杨帆：《利益集团》书稿连载4-5章

第二部分

改革开放初期

我国社会利益主体多元化

改革开放以前，社会主义计划经济的中国不存在不同的利益集团。其一，传统社会主义意识形态认为，社会主义国家人民的利益高度一致，价值观是集体主义取向，强调个人利益服从组织利益，局部利益服从全局利益，代表局部利益的利益集团不应该也不容许存在；其二，尽管事实上国家未必能真正使全体公民的利益同时得到满足，也就是说，个人以及团体的利益仍有待自己去争取，但由于计划经济时代每个人以及每个群体的利益分配都是由政府严格控制，其利益只能通过行政组织系统“正常渠道”反映，或者在计划会议上进行激烈地讨价还价，但作为利益主体，公开独立地争取利益，则被认为是一种“非组织活动”。 各利益集团之间利益分配由上级决定和调节，不允许采取公开利益冲突的方式。因此，仅存在自在的利益集团，不存在自为的利益集团。其三，改革开放前长期的阶级斗争为纲，实质上消灭了中国所有可能存在的特殊利益集团。所以总体上看，改革开放前中国不存在利益集团，更不存在特殊利益集团。

任何改革都是利益的转移和再分配。改革不同于革命，其利益的转移和再分配不造成社会结构的根本变化，不是由下层推翻和剥夺上层实现的，而是遵循了“精英连续性”规律――基本上是由那些在计划经济下掌握资源的特权阶层，在改革过程中将这些资源变成私人财产，再通过某些政治和社会改革，如“民主改革”，为自己获得的利益取得新的合法性。这是一般改革的规律，也是计划经济向市场经济过渡的特殊规律，并非中国所独有。前苏联东欧国家采用“休克疗法”，那些在计划经济下掌握资源的人虽然首先在政治和法律上放弃了特权，但仍然在市场经济发展初期占有优势，表现在知识、管理、社会联系、信息、能力各个方面，所以多数人可以在市场经济发展中成为新的企业家、议员。总之，保持了“精英阶层的连续性”而不是断裂。中国渐进改革中的利益转移，也遵循这一规律。

在计划经济时期，我国名义上建立了“公有制”，包括全民所有制和集体所有制，实际上都是由国家控制。人民通过人民代表大会制度行使权利，人民代表大会又通过立法将国有资产授权给政府管理，政府则通过行政体系，通过“官员群体”，实际控制国有资产，乃至几乎所有的社会资源。比如，通过人民公社制度，控制农民进城和粮食生产等。改革开放正是以无所不包的权力为逻辑起点。改革伊始，只有权力没有市场。一种办法是使权力崩溃，即“休克疗法”，另一种办法是使权力创造市场，即渐进改革。考虑到改革的稳定性，我国选择了渐进改革，即权力并未崩溃，而是向市场方向扩张，创造出一个“权力与市场相结合的经济”。由此，权力开始变成资本，并按照资本逻辑，在推动市场经济过程中，培育出一个个新的利益主体。

1988年3月15日共产党十三届二中全会工作报告指出：“在社会主义制度下，人民内部仍然存在着不同利益集团的矛盾。”在政治层面首次承认利益集团存在。

中国渐进改革的基本特征决定了利益集团形成的特点。第一，改革的起点是放权让利, 首先培植增量。放权让利隐含着承认社会中存在不同的利益主体：即中央与地方、政府与企业；培植增量则造就了计划经济时代没有的新社会阶层，尤其是个体私营及外资经济相关阶层。第二，改革的取向是市场体制，这种市场取向的改革必然会培育出多元的利益主体，并且使得不同利益主体之间的利益实现更加依赖于自身。在这种背景下，原来计划经济下“自在的”利益群体，日益变为“自为的”利益阶层。各利益阶层中的人越来越意识到集团内部利益的共同性，以联合方式表达自己利益诉求，从而为利益集团的形成奠定了基础。第三，渐进改革的特点是利益转移的隐蔽性。利益集团追求自身利益的行为缺乏公开性和透明度，与腐败有密切关系，长期不能规范。强势集团获得巨大利益，相当一部分属于灰色存在。第四，改革的起点是权力，路径是权力资本化（杨帆，1998）。如孙立平所言“不落空阶级”，无论政策和体制如何变化，总是那些实际占有权力和资源的群体得到最大好处。利益集团的主体一开始由权力体系演化而来，基本上是原计划经济下或体制内各种权力在市场化中的延续。后来才有民间资本和国际资本加入。

本部分阐述我国改革开放以来利益集团的产生，演变及形成过程。

第一阶段，20世纪70年代末到90年代，称为利益主体多元化时期。姜洪和关山在20世纪80年代出版《块块经济学》，实证性地描述了中国计划经济下中央与地方的关系， 姜洪提出，中国社会利益主体多元化，形成了五大利益主体：中央政府，地方政府、垄断部门、企业，个人。地方政府和部门利益是行政权力体系的内部演变而来，国有企业利益是地方和部门利益独立化的衍生产品，个体企业则与权力有千丝万缕的联系。

第二阶段，世纪之交至今，三大强势集团形成，开始利益博弈。

第三阶段，今后阶段要以社会主义和谐社会为指导思想，以政治改革和健全民主法治为手段，实现利益集团之间的平衡与整合。

第四章  地方政府相对独立利益的形成

1979年中央十一届三中全会承认：过去有两个错误，一是积累太高，消费太低，要向全国人民“还消费欠帐”；二是权力过于集中，民主太少。但是，民主的问题始终没有解决，而改变“权力过于集中”的主要措施，在20世纪80年代，主要就是中央向地方和部门分权。

1985年国务院对各省、自治区、直辖市实行“划分税种，核定收支、分级包干”的财政管理体制，1988年颁布《关于地方实行财政包干办法的决定》，实行“切块包干、分灶吃饭”的财政体制。财政分灶吃饭使，72000 个镇，2780 个县，460 个地级市，28个省市自治区有了相对独立利益。与计划经济时期以国家权力为主体推动工业化原始积累不同，向市场经济转型的第一步，实际是以造就地方政府为经济主体，具有了发展经济的强烈冲动，这一转型期仍旧具有一定的“原始积累”性质，即以地方政权为主，继续以权力与资本结合为动力，推动经济发展。

一    中央与地方的财政关系

我国财政体制自建国以来曾进行过多次改革，从建国之初的高度集中体制，逐步过渡到中央统一领导下的分级管理、到分级财政体制。

（一）计划经济时期的财政管理体制

建国初期实行高度集中的统收统支管理体制。巩固新生政权，医治战争创伤，恢复国民经济，稳定和改善人民生活。预算管理上高度集中，很短时间内制止了恶性通货膨胀，稳定物价，平衡财经秩序。1951年财政好转，改为在中央统一领导下分级管理。

（1）国家预算分级管理，分为中央级、大行政区级和省（市）级三级预算。中央级预算为中央预算，大行政区级以下为地方预算。（2）国家预算支出，按照企事业和行政单位的隶属关系和业务范围，分为中央预算支出和地方预算支出。(3)国家预算收入划分为中央预算收入、地方预算收入以及中央与地方的比例分成收入。（4）地方的预算支出，每年中央核定，其支出首先由地方预算收入抵补，不足部分由比例分成收入抵补，分成比例一年一变。财权财力集中在中央或代表中央的大行政区，省级财政很小。

1953年“一五”时期大规模经济建设，大行政区由一级行政机构改为中央派出机构，县级政权已健全，实行中央、省（自治区、直辖市）、县（市）三级财政，扩大了地方财政管理权限。

1954年划分收支、分级管理，分类分成。（1）预算支出的划分，基本上按隶属关系，属于中央的企事业行政单位的支出列中央预算，属于地方的企事业和行政单位的支出列地方预算；（2）预算收入实行分类分成，将国家预算划分为固定收入、国家比例分成收入和调剂收入三种，调剂分成比例根据各地区平衡预算收支的需要，分别计算确定；（3）地方预算每年由中央核定，按照支出划分，地方的预算支出首先用地方的固定收入和固定比例分成收入抵补，不足的差额由中央划给调剂收入抵补，分成比例一年一定；（4）地方超额完成预算收入，仍按原比例分成。地方预算的年度结余可在下年度安排使用不上缴。

1958年“二五”时期，实行“以收定支，五年不变”的财政体制，明确划分地方预算的收支范围，进一步扩大地方预算管理权限。1959年起改为“总额分成，一年一变”。

1961年中央提出“调整、巩固、充实、提高”的调整经济八字方针，（1）纠正财力过于分散的现象，强调财政管理的集中统一，把国家预算的管理权限集中在中央、大区和省（市、区）三级；（2）继续实行“总额分成、一年一定”的办法，但收回部分重点企事业的收入作为中央预算的固定收入，在支出方面又将基本建设拨款改为中央专案拨款，以利于对基建资金实行严格控制；（3）对预算外资金采取“纳、减、管”的办法进行整顿。

1966—1976年文革，收支两条线，收入全部上缴，支出全部由中央拨给，是建国初期之外唯一的统收统支财政体制。1971—1973年，配合文革的各个经济管理体制的要求，我国实行收支大包干，即“定收定支，收支包干，保证上缴、结余留用，一年一定”。1974—1975年，则执行了按固定比例留成，超收按比例分成，支出按指标包干的体制。1976年又实行“收支挂钩、总额分成”的体制。中央政府垄断绝大部分资源。

（二）改革开放以来的财政体制

1978年以来，“分权”成为主要改革措施，政府向企业下放经营管理权；中央政府向地方政府下放财权和事权。

1、1977——1979年江苏省实行“固定比例包干”办法。

2、1980年对广东、福建两省实行“定额包干，一定五年”。。对收大于支的地区确定一个固定上交数额；对支大于收的地区确定一个固定补助额。在五年之内，除完成包干上缴任务外，地方收入增长部分，全部留给地方支配，称为“收支大包干”。

1980年全国大部分地区实行“划分收支，分级包干，五年不变的体制，即分灶吃饭。

（1）划分中央与地方财政的收支范围。收入方面，中央所属企业的收入、关税收入和中央其他收入归中央财政，作为中央的固定收入；地方所属企业的收入，盐税、农业税、工商所得税和地方其他收入归地方财政，作为地方财政的固定收入；上划中央部门直接管理的企业，其收入作为固定比例分成收入，80%归中央财政，20%归地方财政；工商税作为中央与地方的调剂收入。支出方面，中央的基建投资、中央企业的流动资金、挖潜改造资金和新产品试制费、地质勘探费、国防战备费、对外援助支出、国家物资储备支出以及中央及事业费和行政管理费，归中央财政支出；地方的基建投资、地方企业流动资金、挖潜改造资金和新产品试制费、支农支出、地方各项事业费、抚恤金和社会救济及地方行政管理费等，归地方财政支出。此外，特大的自然灾害费等由中央专案拨款。

（2）以1979年预算收支为基础，确定包干基数。地方预算支出，首先用地方的固定收入和固定比例分成收入抵补，有余者上缴中央，不足者中央从调剂分成收入中弥补，相应确定分成比例。如固定收入、固定比例收入、调剂收入仍不足平衡地方预算支出的，由中央按差额给予定额补助。

（3）地方与中央对收入的各项分成比例或补助定额确定后，原则上五年不变。 地方在划定的收支范围内，多收可多留多支、少收就要少支，自求平衡。

（4）地方每年根据经济计划，按收入安排支出，中央各部门不再下达各项指标。

1985年第二步利改税已推行，在总结分灶吃饭体制经验的基础上，实行“划分税种，核定收支，分级包干”的财政体制。

1．收入分为三类：中央财政固定收入和地方财政固定收入，中央与地方共享收入。中央财政固定收入主要有：中央国营企业的所得税、调节税；铁道部和各银行总行的营业税；关税；国库券收入；国家能源交通重点建设基金；石油部、石化总公司、有色金属总公司所属企业的产品税、营业税、增值税，以其70%作为中央财政固定收入。地方财政固定收入主要有：地方国有企业所得税、调节税；农（牧）业税；车船使用牌照税；城市房产税；城市维护建设税；石油部、石化总公司、有色金属总公司所属企业的产品税、营业税、增值税，以其30%作为地方财政固定收入。中央与地方财政共享收入包括：产品税、增值税、营业税、资源税、建筑税、盐税等。中央财政固定收入占国家财政收入40%，中央和地方共享收入占50%。

2．中央财政支出主要有：中央基建投资、中央企业挖潜改造资金、新产品试制费、地质勘探费、国防费、对外援助支出、外交支出、国家物资储备支出以及中央级的农村水利事业费、工业交通商业部门事业费、文教科学卫生事业费、行政管理费等。地方财政支出主要有：地方统筹基建投资、地方挖潜改造资金、新产品试制费和建筑费、支农支出、城市维护建设费以及地方的农村水利事业费，工业交通商业部门事业费、文教科学卫生事业费、抚恤和社会救济费、行政管理费。对于不宜实行包干的专项支出，如特大自然灾害救济费、特大防寒防汛补助费、支援经济不发达地区的发展基金等，由中央预算专案拨款。

3、收支挂钩办法。凡是地方固定收入大于地方固定支出的，定额上解中央；地方固定收入小于地方固定支出的，从中央和地方共享收入中确定一个分成比例留给地方；地方固定收入、中央与地方共享收入全部留给地方还不足以抵补其支出的，由中央定额补助。

4、地方财政的收入基数，以地方1983年的既得财力确定，地方财政收入的包干基数以1983年的决算收入数为依据。

这一体制的特点：（1）它主要以税种为划分收入的依据，基本上改变了过去企事业单位行政隶属关系划分收入办法，开始向分税制迈出了一步，为进一步的财政体制改革提供了条件。（2）由于把几个部门的税收划作中央财政收入，中央财政收入比稳定，而且具有增长的趋势，这有利于提高中央财政占国家财政收入的比重，保证国家重点建设的资金需要。同时，较好的照顾到地方的既得利益，保证地方已有的预算支出水平不下降或有适当增长。（3）继续实行分级包干、几年不变的办法，把原体制调动地方积极性的精神保持下来。实行这一体制之后，除了个别地区外，全国基本上执行较统一的财政管理体制，为以后经济体制的全面改革提供了有利条件。

1988—1990年对预算包干改进，分别实行不同形式的包干。

包括收入递增包干，总额分成，总额分成加增长分成，上解递增包干，定额上解，定额补助。

20世纪80年代各种包干办法，除“总额分成”外，其与各种包干办法的共同特点是，在原定总额分成的基础上实行“边际增长分成”，即地方可以从增收或超收中多留。其主要功能，是调动地方特别是上解比例较大的地区增收的积极性，防止个别地区收入下滑的趋势。增收主要部分留给地方，照顾地方积极性，但中央收入难以获得应有增长，陷于困难。

“放权让利”的财政体制改革壮大了地方经济实力。大量国营企业归属地方政府管理，不论是增加收入还是缩减支出,中央都必须与地方协商。1980年的财政体制改革对中央来说有两点好处：一是让地方政府承担更多的财政开支,二是保证中央收入至少不低于现有水平,并给予地方政府前所未有的机动性,使地方政府乐于接受,从而激发地方积极性。因此,这是阻力最小的政治解决方式。在1979—1991年的13年间,预算外资金年增长率达19%,比预算内收入的增长速度快十几个百分点。1988年以后，预算外资金收入的规模已几乎与预算内资金的规模并驾齐驱。在相当一部分省(区)、市,预算外收入(或支出)已超过了预算内收入(或支出)，预算外资金成为中国“第二预算”。

党的十三届六中全会上肯定了前几年的权力下放，地方的利益得到中央的肯定，既是调动地方发展积极性的有力手段，也为地方政府谋本地利益的行为提供了合法性。地方利益由此迅速膨胀，导致三个方面的消极后果：

一是地方政府截留中央下放给企业的权力。地方政府在得到中央的放权的同时，还截留了一部分下放给企业的权力，地方政府的经济权力大大增加。“放权过程中的主要受惠者，既非中央、也非企业，而是以省级政府为代表的地方政府。”由于国营企业是地方政府收入的主要来源，手里的企业越多，对企业控制得越严，地方政府的收入就越有保证。

二是地方政府以机会主义态度对待中央。投资项目审批权下放地方以后，地方不规范的融资活动干扰国家货币政策。有的地方政府规避中央政府对信贷和货币的控制，以高于银行储蓄利率和国债利率的水平向民间筹资，直接干预贷款、定高社会经济发展目标倒逼中央银行、违章进行集资、发行地方债券、乱设非金融机构、自行扩大政策性贷款的范围、授意或允许企业挪用流动资金贷款、禁止银行跨地区资金拆借、盲目设立“开发区”和三资企业、允许公款私存等。

财政包干把地方上缴中央的数额或递增幅度固定，中央财政的支出由于物价上涨和支出项目增多而不断增长，连年财政赤字，省级地方连年财政盈余。

三是出现地方保护主义。地方政府的经济基础仍源于按行政管辖的地方企业，分工和贸易扩大的收益无法转化为地方财源，地方政府借保护主义满足财政支出，出现严重的重复建设。

诸侯经济是市场经济条件下，中央集权向地方分权转变，形成的地方利益格局。

（三）1994年分税制

1994年分税制改革涉及到中央与地方、国家与企业以及一些部门利益关系的调整，基本内容是：

1、中央与地方事权与支出的划分。根据中央政府与地方政府事权的划分，中央主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出，以及由中央直接管理的事业发展支出。具体包括：国防费、武警经费、外交和援外支出、中央级行政管理经费、中央统管的基本建设投资、中央直属企业的技术改造和新产品试制费、地质勘探费、由中央财政安排的支农支出、中央负担的国内外债务的还本付息支出以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。

地方主要负担本地度政权机关运转所需支出以及本地区经济、军事发展所需支出。具体包括：地方行政管理费、公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改改和新产品试制费，支农支出，城市维护建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。

2、中央与地方收入的划分。根据事权与财权相结合的原则，按税种划分为中央与地方的收入。将维护国家权益、实施宏观调控所需的税种划分为中央税；适合地方征管的税种化为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。

中央固定收入包括：关税、海关代征消费税和增值税、中央企业所得税、地方银行和外资银行合非银行金融企业所得税、铁道部门、各银行总行、各保险公司等集中缴纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城建税），中央企业上缴利润等。外贸企业出口退税，除1993年地方已经负担的20%部分列入地方上缴中央基数外，以后发生的出口退税全部由中央财政负担。

地方固定收入包括：营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的营业税）、地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行以及非银行及金融企业所得税）、地方企业上缴利润、个人所得税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税、城建税（不含铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的部分）房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、农（牧）业税、农业特产税、耕地占用税、契税、遗产和赠与税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等。

中央与地方共享收入包括：增值税、资源税、证券交易税。增值税的分享比例，中央75%，地方25%。资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源作为中央收入。证券交易税，中央与地方各分享50%。

3、中央财政对地方税收返还数额的确定。在分税制实行初期，为了保证地方既得利益，中央增收的大部分都返还地方。中央对地方税收返还数额以1993年为基期核定。按照1993年地方实际收入以及税制改革的中央与地方收入划分情况，核定1993年中央从地方净上划的收入数额（即消费税+75%的增值税—中央下划收入）。1993年中央净上划收入全额返还地方，保证地方既有的财力并以此作为以后中央对地方税收返还的基数。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的1：0.3系数确定。如若1994年以后，中央净上划收入达不到1994年基数，则相应扣减税收返还数额。

4、原体制中央补助、地方上解以及有关结算事项的处理。为推进分税制改革，1994年实行分税制后，原体制的分配格局暂时不变，过渡一段时间再规范化。原体制的补助、上解、都按原体制进行。实行总额分成的地区和原分税制试点地区，暂按递增上解办法，即按1993年实际上解数，并核定一个递增率，每年递增上解。

原来中央拨给地方的各项专款该下拨的继续下拨。地方1993年承担的20%部分出口退税以及其他年度结算的上解和补助项目相抵后，确定一个数额，作为一般上解或一般补助处理，以后年度按此定额结算。为使分税制改革顺利进行，达到预期目标，还进行若干相应的配套改革：

（1）改革国有企业利润分配制度。根据建立现代企业制度的基本要求，结合税制改革和实施《企业财务通则》、《企业会计准则》，合理调整和规范国家与企业的利润分配关系。

（2）同步进行税收制度和税收管理体制的改革。建立以增值税为主体的流转税体系，统一内资企业所得税。分设中央税务机构和地方税务机构。

（3）改进预算编制办法，硬化预算约束。改变中央代编地方预算的做法，每年由国务院提前向地方提出编制预算的要求。

（4）建立适应分税制需要的国库体系和税收返还制度。建立并规范国债市场。

分税制是市场经济国家处理中央与地方财政关系时较为普遍的制度安排，削弱了地方政府的财权，成功的前提是政府职能转换，各级政府之间职责划分科学、合理。国地税分开固化了地方利益。地方GDP靠经济发展水平、发展速度来实现，围绕着上经济、上企业、上项目、上规模、上速度，追求量的膨胀，忽视结构调整，忽视经济质量提高。

1998年的行政改革使得中央与地方权力划分有了新基础，中央与地方的关系以职能设置为依据。单纯的财政分权在我国的经济改革中的作用达到极限，据胡书东计算，前50年一般财政分权与GDP增长率间不存在显著正相关，只有经济建设分权才对经济绩效产生促进作用。

2002年起除少数特殊行业或企业（铁路运输、国家邮政、四大国有商业银行、三大政策银行、海洋石油天然气企业缴纳的所得税继续作为中央收入）外，企业所得税和个人所得税均实行中央和地方按比例分享。2002年中央与地方各占一半，2003年中央占60%，地方占40%；以后再定。分税制将中央政府的收入比例由1993年22%提高到50%以上。

2003年新一轮政府机构改革，分权化倾向更明显。在科学划分中央和地方事权的基础上，合理划分财权。在财政体制、金融体制、计划体制，在宏观经济调控、基础设施建设、社会保障等公共物品提供方面，明确中央与地方各自的权力与责任。

党的十六届三中全会做出《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权。按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权。属于全国性和跨省(自治区、直辖市)的事务由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。根据经济社会事务管理责权的划分，逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责。中央与地方的事权明确以后，财权的划分就有了依据，我国中央与地方的财政关系进入了规范时期。

2004年，中央的财政收入占全国财政总收入约55%，但教育事业费中央财政支出219.64亿元，而地方财政支出3146.30亿元，是中央的14倍多；社会保障补助地方财政支出是中央的近7倍；支农支出是中央的10倍。在农村的义务教育经费中央只负担2%，省地两级负担11%，县级负担9%，78%的经费要由乡镇这一级来负担，最后实际上就是由占大多数的农民负担。这就形成了所谓的“中央请客，地方买单”的局面。

由于中央与地方的财政收支的“反向剪刀”状态出现，“财权上移，事权下移”，加上地方政府不能发行地方公债，没有举债权，没有税收立法权，地方政府财政出现了严重困境。2004年，我国地方政府债务至少在10000亿元以上，其中，地方基层政府（乡镇政府）负债总额在2200亿元左右，乡镇平均负债400万元。地方政府债务还在以每年200亿元的速度递增。

以乡镇政府为例，其直接服务于乡村并对乡村实施管理，承担的社会管理事权十分繁杂，但却不能拥有与之相适应的财权。由此导致对公共产品供应不足或无力供应，出现基层政府的连年赤字和大面积拖欠工资的严重问题。甚至为了摆脱财政困境而巧立名目乱收费、乱集资和乱摊派，加重农民负担。

我国地方各级政府从县（市）级以上基本要设置与中央一样的机构，也有几乎所有一样的财政支出项目，更要完成中央有关的规划和指标任务。地方政府之间存在为凸显政绩的横向竞争。为了要有充足的财源为中央“请客”的指标及为本身政绩“买单”，各级地方政府不得不想方设法扩大收入来源。

实施分税制后，中央与地方共享收入包括：增值税、资源税、证券交易税。增值税中央分享75%，地方分享25%。资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。证券交易税中央与地方各分享50%。

二、地方政府作为利益主体的积极行为

改革开放30年。中国不可能马上完全摆脱以国家为主体的资本原始积累，而是把中央政府为主体的原始积累转变为地方政府为主体，同时逐步培养市场经济主体。地方政府的经济职能不仅没有减少，反而大大增加。

行政性分权，将中央对国有经济大部分控制权转换为地方政府控制。经济性分权，将经济增长的推动主体由地方政府转换为企业，形成了转轨时期地方政府推动经济增长的主体格局, 造就地方政府独立经济利益，地方政府的主要行为是：

（一）推动经济增长

经济增长率（GDP）成为地方政府政绩的第一标准，其黑后的财政收入和就业，这一发展模式，一直到2009年两个政治局委员，重庆书记薄熙来和广东书记汪洋，高调批评“以GDP”为纲，才开始有了异地功能转机，但还没有制度转变。

招商引资，是真正的硬任务。地方性分权的最大好处，是使地方政府有了发展经济的积极性，作为利益主体，代替中央政府成为推动经济高速度增长的经济主体和行政主体。如果说计划经济的实质是以中央政府为主体的国家工业化原始积累，那么转型期的实质就是以地方政府为主体的重化工业化（温铁军，1998）。行政力量仍旧是主体，但其行为方式与计划经济完全不同，一方面直接组织经济活动，一方面促进市场机制的形成，扶植资本集团的发展。

地方政府推动经济发展，经过了农村改革，扶植乡镇企业和地方工业，引进外资，1995年以后的国企改制，2000年以后连续8年房地产高潮几个阶段。

改革初期，地方政府是改革政策的主要执行者，贷款的担保者，企业活动的组织者，招商引资者。直接推动了农业，乡镇企业，引进外资的发展。到20世纪90年代末期，垄断，民营与国际资本三大资本集团初步形成，地方政府支持他们的方式就发生了变化，从直接组织变成间接支持，比如帮助他们建设开发区，搞拆迁等。

（二）实行土地资本化，造就房地产高潮

税收中占最大比例的增值税25%归地方，扩大财源的目标是地方独享的税种，如城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等。这些收入大部分与土地有关。为吸引流动资本，需要加大对基础设施投资。在“经营城市”的口号下，地方政府征用农村集体土地，扩张城市规模，发展城市建筑和房地产业。计划经济时期地价基本为零，消灭了绝对地租，限制了级差地租和垄断地租，这种土地与资源的低价，与低工资，扣除了工人的全部剩余劳动和大部分必要劳动，造就了极为低廉的工业成本，促进了重工业的迅速增长。这同时相当于积累了一大笔财富，在向市场经济转型中，逐步通过GDP的统计发挥出来，成为改革以来经济高速增长的主要源泉。

从零地价到拍卖价格，有一个巨大的土地价格差异，这就是我国2000年房地产高潮的超额利润来源，没有这个来源，很难想象中国人这么低的收入，能够卖得起住宅，而能够保证地方政府和房地产商的高利润。当然体制改革也是有作用的，这就是废除了福利分房，建筑业的体制改革，技术进步和1986年宪法规定的“土地使用权有偿转让”，实际上实行了对城市国有土地的资本化，并进行了对集体耕地的强制性的征收。

土地作为地方政府手中最大的一块可以自由支配的经济资源，成为政府财政支出的保障，“土地财政”作为一种新型的政府运行模式在全国广泛开展， 又称为“经营城市”。操作模式是，先由政府“做地”，推出一个概念，例如科技园、工业园，然后整理出一块土地拍卖，卖地所得再用于搞当地建设。经建设后，土地升值，带动周边地区土地价格上涨，政府又可以通过卖地获得更多的财政收入，形成“良性循环”。通过这种方式，政府实现了“不花一分钱，万丈高楼平地起”。土地直接税收及由城市扩张带来的间接税占地方预算内收入40%，而出让金净收入又占政府预算外收入的60%以上。

杭州很多大型建设项目就是通过这种方式，实现“以小博大”。例如京杭大运河综合保护工程，计划总投资超过200亿元，但财政只投资5亿元启动资金，其余的都将通过市场手段来筹资。杭州的运河指挥部就是一个融资机构。具体做法就是围绕运河申遗加大运河的保护和沿线文物遗迹的恢复，这些“做地”工作使得运河边的土地大大升值，政府拍卖这些土地能筹措资金再投入保护工程，形成保护和开发良性循环。

地方政府手中有了土地这块最大的资源，可以招商引资，可以造新园、建新城，可以采取招、拍、挂方式使其收益最大化。政府炒土地使开发商的成本急速上升，体现在商品房的价格上，最终转嫁给消费者。现在的格局仍旧是地方政府大办开发区，全国已经建立54个经济技术开发区和54个高新技术开发区。中央政府控制耕地面积的规定，也早晚要被地方突破。

这不能完全说是“市场经济”的力量，而是在市场机制下，权力和资本共同主导的力量。

中国高速增长仍旧没有脱离“资本原始积累”阶段。马克思说，资本原始积累不同一般资本积累，它不仅仅是剩余价值资本化，而是有暴力介入其中。国家力量是有组织的合法暴力。与计划经济不同的是，转型期经济的高速增长，其“原始积累性质”，一方面表现在，把计划经济积累的财富通过经济货币化和价格上升，表现为GDP的增长，一方面中央政府把组织经济活动的权力下放给地方政府。中国转轨经济的资本原始积累的性质，表现在地方政府主导国有企业改革，进行开发区建设，以权力帮助房地产公司拆迁等。只不过不通过行政组织，而通过公司去推行，形式上采取了市场经济的交易，我在1998年揭露拆迁的文章里面，称之为“权力承包”。

（三） 推动改革开放

地方政府尤其是沿海地区的政府，是改革开放的最大受益者。中央给特区和开发区的放权让利力度最大，1980年8月26日，全国人大通过《广东省经济特区条例》，经济特区的设立在法律上扫平了障碍。中央希望通过开放国门，陆续设立深圳、珠海、汕头、厦门、海南等经济特区，实行特殊的经济政策和灵活措施，包括：特殊的税收政策，特殊的资金、货物、人员出入境管理，特殊的融资、信贷模式，特殊的企业所有制形式，特殊的土地使用管理，特殊的价格体系，特殊的劳动用工制度，特殊的城市建设规划思路，特殊的政府架构和运作方式，特殊的人力资源引进和组和模式，特殊的住房发展和社会意识，特殊的城市化结构，特殊的文化旅游发展模式等等，吸引外国的资金、技术和管理经验，发展当地经济，摸索市场经济运行规律。这些特殊政策，正是中央对特区和开发区特殊的放权让利，使特区和开发区形成了自己独立的经济利益。

改革初期，中央决定举办经济特区和开发区，“跳出现行体制之外”，为中国向市场经济转轨探索经验，创造条件。这种“以开放促改革”，“以增量带存量”，“以沿海带内地”，“以农村带城市”的方式，虽然需要比较长的时间，并且有腐败相伴随，毕竟比俄罗斯的休克疗法要强得多，因为它没有打断经济增长的连续性。地方政府的积极作用，除去举办特区，经济技术开发区和高心技术开发区，以优惠政策积极引进外国资本以外，主要就是通过广东作为改革实验区，首先实行市场经济改革，以价格改革为突破口，带动了全国市场经济的发展。在价格，工资，人事，劳动，外贸，金融，外汇，企业等各个方面，形成了香港带动深圳，深圳带动广东，广东带动全国的局面。1986年我在天津开发区，就是参照台湾和香港的土地法规，制定了自己的“土地使用权有偿转让的规定”，并进行了全国第一块土地的转让谈判。广东的价格首先放开，出现大幅度上升；然后是工资的提高；周边地区粮食和蔬菜进入，生产和价格随之的上升。由深圳外贸把国际市场信息比较快地带入内地，出现了地区性的以国际市场需求直接带动国内生产，各种土特产品的生产出现大起大落，称为“蛛网效应”。至于在香港，深圳和珠江三角洲出现的“两种货币同时流通”，默认外汇自由市场，以“一种商品三种标价”，解决了自由市场汇率的标价问题，解决了人民币不能自由兑换和涉外经济需要自由兑换的矛盾，成为中国经济改革和对外开放方面最成功的案例。

   （四）保障基本社会职能和人民生活。

三．地方政府行为的负面影响

以这样官商结合的体制促进经济发展，必定是在造就经济繁

荣时造就巨大社会问题。

1．廉价征地与野蛮拆迁。

2000年到2030年的30年间占用耕地5450万亩。每征用1

亩地，伴随1.5个农民失地，总数已经上亿，还要增加7000万，其中有5000万农民既失地又失业。因征地矛盾而激发的群体事件时有发生，大量失地农民沦为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无游民”。国家信访局2002年受理土地征用的4000多件。全国各地到处建工业园开发区、面积3万多平方公里，相当于全国660 个城市、建制镇现有建设用地面积总和。

    补偿不足是基本问题。地方政府以行政法规，和行政干预司法不让发言是受理拆迁案的办法，不贯彻1986年想法“城市土地归国家所有，实行土地使用权有偿转让”这一基本原则，实际上没有承认城镇居民住房下面的土地使用权应该属于房主，应该按照市场价格予以补偿的。地方政府的法规中间故意模糊了土地发和房地产法的最一般定义“房地产是不动产，包括住房所有权和土地使用权”。他们不承认土地使用权应该属于拥有房地产的人，似乎他们所买所租的只是房顶加四壁。这是野蛮和补偿不足的法律根源。

2．破坏环境与资源

追求GDP 增长率，必然忽视环境保护。如果把环境损失加如企业成本，大约要增加成本的20%。因此，目前人民币可以缓升值，但要把环境成本加入企业成本，提高我国资源密集型出口的价格。

以GDP为中心的政绩观，促使地方政府为追求经济增长，漠视人民群众健康，甚至包庇纵容违法排污企业。湖南省临湘市委、市政府在2005年四月还公然下文对临湘市浩源化工公司、桃林铅锌矿化工厂两家非法企业进行“挂牌重点保护”；当地环保部门对这两家企业未履行任何环评手续,对他们的长期违法排污行为，视而不见，放纵不管；甘肃省徽县有色金属冶炼公司在当地环保部门支持下，竟通过了环境体系认证。

一些企业将高污染的项目从东部地区向生态环境脆弱的中西部转移，西部单纯追求经济增长，急于招商引资，大干快上，无视国家环保法律法规，无视当地生态环境承载能力，仍然在走粗放型的经济发展道路，使西部地区本来就脆弱的生态环境遭受新的破坏。无锡太湖2007年5.月29日水污染事件，在于太湖周围长期的污染排放。 2005年太湖一期治理工程，投资人民币100亿元。大大小小的化工、电镀、印染等企业如雨后春笋，数以千计沿太湖一字排开，污水直接排放到太湖里。

我国现有环境法律体系，不仅对企业的违法行为处罚软弱无力，缺少量化标准，地方政府纵容偏袒地方企业排污。国家环保总局通报了内蒙古通辽梅花科技有限公司环境违法，当地政府甘当违法企业保护伞，免收企业排污费等所有行政费用，提出对企业进行检查需事先申请，经同意后方可进入。国家环保总局副局长潘岳说，甘肃省徽县水阳乡群众血铅超标和湖南省岳阳县饮用水源砷超标事件，是两起典型的当地政府及环保部门严重失职、渎职造成严重后果的重大环境事件，对公众健康造成极大危害。

3．与资本结合过于密切，忽视对劳动者的保护

2005年连续发生大规模矿难。湖南娄底市一煤矿老板的两个笔记本上记录了32名党政干部入股煤矿。中央政府痛下决心整治官煤政治，这就是著名的“撤资令”。用“既往不咎”事先让步，相关方面不买账，主动撤资的为数寥寥，有官员宣称“宁不当官，决不撤股”。在中央政府三令五申之下，各地陆续报上了撤资数据，一些地方明撤暗持。人民日报文章指出，企业麻痹和地方政府手软是当前矿难回潮的最直接原因。比如2006年11月12日山西省晋中市灵石县王禹乡南山煤矿井下火灾。

2007年山西小煤窑中使用奴隶劳动的时间被披露，简直是骇人听闻，导致中央政府对小煤窑的全面整顿。许多地方长期存在对农民工的严重剥削，农民工不能按时领到工资，没有工伤保障，甚至缺乏法制和人身自由保障，连春运火车票也没有保障，票贩子满天飞。我们的社会包括地方政府在内，只考虑为投资者创造世界第一流的投资环境，提出的口号是“投资者是上帝”，把资本捧到如此高的程度，把劳动者的地位压倒如此低下，几乎没有为农民工服务和解决问题的概念，甚至连统计人均GDP的时候，许多城市不计算农民工。地方政府对于劳动保护不足，应该是他们的一笔历史债，再辉煌的经济繁荣也不能掩盖数亿农民工所受的严重剥削与痛苦，这一页，将永远记在历史耻辱柱上。

4．地方保护主义与重复建设

 地方利益形成以后，出现利用行政权力重复建设，干预司法，利用行政与司法权力保护本地企业利益，干扰中央政策与法律统一实行，破坏全国统一市场形成，干扰在全国范围内整合产业等问题。

法院受制于当地政府，人手经费紧张。虽然“收支两条线”，但收入多的单位也能要求较多的返还。法院人事受制于地方人事部门。法院遇到政府或财政部门作为申请人的案件时，其执行机构可以说是“倾巢出动”；反之，当地政府作为被执行人的案件，法院几乎不敢动其秋毫。法院在某些地方政府领导眼中，好像是政府一个职能部门。法院是政府的“审判局”，检察院就是“检察局”。某省一位县长因本县法院协助上级法院执行了本县被执行人的财产(银行存款)，把县法院院长叫到办公室训斥:“我养一条狗还要看我眼色行事呢，你们怎么能把我的钱给执行了?”  

1990年我在国家物价局涉外司进出口处当处长，受理一个案件，湖北外资企业中德啤酒厂状告湖南省物价局，强行把他们的啤酒定高价，减少其销售市场的行为。我涉外司支持这外资企业，轻工司支持湖南方面。结果是，局长还没有协调完毕，那边问题已经解决了，原因是中德啤酒厂直接找了某领导，有了批示。这是因为政府一贯重视外资，如果是国内资本，就不知道要拖到什么时候了。结果是：湖北省也限制湖南的产品，打贸易保护战。 

    中国人口众多，发展极不平衡，因此需要给地方政府以比较多的权力和灵活性。在计划经济国家原始积累时期，地方政府就担负着人民生活，教育，医疗，治安等的方面职能，市场经济的成分并不少。改革开放以来，中央政府把大部分计划权力，管理国有资产的权力下放，地方政府承担了发展经济的主要责任。随着54个经济技术开发区，和54个高新技术开发区的建设，地方政府也开始承担促进技术进步的职能，这无疑是正确的。说中国没有联邦制度，只是就法律层面而言，实际上，地方政府在掌握政策方面，有比较大的自由和灵活性，这就使得中国社会有了活力。

同时，出现地方保护主义等问题，中央政府一直是在新的基础上强化控制，比如把许多部门的人事权力上收，加强国家层面的宏观控制等。

    20世纪80年代以来，地方政府成为一个利益主体，而且是与改革开放相联系的最重要的利益主体，但是我没有称之为利益集团。虽然地方权力与资本利益集团有密切联系，但我没有把地方政府列为单独的利益集团。作为一级公共权力，地方政府不应该成为一个独立的利益集团。

第五章 部门利益形成与国有体制演变

本章叙述我国由计划经济向市场经济过渡时期，部门利益的形成。我国计划经济在法律上是以全民所有制为主体的，实际上是国家所有制因为人口大，底子薄，发展不平衡，国家所有制是分四级管理的，只有中央直属企业，计划经济比较彻底，但还有 30%的原材料是自筹的，自筹实际上是计划经济缝隙中大量存在的易货贸易。至于地方管理的经济和地方国营企业，包括省市县，还有街道办事处管理的大小集体所有制，包括农村的“三级所有，队为基础”，一方面有许多市场经济因素，一方面也受到非常多的行政干预，被纳入国家计划，尤其到文化革命后期，国家行政几乎直接管理了全部经济，包括粮食的统购统销，农村的集体劳动，自留地生产，消灭了几乎全部自由市场，开展了全部劳动力的流动。我国的经济改革，就是从这样一个“权力经济”的起点上开始的，改革的路径首先就是把权力下放给地方政府，然后给企业以自主权，从承包制到股份制。中央垄断部门逐步实行公司制，形成了市场经济基础上的国家垄断部门。

中央直属部门是计划经济的核心，完全是国有大型企业，因此，部门分权与国有企业改制是一致的。阶段是：建国初国有企业体制（1949-1958），计划经济时期国有企业体制（1958-1978），改革开放后到中共十六大期间国有企业改革（1978-2002），2002年以后国有垄断行业现状。然后叙述行业体制变迁，包括电力，电信，石油，民航运输，铁路等。

一、国有企业管理体制演变

（一）建国初国有企业形成及其管理（1949-1958）

新中国成立后，政府大力推动企业制度变革，7年时间里，多种企业制度形式并存的局面被打破，企业制度安排呈现公有独资无限责任制度一统的局面。这也包括我们所讨论的垄断行业。

1．国有企业的形成

政府通过将私有企业转变为国有企业和新建国有企业等措施，壮大国有企业力量。具体措施如下：[1]

-----没收官僚资本企业。随着战争的胜利，一度在经济生活中占统治地位的官僚资本企业逐步被没收。到新中国成立时，几乎全部的铁路企业、重工业部门的大部分企业、轻工业的部分重要企业、金融系统的“四行二局”和地方银行系统的2400多家银行、兵工系统和军事后勤系统下属企业等，均被收归国家所有。通过没收和改造，官僚资本企业转变为国有企业。

-----没收帝国主义在华特权企业。中央政府要求凡有关中国主权或关系国计民生的大型外国在华企业，可予征用；关系较小或者不便征用，可予代管；认为需要的，可予征购；一般企业，可加强管制，促其自行清理结束。对少数在政治上、经济上无大妨碍的企业，在上海、天津、广州等地可以适当保留。

-----采取“利用、限制、改造”政策逐步实现民族资本企业国有化。国民经济恢复时期，对民族资本企业采取统筹兼顾、恢复和适当促进发展的方式。政府从金融企业入手，开始了民族资本主义工商业的改造。1953年中央提出过渡时期总路线，民族资本主义工商企业改造全面展开。经过初级形式的“加工订货”和高级形式的“公私合营”，民族资本主义工商企业制度发生了根本性改变。全行业公私合营完成时，所有民族资本企业都转为国有独资企业。

-----新建大批国有企业。在新中国成立之初至1956年底，国家建立了大批国有企业。前苏联援建156个项目，前德意志民主共和国、前捷克斯洛伐克、波兰、匈牙利、罗马尼亚、保加利亚等国家援建68个项目。有一些企业在建设初期是中外合资形式，在“一五”末期转变为国有企业。

1958年和1959年两年间，大批集体企业被改造为国有企业。全国共有109万人由商业合作店（组）并入国有商业企业。全国10万多手工业合作社（组）转到地方国有企业的37.8％，转到“准国有”性质合作工厂的13.6％。剩下的大部分在20世纪60年代初期由归口的国有企业统一核算，或者按国有企业的经营管理办法统负盈亏，被纳入国有企业经营管理范围。

与此同时，为数很少的中外合资企业在帝国主义封锁和一味强调“自力更生”中绝迹。至此，单一的国有制形成了。

2．对国有企业实行高度集权计划管理[2]

政府将国有独资企业纳入高度集中统一的计划管理体系，使这些企业成为政府部门附属单位。

-----组建行政主管部门，对国有企业实行统一管理。1949年10月，政务院及财政部、贸易部、重工业部、燃料工业部、纺织工业部、食品工业部、轻工业部、铁道部、邮电部、交通部、农业部、林垦部、水利部、劳动部、人民银行和海关总署相继成立，归口管理相关企业。1952年成立国家计划委员会，负责编制中长期和年度计划。计委负责投资立项和生产任务下达、财政部负责拨款、主管部门负责生产经营的管理格局形成。

1953年之前实行大区行政区划。全国划分6个大区，区下辖省。除华北外，大型国有企业由大区控制。1954年取消大区行政区划，中央主管部门直接管理大型国有企业。1956年形成中央主管部门和地方省、市、区分级对国有企业进行管理的格局。国有企业重大经营管理权限全部掌握在国家行政主管部门、综合经济管理部门和地方政府及其职能部门手中。

----统一资金和物资调拨。新中国成立初期资金和物资的统一管理已得到贯彻。当时政府为了财政状况好转并同投机商人斗争，全国范围内收购和调配商品。同时规定各地国有贸易公司的资金、业务计划、商品调度统一由中央贸易部掌管。

-----统一计划管理。1954年大区撤销后，大型国有企业归中央各部委直接领导。1957年，中央部门直接管理的工业企业从1953年的800个增加到9300多个。对这些企业，政府直接下达指令性指标，主要包括总产值、主要产品产量、新种类产品试制、重要的技术经济定额、成本降低率、成本降低额、职工总数、年底职工达到数、工资总额、平均工资、劳动生产率、利润等12项指标。这些指标按年度下达，企业按下达的年度计划编制季度计划，再按时向上级报批，批准后方可执行。上级主管部门为了全面掌握企业情况，制定40多种报表，企业须按时填写上报。

-----成本核算管理。1951年，政府决定在国有企业推行经济核算制度。企业根据政务院发布的计划表格编制生产、劳动、材料供应、成本、财务等各项具体计划；按政务院要求清产核资以确定自有固定资金和流动资金；建立银行往来账户和各种报告制度。

-----统一劳动用工管理。1953年，政府逐步扩大企业职工统一分配范围，从学校毕业生到复员退伍军人都由国家统一安排。

-----统一等级工资管理。解放初期，没有全国统一的工资制度，供给制、工资制等并存。1956年，国务院发布工资改革决定，取消工资分，以货币为工资计算标准，各政府机关、企事业单位实行统一的等级工资制。

国有企业没有独立的经营决策权和发展目标，而是隶属于主管部门的生产单位。企业厂长是国家干部，由上级行政部门任命。企业活动过程和结果完全受国家控制。企业所有生产和经营活动，包括要素投入、产品生产和销售、人事调整和发展计划等生产经营行为，都接受国家或上级主管部门下达各项计划指令。

（二）  计划经济时期的国有企业改革（1958-1978）

传统经济体制是高度集中统一的计划管理体制，对企业生产统一计划、物资统一供应、产品统购统销、财政统收统支、人事统一调配，企业自主权很小。20世纪50年代末到1978年经济体制改革，国家对企业的管理体制进行两次先下放后上收的体制变革，政府对企业的管理力度也作了相应调整。计划经济后期，国有企业仍然主要掌握在中央政府的手中。

1．第一次下放和上收[3]

20世纪50年代末期，政府尝试在中央和地方重新划分企业经营管理权。1957年11月国务院全体会议第61次会议通过了《关于改进工业管理体制的规定》、《关于改进商业管理体制的规定》和《关于改进财政管理体制的规定》，开始国有企业改革。

这次国有企业改革主要内容有：（1）下放国有企业管辖权。除少数重要的、特殊的和实验性的企业外，其他中央所属企业层层下放，归各级地方政府管理。（2）下放计划管理权。实行以地区综合平衡为基础、专门部门和地区相结合的计划管理制度。将原来由国家计划委员会统一平衡、逐级下达计划的制度改为地区为主，自下而上逐级编制进行平衡的制度。（3）下放投资审批权。对基本建设实行投资包干制度，在包干范围内地方自主决定、自我增殖，自行决定各种项目。（4）下放物资分配权。减少国家计委分配的和主管部门管理的物资品种和数量，对各种物资的平衡，由地方先自行平衡，上级计划机关只对各地供求进行差额平衡。（5）下放企业内部管理权。减少指令性计划指标，工业企业的指令性计划指标减少到主要产品产量、职工总数、工资总额和利润4个。企业除厂长、副厂长和主要技术人员外，其余管理人员由企业调配。 （6）在国家和企业之间实行全额利润分成。分成按“一五”期间拨付给企业的费用加上企业奖励基金，再加40％超计划利润计算。因价格、税收等因素影响企业利润的调整分成比例，影响不超过5％的不予调整。

1959年7月全国八届八中全会后，中央政府决定收回下放的部分权力。例如，基本建设审批权坚决收回中央；成立国家物资总局（后改为物资部），对地方物资管理系统实行垂直领导；增加统配和部委管理的物资种类；上收一批工业企业管辖权；对财政信贷实行集中管理；加强国有企业收益集中管理。

20世纪60年代，中央政府试办托拉斯，进一步上收部分地方企业管理权。1964年4月，中共中央批准煤炭部党组递交的有关请示成立华东煤炭工业公司的报告，标志我国试办的第一个托拉斯正式成立。同年6月，国家经委草拟《关于试办工业、交通托拉斯的意见报告（草案）》（附录四），对当时工业管理体制弊端、试办托拉斯的意义、托拉斯组织形式等做较为详细的说明，开始试办托拉斯的改革历程。

在第一批试办的12个托拉斯中，烟草公司和医药公司集中管理全行业卷烟厂和制药厂。地质机械仪器公司仅限于管理原有中央直属企业。其余托拉斯除了管理原有中央直属企业外，还管理数量不等的地方企业。例如，盐业公司集中管理全国大盐场和销售机构，汽车公司从全国169个地方专业汽车配件厂上收42个，橡胶工业公司从全国205个地方橡胶企业上收103个，纺织机械公司从全国36个地方纺织机械公司上收3个。在这一过程中，先后有300多个地方企业收归托拉斯管理。同时，地方政府也试办由地方政府管理的托拉斯。1965年，国务院又试办石油工业公司、仪器仪表工业公司和木材加工工业公司等具有托拉斯性质的公司。

试办托拉斯一定程度上具有变革企业制度的性质。（1）试办托拉斯有解决国有企业无限责任问题的意义。托拉斯要进行经济核算，使国有企业具有成为自主经营经济实体的倾向。（2）试办托拉斯尝试变革企业现实出资者。试办托拉斯后，企业出资者出现了终极出资者和现实出资者的区分，企业全部资产最终归属国家，但托拉斯直接拥有并控制大批企业，代表国家行使国有资产所有权，具有国家授权投资的经济组织特性。

试办托拉斯对企业制度变革还只是一种尝试。托拉斯虽名为公司，但本质和政府部门并无差别。托拉斯在管理权限、工作方式等方面和政府机关没有太大差异，不可能真正解决国有企业无限责任问题。托拉斯进行经营管理，事实上仍然是政府对企业直接经营。“文革”开始后，托拉斯基本解散。

2．第二次下放和上收

20世纪70年代再次尝试将企业经营管理权在中央和地方政府之间重新划分，主要内容和20世纪50年代末期基本相同。1970年3月，国务院要求把大部分工交各部直属企业下放地方管理；少数由中央和地方双重领导，以地方为主；极少数大型或骨干企业，由中央和地方双重领导，以中央为主。短短几个月，大批国有企业不加区别下放地方管理。中央直属企事业单位由1965年10533个下降到500多个。类似于20世纪50年代末期的改革尝试，企业制度没有发生根本变化。

“文革”后上收企业管理权，包括：（1）按照统一领导、分级管理原则，调整一部分企业隶属关系。将在“文革”期间下放地方政府的国有企业收归中央政府。（2）改革基本折旧基金全部留给企业和主管部门的做法，国家财政集中一部分企业折旧基金，纳入预算管理。（3）恢复企业基金制度。1978年起，凡全面完成国家下达的八项年度计划考核指标和供货合同的企业，可按职工全年工资总额5％提取企业基金。企业基金主要用于职工福利和奖励。通过这些调整，企业基本回到“文革”前的状态。这次调整同样没有改变国有企业财产组织形式和法律责任形式。

综观以上企业变革历程可以看出：20多年传统经济体制以指令性计划指挥经济运行，排斥市场，经济活动决策权高度集中于中央政府，对经济的调节基本是自上而下指令性安排。传统经济体制下政企关系是层级制式的上下级隶属关系。虽然对企业进行了两收两放的管理体制调整，对企业所有制结构、经营形式、调节手段和决策程序等方面有所变化，但仍是在原体制框架内，而且仅限于“中央管还是地方管”的变革，对企业实行的仍是高度集中统一的行政管理。国有制和集体所有制，成为整个国民经济的惟一基础，公有制经济占97％以上。传统体制下国有企业是执行国家计划的生产单位，是兼有生产、社会保障和社会福利等多种功能的社区组织，而不是以追求利润为目标的经济组织。企业分别隶属于不同的上级政府机关，政企职责不分。政府和企业关系的特征是：（1）国家是企业惟一的产权主体。企业是行政机构的附属物。企业的发展取决于主管部门的发展规划、投资决策及其组织调节。企业没有独立决策、经营权。整个国家相当于一个大工厂，企业生产经营由中央计划机关统一安排，层层下达，企业任务是执行国家下达的生产计划。企业所需生产资料，按国家计划统一直接供应，或向主管部门申请，由物资机构调配。生产的产品也按物资计划、商品流转计划进行分类，然后由物资部门和商业部门统一调拨。（2）企业负责人是国家干部，由上级人事部门委任。企业行政级别分别按照产业在国民经济中的地位或产品性质、企业生产规模以及上级行政部门级别来确定。计划完成情况是衡量企业管理者工作实绩的主要尺度。（3）政府对企业承担无限责任。政府向企业供给资金，并收取几乎全部利润。企业用于维持再生产的资金由政府分配，企业不能独立地支配和处理企业资产，不能享有使用资产获得的收益。企业既不负盈，也不负亏。企业招工及职工工资标准均由政府劳动、人事部门决定，企业为职工提供医疗、养老保险、住房、子女入托、入学等社会福利，企业成为小社会，对职工承担无限责任。[4]

（三）改革开放后到十六大国企改革（1978-2002）

改革开放初期，国有企业管理体制仍然沿用改革前管理模式。国有企业归中央一级所有，实行“一级所有，分级管理”模式，地方政府只是代中央分级管理。中央政府行使国有资产所有者权利过程中，将其权利进行了分解：财政部行使国有资产剩余索取权和剩余控制权；中央企业工委或组织部行使重要人事决策权；国家计委行使重大投资决策权；国家经贸委行使监督权；劳动部门行使就业与工资决策权等。

1986年，国有企业之间横向联合，出现企业集团和股份公司等企业组织形式。企业拍卖、转让、合并、兼并等经济活动都涉及产权转移。1987年，按照国家作为所有者职能和社会经济监督者职能相分离原则，全国组建了国有资产专职管理部门，标志着国有产权代理和国有资产管理进入新阶段。

为使国有产权代理由分散转为集中，实现管资产、管人和管事相统一，有必要设立一个专门机构，并由这个部门承担清晰的责任。1987-1988年，政府开始分离所有者职能和行政管理职能。

1987年，深圳市成立了全国第一个国有资产管理机构——深圳市投资管理公司——负责市属国有资产管理工作。20世纪90年代初，北京、深圳、上海等大城市几乎同时开始分离监管职能和所有者职能深化改革。深圳市于1992年成立国有资产管理委员会，行使国有资产监管职能。

1988年，中央政府成立独立的国有资产管理机构——国家国有资产管理局。国家国有资产管理局直接向国务院负责，接受财政部指导。国家国有资产管理局和财政部都被赋予国有资产总代表职能。这一工作遇到来自各职能部门阻力。一些综合部门——如国家体改委和经贸委之间以及这些部门与国家国有资产管理局之间，都为能使自己成为统一的国有资产管理机构而争执。关于中国究竟应当采用何种国有资产管理体制模式的争论一直持续。

1998年，政府机构改革采取妥协方法。一方面，绝大多数按产业设置的部门合并到国家经贸委；另一方面，国有资产管理局也被撤销，变为财政部下属局。所有者职能被拆分后交由不同综合部门负责，从管理职能与所有者职能再度合并的角度看，这是改革倒退。对国有企业的管理职能分别由财政部、大企业工委、金融工委、国家经贸委、国家计委、劳动部等部门承担。由于出资人权利分割行使，国有资产产权制度不清晰，国有企业经营效益低下。

国有资产管理体制依然分散，许多政府部门参与国有企业管理，从提高对国有企业有效监督的角度存在一些缺陷：（1）所有权被分裂，与所有权相联系的责任也被分裂，各部门都可以对企业发号施令，却没有一个部门对结果负责。（2）由于财政部、国家经贸委、国家发展计划委员会、人民银行等综合部门都是国家经济调控者，潜在利益冲突严重。这些部门可能会对国有企业实行倾斜的资源配置政策，从而不利于形成公平竞争的环境。（3）企业要面对多重主管部门。企业需要就不同管理问题与不同部门进行协商，交易成本很高，也更容易逃避所有者监督。（4）在国有企业数量过多的情况下，政府直接控制很难取得预期效果。

在一系列管理体制变革中，政府开始注意运用经济、法律手段间接管理企业。1978-1982年改革重点是扩大国有企业经营自主权和明确经济责任制；1983-1986年通过两步“利改税”明确国家与企业利益分配关系；1987-1991年是推进承包制；1992年开始企业股份制改革。

1．以“扩大企业自主权”和“经济责任制” 为重点的改革[5]

中共十一届三中全会指出：“现在我国经济体制的一个严重缺陷是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农企业在国家统一计划指导下有更多的经营管理自主权。”政府确定以扩大企业自主权为突破口进行企业制度改革的方针。1979年国务院下达了《关于扩大国营企业经营管理自主权的若干规定》（附录五）、《关于国营企业实行利润留成的规定》（附录六）等5个文件。其主要内容是：（1）国家对企业4项主要考核指标，即产品产量、产品质量、利润、合同执行情况；（2）实行利润留成，根据不同企业，确定不同利润留成比例，用利润留成建立发展基金、集体福利基金和职工奖励基金；（3）逐步提高固定资产折旧率及企业留成比例，固定资产折旧费用于企业挖潜、革新、改造；（4）实行固定资产有偿占有制度，按固定资产原值征收固定资产税，税率按不同行业，每月定为2％-5％；（5）实行流动资金全额信贷制度，企业所用全部资金，由财政拨款改为银行贷款；（6）鼓励企业发展新产品，企业可以向有关部门申请出口，并按规定获得外汇留成；（7）企业有权按国家计划指标择优录用职工，有权对违反厂纪职工给予开除处分，有权在定员定额内决定自己机构设置、任命中下层干部。1981年，全国有50％国有企业进行改革，赋予企业部分计划、利润留成、资金运用、超计划产品自销、部分劳动人事使用权等权力。

通过对企业扩权，政府减少对企业直接行政干预，一定程度上提高企业完成国家计划和增产增收的积极性，提高企业发展意识和盈利意识。但由于制度性缺陷，企业行为缺少有效的约束机制，生产增长主要依靠投入增加，宏观上形成财政赤字增加，1979年和1980年出现了历史上前所未有的近300亿元财政赤字。因而，中央提出增加财政收入、减少财政赤字要求，各地政府为落实财政上缴任务，对部分工业企业实行了利润包干的经济责任制。

1981年11月和1982年11月国务院分别批转《关于实行工业生产经济责任制若干问题的意见》（附录七）和《关于当前完善工业经济责任制的几个问题》（附录八）等文件，一方面要求进一步扩大企业经营管理自主权，另一方面要求“实行经济责任制的单位，必须保证全面完成国家计划”。经济责任制具体形式包括基数利润留成加增长利润留成，利润包干，亏损包干，以税代利，自负盈亏。由于完成包干任务后超收利润可以留在企业，大多数企业选择经济责任制改革形式。部分企业通过留成基金初步形成自我发展经济实力和再投资能力，但存在着企业包基数确定不合理和“鞭打快牛”现象，国家难以调节企业之间级差收益，更难以使企业真正承担经济责任。1983年利润包干制在更大范围内推行后引起经济秩序混乱和物价上涨。鉴于此，中央决定停止全面推行利润包干。

这一阶段国有企业并没有独立法人财产，本质上还是承担无限责任。（1）扩权让利只是将企业一部分经营管理权限下放企业，没有赋予企业独立法人财产权。（2）扩权让利带来的主要是企业内部生产效率提高。企业获得一定自主权是以如期按质按量完成国家计划任务为基本前提，企业主要是充当成本核算中心角色，而不是一个利润中心和投资中心，自然也就不是一个独立经济实体。（3）扩权让利没有改变企业作为行政机关附属物的性质。企业行为决策仍然是由政府决定。

2．以“利改税”为重点的管理体制改革

“利改税”改革思路是通过税收这种形式把国家和企业分配关系确定下来，改变企业在上缴比例上讨价还价问题。一方面稳定国家的财政收入，另一方面减少政府对企业行政干预，稳定企业自主权，并使企业在获得某种权利的同时也承担与其权利相对称的责任。

1.第一步利改税。此阶段利税并存。国有大中型企业由过去向主管部门上缴利润改为按毛利55％上缴所得税，对税后利润高于原留利水平部分，以包干上缴、固定比例上缴、交纳调节税以及定额包干上缴办法缴给国家，对税后利润低于原留利水平则减征所得税。对小型国营工业企业按八级超额累进税率征收所得税。

2.第二步利改税。第一步利改税中，所得税不区分产品品种，均按盈利额大小征收，使政府难以运用税收杠杆来调节产品生产。由于历史原因形成的产品比价不合理，使企业之间盈利差别很大，这种差别又不能反映企业经营好坏，因而1984年第四季度开始第二步利改税，将税利并存阶段上缴利润也变为上缴税收。主要内容：（1）改进第一步利改税中所设置的所得税和调节税，把原来企业上缴利润区别不同情况改为上缴调节税；（2）把当时最大税种工商税按纳税对象改为产品税、营业税和盐税；（3）增加资源税、城市维护建设税、房产税；（4）开征和恢复征收几种地方税。

    在推行利改税的同时，落实企业自主权。国务院于1984年5月颁发《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》（附录九），提出企业应有10项自主权：生产经营计划权、产品销售权、产品价格制定权、物资选购权、资金使用权、生产处置权、机构设置权；人事劳动管理权、工资奖金使用权和联合经营权。

由于其他方面改革不配套，按原来比价确定的不同产品税率跟不上价格调整频率；所得税后再征收调节税不规范；不能保证企业经营有平等竞争外部环境；在利改税条件下，企业所得税率仍达55％，税制改革并没有提高国有企业竞争能力，反而使企业税负增加，企业缺乏自我发展能力，普遍降低增产增收积极性。1986年，伴随宏观紧缩，一些地方出现企业利税和政府财政收入严重滑坡情况。利改税改革措施未达到预期目的。

3．以“承包经营责任制”为重点的管理体制改革

1986年12月国务院发布《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》（附录十），提出推行多种形式经营承包责任制，给经营者充分的经营自主权。1987年，全国预算内全民所有制企业有78％实行承包制，大中型企业达到80％。1988年2月国务院颁布《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》（附录十一），体现权责利相结合原则，切实落实企业经营管理自主权，加强企业责任，明确国家和企业的分配关系。

企业承包制管理形式主要有五种：（1）两包一挂，即包上缴利润，包技术改造项目，工资总额与上缴利税挂钩。（2）利润递增包干。企业上缴产品税（或增值税）后，在规定企业上缴利润基数基础上，逐年按规定增长率向政府上缴利润，超包干数（包括递增数）部分全部留给企业。企业承包多得留利可按5：3：2比例用作生产发展基金、福利基金和奖励基金。（3）上缴利润基数包干，超收按比例或分档分成。分成形式一般为：超基数5％以下部分上缴政府30％，企业留70％；超基数5％以上部分上缴政府20％，企业留80％。（4）微利、亏损企业利润包干或减亏（或补贴）包干。根据企业亏损状况及原因，核定补贴基数和递减比例，超亏不补，减亏全留或分成。

承包经营责任制产生一些积极效应，激励企业和职工增产增收、企业扭亏增盈积极性，确保国家财政收入，促进价格体制等宏观体制改革。但是，其负面效应也很明显：（1）承包制未能使企业自负盈亏。承包制没有说明承包经营者未能完成任务时，特别是企业发生严重亏损时，谁对企业债务承担责任。当承包经营使企业亏损乃至破产时，国家必须承担无限责任。在认识到承包制只负盈不负亏的内在缺陷后，政府试图通过抵押承包解决这一问题。但是，承包者不可能筹集到足够资金用以抵偿经营不善造成的损失。承包人即使将自己家产抵押，也不过是企业全部资产的百分之一或者千分之一，风险抵押金根本无法补偿损失。更为严重的是，这种制度导致一些承包者以少量风险押金为代价，换取侵吞更大数额国有资产，甚至与承包人和企业员工联合侵吞国有资产。（2）虽然承包制本意包含使经营者“自主经营”的内涵，但无法真正贯彻落实。承包制规定承包人在合同签订后可以自主经营企业。但承包合同是不平等当事人之间的行为。合同内容由政府机关确定，政府机关可以截留企业一些经营管理权。由于在政府和企业之间存在着承包任务和权利“讨价还价”，承包人为得到承包任务上优惠，很可能听从政府部门要求。承包人只对出包政府机关直接负责，承包制导致更加严重的纵向行政干预。（3）既然承包制无法使企业获得独立经济利益，不能拥有界定清楚的法人财产，经营者不能获得足够的经营自主权，也就不会对经营后果承担责任。

3．以“转机建制”为重点的管理体制改革[6]

1992年10月，中共十四大明确提出改革目标是建立社会主义市场经济体制。随着市场经济成为我国经济体制改革目标，国有企业改革在以前改革经验和教训基础上重新调整思路，国有企业改革进入界定国有企业产权、建立现代企业制度的阶段。

1993年11月，中共十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（附录十二），对社会主义市场经济体制框架作了全面、系统规定。指出我国国有企业改革方向是建立现代企业制度，并把现代企业制度概括为适应市场经济和社会化大生产要求、产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的企业制度，要求通过建立现代企业制度，使国有企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。《决定》指出企业中国有资产所有权属于国家，企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权，成为享有民事权利、承担民事责任的法人实体。1993年12月八届人大常委会第五次会议通过了《中华人民共和国公司法》（附录十三），对包括国有独资公司在内的有限责任公司和股份有限公司的设立、组织、活动、解散，股东权利与义务以及公司权力结构等内容做出明确法律规定，为国有企业公司化改制提供条件、方向以及途径。

1994年，经济体制改革进入整体推进与重点突破相结合攻坚阶段，财税、金融、投资、外贸、外汇和国有资产管理等几项重大改革措施陆续出台并实施运转，为国有企业改革深化提供初步外部环境。

建立现代企业制度主要方式是对国有企业进行公司化改造，对具备条件的大中型国有企业改制为有限责任公司或股份有限公司。国家体改委于1994年选择百家企业进行建立现代企业制度试点。试点主要内容：（1）确立企业法人财产权，健全企业法人制度；（2）建立、明确国有产权运营主体；（3）建立和完善企业组织制度；（4）完善企业领导体制和组织管理体制；（5）健全适应市场经济需要的企业财务会计制度；（6）建立新的企业内部劳动人事分配等经营管理制度；（7）实行政企分开，建立新型政企关系。同时采取相应配套措施。百户企业改制试点于1995年3月正式运行，1997年底基本结束，17％企业由工厂制直接改制为多元股东持股公司形式，80％改制为国有独资公司，其中10％由主管厅局改制为控股型国有独资公司，其余企业采取先改组后改制原则进行结构调整等形式。

股份制试点工作迅速推开。一方面，原有股份制公司按照《公司法》重新登记；扩大国有股份制试点范围。国有企业股份制改造取得一些成效。另一方面开始规范公司制运作，使企业内部制衡与约束机制有所增强，一是促使企业依法建立股东会、董事会、监事会、经理层，形成规范的法人治理结构；二是产权主体多元化增强产权约束机制。通过理顺产权关系，使政府与企业的关系开始向政企分开、政资分开、所有权与经营权分开的方向转化。

在股份制改革中，问题也存在：（1）国有资本出资人制度尚未形成，产权关系不清。国家股代表问题未能很好解决，国有资产关系紊乱。（2）国有资产监督体系不完备，法人治理结构未完全到位。由于国有股占绝对主导地位，股东大会形同虚设。外来资本比例小，国有产权代表拥有对股份制企业完全控制权，操纵重大经营决策权，难以形成有效的产权约束机制。一些股份制企业尚未成立董事会或监事会。（3）内部制衡机构尚未取得突破，企业自主权受到限制。股份制企业的董事长、总经理和其他高层经理人员由政府任命，绝大多数企业在裁减富余人员时须经政府部门批准。（4）相关配套体制改革滞后。社会保障体系、市场体系、相关法律政策体系不完善。（5）减轻社会负担政策力度不够，企业历史包袱难以解决。（6）国家产权所有者和其他法人、自然人产权关系不对称，国家股虚置。一方面，国有产权流动性和开放性差，不利于形成产权流动机制，国家股可能剥夺其他法人、自然人投票权利；另一方面，国家股代表与企业没有直接利益关系，缺乏利益机制，难以真正维护国家利益。

国有企业股份制改造出现上述问题的原因主要是：（1）在产权改革以外未能及时进行其他方面改革；（2）政府管理模式没有彻底改变，难以真正建立股份制式利益制衡机构，经营者、董事以及持股机构领导人的职务没有与企业盈亏联系起来；（3）国有资产管理体制改革滞后；（4）历史遗留问题解决难度大，不少公司运作不规范，机制转换慢，经济效益差。

理论界强调要推行相关配套改革。（1）注重基础条件的建立和内外部环境的改善，加强配套改革；（2）加速政府职能转换和机构改革；（3）健全社会主义市场体系；（4）建立和完善待业、养老、医疗等社会保障体系；（5）充分发挥中介组织的作用；（6）制定政策，减轻企业历史债务和社会负担。

1997年9月，中共十五大对深化国有企业改革进行部署：积极推进国有企业战略性改组，抓大放小；实施鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和职工再就业工程，促进企业优胜劣汰和劳动力合理流动机制形成。订立的目标是，用3年时间，通过改革、改组、改造和加强管理，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，力争到20世纪末，使大多数国有大中型骨干企业初步建立起现代企业制度。深化改革的主要内容是，坚持“三改一加强”方针，促进激励约束机制和新产品、新技术开发机制的形成，强化企业竞争和风险意识，积极推进各项配套改革。

现代企业制度使国有企业成为独立自主的市场竞争主体，具有相对独立的产权地位，摆脱对政府的直接依赖，实行一定程度的政企分开。但由于政府资产所有者身份与宏观调控身份没有区分，政府职能还没有根本转变，政府仍然过多介入微观经济事务，国企改革效果仍不很理想。例如，为解决所有者缺位问题而建立的国有资产经营公司或国有控股公司，多是由国有企业主管部门演变而来的“翻牌公司”或行政性公司，公司实际上仍然代行政府管理企业职能。许多公司制改造成“新瓶装旧酒”，国有企业并没有实现产权独立。企业集团也与此类似，没有变成真正的企业。许多国有企业将股份制改造为筹资手段，由于上市名额有限，审批权掌握在政府手中，企业在上市诸多环节仍然依赖于政府照顾，致使政府对企业的控制并没有真正放松。

（四）现阶段国有垄断行业现状（2002年至今）

2002年11月，中共十六大召开。大会报告针对国有企业改革中的问题，将重点放在继续调整国有经济布局和结构，改革国有资产管理体制上，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。2003年3月，十届全国人大批准新一轮机构改革，实现政府所有者和公共管理者职能转变。主要机构调整有：

1.建立新的国有资产管理体制，设立国有资产监督管理委员会（简称国资委），国资委将原国家经贸委指导国有企业改革和管理职能，中央企业工委职能，以及财政部有关国有资产管理部分职能整合，实现管资产、管人与管事统一。国务院授权国资委代表国家履行出资人职责，这种新体制改变长期以来国有资产出资人不到位状况，为解决国有资产效率低下和流失问题提供制度条件。国资委监管范围是中央所属企业（不含金融类企业）国有资产。中央与地方的利益格局也随之发生调整，地方政府负起监管和运营地方国有资产责任。

2.完善宏观调控体系，将国家计划委员会改组为国家发展和改革委员会（简称发改委）。原国务院体制改革办公室并入发改委，原国家经贸委的一部分职能划入发改委，包括行业规划、产业政策、经济运行调节、技术改造投资管理、多种所有制企业宏观指导、促进中小企业发展、重要工业品和原材料进出口计划等。

3.健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会（简称银监委）。中国人民银行和中央金融工委部分职能并入银监委，主要职责为拟订有关银行业监管的政策法规，负责市场准入和运行监督，依法查处违法违规行为等。

4.推进流通体制改革，撤销国家经贸委和外经贸部，组建商务部。原经贸委内贸管理、对外经济协调、重要工业品和原材料进出口计划的组织实施等职能，原国家计委农产品进出口计划的组织实施等职能，原外经贸部职能被整合到商务部。

2003年5月温家宝总理签署公布《企业国有资产监督管理暂行条例》（附录十四）国务院令，该条例明确国有资产监督管理机构既要履行出资人职责，又要切实保障企业经营自主权。国资委作为管理非金融营利性国有资产的实体机构分三级政府设立国资机构，每一级国资机构只对本级政府所管辖国有资产和国有股权行使出资人职责。这意味着长期以来国有股权“国家统一所有，地方分级管理”模式重大变革。

根据政府社会公共管理职能与国有资产出资人职能分离原则，由国资委专门对国有资产实施监管，在国务院授权下依法履行出资人职责。国资委既有别于政府行政机构，也不同于企事业单位，是国务院直属特设机构。

国资委监管范围是中央所属企业（不含金融类企业）国有资产， 2007年1月直接监管的企业共159家。中共十六大提出，要继续调整国有经济布局和结构，在国有经济需要控制的行业，上市公司“一股独大”的国有控股要转变为相对控股或多个国有企业共同控股，形成相互制衡的股权结构。向有实力的私营企业、外商、有技术优势的国外大公司转让上市公司国有股权，支持国有股东之间转让股权，促进资源向优势企业集中。国资委实现由政府直接管企业向“政府——国资委——控股或资产投资公司——企业事业单位”间接调控监管模式转变。

国资委与企业的关系，是出资人所有权与企业法人财产权关系。依据《公司法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律法规，国资委享有所有者权益，但不直接干预企业生产经营活动。企业作为市场主体和法人实体，享有《公司法》等所规定的权利，对其经营的国有资产承担保值增值责任，接受国有资产监督管理机构依法实施的监督管理。

国资委与政府有关部门的关系，是履行国有资产出资人职责与行使社会公共管理职能的关系。国资委专门履行出资人职责，不承担政府社会公共管理职能。政府有关部门分别行使社会公共管理职能，按照有关法律法规和国民待遇原则，对各类所有制企业进行统一社会公共管理。

国资委与省、市（地）两级国资委的关系，是经国务院授权和省、市（地）两级政府授权，分别代表国家履行出资人职责的关系，国资委除对所出资企业履行出资人职责外，最主要的是依法对地方国有资产管理进行指导和监督。

过去的体制是“国家所有，分级管理”，新体制可以概括为“国家所有，分级产权”，中央政府把更多的国有资产管理权下放给地方政府，地方政府可以代表国家行使国有资本出资人职责，国企所有者缺位问题将得到根本改观。

二．“条条”即部门管理的演变

（一）电力行业改革

20世纪80年代初进行经济体制改革，电力产业改革是重要内容之一。电力产业改革分为3个阶段：政企合一时期、市场化改革时期和管制改革时期。[7]

1．政企合一时期（1996年以前）

20世纪80年代以前，国家对电力实行高度集中的计划生产和分配，形成中央政府独家投资、国家垄断经营的集中统一管理模式。管理上政企不分，政府既是投资者，又是管理者和经营者。财务上实行收支两条线，企业经营效益差，资源配置效率低。

20世纪80年代开始，国家为解决中央独家办电资金不足问题，出台一系列集资办电和多种电价制度政策，在1988年开始对电力工业进行改革，目标是实现“政企分开，省为实体、联合电网、统一调度、集资办电”的管理体制。如图1。电力产业改革是为了满足增加电力产业供给需要。

图1     1996年以前电力行业的管理体制

电力管理体制先后经历军事管制、燃料工业部、电力工业部、水利电力部、电力工业部、能源工业部等八次变革，其中先后两次成立水利电力部、三次成立电力工业部。虽然主管部门变动频繁，体制却没有触动。

这一阶段，主要改革措施是引入集资办电融资形式。虽然这为后来改革造成产权关系模糊问题，但电力短缺问题基本上得到解决；其次调动地方政府积极性，管理体制上以省为经营实体。这些政策调整和实施产生两个积极结果：（1）极大调动地方政府和外资投资积极性，促进电力产业快速发展。1997年，全国性严重缺电局面得到缓解；（2）打破多年国家垄断市场格局，发电市场形成多元化投资主体市场结构。

    但政府管理体制并没有随着发电市场的部分放开而做出相应调整，同时还出现新问题，主要在3个方面：（1）发电市场存在两类性质不同的发电厂商：政企合一且垂直垄断经营的原电力工业部及其所属企业；从事发电业务的独立发电厂或者公司。这两类市场参与者竞争地位不平等。随着电力供需矛盾扭转和发电市场竞争程度加强，这一问题显现，两类参与者不公平竞争矛盾不断激化；（2）中央政府监管能力削弱，地方保护主义逐步增强，导致省间交易壁垒，资源得不到优化配置；（3）价格形成机制不合理和价格监管能力不足，导致价格倒逼现象，使得最终用户电价不断攀升。

2．市场化改革阶段（1997-2002年）

1996年12月，国务院根据《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标》（附录十五），对电力产业机构设置和管理职能进行改革：国务院以国有独资形式出资设立、组建国家电力公司，是国务院界定的国有资产出资者，承担保值增值责任，是国务院授权的投资主体和资产主体，是经营跨区送电的经济实体和统一管理国家电网的企业法人。公司按照企业集团形式经营管理，1998年撤消电力工业部，国家经贸委承担国家电力产业政府职能，各省区组建省级电力行业协会，电力产业管理体制如图2。

图2    1997-2002年电力行业管理体制

国家电力公司电力产业管理职能和国有电力资产运营职能相分离。原来电力工业部行使的行政职能移交到国家经贸委，初步形成了国家经贸委、国家计委等部门共同行使政府管电职能，国家电力公司等电力企业自主经营，中国电力企业联合会等行业协会自律。1999年，浙江、上海、山东、吉林、辽宁、黑农江“五省一市”进行厂网分开，竞价上网的市场化改革试点，探索破除垂直一体化垄断可行途径。价格监管部门进行上网电价改革，改“还本付息”电价为“经营期”电价。经过这一阶段改革，电力产业政企合一体制性弊端得到一定程度克服，其基本矛盾集中在垂直一体化行业垄断上。

为避免政治和经济风险，中国电力产业改革模式是“试点运行”。不是对电力产业行政管理体制进行全面改革，而是通过行政体制局部、必要调整，逐步建立一种新的行政体制。这一阶段具有渐进性质，和我国经济体制改革路径是一致的。这一过渡阶段表明政府改革决心，为下一阶段改革做准备。

3．管制改革阶段（2003至今）

发电、输电、配电各环节实行一体化垄断经营的旧电力体制越来越不能适应经济发展需要。根据自然垄断产业进行改革的总体部署，国务院2002年3月批准《电力体制改革方案》（附录十六），由国家计委牵头，成立电力体制改革工作小组，负责组织电力体制改革方案实施工作。电力体制改革总体目标是：打破垄断，引入竞争，提高效率，降低成本，健全电价体制，优化资源配置，促进电力发展，推进全国联网，构建政府管制下政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。

电力产业管制体制目标是实行厂网分开，将国家电力公司管理的资产按照发电和电网两类业务进行划分。2002年12月国家电力资产重组和11家电力公司组建完成。发电环节按照现代企业制度要求，将国家电力公司管理的发电资产直接改组或者重组为规模相当的5个全国性独立发电集团公司，逐步实行竞价上网，开展公平竞争。

5家发电集团公司是：中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国华电集团公司、中国国电集团公司和中国电力投资集团。电网环节分别设立国家电网公司和中国南方电网有限责任公司，并且将国家电力公司直属辅业公司、事业单位组建成4家辅业集团公司：中国电力工程顾问集团公司、中国水电工程顾问集团公司、中国水利水电建设集团公司和中国葛洲坝集团公司。

2003年3月第十届全国人大一次会议通过国务院机构改革方案，为完善宏观调控体系，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，撤消国家经贸委，将国家经贸委原来行使的行业规划、产业政策、经济运行调节、技术改造和投资管理等职能，划归国家发展和改革委员会，为此增设能源局和国民经济运行局。这样，国家电力行业行政管理职能就移交到国家发展和改革委员会和国家电力监管委员会。电力产业现行的管制体制，如图3。

图3  我国电力行业现行管理体制

在图4中，电力监管委员会是为了监管电力产业和保证改革顺利进行而建立，是国务院直属事业单位。

图4  电监会的机构设置

电监会按照垂直体系设计，向区域电网公司电力交易调度中心派驻代表机构。电监会主要职责是：制订市场运营规则，监管市场运行，维护公平竞争；向政府价格主管部门提出调整电价建议；监管电力企业生产标准，颁布和管理电力业务许可证；处理电力纠纷；负责监督社会普遍服务政策的实施。

我国电力产业管制历程表明，电力产业改革是随着经济体制改革而逐渐深入，改革路径是渐进模式，转轨经济和我国资源特征影响管制改革。

几个阶段改革后，电力产业仍然有计划色彩，有关部门仍然对电力产业市场进入、价格、投资等方面进行严格经济管制，通过市场配置资源的机制尚未形成。此外，相关部委对电力产业进行的管制不但没有放松迹象，反而在市场进入、投资等方面有加强趋势。

电力产业管制体制中还存在一些问题，可能会阻碍管制改革深入：

1.管制主体分散。电力产业改革，输电和配电应该成为政府管制的重点内容。我国虽然成立专门电力监管机构，但是从职能设置和权利范围看，并没起到提高管制能力的作用。国家电力监管委员会职能设置存在先天缺陷，电力投资审批权和价格管制权利并没有赋予电监会，过去政府管电体制中职能过度分散的弊端依然存在。电监会没有这两项权利，也就缺少有约束力的管制工具。

2.市场竞争主体改革滞后。利益集团会影响管制治理结构建设。1997年市场化改革之后，电力产业供求已经基本平衡，国务院和发改委多次想对电力产业进行纵向分离和横向分割，都受到电力公司高层领导抵制，因为发电资产剥离会影响电力公司既得利益。直到2002年底，电力产业才进行真正的结构重组。

电力产业进行横向分割和纵向松绑后，组建5大发电公司，它们成为发电市场竞争主体。过去电力产业长期垄断经营，5大发电公司下电力企业经营机制僵化，在引入民营资本和国际资本方面步伐迟缓。尚未建立完善的现代企业制度和规范的法人治理结构。两大电网公司仍然是垄断性企业，面对外部竞争压力比较小，缺乏降低成本动力。

3.地方保护主义严重。在“省为实体”发展过程中，省级公司迅速壮大，促进电力产业快速发展。但这种发展模式也构成另外一种垄断，省间市场壁垒越来越严重，电力市场被人为分割。严重影响资源配置效率，特别是一些清洁能源不能得到有效利用。2002年电力改革中，各省能源电力投资公司发电资产并没有纳入改革规划，这就为以后电力市场埋下垄断隐患。

（二）电信行业改革

1．政企合一时期（1949-1979）

电信业一直由邮电部独家经营。邮电部是国家电信政策制订者、执行者和经营者。电信业管理机构主要是邮电部，其次是负责无线电管理的国家无线电管理委员会和负责价格管理的国家计委物价局。

中国对电信业实行以中央为主的中央和省（含自治区、直辖市）二级管理体制。省以下电信管理机构，本质上只是中央和省管理机构的执行机构。

邮电部和省邮电局管理权限的划分：

邮电部负责制定电信业发展全国规划（特别是通信干线规划），全国性年度计划和政策法规。省邮电局根据全国规划制定省内电信事业发展规划、编制年度计划，根据国家政策法规制订地方补充性规定。

在电信业进入管理方面，邮电部进行跨省电信业务申报许可管理，省邮电局进行省内电信业务申报许可管理。

在电信资费管理方面，基本电信业务价费、放开电信业务价格政策由国家计委和邮电部管理，基本电信业务辅助价费和放开电信业务价费在邮电部和计委规定政策范围内，可由省物价局和省邮电局管理。

在电信网建设方面，邮电部负责通信干线建设（主要指电信网中一级中心、二级中心间及一级中心与境外通信网络），省邮电局及其以下电信部门（如省会市电信局和市电信局）负责省内和地方通信网络（主要指二级中心与其以下长途交换中心乃至端局、用户终端间网路）建设。

中国实行两级管理体制，但对省邮电管理局（省无线电管理委员会）实行的以邮电部为主双重领导管理体制，即省、市政府在授权范围内有决定和管理部门电信业务和项目资费的权限，对放开经营电信业务实质上有部分管理权。

这一阶段中国资费政策基本特点：（1）数次调整资费，但由于按公益事业原则定价，常常亏损经营；（2）由于通信服务项目少，通信资费种类少。只有市话、长话、国际电话、农村电话四类。

2．“双重领导”体制时期（1980-1998）[8]

为调动地方办电信积极性，用多种方式支持电信筹资。包括在国家规定权限内，按照有利电信发展原则决定电信资费、批准征收通信附加费、直接投资或给予贴息贷款、使用国外贷款时承诺负责偿还、返还地市建设附加费和部分能源交通基金等，在通信工程选址、征地、物资供应等方面，支持农村通信发展等。

“双重领导”体制支持了中国电信事业发展。20世纪80年代中期以前，电信业投资70-80%来自邮电部投资，而20世纪80年代后期至90年代中期邮电部投资已降为1/4。资金来源变化的重要原因是明确邮电部投资重点是国家骨干线，省会局及其以下地方网的投资主要靠地方电信部门。

地方电信局筹资得到地方政府支持。最主要资金来源是“自筹资金”，其主要项目是电信初装费、留成利润和折旧，初装费收取金额范围由中央定，具体征收数由地方政府定，地方政策极为重要。

80年代初，电信局开始企业化进程。1987年各省局及下面各局开始实行各种形式经营责任制。1994年国家电信局从邮电部独立，第二年作企业登记。

电信总局独立经营、独立承担责任的企业性质主要体现在对国际和长途网、移动通信的运营管理上，及独立负责国内一级干线工程建设。电信总局对全国电信网负有保证电信网不断发展和完整、统一、畅通的责任，但对省会局及以下局只有业务和技术领导责任，并不承担发展责任，也无明确财产权责关系，尽管省会局及以下局也称为中央企业。

这一阶段，电信业出现打破独家经营并引入竞争趋势。

国务院于1993年8月转发《国务院批转邮电部关于进一步加强电信业务市场管理意见的通知》（附录十七），第一次明确放开经营电信业务的概念和范围。主要规定如下：（1）电信业务实行分类管理。部分业务实行许可证制度即实行资源和需求管理，并有数量限制。（2）进入者资格。从事电信业务需经邮电部和省、自治区、直辖市电信主管部门审核或批准；主办和投资单位必须是国有企业、事业和集体所有制企业，有一定物质技术条件；境外组织和个人以及中国境内外商企业，不得投资、经营或者参与经营电信业务。（3）进入管理权责。在省内经营电信业务由所在省邮电局审批，报部备案，申请跨省经营由邮电部审批；对实行许可证制度的电信业务，邮电部门根据申请定期分批初审，根据已有资源等情况，择优批准，颁证公布。

这一时期，中国电信业最大企业是中国电信，另一家重要企业是联通。

中国电信前身是中国邮电电信总局，又称国家电信总局，原为负责全国电信业务的管理和运营机构，由邮电部直接控制，以中国电信为名义，国家电信总局为业务和技术负责单位，以经营电信局系统业务为主要活动。1994年从邮电部中独立并作为企业法人登记。中国电信继承邮电部过去管理的主要电信业务及有关资产，成为中国最大电信企业：控制和运营管理全国公用通信网；在电话和各种新通信业务领域，拥有垄断性或控制性市场份额

从体制上看，直到1998年初中国电信企业体系有两个特点：（1）从国家电信总局到地方电信局都受到邮电部及省邮电局控制，政企不分。（2）80年代初以来以扩大省局、地方电信局经营和财务权限为核心的“行政性分权”措施，对省邮电局双重领导，及建设和业务上分工，使地方电信局有较大独立利益。

1994年，中国联通公司成立。主要发起单位为电子部、电力部、铁道部。公司成立后资本金和股份结构曾有所调整。邮电部独家垄断国内电信市场局面改变，双寡头垄断竞争使基本电信服务市场效率改进。但电信市场竞争格局并没有形成。

这一时期，电信业仍然政企不分。电信业政企不分重要原因之一是各地电信局收入、支出不平衡，而电信业是全程全网服务，一直存在电信补邮政、发达地区补欠发达地区、长话补市话等交叉补贴。因此国家电信总局对地方电信局无法建立明确的财产和财务控制手段。只能通过邮电部和省邮电管理局行政手段协调有关利益。各地电信局也存在政企不分问题，既是电信业务的经营实体，又要承担某些电信业执行性管理职能，在人事、财务、业务资金方面接受省邮电管理局管理。

3．构造竞争性电信市场时期（1998年至今）

1998年3月后，电信业主要管理机构是信息产业部。根据1998年3月全国人民代表大会通过的机构改革方案，邮电部、电子部和国家无线电管理委员会合并成立信息产业部。政府为构造竞争性电信市场，对电信企业进行大量改革和重组。

1999年2月，信息产业部对中国电信拆分重组，将中国电信寻呼、卫星和移动业务剥离。原中国电信拆分成新中国电信、中国移动和中国卫星通讯公司等3家公司，寻呼业务并入中国联通公司。此外，为强化竞争，政府又给网通公司、吉通公司和铁通公司颁发电信运营许可证。于是国内电信市场初步形成电信市场分层格局。但由于分层市场上垄断力量依然较强，信运营商进入时间较短，电信业有效竞争局面仍未形成。

2001年12月，信息产业部再次对电信企业进行重组。将中国电信按照资源划分为南、北两个部分，华北地区、东北地区和河南、山东等共10个省电信公司归属中国电信北方部分，其余归属中国电信南方部分。

北方部分和中国网络通信集团公司、吉通通信有限责任公司重组为中国网络通信集团公司；南方部分保留中国电信集团公司名称，继续拥有中国电信商誉和无形资产。重组后两大集团仍拥有中国电信已有业务经营范围，允许两大集团公司各自在对方区域内建设本地电话网和经营本地固定电话等业务，双方相互提供平等接入等互惠服务。南北两部分按光纤数和信道容量分别拥有中国电信全国干线传输网70%和30%的产权，以及所属辖区内全部本地电话网。

2003年3月，十届全国人大批准新一轮机构改革。为实现政府所有者和公共管理者职能转变，设立国有资产监督管理委员会，实现资产、人与事统一管理。现阶段，国有资产监督管理委员会履行电信企业出资人职责，而信息产业部履行电信行业主要公共管理者职责，发改委也有一定管理职能。

（三）石油行业改革

管理机构的建立与沿革。1950年4月，中央人民政府设立燃料工业部，负责煤炭、电力、石油工业生产建设工作，在燃料部内设立石油管理总局，负责管理石油工业；1955年，撤销燃料工业部，分别成立石油工业部、煤炭工业部和电力工业部；1967年，石油工业实行军事管制；1970年6月，石油工业部、化学工业部和煤炭工业部合并成立燃料化学工业部；1975年1月，第四届全国人民代表大会第一次会议决定撤销燃料化学工业部，成立石油化学工业部和煤炭工业部；

1978年3月，第五届全国人大常委会决定，撤销石油化学工业部，成立石油工业部和化学工业部；1980年成立国家能源委员会，负责管理石油、煤炭、电力3个部；1982年撤销能源委员会，3个部直接由国务院领导，同年2月，中国海洋石油总公司成立，直属国务院领导，为副部级单位，归口石油部管理，负责海洋石油对外合作业务，具有在对外合作海区内进行石油勘探、开发和销售专营权；1983年，从石油工业部中分离出炼油化工，成立国务院直接领导的正部级单位中国石油化工总公司；1988年6月，国务院撤销石油工业部、煤炭工业部和电力工业部，成立能源部，同年9月，在原石油工业部基础上组建中国石油天然气总公司，直属国务院，负责中国陆上全境（包括岛屿、海滩和水深O至5米浅海在内）石油天然气资源勘探、开发和生产建设；1993年3月能源部撤销，石油化工部分行政管理职能分散在中国石油天然气总公司、中国海洋石油总公司、中国石油化工总公司3大公司；同年，中国石油天然气总公司和中国石油化工总公司分别与中国化工进出口总公司合资组建中国联合石油有限责任公司和中国国际石化有限责任公司，负责原油和成品油进出口业务（此前，该业务由中国化工进出口总公司负责）；1998年6月，大致以黄河为界，产销一体化南北两大石油化工集团，中国石油化工集团公司和中国石油天然气集团公司宣告成立；[9] 2003年，石油企业所有权职能由国有资产监督管理委员会行使，行政管理职能由发改委等综合经济部门行使。

根据国家宏观管理体制和社会发展需要，随着石油商品重要性不断变化，石油经营管理体制也不断演变，前后大致经历3个阶段：建国后，石油经营体制长期隶属商业系统，中央设中国石油公司，各大行政区设大区公司，各省、地、县均设石油公司。石油工业系统生产的成品油由商业系统统一销售；1985年起，成品油经营业务划至中国石油化工总公司，成为石化工业企业，人事、财务仍归地方，省级石油公司升格为省级政府直属二级局级企业单位，只有浙江、西藏等少数省级公司除外；1998年各级石油公司完全脱离商业系统，大致以黄河为界，其人、财、物统一划入北方中国石油天然气集团公司和南方中国石油化工集团公司，石油产、供、销一体化体制真正建立。

1．计划经济下商业管理体制（1950-1985年）

新中国成立到1985年，成品油销售属商业范畴，由各级商业部门管理，其经营管理体制沿袭传统商业运行模式，这一阶段属计划经济下石油商业体制建立和发展时期。

1950年5月，在国内贸易部（商业部）成立中国石油公司，1958年随着国家商业体制改革，先后更名为商业部燃料局、石油局，负责对成品油进行管理，并形成以大区和中心城市设立一级站、在有关地县设立二级站、三级站为主体三级的批发销售体系，同时承担对地方石油经营单位业务协调职能。与此同时，各省、地、县按照行政区划建立各自经销机构，即各级石油公司。

在这一阶段，由于成品油处于严重短缺状态，国家对石油销售体制实行严格计划经济，实施高度垄断政策。1950年国家制订石油统购、统销暂行办法，规定凡汽油、柴油、煤油、燃料油供应，均由中国石油公司统一经营，各级石油经营部门按照统购统销政策严格实行定量供应，不能擅自跨出行政区域进行供应和经营。当时石油公司只是政府附属部门，完全按照统购统配管理办法负责当地市场供应任务。

2．产销一体制建立和发展（1985-1997年）

这段时期，全国除浙江、上海、西藏、福建等少数省份外，各级石油公司业务从商业系统脱离，划入中国石油化工总公司；石油公司机构升格，从商业系统脱离，省（区、市）石油公司成为省级政府直属二级局级（副厅级）企业单位。

1983年，为提高石油利用效益，成立中国石油化工总公司。商业部石油局及其直属单位成建制划至中国石油化工总公司，中国石油化工总公司对石油产品产、供、销实行统一管理、经营。1985年1月中国石化销售公司成立，销售公司兼有双重职能，既是中国石化总公司销售管理部门，执行国家有关部门石油分配计划和供应政策，负责对各省市石油公司进行业务管理和协调，又作为经济实体，承担一定经济任务。1985年，国务院批转中国石油化工总公司《关于进一步推行改革，提高经济效益的方案》（附录十八），确定中国石油化工总公司“统一管理全公司的产品销售”、“统一经营石油产品（包括石蜡及溶剂油）在国内的销售”、“各省（区、市）的石油公司从商业厅划出组成独立的石油产品销售公司，实行总公司和地方政府双重领导，业务管理以总公司为主”。[10]

各省级石油公司相继不同程度地上收地级和县级石油公司，负责对地、县级石油公司实行人财物统一管理。成品油销售体制初步形成行业管理与地方政府共同管理格局，成品油产销一体化体制初步建立。

中国石油化工销售公司下设21个直属企业：沈阳、哈尔滨、天津、上海、兰州、武汉6个分公司（一级站）；长岭、南京、安庆、胜利、茂名、吉林、北京东方红、九江、镇海、石家庄10个办事处；宝鸡、榆次、株洲3个储存站；上海石油商品应用科学研究所和株洲石油储存研究所。负责全国石油商品采购调运、中转储存和科学研究工作。

此外，根据我国工农业生产机械化程度提高和科研、军工技术发展需要，在全国主要大城市先后设置北京、上海、沈阳、兰州、成都、西安、武汉、无锡、天津、南昌11个特种油品服务部。

全国29个省、市、自治区设立石油公司，业务上属中国石油化工销售公司领导，人事、财务体制归地方管理。

3．上中下游一体化的确立与完善（1998-2004年）[11]

1998年，中国石油产业政企不分的传统框架有所改变。对中石油和中石化两大集团实施重组时，将其行政职能移交给国家经贸委石化局。

1998年，国务院将国内油田、炼化企业及各级石油公司，大致以黄河为界，重组为中国石油化工集团公司、中国石油天然气集团公司，南北两大集团公司。两大集团公司以地域为界，业务对象完全一样，都是从油田、炼油化工到销售上下游一体化企业。两大一体化石油化工企业，使中国成品油经营进入集团化经营阶段，两大集团实现上中下游、产供销、内外贸一体化。各省地县石油公司人财物整体划转到两大集团公司，成为真正意义上中央企业。

此时中国石油产业政府管理体制涵盖资源保护、价格和进出口管制、行业准入、投资审批以及环境、安全等内容，涉及到的政府部门包括国家计委、国家经贸委、国土资源部、外经贸部、财政部、国家环保局、国家税务总局、国家海洋局等。参与石油产业管理的中央政府部门达10多个，其职能分散、重复、交叉，政出多门，缺少一个职能相对集中的专门规制机构；同时，规制仍然沿用计划经济时期做法，以行政审批和部门规章为基本内容和手段。

1999年5月，国务院印发《国务院办公厅转发国家经贸委等部门关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序意见的通知》（国办发[1999]38号）（附录十九），规定中国石化和中国石油两大集团集中批发成品油，其它任何企业不得从事成品油批发经营。[12]1999年开始，我国实行高度严格的寡头垄断石油工业体制，国家石油政策从2001到2004年，基本上无重大调整。

在我国加入WTO、市场竞争日趋激烈的形势下，国家继续实行“控制总量、宏观调控、适度从紧”政策，实行停止成品油进口、严厉打击走私、扩大内需、成品油价格与国际接轨、协调两大集团内联外争等一系列措施。

2003年，石油企业所有权职能由国有资产监督管理委员会行使，行政管理职能由发改委等综合经济部门行使。

4．对外开放时期（2004年至今）

2004年12月11日，中国兑现WTO承诺，正式开放中国石油零售市场。中国石油零售市场格局有所调整。中国石油零售市场主要存在3种力量。第一种力量是中石化和中石油。两大公司控制国内成品油供应渠道，掌握市场绝大多数零售份额。2004年，国内加油站总量约8万座，中石化约3万座，控制国内近40%成品油零售渠道，占有50%市场份额；中石油约1.7万座，控制国内20%成品油零售渠道，占有28%市场份额。两大公司有绝对优势。第二种力量是民营油气企业。民营油气企业8万多家，民间资本加油站4万多座，约占国内加油站总量52%，市场份额不足20%。民营企业总体呈现规模小、分散化、技术弱、无品牌弱势地位。第三种力量是国际大石油公司。这些公司（BP、壳牌、埃克森-美孚等）与中石化、中石油合资建立几千座加油站。虽然占有加油站份额小，但进入的却是中国经济最发达、中国成品油需求量最大、利润最高的广东、浙江、江苏、福建等省。

为履行入世承诺，商务部2006年12月发布《成品油市场管理办法》（附录二十）和《原油市场管理办法》（附录二十一），自2007年1月1日起施行，对外开放国内原油、成品油批发经营权。商务部表示，上述两个办法将打破国家统一配置原油资源和中石油、中石化两大集团集中批发成品油格局，允许具备条件企业从事原油、成品油批发经营，我国石油市场将逐步形成国有大型石油公司、跨国石油公司和社会经营单位共同参与竞争格局。

我国成品油市场完全开放后，将出现以中石化和中石油为主导，中海油、中化等大公司逐步进入做大，民营石油企业参与的动态系统。中国石油企业将会面临外国石油公司激烈竞争。主要是以埃克森—美孚、壳牌、BP为首的国际大石油公司，和一些产油国大公司，如俄罗斯石油公司等。

相当长时间内，凭借中国国内市场压倒性市场占有率，中国石化和中国石油主导中国国内成品油市场格局不会改变。中石化和中石油为巩固自己已有阵地，将兼并、收购、联合其他公司，进一步做大做强；中海油、中化等国内大公司正式进入成品油销售市场，并通过各种途径提高市场占有率；国际大石油公司凭借资金、技术、管理、品牌、营销技巧等，通过扩大产业链以及兼并、收购、联合等手段扩张市场，与中石化和中石油进行竞争；民营石油企业，除极少数外，大部分都会被大公司收购与兼并，很难做大做强。中国成品油市场上的竞争，主要表现在中石化和中石油为首的中国公司与国际大石油公司竞争。未来中国成品油市场将是具有竞争力、包括中国和外国3至6家巨型公司的天下。

2006年12月，在原油、成品油批发经营权放开之际，由138家民营石油、成品油经营企业组成的“中国商业联合会石油流通委员会”在北京成立。这是目前中国唯一一家经民政部批准允许民营、国有、外资共同参与的全国性行业组织。

国务院办公厅2006年12月转发国资委《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》（附录二十二）。该《意见》明确要在电力、石油、电信等行业保持绝对控制力。对于石油石化产业保持国有资本绝对控股意味着，石油和天然气的上游领域，外资可以参与部分项目，但获得控股权肯定不可能。另外，国家也要绝对控股中游业务，鼓励下游业务积极引进外资。

          （四）民航运输业改革[13]

1．1980年以前管理体制

1949年至1980 年中国民航运输业管理体制属于高度集中计划经济模式，期间有数次调整，但基本体制没有大变化。概括起来，这一时期管理体制有三方面特点[14]：（1）政企合一。1980年以前，民航领导关系几经变化，有时归国务院直接领导，有时归交通部领导，在“文化大革命”至70年代末，由空军领导或代管，但民航总局一直身兼二职，实行政企合一管理体制，既是政府管理机构，又是经营航空运输业务的企业。（2）各级、各地区业务经营机构不是独立经济实体。财务上由民航总局实行统收统支，经营上由民航总局统一安排生产计划。由于实行低票价政策，民航长期处于亏损状态，由国家进行政策性补贴。（3）实行政府管制。作为政府管理机构，民航总局对下属机构经营活动进行严格管制，包括投资、票价、旅客资格、航线、航班开设等。其中对旅客资格管制（需求管制）是大多数国家所没有的。

2．1980-1987年管理体制改革

与经济体制全面改革相一致，民航体制改革经过一年酝酿，于1980年2月由空军代管改由国务院直接领导。

1980年至1986 年改革主要是改变领导体制，走企业化道路，进行放松管制初步尝试。具体内容包括[15] ：（1）机构改革。1980 和1982 年两次进行机构改革，民航总局机关改变军队建制，组建作为政府主管部门各业务司局，为明确政府管理职能奠定基础。各地区管理局、省（区、市）局也加强经营管理机构，为实现企业化经营创造条件。（2）建立经济核算制。1979 年以6大地区管理局为独立核算单位，全面考核各项经济指标，按运输吨公里分配收入。1950 年开始实行各省（区、市）局二级核算和跨区航线联营。1981 年起，对各地区管理局实行利润包干。1982 年，民航总局给予各地区管理局更大经营自主权，推行经营责任制和岗位责任制。（3）改革投资体制。实行多渠道筹集资金，通过租赁方式引进飞机，加快飞机更新。（4）初步放松进入管制。1984 年10 月，中央做出加快政企分开、积极筹建航空公司决定，允许部门和地方创办航空公司，以适应改革和开放需要。1984 年和1985 年，民航总局分别与福建省有关企业及新疆自治区人民政府联合成立厦门航空有限公司和新疆航空公司，1985年批准成立中国联合航空公司和上海航空公司。

这一时期虽然强调企业化经营，但只是政企合一条件下对经济效益工作重视和加强，民航总局及其地区管理局、省（区、市）局仍然集政府职能与企业职能于一身，业务分工不明确。

3．1987-1996年管理体制改革

1987 年到1996 年，民航运输业步入政府管制改革新阶段，以实现政企分开、全面放松进入管制、促进企业有效竞争为目的的改革阶段。主要内容有：（1）原中国民航总局及其地区管理机构实行政企分开。从1987 年4 月至1992 年，先后完成原成都、上海、北京、西安、沈阳和广州6个管理局及民航总局机关改革，分别组建6个地区管理局和6家骨干航空公司；（2）对各地、各部门筹办地方航空公司放开。1996年底，全国共有运输航空公司26家，其中民航总局直属企业11家，地方航空公司15家（见表1）。（3）放松航线进入和飞机购买等方面管制，取消需求管制。改革取得一定成效，逐步满足急剧增长社会需求，促进民航运输业快速增长，基本解决民航运输业“瓶颈”制约。在价格管制方面仍然控制较严，企业基本没有定价自主权。[16]

表1   1996 年底中国民航的运输企业基本情况

注：括号内时间表示开始从事运输生产的年份。

资料来源：根据《从统计看民航1997》及《中国民航统计资料汇编（1949-2000）》 整理。

4．1997-2002年管理体制改革

民航运输业自1980年以后进行以放松管制、建立模拟竞争市场为主的改革保证“七五”、“八五”期间高速发展。但因管制政策系统性不强，政策之间相互配套协调不够，进入“九五”以后，随着内外环境变化，整体性供给过剩和买方市场出现，航班载运率和客座率明显下降，产业增长速度减慢，原有体制和放松管制过程中隐藏的矛盾与问题日益显现。根据国家经济体制改革总体进程，民航总局1999年研究深化民航体制改革总体方案， 2000年初改革总体方案敲定。

这一阶段改革主要表现在以下5个方面：

1、严格进入管制，鼓励和引导企业联合兼并。1995年起，民航总局开始严格产业进入管制，停止审批筹办运输航空公司申请，并取消几家企业筹办权。1996年进一步提出要实施大集团战略，鼓励航空公司联合与兼并。1997 年民航总局明确提出实施“大公司、大集团”战略；1998年进一步提出加快推动强强联合和兼并联合、加快建立具有规模经济效益航空集团公司；1999 年已初步确立将直属航空公司组建为3-4 家大型航空运输企业集团的思路。1997年起，不仅没有新航空公司成立，而且出现通过联合兼并使企业数量减少的趋势。1997年到2002年10月成立3大航空集团之前，中国民航运输业企业联合兼并发生11起，但这些联合兼并对市场格局基本没有影响。

2、放松价格管制尝试，推动有效竞争。1996年起，按照“小步快走、减少震动”原则，民航总局对机票价格进行数次较小幅度上调。为适应中国加入WTO 需要和发挥价格市场调节作用，从1997年9月起取消境外旅客与境内旅客票价差别，即票价并轨，实行一种票价、多种折扣政策，但很快引起各航空公司打折、降价热潮，出现恶性竞争局面。民航总局于1998年5月对打折幅度进行限制。1999年初，民航总局与国家计委进一步对机票价格严加管制，取消折扣票，并加大监督检查力度，清理整顿销售代理，使机票销售代理点减少1000余家。从2O00年4月起，民航总局全面推出“航线联营”政策。2001年初，决定在北京-广州、北京-深圳等7条多家经营航线上试行多级票价体系，后在海南联营航线上也准予试行，逐步推行票价明折明扣。2002年2月完善国内航线团体票价政策，同年6月份对国内航线（港、澳航线除外）团体票价试行幅度管理，最大优惠幅度为30%。

3、加强对购租飞机以及航线、航班进入管制，鼓励发展货运和支线运输，改善供求失衡状况。民航总局从1995年起对各企业购租飞机严加管制。1997 年，对航线、航班进入也逐渐加强管制，控制运力投入。1998年，民航总局提出要通过调整和完善国际及国内航线网络结构，合理安排航线航班，扩大支线运输，大力发展货运，从根本上解决运输总量和结构失衡问题。1999年采取措施控制飞机增加，调整航线，减少航班，提高航班载运率；同时大力发展支线航空和航空货运、快递业务。2000年，民航总局提出支持发展支线运输具体政策措施，对支线运输实行最高限价管理；鼓励从事干线经营航空公司与经营支线航空公司实行代码共享或联营。2001年提出实施航空枢纽工程，控制和减少多经停点航班，限制非基地航空公司在枢纽机场经停。

4、加大对国际航线进入管制力度，以形成我国航空公司在国际市场上竞争合力。长期以来，我国航空公司在国际航线上市场占有率一直低于外航。如1997年从北京首都机场出发的国际旅客中，外国航空公司承运量占59% ，我航空公司仅占41% ，处于弱势地位。在中美航线上，中方3家均在亏损经营，而美方3家承运人则在开辟新航线、投入新运力情况下获得不小盈利。1996年起，民航总局就提出提高国际及地区航线市场占有率的对策措施。1997年从战略高度提出国际航空运输发展问题，要求国内航空公司加强联合与协作，形成对外竞争合力；同时要求企业通过加强国际合作，采取航线联营、代码共享等方式参与市场开拓。1998年6月，财政部、民航总局联合下发通知，重申因公出国人员乘坐国内航空公司班机规定。2000年以后，民航总局进一步改革国际航线分配办法，引入竞争机制，解决部分国际航线上多家航空公司进入造成分散经营和内部竞争过度问题。国际航线进入管制一定程度上提高了航空公司市场份额和载运率。

 5、加快推进企业改制，改善航空公司资本结构和治理结构。从1997年起，民航总局鼓励有条件企业进行股份制改造，加快建立现代企业步伐。1998年进一步提出用3年时间进行企业改制，推进投资主体多元化，建立现代企业制度。1997年至2002 年，东方航空股份有限责任公司、南方航空股份有限公司股票在美国纽约交易所、香港联合交易所上市；东方、海南、山东、上航等4家航空公司在国内股票市场上市；国际航空公司等运输企业进行股份制改造。

这一阶段的改革，一方面想通过进一步放松管制促进产业有效竞争和效率提高，另一方面又希望通过加强干预克服产业发展中所遇到的问题。政策目标冲突，管制政策调整陷入“放”与“收”两难处境，使许多改革措施不能出台，有的改革举措几经反复。企业效益状况成为政府制订和调整管制政策的决定性因素，当效益形势好时就强调要逐步放松管制，当效益形势严峻时则强调政府调控和严加管制。

5．2002 年以后管理体制改革

2002年1月，民航新一轮改革开始。这次改革原则：按照市场取向，实现政企分开，打破行业垄断，克服过度分散，规范市场竞争，发挥市场对民航资源配置基础性作用。2002年2月到2003年底，民航总局加快各项改革，从体制上初步建立面向未来的政府管制框架。

这一阶段改革主要包括以下5个方面：

1、加快民航直属企业重组改革，对民航总局直属9个航空公司进行联合重组，实行政企分开，形成3家大型航空运输集团公司，同时对直属3家服务保障企业改组。民航运输企业重组内容主要包括:以国际航空公司为主体，联合中国航空总公司和西南航空公司，组建中国航空集团公司；以东方航空集团公司为主体，兼并西北航空公司，联合云南航空公司，组建中国东方航空集团公司；以南方航空集团公司为主体，联合北方航空公司和新疆航空公司，组建中国南方航空集团公司。3个集团公司组建后，分别保留国际航空公司、东方航空股份有限公司、南方航空股份有限公司名称；集团公司组建后，对联合各方进行主辅业分离，将航空运输主业及关联资产划入保留名称公司。服务保障企业改组主要包括：以民航计算机信息中心为主体，将中国航空结算中心整体并入，组成中国民航信息集团公司；将中国航空油料总公司改组为中国航空油料集团公司；对中国航空器材进出口总公司实施股份制改造，组建中国航材进出口有限公司。改组后3大服务保障集团干部管理等由中央负责。此项工作2002年2月进入组织实施阶段，3大集团于2002年10月11日正式成立。

2、机场实行属地管理。按照政企分开、属地管理原则，在试点基础上，对全国129个民用机场管理体制进行改革，民航总局直接管理的86个机场（除北京首都机场和西藏自治区内的民用机场外）下放所在省（区、市）管理，相关资产、负债和人员一并划转；民航总局与地方政府联合管理的民用机场和军民合用机场，属民航总局管理的资产、负债及相关人员一并划转所在省（区、市）管理。省（区、市）民航行政体制和机场属地化改革在调研基础上，于2002年下半年分别在山东、湖南和青海省进行试点，2003年全面推开。

3、民航公安体制改革。民航总局公安局作为公安部派驻机构，继续由民航总局和公安部双重领导；地区管理局公安机构由民航总局公安局派驻，与地区管理局机构改革同时进行。机场公安机构下放所在省（区、市）公安机关管理，与机场属地化改革同时进行。为加强反劫机工作，组建民航空中警察队伍，由民航总局派驻航空公司，实行双重管理。

4、深化行政体制改革，转变政府职能。（1）将原有民航总局——地区管理局——省（区、市）局三级行政管理，改为民航总局——地区管理局两级管理，保留民航华北、华东、中南、西南、西北、东北和新疆7个地区管理局；地区管理局人员编制精简后纳入行政编制。撤销原有24个民航省（区、市）局。（2）根据安全管理和民用航空不同业务量需要，由民航地区管理局在本地区省（区、市）设立23个民用航空安全监管办公室。（3）明确政府主管部门职责，突出转变职能。民航总局为国务院主管全国民航事务直属机构，不再代行脱钩企业国有资产所有者职能，承担民用航空安全管理、市场管理、空中交通管理、宏观调控及对外关系等方面职能，并赋予地区管理局相应职能。地区管理局改革在2003年基本完成。

5、相关配套改革。2002年改革方案中，民航总局提出推进改革配套措施，主要包括：（1）继续实行原有机场建设管理费政策；（2）建立健全航线资源有偿使用制度，改变以行政审批分配航线方式，通过市场机制配置航线、航班资源，以航线资源有偿使用取得的资金建立民航基础设施建设基金，届时取消向航空公司征收民航基础设施建设基金。（3）改革客货销售代理机制。取消现行代理人审批制度，凡具备资格销售代理单位经行业协会认可后，均有权向航空公司申请客货销售代理业务。（4）完善民航运价形成机制。建立政府宏观调控、反映市场供求变化、企业自主有限浮动的客货运输价格形成机制。政府将根据航空运输成本、市场供求状况及其他替代运输方式竞争情况，合理确定机票价格，航空公司可在浮动幅度内确定机票价格。（5）提高民航运输业对外开放水平。一是继续发展双边航空关系，研究应对国际航空运输自由化对策，于2003年初提出根据中国经济建设和民航业发展需要，积极、渐进、有序、有保障地推进国际航空运输自由化进程。二是进一步放宽对外商投资民航运输业限制。民航总局、外经贸部、国家计委于2002 年8月联合颁布《外商投资民用航空业规定》（附录二十三），将外商投资民航运输企业比例提高到49% ，并增加外商管理权限。

2002 年以来的民航管理体制改革，是民航运输业范围最广、力度最大、涉及内容最多的一次改革，对中国民航运输业未来发展产生深远影响。这次改革虽然从组织形态上已基本完成，但从深层次政府职能转变、提高依法管制水平以及企业重组后深度整合和产业竞争能力生成来看，改革后续任务仍然很多。

（六）铁路行业改革演变

1．计划经济时期（1949-1978）[17]

在计划经济条件下，铁道部作为行业管理者，是铁路企业经济活动主体。铁路运输和其他生产经营活动依附于铁道部。

铁路管理体制有以下特征: （1）“大而全”封闭系统。铁道部所辖有铁路设计、修筑、运营管理部门；物资、通讯、机车车辆等从属公司（工厂）；研究院所、大专院校；还有与邮电网、军事网并列的铁路电话、电报通讯网，相对独立的铁路公安、司法部门。（2）铁路系统内，分工专业化。我国铁路管理体制受前苏联影响，所属部门按专业化分工。铁路修建与运营管理，分成设计院、工程局、铁路局3大系统；物资供应部门按区域设立公司；工厂按机车、车辆、桥梁等分成制造厂与维修厂；科学研究按铁道学科分设机构；铁道部属院校按铁路专业所需培养人才。铁路系统内部分工并不完全是按效率原则进行，而是计划管理体制下“条条分割”。（3）“半军事化”管理，统一计划指挥。铁路系统长期实行统一计划基础上“半军事化”管理模式。铁道部机关是“司令部”，下属各路局、工程局、设计院，公司（工厂）等如不同兵种“作战部队”。全路统一计划，统一物资调配，部任免下属各单位主要干部，制定铁路主要产品价格，确定路内单位布点，生产规模及投资方向等。尽管铁路单位分布全国各地，由于组织上直属铁道部，生产经营方面主要与路内单位发生联系，与所在区域经济联系很弱。

2．“扩权让利”改革时期（1979-1982）[18]

铁路行业改革，发端于改革开放。这一时期我国铁路改革两大主要内容：扩权让利和经济责任制。权利和责任下移，其政策设计要旨在于：期望能够克服传统铁路体制过于高度集权的弊端，激活并释放基层积极性。在传统集权体制框架内，权利与责任下移的政策创新，标明国家铁路早期改革基本追求：内部经济权利和责任的微观重构。

扩权让利是当时国有企业整体行为。铁路改革也从扩权让利开始。从建国到改革开放30年中，铁路运价，相关税率、信贷等重大权利，一直集中于国家；铁路发展规划及产业政策制定权，重大投资决策权等，也主要集中于国家综合经济部门。这种传统集权体制统得过死、过多，不利于经济微观层积极性发挥。

1．扩权方面。邓小平1978年11月13日在中共中央工作会议上作了题为《解放思想，实事求是，团结一致向前看》（附录二十四）重要讲话。他说：“现在我国的经济管理体制权力过于集中，应该有计划的大胆下放，否则不利于充分发挥国家、地方、企业和劳动者个人4个方面的积极性”。“当前最迫切的是扩大厂矿企业和生产队的自主权，使每一个工厂和生产队能够千方百计地发挥主动创造精神。”在这一精神指导下，放权与扩权必然成为这一时期占主流政策性追求。在全国国有企业扩权改革背景下，铁路以扩权为先导管理体制改革，最早可追溯1979年。1979年上海铁路局在全路率先进行改革探索，最初在上海车辆段进行扩大企业自主权试点，后推广到全局。1981年，铁道部对上海铁路局等11个部属企业进行“扩权让利”试点。1982年4月，铁道部对全路所有企业下放涉及计划、财务、物资、机构设置、劳动工资、干部任免等17 项权限。1984年5月，国务院颁发《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》（附录九），规定扩大企业10项自主权：生产经营计划权；产品销售权；产品价格权；物资采购权；资金使用权；生产处置权；机构设置权；人事劳动权；工资奖金使用权；联合经营权。1984年6月，铁道部再次下放36项权限，两次向下扩权共计53项。

2．让利方面。[19]

（l）企业基金制（1978-1980）

1978年，国家对铁路运输部门实行企业基金制。企业如能完成8项经济技术指标，就可以按照工资总额5％提取企业基金，8项指标为：产量（换算吨公里）；品种（煤炭发送量）；质量（货车周转时间）；利润（运输进款收入）；消耗（机车万吨公平耗煤、耗油量）；劳动生产率（运输全员劳动生产率）；成本（万换算吨公里运输成本）；流动资金（每万换算吨公里占用流动资金）。此外，铁道部按汇总的铁路运输业务决算完成的利润计算，超过年度利润计划指标部分，可按超额利润10％提取企业基金。

1979 年考核指标由原来的8项改为4项，即：换算吨公里；煤炭发送量；货车周转时间；运输收入。从超计划利润中提取企业基金办法没有改变，这部分企业基金，铁道部留用20% ，其余80％分配到铁路局。由于需要对8项或4项经济技术指标完成情况进行考核，因此铁路运输产业与国家的关系开始由改革前单纯生产型向生产经营型转变，不仅是生产责任制，而且体现着效益责任制。

（2）全额利润留成制（1981-1982）

1982年，国家对铁路全行业实行全额利润留成制度。利润留成按实现利润和核定比例提取留成基金。所谓全额利润留成，就是不论基数利润留成，还是增长利润留成，都按一个留成率。财政部核定铁路留成率为21％。铁路产业留用利润用于建立职工福利基金和职工奖励基金。实行利润留成制度是国家经济管理体制和财政体制改革一个重要步骤，是扩大企业财权形式，改变铁路在利润分配上根据全产业工资总额和超计划利润一定比例提取企业基金的方法。

实行铁路利润留成制度，扩大铁路财务自主权，强化激励和约束机制。然而，在铁路内部“收支两条线”财务管理体制下，不同铁路局利润形成取决于铁路内部收入分配方式，企业利润基数和分配比例不好确定，以致年年争基数，争比例，使铁道部与铁路运输企业分配关系难以合理确定。

（3）税后利润递增包干（1983-1985）

1983年国营企业利改税开始。凡是有盈利的国有大中型企业，均根据实现利润交纳所得税，即“利改税”，企业交纳所得税后利润，一部分上缴国家，一部分按照国家核定留利水平留给企业。铁路原来实行的全额利润留成制度改为全行业所得税后上缴利润递增包干，由铁道部对国家统一负责承包。按照国家规定，铁路运输部门在征收55％所得税后，余利上缴国家部分采用递增包干办法，每年递增2％。税后利润递增包干自1983年1月1日实行，到1985年期满，承包期为3年，这是铁路全行业实行经济承包责任制的开始。

在这一阶段，尽管铁路留利和铁路自主权不断扩大，但铁路和国家之间关系仍没有实质性改变，铁路上缴国家利税，基本建设投资大部分由国家财政拨款，铁路经营成果与铁路建设发展互不挂钩。一方面，铁路把积累的绝大部分，以利税形式上缴国家，另一方面，铁路所需建设资金由国家财政下拨，超支包补，铁路经营状况与铁路发展建设不发生直接联系。在投资实报实销的财政管理体制下，既不能正确处理投入与产出关系，也不利于正确处理国家与铁路关系，从而造成铁路部门缺乏自我改造和自我发展活力，从站段到路局层层吃大锅饭，影响了企业改进经营积极性，形成争投资、争项目、敞开花钱不良倾向。

3．承包经营责任制时期（1982-1992）[20]

1982 年，上海铁路局根据铁路实际特点，与扩权让利同步，建立路局、分局、站段三级经济责任制。基本做法是：对上包死基数、确保上缴、超收分成、少收自补。路局内部操作，是将路局对铁道部承担的责任，路局运营目标和有关各项工作，按责、权、利结合原则层层分解，由分局、站段层层承包，一直包到岗位和个人。这突破了原有管理模式，很快取得明显效果。

上海局的试点，贡献在于初步创造适应铁路运输特点的经济责任体系。铁道部对上海局经验进行总结，迅速在全路进行推广，在当时起到很大推动作用。全路各企业根据各自实际情况，在较短时间积极推行经济责任制。各企业在力图理顺铁道部、铁路局、铁路分局三级责权利关系的同时，创造利润留成、利润分成、成本包干、经费包干和独立经营、自负盈亏等多种经济责任制形式。其要旨在于铁路运营利润的保证实现及其在国家、企业、个人之间合理分配。国家铁路资产保值增值远未提上日程。

1985年1月，铁道部为贯彻落实中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》（附录二十五），专门召开全路工作会议，讨论铁路改革问题，指出：“铁路改革的中心环节是围绕推行承包经济责任制，把铁路企业建成相对独立，自主经营，自负盈亏的经济实体，增强企业活力。”

1986年，经国务院正式批准铁路开始实行投入产出总承包，这是我国铁路体制改革艰难探索一个重要阶段。通称“大包干”的铁路投入产出总承包，具体内容可概括为“五包一挂”。 “五包”指：（1）包“七五”运输任务完成。按规定，铁道部必须完成“七五”时期国家全部客货运输计划，其中特别要重点全国煤炭运输及晋煤外运任务。“七五”期间，应完成客运量64亿人次，货运量71亿吨。（2）包“七五”铁路基本建设任务。主要是铁路基建规模和重要通路运输能力，具体要求是新增电气化铁路3660公里，新增复线2687公里，建成骨干新线3609公里。要求铁路主要通路运输能力达到预定水平，特别是晋煤外运通路、出关通路、去华东通路、去两湖、两广通路，要求各主要通路运能都要适应相应地区国民经济发展需要。（3）包机车车辆生产。要求到“七五”末，电力内燃机车生产能力将比1985 年增长1倍，进入以内燃、电力为主，实现国内全部自给。5年共生产机车5000台，货车11.6万辆，客车1万辆。（4）包投资。具体为包基本建设投资和机车车辆购置费。（5）包缴纳国家规定税费。主要是营业税、城市建筑税、教育扣费。

“一挂”指运输万吨公里工资含量挂钩包干；基建百元产值工资含量挂钩包干。

在承包上述任务前提下，国家给予铁路以下方面政策优惠：（1）以运输企业为主的铁路营业税从15％降至5％。（2）新增税种准予免缴。（3）原定55％之所得税及税后利润留作铁路建设资金。（4）能源交通建设基金缴后返还。（5）“六五”期间使用贷款中拨改贷部分豁免本息。（6）合资铁路实行地方运价，每吨/公里运价由0.0182元提高到0.1元。（7）亏损新线实行特殊运价。（8）基本折旧率和大修折旧率在提高3％和3.5％基础上，一律提高至4％。

实行上述政策措施后，预计铁路投入总承包仍留有70亿元缺口，国家要求铁路以自身改革挖潜及创收解决。

“大包干”全部条件，实质是国家与铁路间以合同方式规范双方责、权、利的制度性安排。这一安排基本框架，明显不同于统收统支传统体制，也不同于“拨改贷”和“利改税”等多重政策强制性约束，这是铁路在政策环境允许范围内可行选择。

由于种种条件限制，铁路内部“大包干”并未一步到位。1986、1987两年，路内经济承包制改革实行“微调”方针，即在现有清算单价基础上包下去，小步渐进，力求初战必胜，在加强调研基础上再推行进一步改革。1987年铁路改革仍强调从实际出发，继续执行“微调”方针，仍然只承包当年，并未进行一包4年全面承包改革。“七五”时期后3年，铁路“投入产出总承包”在经历2年“微调”及试点后，1988年，全面承包在全路推行。

1988至1990年，是我国经济转轨物价失控上涨第一个高峰时期；物价因素使铁路外部环境迅速恶化。由于物价过度上涨，铁路以自身努力无法化解物价上涨对利润侵蚀，高物价对相对低运价突破“大包干”预期承包范围，铁路简单再生产和扩大再生产同时面临严峻局面。

由于外部环境恶化不仅是上述两年，整个“七五”时期，铁路基本建设都由此受到影响。“七五”原定计划要求实际并未完成。到“七五”后期，“大包干”初始时国家给予铁路若干优惠政策，由于外部环境变化过大，实际已大打折扣。

1991年，铁路根据国家“八五”计划总体要求，继续实行行业“投入产出总承包”，各铁路局在“七五”承包方案基础上，继续进行适当调整，实行滚动承包。铁路深层次问题并未得到解决。

4．市场化改革时期（1992至今）[21]

中共十四大和十四届三中全会之后，铁路开始走向市场战略性转变。这一战略性转变基本内涵在于：深化铁路改革，必须紧紧围绕发展社会主义市场经济这个全局性战略目标；探索社会主义市场经济一般原则在铁路运输业中具体实现形式；逐步实现市场优化配置运力资源基础作用；逐步确立铁路运输企业市场主体地位；正确处理社会效益与企业效益关系；建立有中国特色铁路新管理体制和运行机制。铁路走向市场战略转变，决定整个90年代改革与发展基本方向和具体实践。

1992年12月31日，铁道部、国家体改委、国务院经贸办正式印发《铁路企业转换经营机制实施办法》（附录二十六）。《办法》重点在扩大和落实铁路企业经营自主权，规定：“企业经营权，是指企业对国家授予经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。”

1994年4月，《铁道部关于贯彻党的十四届三中全会<决定>深化铁路改革若干问题的意见》（30条）（附录二十七），以铁党[1994]12 号文件正式下发既提出铁路改革基本方向和总体目标，又确定近期具体任务和政策措施，初步构成铁路进一步改革基本框架。《意见》总结铁路管理体制和经营机制发生的变化，强调指出：“改革开放是推动铁路发展的强大动力，深化改革是铁路实现历史性大发展的必由之路。”

铁路深化改革总体目标是：“在国家宏观调控下，发挥市场对铁路运力等资源配置的基础作用，建立适应社会主义市场经济的铁路管理体制和运行机制，加快铁路建设，扩大运输能力，改善经营管理，提高经营效益，更好地为国民经济和社会发展服务。”

铁路运输走向市场，是整个铁路深化改革重点、难点所在。《意见》对此进行探索，在政策规定层面上取得重大突破。《意见》要求：“铁路运输企业要根据不同的运输性质采取不同的运输政策，努力探索逐步走向市场的具体形式。对国家指令性计划和指定物资运输必须确保，并由国家根据保本原则确定运价，或以一定方式补偿运输企业的政策性亏损。其他物资运输原则上按市场机制配置运力，由铁路在国家规定的最高限价范围内自行定价，自主经营。”

 《意见》说明了铁路体制改革的重要步骤。“保本原则”及“政策性亏损”补偿原则，突出特殊条件下“市场原则”诉求。这为铁路运输业市场主体确立奠定重要政策基石。在铁路市场化战略转变进程中，《意见》在“八五”时期所能达到的政策深度与力度已基本到位；关键在于落实的难度。

与此相应，在推进铁路运价改革方面，《意见》合理地确立努力方向和近期目标。努力方向是建立与社会主义市场经济体制相适应的铁路运价体制，包括国家宏观调控下运价分级管理体制，反应价值与供求关系的运价形成机制和与其他运输方式比价合理的运价体系。近期目标是“争取逐步提高铁路建设基金和客货运价水平，并争取运价与社会物价指数挂钩调整；同时由铁路部门按规定审批程序，实行或扩大实行新路新价、优质优价、季节浮动价、热线运价、分流运价、区域运价和协议运价。”1994年7月，国务院颁布《国有企业财产监督管理条例》（附录二十八） 。依据条例精神，国家经贸委和劳动部于1995年4月联合印发《国有企业资产经营责任制暂行办法》（附录二十九）。该办法指出，国有企业和国有独资公司都要实施资产经营责任制。铁路行业自然要推行资产经营责任制。

1996年，铁道部对铁路进一步深化改革的总体方案，进行深入调查研究，积极综合路内外、国内外改革与发展实践经验，于1997年提出铁路进一步深化改革基本思路。主要内容是：政企分开，企业重构、市场经营、初步建立起适应社会主义市场经济的铁路新体制。今后3年主要任务是：铁道部实行政企分开，大力推动减员增效，扭亏增盈，进而建立现代企业制度。铁道部政企分开，政府机构改革，将面临新的实践。企业重构：运输企业、路局与分局两级经营同一资产问题有望解决；非运输企业，工程、建筑、工业、通信信号、物资5大公司将进行结构性分离；铁道部与5大公司关系，将从以行政隶属为主关系转变为以资产为纽带出资者与经营者关系。5大公司与运输主业关系，将从按计划分配转变为平等的市场供求关系。铁路企业确立市场主体地位的进程加快。

在明确上述基本思路基础上，1998年，铁道部认真贯彻中共十五大精神，部党组在全路领导干部工作会议上提出铁路新一轮重大改革措施，认为解决问题根本出路在于加快改革。为此铁道部提出到2000年基本实现政企分开，确立铁路局市场主体地位，落实企业经营自主权，强化经营责任约束，逐步实行资产经营责任制；实施减员增效和再就业工程。总目标是通过加快推进改革，在世纪之交使铁路走出困境，发展上一个新台阶。

在铁路资产经营方面。早在1996年，铁道部为进一步推动政企职责分开，结合铁路建立现代企业制度试点工作，与中国铁路机车车辆工业总公司签订《“九五”期间资产经营责任书》（附录三十）。1997年，部与广铁集团公司签订资产经营责任书。1998年末，部正式发布《铁路局资产经营责任制实施办法》（附录三十一），决定对铁路运输企业实施资产经营责任制。

铁路资产经营责任制，是以明确铁路企业资产经营责任为前提。铁路企业是资产经营责任主体，承担如下责任：（1）完成部下达的“三率”（国有资产保值增值率、投资收益上交率、经营性资产收益率），维护国家铁路出资人权益；（2）实现铁道部下达的扭亏增盈目标，提高企业总体经济效益；（3）开拓市场，强化营销，扩大运输市场份额；（4）维护全国铁路运输集中统一指挥，接受行业监管和政府宏观调控；（5）确保安全生产；（6）提高工作质量和服务质量，确保企业可持续发展；（7）遵纪守法，诚信经营，照章纳税，自我约束。

铁路资产经营责任制，从确立铁路企业市场主体地位出发，重新界定政企管理边界，对铁路企业明确12项经营自主权：（1）自主编制年度运输生产计划。（2）享有管内运输经营权。在保证直通客货列车运能需要前提下，自主编制与跨局运行图相适应的管内列车运行图；根据全路列车编组计划，自主确定管内地区性编组站合理分工；在铁道部运输能力分配基础上，对不经过铁道部控制的分界口去向的货源，自主安排运输计划，组织装运；自主设计管内运输产品；按照有关规定，自主决定管内客货运价浮动；与此相适应，部将保证各局平均现车保有量达到技术计划规定值95％以上。（3）享有财务收支计划权。铁道部不再下达年度财务收支计划；铁路局通过模拟区域运价，管内现收清算，直通作业清算，服务相互补偿的运输进款清算取得营业收入。（4）享有大修支出自主权。大修支出除铁道部集中8％用于病害整治及灾害复旧等重点项目支出外，由铁路局自主确定大修支出计划，自主安排机车、客车厂修和线路大修。（5）享有设备更新改造自主权。铁路局计提的固定资产折旧资金，扣除用于购置机车、客车的额度后，90％由铁路局自主安排，铁道部内各部门不再指定项目。（6）铁路局在铁道部指导下，根据自身支付能力，通过招标方式，享有自主购置机车、客车权力。自行归还购置贷款。（7）铁路局对闲置资产享有处置权，可自行决定机车、客车报废、出租、转让，并报铁道部核备。（8）铁路企业享有单项不超过3000万元，累计不超过企业净资产50％的投资、抵押、担保权。（9）铁道部对铁路局实行总挂总提、基数脱钩、增量提成、盈亏奖罚的工效挂钩办法。铁路企业享有工资分配权。（10）铁路企业享有劳动用工权，实现企业减员。（11）铁路企业享有机构设置权。（12）铁路局除目前由国家统配管理以及对运输安全有重大影响的铁路少量专用物资外，自主进行物资采购。

2000年，确定以“网运分离”为基本模式的铁路运输管理体制改革思路，在4个直管站段组建基础上，又在广铁集团公司进行有分局单位的客运公司试点。铁路工程、铁道建筑、机车车辆、通信信号和土木工程5大公司与铁道部脱钩，10所普通高校及一批中专、技校、成人教育学校移交教育部管理。积极实施减员增效和再就业工作，提前实现“九五”后3年分流减员目标。

同时，2000年继续实施资产经营责任制，促进铁道部政企职能分开，所有权与经营权分离。铁道部机关从微观管理到宏观管理、从生产经营具体管理向国有资产管理和监督转变，克服计划经济年代政府用行政命令直接指挥企业生产所带来的弊病，初步理顺铁道部与铁路企业关系。从而确立铁路局市场主体和法人实体地位，理顺企业产权关系，明确企业责权利，激发企业加强经营管理的内在动力，把铁路国有资产的保值增值责任落到了实处。铁路企业为实现国有资产保值增值考核目标，行使各项经营权利，将经营对象由单一的运输产品扩大到市场需要的各种产品和劳务；将经营方式由单纯实物形态的产品产供销，拓展到价值形态的资本营运、资产重组、以及契约规定权限范围内的产权流动与交易，使资本在流动中实现增值，尽可能盘活存量资产，优化配置资源，最大限度地发挥资产效能；将经营管理由生产经营管理扩展到资产经营管理，以追求资产保值增值目标，加强成本核算，控制投入，加大产出，力求经济效益最大化。

全面实行资产经营责任制，是铁路经营管理体制制度创新，是传统企业向现代企业过渡的必然过程，是深化铁路体制改革核心内容，对推动铁路政企分开，加快现代企业制度建设，提高铁路国有资产经营效益，具有重要意义。但在实际操作中仍有许多不完善地方，如考核指标计算欠科学合理，责、权、利之间不到位等。

2001年，铁路改革确定用10年时间实现“网运分离”总体目标。按照这一方案，铁路改革将按照先易后难原则，先实行客运与货、网的分离，再组建货运公司；在客货运公司重组到位时，组建统一的国家铁路路网公司。这一方案在有关部门和专家之间引起争议。担心统一的全国铁路路网公司权力过于集中，会滋生新问题。

现阶段，根据铁路运输工作需要高度集中、统一指挥特点，铁道部既是国家政府部门，又担负必要企业管理职能，如提出国家铁路管理体制改革方案，推动和指导国家铁路企业深化改革等。铁道部是国务院政府机构中唯一实行政企合一、兼负政企双重职能的部门。但是铁路相关辅业企业实行政企分开，所有权职能归国有资产监督管理委员会行使，而公共管理职能赋予铁道部及发改委、商务部和财务部等相关综合经济部门行使。

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