产的彭博通讯社老板来说，拿出上十亿美金来玩一把总统选举的游戏是不在话下的。直到2008年2月，布隆伯格公开宣布自己无意蹚浑水，流言才消失。不过谁也不能担保，他不会在2012年出马竞选美国总统。
    我们看到，至少在美国，“民主”变为了“选主”，“选主”变为了“金主”。何谓“金主”，“谁的金钱多谁做主”是也。
    不平等的参与：群体政治
    选举是西式民主中最普遍的参与方式，一部分民众每隔几年参与一次，就像每隔几年参加一次狂欢节一样。狂欢之后，直到下一次选举，绝大多数民众基本上没有用其他方式去参与政治。即使希望影响政府决策，绝大多数民众也不知道用什么方式可以达到目的。这不由让人想起卢梭250多年前对英国议会制的评论：“英国人自以为是自由的，他们是大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间，才是自由的；议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了。”
    然而，有些特殊群体不会闲着。在选举中，最活跃的也是他们，虽然他们并不总是站在前台。他们不会满足于将自己中意的政客送上总统宝座或国会议席，他们希望在政策制定过程中的每时每刻能影响政客的决定。这类群体被人叫做“利益集团”或“压力集团”，与政党不同，利益集团并不以执政为目标，它们的目标是代表某些特殊利益在决策过程中对政府的立法与行政部门施压。欧美各国政治中都有利益集团的身影，但尤以美国为甚。
    没有人准确知道美国到底有多少利益集团，但有一点是清楚的，在各种利益集团中，数量和能量最大的都是代表资本的利益集团；不管是50年前的调查，还是近年来的调查都证明了这一点。其他还有代表劳工的团体，代表不同收入群体、不同年龄群体、不同种族群体、不同教育水平群体、不同职业、不同宗教信仰的团体。有些利益集团涉及广泛的政治议题，有些利益集团关注单一议题（如堕胎、同性恋）。有不少大型企业本身也可构成单独的利益集团，如苹果电脑、美孚石油公司、波音飞机公司、微软，以及一些大的军火商。美国的媒体和学术研究往往把劳工团体描绘得好像势力很强，实际上，2006年全美只有12％的工人参加工会，是发达资本主义国家工会参会率最低的国家；劳工组织占全部注册利益集团的比重仅为1％，而代表商家的集团比重为18％。
    利益集团的活动方式主要是游说，即雇佣一批专业人士到国会、政府各部门进行游说，想方设法让政府出台有利于自身利益的政策，阻止政府出台不利于自身利益的政策。大的利益集团往往有自己独门独户的游说组织，小的利益集团往往聘用专业游说公司代理。在美国首都华盛顿有一条街，街上房子并不大，门口往往挂着不起眼的小铜牌，看起来像律师事务所或会计事务所。其实，这就是闻名遐迩的K街，这儿云集了一批美国最著名的、能够翻手为云覆手为雨的游说公司，它们往往自称“顾问公司”。
    为什么这些专业的游说公司能量如此之大呢？原因很简单，它们聘用了一大批前国会议员或前政府高官。当这些前议员、前官员在位时，他们往往信誓旦旦地向人民保证，自己会为了选民的利益而奋斗。但当他们卸任时，游说公司会向他们递上待遇非常优厚的聘书，让他们为大公司的利益效劳。例如，前众议院拨款委员会主席李文斯顿变成说客的第一年腰包里便进账了100多万美元，比当众议员时的收入高出好多倍。为了防止议员离职后马上投入游说公司的怀抱，现在，国会议员卸任后必须等一年才能回头去游说他们以前的同事。但游说公司往往会先聘刚离职的议员为“临时顾问”，只等一年“冷却期”满马上就可以派上用场。1999年前，行政部门的前官员必须等5年才能服务于游说公司，现在“冷却期”已降为一年。那么有多少前国会议员会“下海”呢？在1992—2004年间，一共有198位卸任国会议员，其中86人摇身一变成为特殊利益集团的专业说客，占43.4％。游说公司最喜欢的前国会议员是参议员，尤其是共和党的参议员。在这12年中，66.7％的离任共和党参议员变为了职业说客，而前民主党的众议员中，只有32.4％变成了职业说客。美国人把这种现象叫做“旋转门”，即从这边进入国会，然后从另一边进入游说公司。可以想象，旋转门的存在可以在很大程度上改变国会议员的心理状态，当他们担任议员时，既要做足“代表选民”的表面功夫，同时要给自己留有后路，为离任后拿到游说公司的肥差铺平道路。
    专业说客可以做些什么事情呢？那就多了，如打通与关键议员或关键政府官员的关节；全程监控立法过程，以防止突然立法损害客户的利益；起草法案、供议员参考或采用；准备研究报告、说明立法活动可能带来的后果；安排政治广告、动员支持或反对某法案的民意；向立法者转达自己客户的关切；帮助某些国会议员争取连任；在议员间穿针引线、结成投票同盟；与监管机构建立通话机制；等等等等、不一而足。总之，为了替客户影响决策，他们什么都会干。
    特殊利益集团的能量是不能低估的，最好的例子是美国来复枪协会（或简称NRA）。美国一共三亿人口，但其私人拥有枪支达2．5亿支，几乎人手一支。由于枪支泛滥，现在美国每天都会发生枪击案，连中小学校也不能幸免。每年死于非命的人达3万之多。在这种情况下，人们自然会想到限制枪支的使用。根据美国的民意调查，绝大多数老百姓都要求控制枪支。但NRA坚决反对，其理由是佩枪是基本人权，杀人的不是枪，而是人，所以没必要控制枪。长期以来，NRA的会员一直在250—300万之间徘徊。具有讽刺意味的是，近年来重大惨案很多，每发生一次重大惨案，NRA的会员人数都会上升。2001年“9•11”事件后，其会员的数量已经攀升至400万。虽然这个组织成员占人口的比重非常小，但他们非常有钱，在国会内与两党都有密切的关系。因此，不管社会上有多少人支持控制枪支，彻底控制枪支的法案在国会就是过不了关。NRA以及其他反对枪支控制的组织捐款主要流向共和党，因为共和党比较保守；但它们也捐给民主党人，因为两边都要打点打点。
    除了直接和间接为国会议员的选举捐款外，反对控制枪支的组织也拿出大笔经费来游说国会议员。从要求枪支管制与反对枪支管制两大阵营的游说经费可以看出，要求枪支管制的人虽然很多，但他们对这个议题的关切程度不够强，因此捐款的积极性不太大。而反对枪支管制的人虽然不多，但他们对这个议题极为关切，因此捐款的积极性非常强烈。结果，反对枪支管制的阵营可以筹集大量经费用于向国会议员游说，其游说经费平均是对立面支持枪支管制阵营的14.5倍。在这里，的确是“有钱能使鬼推磨”：人数少花钱多的阵营胜出，人数多花钱少的阵营败北。
    与选举一样，近年来，利益集团花在游说上的经费增长飞快，远远超过通货膨胀的速度。1998年时，全美国登记在册的游说经费为14.5亿美元；到2006年，这个数字己经上升到25.5亿美元，增加了75.86％。花钱最多的是哪些利益集团呢？数据显示，在1998—2006年间，在游说上花钱最多的20个组织中，有12个是大公司，包括通用电气（1.56亿美元）、洛克希德-马丁（军火商，8021万）、波音飞机公司（779万）、飞利浦-莫尔斯（烟草公司，7550万）、通用汽车（7116万）、福特汽车（6767万）；其余的 8个都是商会性组织，如拔得头筹的美国商会（3.17亿），其次是美国医师协会（1.56亿）。至于美国20个最大的游说公司，中国读者大概不会熟悉它们的名字。其实，一般美国人也未必听说过它们。但中国读者也许知道卡西迪公司，因为台湾当局曾是卡西迪的重要客户，它负责为台湾当局在美国政界拉关系。这个神秘的卡西迪公司排在20大游说公司之首，其花销是2.36亿美元。
    说到金钱在选举与游说中的作用，有人也许会说，这没有什么值得大惊小怪的。他们会说，在任何社会里都会有不同的利益群体；民主社会允许不同的群体在法律允许的范围内自由地争取自身利益的最大化，这是无可厚非的。更何况，不同的利益群体形成有组织形态的利益集团，不同利益集团之间平等地互相竞争、争取有利于自己的政策，其结果是达成政治生态的平衡，这正是民主的精髓之所在。这种说法在学理上被员叫做“多元主义”。回顾多元主义的历史，我们发现，20世纪50年代流行的多元民主理论本是一种对精英民主的辩护。为了对以往的“乌托邦民主理论”或“大众民主”理论釜底抽薪，多元民主理论首先试图消解“人民”这个概念。据说社会上根本就不存在一个“多数”，只有许多“少数”。既然没有构成多数的“人民”，哪有会有什么“民治”呢？但将人民分解成许多“少数”还要避免与马克思主义的“阶级论”沾边，于是民众不是被分解成“阶级”，而是被分解成“利益集团”。据多元主义者说，民主不是要发现共同的公众利益，而是为“利益集团”之间的竞争提供一个舞台。如果有人提出疑问：利益集团不也是被精英们把持的吗？那到头来不还是寡头政治吗？多元论者的回应是，利益集团之间的竞争使得没有一个单独的精英团体能够垄断政治决策，因此，便不存在所谓“寡头统治的铁律”。以多个精英团体竞争为特征的民主政体，叫做“多头政体”，它既可以防止独裁统治的出现，又可以防止暴民政治的出现，对有产阶级来说，真是再贴心不过了。但这种政体的主角已经不是人民，而是政治精英。对此，多元论者满不在乎。用大卫•杜鲁门的话说，从实际运作的角度看，“精英就是人民”。精英们也许真这么自我感觉良好，老百姓是否这样看就完全是另一回事了。今天，中国国内也有一些“精英”相信并鼓吹多元主义，他们因此希望在中国也看到更多的利益集团出现，认为利益集团参与政策制定过程是民主化的标志。

                      图表4—21 美国利益群体与利益集团
利益群体      A.占美国成人  B.占利益集团  B与A之差％
              比重％        数量的比重％
管理人员        7              71           64
专业技术人员    9              17           8
学生/教师       4               4            0
农业工人        2              1.5         －0.5
丧失劳动能力    2              0.6         －1.4
其他非农劳动者  41              4          －37
家庭妇女       19              1.8         －17.2
退休者         12              0.8         －11.12
失业者         4               0.1         －3.9
 
    多元主义理论的最大缺陷在于它建立在一个虚妄的假设上，即每个利益集团在政治上的影响正好与它们所代表的利益群体的规模成正比。我之所以说这个假设是虚妄的，看看图表4—21应该就清楚了。从“B与A之差”可以知道哪些利益群体被利益集团“过多代表”了、哪些利益群体被利益集团“过少代表”了。很明显，管理阶层被过分代表的程度最大，这个阶层占美国成年人口的7％，但代表这个阶层的利益集团数量占全部登记在册利益集团的71％。而所有弱势群体都没有被充分地代表，尤其是非农业劳动者，他们占成年人口的41％，但代表他们的利益集团数量占全部登记利益集团的4％。在美国主流媒体上，对工会组织的批评不绝于耳；美国电影中的工会形象往往与黑帮无异。这给不知内里的人造成一个印象：工人群体的利益被过度代表了。其实，美国工会的入会率在西方国家中一直最低，而且自1950年以来一路下滑，到现在已跌至12％，低于罗斯福新政前的水平。看到图表4—21，任何有头脑的人都会对多元主义产生疑间：利益集团是否能够平等地代表管理阶层与劳工阶层的利益。答案当然是“不能”。在美国，自1970年代开始就有一些学者看到了多元主义的局限性，认识到利益集团之间的自由竞争完全可以产生忽略公共利益的结局，因为特殊利益集团以及为它们服务的游说公司有巨大的能量，可以扭曲政府的决策过程（如反对枪支控制阵营的影响力）。近年来有关“国家捕获”的理论也注意到，美国政府的规管机构非常可能被它们的规管对象、一些特殊利益集团所“捕获”，成为后者损害公共利益、争取自身利益最大化的工具。在美国政治生活中最活跃、最有影响力的利益集团高度关切的都是一些非常狭隘的利益；把这些利益集团的关切加在一起并不等于公众利益。特殊利益集团之所以存在，说到底就是为了说服政府决策者照顾它们的特殊利益，而置公众利益于不顾。与政府机构不同，这些利益团体不必对公众负责，即使它们的所作所为违反了公众利益。

三 对民主制度的反思
    本书的全部论述基于一个简单的信念，真正的民主是个好东西。所谓“真正的民主”是人民当家作主的民主，而不是被阉割、经过无害化处理的民主。基于这个立场来归纳本书的基本发现，大概不外乎以下四点。
    第一，从民主的发展历程看，在人类历史的绝大部分时间里，真正的民主一直被有产阶级和知识精英看作一种“坏东西”，他们曾对人民当家作主的前景怕得要死，也曾拼命地抵制这种民主。而最终被他们看成“好东西”的民主恰恰是被阅割、经过无害化处理的“民主”，是不会对有产阶级和知识精英的利益造成威胁的“民主”。这种“民主”，一言以蔽之，就是“选主”。
    第二，当然，不同的选主体制还是有优劣之分。大量的比较制度研究证明，就选举制度而言，比例代表制比多数代表制好；就政党制度而言，多党制比两党制好；就立法—行政部门的关系而言，议会制比总统制好。好就好在，在这三组对比中，前者的真正民主成分都比后者更多一些。这就涉及到对美国模式的评价。由于美国具有强大的硬实力和软实力，国内外都有很多人迷信美国制度，把它看作民主的典范，而美国的选举制度采取的是多数代表制，政党制度采取的是两党制，立法—行政关系采取的是总统制，恰恰属于比较更不民主的体制安排。实际上，与美国的体制相比，欧洲一些国家体制的民主成分更多，民众的政治参与更广泛，金钱的政治影响力更小。
    第三，由于选主体制并不是真正的民主，它们运作起来并不一定能改善广大人民群众的境遇。这大概就是为什么跨国、跨时段的比较研究发现，以选主为特征的现实民主制度与经济增长、社会正义、人类幸福都没有什么必然的关系。这个发现也许对相当多的人来说有点出乎意料；过去几十年不少人曾用各种方式摆弄数据，希望证明选主体制可以带来一切“好东西”，但都铩羽而归。看来，证明赝品也是“好东西”并不容易。
    第四，在“选主”体制下，广大人民群众的作用就是每隔几年参与一次近乎狂欢节的选举仪式，选出新的主子，同时得到心理上的慰藉：“主子是我们选出来的。”实际上，在“选主”体制下，广大人民群众参与政治决策的范围、深度、广度都很受局限，而各种资源（金钱、知识、相貌、家世）的拥有者在这种体制里却如鱼得水、占尽先机。
    最后这一点已经引起一些有批判头脑的西方学者注意。在1990年代，相当多的人看到有竞争性选举就盲目拍手叫好，马上就送上一顶“民主”的桂冠，现在情况已经开始发生变化。前几年已有一份西方学术杂志展开专题讨论，谈“有缺陷的民主”。何谓“有缺陷的民主”？就是指那些竞争性选举定期上演如旧，但政治、经济、社会一塌糊涂的体制。这样“有缺陷的民主”不是一个、两个，而是几十个、上百个。如果“有缺陷的民主”主要指某些新兴选主体制的话，现在也有越来越多的独立思考者开始讨论欧美发达国家内的“民主赤字”。所谓“民主赤字”就是挂着“民主”的招牌，但徒有其表。这个名词最早出现在1980年代，那时专指欧盟制度安排中的不民主成分。现在，它已获得了更广泛的含义，以至于我们看到大量对“美国的民主赤字”、“加拿大的民主赤字”、“澳大利亚的民主赤字”的讨论。民主的赤字表现在很多方面，最主要的是三个方面：投票率的下降、政党的衰落，民众对各种政治机构和政治人物的信任度下降。这三种现象并不局限于个别国家，而是在相当多的所谓“民主”国家都可以观察到。
    如何减少以至消除“民主赤字”呢？最基本的思路是牢记民主的原意：人民当家作主。从人民当家作主这个目标出发，必须跳出选举迷信，超越选主模式，不断扩大广大人民群众的政治参与。在过去一二十年里，世界各国的进步力量，在理论和实践中，对扩大人民参与的力度、深度、广度、范围进行了有益的探索。限于篇幅，这里只能点到为止。
    第一，用抽签替代选举，增强民众政治参与的力度。古代雅典的民主既没有代议制，也没有选举。那时的民主是全体公民直接参与的民主；如果实在需要挑选少数人担当某些职务，挑选的方式不是选举，而是抽签。现在的政体规模比雅典时期不知扩大了多少倍，动辄几百万人、几千万人，甚至几亿人、十几亿人，很多人因此认为实行直接民主已经没有可能。即使我们接受这个判断，间接民主或代议制也不一定要采取选举的方式实现。民主本来的涵义是政治上的平等；以选举为特征的代议制民主在一种条件下也许是不存在问题的，那就是所有的资源在社会各阶层之间均衡分布，因为在这种情况下，最后出现的选举结果可能与抽签的结果没有太大的差别。但是在资本主义的体制里，资源分布极度不均，而且近几十年变得越来越不均，这个条件并不存在。在现在主流的民主体制下，民主被化约为选举，选举被化约为竞选，竞选被化约为推销，一系列推销手段便应运而生（包括负面竞选，抹黑对手，也就是台湾政治中叫做“奥步”的各种损招）。在这种体制下，策略的运用变得非常重要，公民变成选举文化的消费者，选举或竞选不是为了提供资讯，反而更多的是为了误导民众，骗取他们的选票。在一些地方选举时，我们往往看到一些参选的政客大放厥词，说大话、昏话、胡话、屁话；此时就会有人出来打圆场，说这是“竞选语言”，暗示竞选是可以不向任何人负责的。这样选出来的人往往不是最好的候选人，而是最能推销自己的候选人。更严重的是，很多国家的竞选完全靠拼资源、拼形象、拼口才、拼演技，与演艺业与广告业相差无几。在这种体制下，占有资源的经济和知识精英，就可以大显身手；而穷人或被认为较笨的人，往往不过是被动的道具。结果，在这种以选举为主轴的代议制下，产生一种恶性循环，就是资源分布的不平等导致参与的不平等，参与的不平等导致代表性不平等，代表性的不平等导致对决策影响的不平等，而对决策影响的不平等又反过来影响资源不平等。因此可以说，以选举为主轴的民主充其量只是种形式上的平等，它表面上好像赋予人们平等的选举权，但绝大多数人实际上完全被剥夺了被选举权。
    为了让所有人都享有平等的参政权，有学者建议，用抽签代替选举。在抽签制下，每个人当选的机会是随机决定的、完全平等的。不管是什么人、拥有多少财产、受过多少教育、祖上有没有名人、长得好不好看、口才如何，所有人的机会是完全均等的。澳大利亚悉尼大学哲学教授约翰•本黑姆为以抽签制为特征的代议制创造了一个新词，叫做Demarchy；也有人把这种体制叫做Klerostocracy，其中kleros在希腊语中意味着“投骰子”；还有人更直白，干脆把这种体制叫做Lottocracy，懂英文的读者都知道，lot就是抽签的意思。
    抽签制的优势无非是两点。第一，抽签对选举制下可能发挥作用的各种不公正因素可以釜底抽薪。在选举中，金钱与各种策略扮演的角色就是试图扭曲人们选择的结果。抽签等于彻底消除了操控选择结果的可能性。第二，抽签保证所有人都享有完全平等的担任公职的机会，让最普通的人也有机会从政，即使社会本身十分不平等。
    对于抽签方式的适用范围，不同理论家观点不一。1985年有两本书问世，一本书的题目叫做《公民的立法机构》，是两位学者，考伦巴赫与菲利普斯，他们建议用随机的方法来挑选美国众议员，而不是用选举来挑选。另一本书由本黑姆出版，标题是《民主是可能的吗？选举政治的出路》，其关注点不仅仅是美国，而是提出一种新的民主模式。这两本书的共同特点是主张废除选举，但不抛弃代议制，借以消除代议民主与参与民主之间的对立。这些认为，如果采取抽签的方式，任何的政治、经济势力都不再能造成不平等的利益代表或社会区隔。这样一来，就不必浪费竞选所需的时间及金钱了，所有的社会群体都有均等的机会进入国会，国会议员的构成就能在很大程度上反映人口的构成。有人会担心，如果一般平民百姓被抽中担任议员，他们是否有能力参政问政，这正是从柏拉图以来的精英分子攻击民主的理由。我们不要忘记，现在世界各国法院的陪审团成员都是用抽签方式挑选出来的，担任陪审员是公民应尽的义务，如果被抽中而拒绝履行这个义务，还会受到处罚。陪审团的功能是决定被告是否有罪，关系到人的生死存亡。这种性命攸关的重要工作都可以由随机挑选的老百姓决定，其他还有什么事情随机挑选的老百姓不能决定？用抽签的方式实施代议制为什么不行？
    也有人主张在有限范围内用抽签制来弥补选举制的不足。民主理论大师、耶鲁大学的荣休教授罗伯特•达尔在 1989年出版的《民主与它的批评者》一书中就提出，可以用随机的方式形成一些他称之为“人口缩影”的群体，每个群体从全体公民中随机抽选出一千人，这些群体可以举办听证会、征集研究报告、进行辩论，由他们来决定政策的议程设置，或处理社会中某个重大问题。对达尔来说，抽签制只是对现行政治体制的补充，而不能取代选举。
    选举制的鼓吹者也许会辩称，古希腊的情况与今日不同，抽签制不适用于今日的世界。但如果我们真心希望完善民主制，便没有任何理由不积极探索实现民主的新途径，而死守选举。古希腊人并不会因为“历来如此”而在体制创新方面不思进取。否则的话，民主制本身就不会出现。事实上，最近一些西方国家也在探索用抽签制来弥补选举制的方式，像共识会议公民团等，其成员也是抽签产生的，这些试验也许可以部分弥补间接民主产生的问题。只有这样不断以开放的心态来探索实现民主的新途径，才能使民主的品质得到提升。
    第二，加强商议，提高民众政治参与的深度。投票不仅用于选举，也用于决策。用投票方式决策是基于这样一种假设：即每个人已经清楚知道自己的政策偏好，投票可以揭示不同人的政策偏好，通过计算投票的分布可以整合出最后的决策。但主张商议式民主的理论家认为事情并不这么简单。他们认为，人们的偏好不是固定的；很多时候人们未必知道应该如何在不同选项中做选择。商议为什么重要呢？因为，在交往中，在不断开会讨论、辩论中，随着人们对不同政策选项的方方面面的了解一步步深入，他们的政策偏好是可能发生变化的。商议的作用就是让人们接触不同观点，并迫使人们从公共利益的角度为自己的立场辩护。通过你来我往的讨论、辩论，人们可能对自己的偏好进行提炼、修正、转变，把原本自私的偏好转化为能考虑到他人利益的偏好。反复商议可能产生两种结果。一种可能性是民意的高度收敛，形成广泛的共识，以至于不再需要投票表决；另一种可能性是民意只出现有限的收敛，形不成共识，还得靠投票来在不同的政策选项中做出抉择。即使是后一种可能性，经过反复商议后再投票表决也比不商议就投票表决好，因为商议后人们对不同政策选项的优劣有更充分的了解，他们也因此更容易接受最后的决策。注重商议的民主被人叫做“商议民主”。在过去十几年里，有关商议民主的讨论汗牛充栋，不少西方理论大师也涉足其中，包括哈贝马斯、罗尔斯、乔舒亚•科恩、伯纳德•曼宁、约•埃尔斯特。
    商议也可以与抽签结合起来。具有政治学（耶鲁大学）与哲学（剑桥大学）双博士学位的斯坦福大学教授费希金在其1991年出版的《民主与商议：民主改革的新方向》一书中，提出了一个颇有独创性的方案：用随机的方式在一个国家或一个社区抽出一组人，这组人反复讨论、辩论一个议题；由于这组人在统计意义上能完美地代表该国家或该社区的全部人口，他们之间的讨论和辩论就相当于全国或全社区人口之间的讨论和辩论，各种不同的利益、需求、要求、偏好都可以得到代表。经过一段时间的讨论和辩论后，这组人可以对政策选项进行投票表决。费希金把这种做法称之为“商议性民意调查”。自 1991年以来，美国一些城镇已经进行了几十次商议性民调，全世界也举办40多次这方面的试验，包括在加拿大、澳大利亚、英国、希腊、印度，以及中国浙江省温岭市泽国镇的试验。
    第三，利用现代电子技术，提高民众政治参与的广度。抽签制和商议式民主虽然可以消除选举制中难以避免的政治不平等，但它们仍然是代议制的一种形式。不管多少人被抽中，不管多少人参与商议，他们都只能是人口的极小一部分。以前，空间上与时间上的区隔使得广大人民群众直接参与政治过程受到限制，但现代电子技术的发展（包括互联网以及与互联网相关的互动电视、互动手机等）有助于克服空间与时间的障碍，为实现直接民主创造了条件。以前的电子技术只能让少数人向多数人发布信息（如广播、电视），或者让少数人向少数人发布信息（如电话）。但以互联网为基础的现代电子技术可以实现无限多的人向无限多的人相互交流信息。没有互联网技术时，最多只能实现小群人之间讨论、辩论；随着计算能力的提高、上网费用的下降，在理论上，互联网技术可以让无数的人，跨越空间与时间的障碍，参与讨论、辩论任何问题。人们把这方面的尝试叫做“电子民主”。当然，目前电子民主还处于初始阶段，但其发展潜力给人无穷的遐想空间。
    电子民主并不仅仅是用电子技术实现选举投票的便捷化，电子民主最重要的特征是可以让更多的人直接（而不是通过代议士）了解、参与、影响政策制定。“了解”是指电子技术可以让政府通过各种方式使决策过程更加透明，如政府可以用更直接的方式向民众公布与决策相关的信息（在网上公布决策草案、相关数据与背景材料）。“参与”是指电子技术可以让民众用更直接的方式向决策者提出自己的意见、建议、批评（如网上民意调查、网上咨商、网上抗议、网上请愿、网上投票），让决策者与民众实现即时互动。民众与决策者的双向、即时互动可以拉近政府与老百姓之间的距离，让前者更直接地“影响”后者的政策选择，让后者给予前者更直接的回应。
    今天，世界上还没有一个国家全面实现电子民主，但有限范围的试验随处可见，包括中国。全面实现电子民主既有技术方面的障碍（计算能力有待进一步提高），也有政治上的障碍（政客与官僚希望保留自己在信息占有方面的特权），还有经济上的障碍。经济上的障碍也许是其中最大的障碍，因为在“用不用得上”和“用不用得起”方面，不同社会群体之间存在巨大的“电子鸿沟”。
    第四，超越政治民主，将民主的原则适用于更广泛的范围，尤其是经济领域。上面提到的“抽签民主”、“商议民主”、“电子民主”有利于增强广大人民群众政治参与的力度、深度、广度，但它们还局限于政治领域，并不能从根本上解决资本主义民主固有的其他问题，如经济不平等导致的政治不平等。拉丁美洲有一句谚语：“猪与鸡‘参与’了制作火腿和鸡蛋，但它们在‘参与’中一无所获。”在中国古典小说《西游记》中，孙悟空似乎神通广大，但他跳来跳去，永远跳不出如来佛的掌心。可见参不参与固然重要，更重要的是参与什么、在什么范围参与。真正的民主寻求的是让人民大众从形形色色的强制力中解放出来，包括政治上的强制力和经济上的强制力。主流的民主理论，尤其是自由主义的民主理论只强调制约政治权力，但却反对制约经济权力，美其名曰“保护自由产权”。在现代经济制度下，绝大多数人的多数时间都在为财产所有者及其经理效劳，却无力制约时时压在自己头顶的经济权力。政治上的“一人一票”、“商议”、“参与”并不能解决他们日复一日必须面对的经济权力问题。如果工作单位内是不民主的，即使整个国家的政治生活是民主的，人们依然还是无法控制自己命运的全部或大部分。同样重要的是，人们在经济收入、社会地位、信息占有等方面存在或小或大的差距。如果这种资源占有方面的差距过大，必然造成参与国家事务的机会与能力严重不平等，进而影响政治民主的实现。这也就是说，真正的民主必须包括政治民主与经济民主两部分；少了任何一部分，民主都是残缺不全的；没有经济民主就不可能有其正的政治民主。因此，扩展民主原则的适用范围、从政治领域延伸至经济领域是真民主的题中应有之义。
    恩格斯说，“平等应当不仅是表面的，不仅在国家的领域中实行，它还应当是实际的，还应当在社会的、经济的领域中实行”；这句话中的“平等”也可以换为“民主”。支持经济民主立场的多为马克思主义者，但并不限于马克思主义者。西方当代民主理论大师罗伯特•达尔于1956年出版过一本对民主理论研究有重大影响的小册子《民主理论序论》。在这本书中，他着重讨论了政治民主。29年后，他于1985年又推出了另一个小册子《经济民主序论》，从书名就可以看出，的着重点已转移到经济民主上。这两本小册子可以看作达尔思想发展的两座里程碑。早期，他只看到政治民主的重要性；但是到了晚年，他越来越意识到如果经济上不民主，经济上不平等，政治上的民主往往是虚假的，是没有实际意义的。因此，一个政治民主的社会必须以经济上的平等和经济上的民主为基础。这里所谓“经济民主”指的是一个经济体内的所有利益相关者都应该享有平等参与其决策的权利，不管这些利益相关者是不是其财产所有者。反对经济民主的那些人所持的主要理由是，经济领域是财产所有者的禁脔，不容其他人染指。达尔在《经济民主序论》中对此进行了反驳。他论证，人们自己管理自己的权利在道义上远高于私有产权；因此，后者不能成为拒绝前者的理由。
    至于实现经济民主的形式，不同的理论家的侧重点不尽相同。达尔主张“工作场所的民主”。笔者1990年代在耶鲁大学政治系任教时，曾经常向已从该系荣休的达尔请教。记得有一次他对我讲，“在某个意义上，我就是个社会主义者”。他在理念上接受了某些社会主义的原则，认为必须将民主的原则延伸到经济领域，尤其是延伸至工作场所，因为任何群体（包括企业、公司、学校、机关、社团等）只要其决定会影响其成员的利益，它的成员就有权参与其决策过程。
    斯蒂格利茨的建议更加大胆。这位2001年诺贝尔经济学奖的获得者，曾于1995—1997年间担任过克林顿总统的经济顾问团主席，于1997——2000年担任过世界银行副总裁、首席经济学家。没有人能批评他不懂经济。斯蒂格利茨认为，工人阶级不仅应该参与工作场所的民主管理，还应参与全国以至全球宏观经济的管理。他在很多场合批评美国财政部只是为华尔街服务，而不是为国家利益或世界利益服务。他说，“把制定国内经济政策的权力赋予财政部无可厚非，但它应该倾听来自方方面面的呼声，包括劳工阶级的呼声”。对联邦储备委员会（美国的中央银行）、世界银行、国际货币基金组织，他也提出类似的批评。既然联邦储备委员会每一次调整利息的政策会影响到千千万万的普通美国老百姓，斯蒂格利茨质问，为什么联邦储备委员会里面没有工人阶级的代表？同样，他也追问为什么美国的财政部、世界银行、国际货币基金组织里面没有工人阶级的代表？这是那些主流经济学家想都不会想的问题。为此，斯蒂格利茨大声疾呼，有必要摆脱主流范式的束缚，来一次思想大解放，从工作场所、基层、地区、全国以至全球，工人阶级的代表都应该在决策过程中充分发挥作用。
    另一位诺贝尔经济学奖的获得者（1977年），詹姆斯•米德也提出了一种经济民主的模式，他称之为“财产所有民主”。这种经济民主模式的最大特点是财产所有权在很大程度上平等化：“其中任何一个人都不会在全部私人财产中占有一个太大或太小的份额；每个公民将从财产上获得自己的大部分收入。”“劳动收入在总收入中所占的比例大大降低了。”这不是社会主义制度，因为财产并没有公有化。但如果财产所有权在社会全体成员之间平等分配的话，那时的社会将与资本主义社会大相径庭：“劳动更加变成了一件完全是个人选择的事情。笨重危险的艰苦工作，不得不支付特别高的工资，以便吸引劳动者，有些人情愿去做这些工作，目的是为了明显地增加自己的收入。在另一个极端，有些人立志献身于非商业性的活动，他们也能如愿以偿，只要他们愿意降低自己的生活标准，当然他们也不至于在阁楼里忍饥挨饿。最重要的是，一些劳动密集型的服务将会繁荣起来，有人愿意为另外一些处于相同的收入水平和社会地位的人们提供这些服务。演戏、跳芭蕾舞、绘画、写作、体育运动，以及所有这类被亚当•斯密称为‘非生产性’的活动，都会在半职业、半业余的基础上兴旺起来；提供这类服务的人，也不会再堕落为巨富保护人的贫穷献媚者了。”简而言之，“财产所有民主制”将制约少数人肆意行使其经济权力。
    正是在这个意义上，米德的“财产所有民主制”得到了罗尔斯的高度评价，他说：“财产所有民主制的背景制度，连同它的（可行的）竞争性市场，是试图分散财产和资本的所有，并因而试图阻止社会的一小部分人控制经济并间接控制政治生活本身。”罗尔斯深知，资本主义造成的贫富悬殊使得政治民主极易沦为一纸空谈。为了保障平等的政治权利与平等的政治影响力，仅仅靠小打小闹的福利国家是不够的。这就是为什么他在新版《正义论》的修订者序言中指出，如果让他重写一次《正义论》，他会更鲜明地将财产所有民主制与福利国家区分开来，因为福利国家虽然可以为不幸的人提供一定的保障（医疗、养老、失业、工伤），但它却对经济上的贫富悬殊视若无睹。为了实现真正的社会公正与政治民主，罗尔斯认为必须尽可能地保证所有公民在每一阶段的开始，站在同一条起跑线上，这就需要寻求一个比福利国家更为平等的社会，用各种方式分散资本和其他资源的所有权。
    以上的介绍表明，西方那些认真思考民主问题的人都在探索超越现实资本主义民主的途径；他们的努力只是刚刚开始而已。现在有些人懒于思考，把以“选主”为主轴的体制当作实现民主的唯一途径。对他们而言，历史仿佛真的终结了，人类社会似乎只能按这种放之四海而皆准的方式运作，这是绝对荒谬的。对于真正关心民主的中国人来说，我们应该拓展想象的空间，从理论和实践上寻求“选主”体制以外实现人民当家作主的途径。中国是要在社会主义制度的基础上建设民主，它应是以最广大劳动人民利益为出发点的民主，是广泛参与的民主；完全不必向有产者做出巨大让步，而对民主大打折扣。如果认识不到这一点，盲目采用西方舶来的那些民主模式，最后的结果只能是南辕北辙。
    （《环球视野》摘自《民主四讲》三联书店出版 2008年3月21日完稿 全文完）