程序规制比制度规制重要
-----湖南要玩真的了
田忠国
今天看到有关湖南《湖南省行政程序规定》的报导，给我的第一个感觉就是：湖南要玩真的了。因为，所谓制度创新，重点不是制度而是程序，也就是是说，只要程序科学而完备，并对程序运行加以规制，我们才能在科学管理上迈出真正的一步。
在现实生活中，我们常常听到有人说，有制度不执行的问题。人们对这个问题极少反思：为什么有制度不执行呢？问题出在哪儿？当然，人们第一个反应，常常是权力大于制度，或者制度执行者的素质低。我以为，这只是表面现象，导致有制度不执行出现的问题是程序问题，不是制度问题，也就是说，程序的规制力，没有把权力运行纳进程序，或者说，制度规制没有根据程序运行制定。这样的结果有两个：一是制度规制导致严重的程序混乱或者偏离。二是制度没法执行，执行了会导致权力运行更加混乱，难以驾驭。我以为，这才是我国存在有制度但不执行的真正原因。制度智慧主要体现在对程序的认识上。因此，如果我们不重新认识程序问题，所谓制度创新，最大的可能是制造一场新的混乱。
任何国家，任何社会，都是由权力和权利织成的程序网，而程序的构成，一是程序规制。二是价值观念规制的程序选择。价值观念规制的程序选择如果缺乏程序机制，权力和权利的运行程序就会形成潜规则。因此，研究权力程序和权利程序，并规制程序运作，就成了破解潜规则和我国走上科学与民主道路的唯一通途。
一、社会是利益构成的网
社会是一个由利益构成的网。人们常常认为，实现利益最佳配置的途径是市场自由价值，因为，在持这种观点的人看来，资本的优化功能，也既逐利功能，可以实现市场的最优配置，但事实上，社会的动态复杂和信息的不对称以及自由规则的缺少，世界范围内的现实，早就打破了人们的自由梦想。因为，资本的强势地位，是破坏自由价值规则最大的杀手。由此可知，在人类没有使资本和社会群体形成平等的权利地位之前，实现市场的自由价值几乎是不可能的。另外，从表面上看，社会的利益之网，是一个由利益相关的共同体构成的社会体系，但人们若深究其中深层次的东西，人们将会发现，这个利益相关共同体，是由制度决定，并由不同利益层次构成的社会利益相关群体，也就是说，决定这个社会利益层次是否合理的根本原因，在于制度赋予公民的平等权利，也就是说，在制度上，公民的各项权利越是平等，社会利益在阶层间的配置就越合理，如果公民权利失衡，则社会利益的合理性则不复存在。因为，社会利益的配置过程，一方面是资本与资本的搏弈的过程，另一方面也是个社会权利平等的搏弈过程。由此可知，政府最大的责任就是为资本和社会提供一个和平搏弈的平台和制度规则。对于利益分配问题，我们常常听到一种说法，叫效益优先原则。对于这个问题，也就是效益优先原则的问题，从社会发展的角度说没有什么问题，但关键的问题有两个，一个是对效益有决定性因素的人公平了没有？如果人在社会中没有一个公平的竞赛平台，效益优先就是一句空话，因为，创造效益的人，有的被排除到创造效益的竞赛之外，而有的人可以通过权力、关系或金钱可以获得独占权的时候，效益优先就成了一个破碎的噩梦。第二个问题是，我们为社会提供公平竞争的制度机制平台了没有，如果没有，所谓效益优先原则就成了拥有独占权者掠夺的狂欢节。
对于公平问题，人们一直不敢直接面对，其实，公平公正不是平均，而是合理，也就是说，解决公平公正的问题，就是解决权利与利益的合理性问题。再进一步说，我们只有解决了利利公平公正（政治权利平等）问题，社会利益、经济利益才可能得到合理配置。
二、社会利益之网是权力与权利的程序组成的
社会利益之网永远处于混沌状态，但混沌的构成，却是由不同的权力与权利程序构成了基本路径，这是一个社会之所以在混沌状态下能够正常运行的基本前提。因此，我以为研究权力与权利运行程序就成了社会学者的首要责任，因为，洞悉权力与权利的运行轨迹，是规制程序运行的基本前提，也就是说，没有对权力与权利运行程序的深刻洞悉，对其进行有效规制是不可能的。但是，不容讳言，从我国的一些制度规则上看，我们对权力与权利的运行机制知道得还是比较少的，因为，如果我们对权力与权利的运行机制有深入的研究，制度出台后，就不会成为无法操作的摆设了。
三、只有规制程序，程序才可能有效运行
权力和权利运行虽然有其内在的规律性，但由于程序运行的过程，都是由不同的个体―――人―――传递的，但人又是复杂的，当程序运行不利于自己利益实现时，人们往往自行改变程序的运行轨道，使不利于自己的程序机制变得有益于自己。或许，在我国最早发现权力变轨现象的是毛泽东，但是，不容讳言的是，他虽然发现了权力变轨现象，但却没有寻找一个长期而有效的扼制权力变轨的方法。我国经过近六十年的努力探索，现在应该彻底解决权力变轨问题了。我以为，改变权力变轨的有效途径，就是对权力运行程序进行有效规制，这是一。其二，除了对权力运行程序进行有效规制外，还需要使权利机制制度化，使之有效制约权力的变轨行为。当然，为了不至于发生社会混乱，权利程序的规制也是十分必要的。我以为，离开对权力和权利程序的规制，实现民主管理国家的梦想几乎完全是不可能的。湖南在这方面带了个好头，但愿在探索与实践的过程中，为我国的民主建设提供更多更好的有益经验。努力探索，总比空喊口号要好。
规制权力程序的关键是权利程序优先，有效制约权力程序，这是根本。离开权力程序规制权力是根本不可能的。
四、民主的道路就是使权力与权利的行使程序化、规制化
人们在谈民主问题的时候，一说就是多党竞争，当然，多党竞争是一个途径，但它是西方的民主途径。西方的民主途径不一定适合中国的国情，这是一。二呢，多党竞争只是实现民主的手段，不是目的，而民主的目的则是使每个公民都能有效的参与国家管理中去。当然，这也不是目的，而是实现目的的手段，民主的真正目的是充分发挥每个公民的创造能力，形成巨大的合力，在国际创新比赛过程中，实现国强民富的梦想。第三个问题是，世界上还有没有第二条民主道路？也既与西方不同的民主手段？我的回答是肯定的，有。这条道路一定是中国的，因为，在一党执政的前提条件下，纳入权利机制对权力机制的规制。有人可能以这是不可能实现的美好梦想，但如果我们深入研究程序逻辑的机制原理，就不难发现，民主的核心不是个多党竞争的问题，而是个权力与权利程序的规制问题，使之有效相互良性互动、有效制约的问题。从这个意义上说，我国古代的程序制约智慧，足可以为我们支撑起民主的蓝天。今天我们之所以看不到这一点，原因之一是西方的民主模式，成了人们唯一的思维模式。原因之二则是我们对我国的程序智慧缺乏基本的了解和理解。如果我们不是戴着西方民主的有色眼镜，而是在世界视野下，用自己的双眼看问题，用自己的大脑思考问题，我们将会发现，我国的民主模式早就存在于伏羲文化中了。
五、制度存在的意义就是规制程序
制度存在的意义不是制度本身，或者主观上维护社会的公平合理，而是规制程序。离开规制程序，制度的存在也就失去了任何意义。
结束语
湖南的这个《湖南省行政程序规定》，无疑为我国的民主探索路程开辟了一条真正的中国式民主道路，因为，离开程序的制度规则，从社会管理的角度说，都是起不到真正有效的作用的。当然，在这程序规定之后，还应有权利程序的规定，因为只有这样，权利与权力的互动、制约，才能“动态有序”、持续有效的互动，使之形成完全不同于西方的中国式民主。中国式民主与西方式民主另一个不同的地方是：一党执政，全民互动，利益在权力与权利规制下有效竞合。
2008年4月11日星期五
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