夏小林 * 国家发改委经济体制与管理研究所研究员
内容提要：十八届三中全会《决定 》提出发展混合所有制经济，体制内外有争论，不少人认为目前国有资本“一股独大”的现象，使企业经营机制没有得到真正转换，主张大力支持各种非公资本、外资参与国有企业的股权多元化改革，尽可能降低国企股权比例，以促进国企进一步完善公司治理结构。这种观点是片面和错误的价值取向。进一步大幅降低国有企业的国有股权和资本将极大削弱国有经济，对经济社会全局造成重大影响。发展混合所有制经济要坚持社会主义方向，围绕“国有企业不仅不能削弱，而且还要加强”的中心点来设计和展开，“要吸取过去国企改革经验和教训，不能在一片改革声浪中把国有资产变成谋取暴利的机会”。
关键词：国有企业 国有资产 深化改革 混合所有制 私有化
围绕“国企怎么改”的各种“杂音”
十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称改革《决定》)发布之后，关于发展混合所有制经济中“国企怎么改”意见纷呈，已经影响到国企改革的取向。
一种主流意见是，目前国有资本“一股独大”的现象较为普遍，许多企业经营机制没有得到真正转换;所以要进一步推进公司制股份制的改革，更多地引入非公资本、外资参与国企改制重组和重大项目建设，探索混合所有制经济实现形式。因而，有人提出，除极少数国企需要国有独资外，其他大多数国企，都要大力支持各种中、外非公资本参与国企股权多元化、分散化，以“尽可能降低国企股权比例”;同时，以“国家要不要控制”作为判断基准，相当一部分国企可采取国有参股形式，或者全部退出。
还有人提出：国企的国有资本、股权(对应的是净资产)可以降到“20%以下”。 各类私有化“改革”表态纷纷出台，见诸网站报端，如：“对于我们(央企的国有)股份，没必要拿手里”;“民资参股中石化无比例限制”;政府可以学撒切尔夫人对国企只持“黄金股”(金股也可以放弃);搞混合所有制“创造了多少千万富翁，亿万富翁，他们都高兴”等等。国务院发展研究中心一官员公开表示，14.5万多家国企中有13万多家不是在基础行业“完全没有必要去绕一个弯子搞混合所有制，可以彻底的民营化”。等等。
一些省级政府表示，国企改革进度要“严厉限时”，除极少数国企外“其他国有企业……国有资本持股比例不设下限”;“国有股权低于50%的，不参照国有企业管理”;“今年国企混合经济改革招商引资1000亿”。
某社会组织的领导人在国家媒体上抱怨“国有资本一股独大，使民营资本参加国企改革的积极性不高”，为私人资本索取国企的控股权。
洋人也来凑热闹。美国前财长保尔森在“腾讯网”建言中国“加快改革，加大对私有领域的重视，减少对国有企业重视，让政府在经济领域少做，私有部门多做”。某外资金融机构人士建议，在国有股分散化中应“把绝大部分资产划给社保基金”，消除国资委的“管理权”、消除“党管干部”，“中石化一分为二，中石油一分为四”。
这些说法，与中央改革《决定》貌合神离。其中包含了意识形态偏见、自作主张“抢跑”、“双重标准”等等。关于发展混合所有制经济问题在社会上展开了激烈争论。
片面批评“国资一股独大”不符合中央改革精神
改革《决定》中没有“国资一股独大”的提法，更没有要求在很多国企中“尽可能降低国企股权比例”、通过高度分散股权结构来完善治理结构和现代企业制度的政策要求。把改变“国资一股独大”作为发展混合所有制的重点改革对象，师出无名。从法理上看，消除“国资一股独大”就不可能再有国有控股企业，国有经济将消弭于无形。
有关部门对安排国企与其他企业发展“交叉持股”的多边关系，缺乏全面的政策考虑，只追求非公有资本、外资等进入国企的单边关系，这是片面的“私有化取向”，不符合改革《决定》的精神。即使要在一些国企中酌情调整资本构成或股权结构、完善法人治理结构和现代企业制度，也不应该拿被污名化的 “国资一股独大”做文章。
《决定》指出，国企改革是为了加强国有企业。习近平主席在两会期间指出：“国企不仅不能削弱，而且要加强”，告诫“不能在一片改革声浪中把国有资产变成谋取暴利的机会”。
古人云，过犹不及。在改革中应审时度势“有所为有所不为”，在一些方面降低一些国有股比例，有利于国企发展和改革，有利于利用民间资金和外资。但如果不问青红皂白，给大多数国企扣上 “国资一股独大”的帽子，以此为由降低国资或国有股的比例以削弱国有企业，是违反中央关于全面深化改革的精神的。
另外，在反“国资一股独大”的价值取向下，有关单位对改革《决定》提出的发展“交叉持股”的混合所有制经济主旋律缺乏深刻理解，容易使发展混合所有制经济决策异化，对国企和国资产生“挤出效应”。
削减国企的国有股可能产生严重后果
如果在非金融类、金融类的国有及国有控股企业的200万亿元以上总资产及巨量利润的盘子中，大量引入中外私人资本，则资产结构的调整将导致财产和收入分配结构的大变动，将直接触及三千万左右国企职工的就业岗位、工资、福利和数千万家属，不仅关系民生，而且事关可持续的公平增长和社会稳定大局和国家竞争力。
经过20多年的发展，现在许多国企的股权结构已经多元化。在中央、地方国有控股上市公司，非国有股权已占53%和60%以上。如果以此为拐点，进一步让多数国企的国有股权“尽可能降低”，甚至弄到政府持“黄金股”或放弃“黄金股”的极端水平，那么：
首先，这些国企相应比例的净利润，将属于占企业股权大头的非国有投资人，这将扭曲国企的目标、行为和功能，减少财政取自国企净利润的收入，使社保基金难以继续得到来自国有资本的支援，对增强政府公共服务能力和建设社会福利制度，均将产生负面影响。
其次，对于国内大多数中小企业来说，缺乏实力和动力参加国企发展混合所有制，而且某些私人资本加入谋取短期利益的动力高于参加国企改革的动力，房地产界私人资本快速致富并成为群富之首就是一例。今年年初，中石化发展混合所有制经济的行动再次表明，由于大型、特大型国企引资规模巨大，且需标配“战略投资人”，国内私人企业则难免力不胜任，这方面欧美跨国公司更有优势。在国内众多竞争性行业已被外资控制的局面下A，3 还要在国民经济重要行业的大型国企中引入多少外资，这就事关国家的经济安全问题了。
第三，国企资本被越来越多的中外私人资本置换，将进一步加大私人资本所得，扭曲国民收入分配结构，拉大收入分配差距。那种“尽量出售竞争性领域国有企业”的行为，只能造成贫富差距的急剧扩大。在这种局面下，宏观经济稳定、企业效率都将受到负面影响，经济增长的公平性和可持续也将遭到破坏，并产生广泛的社会影响和政治影响。
第四，对处于竞争性领域，特别是那些与大国博弈密切相关的国企来说，由于国有净资产、净利润的制度性削减，还可能产生企业融资复杂化和财务成本上升的新问题，这将削弱支柱性产业的国际竞争力。一旦这些企业处于不利的市场地位，外部非国有投资者准备进入和已进入的资本都可能发生转向，从而加剧国企的经营困难。
一股独大并非国企“专利”
实际上，“一股独大”的企业通行全球，它和资产结构分散的企业不存在优劣之分。对这种广泛存在的现象需要从学术上给予慎重评价。但在中国，有人单单拿“国资一股独大”说事，以此攻击和丑化国企，对其他私人企业的“一股独大”则默不作声，视为天经地义，帮它们要求对国企的控制权，这种“双重标准”，实在要不得。
一般而言，股份制企业只要有控股者，就意味着存在“一股独大”。统计数据证明，全世界(包括中国)的私营企业大部分是“一股独大”的家族企业。世界500强企业中有40%由“一股独大”的家庭所有或经营，这种现象并不涉及价值判断。实际上，这种家族企业并非不能实行股权多元化和职业经理人制度。如德国宝马(BMW)是家族公司，难道它就不是现代公司、没有国际竞争力?日本企业集团在家族控股时期也是如此，后来则是法人股尤其是金融机构“一股独大”。从法理上看，如非特殊协议等规定，无论哪种性质的股份制企业，没有“一股独大”者根本就不能成立。全世界“一股独大”的股份制公司多如牛毛，难道它们的治理结构都有问题，唯有那种非“一股独大”的凤毛麟角的“现代企业”独立寒秋?
股权分散不等于合理的法人治理结构
企业股权分散的利弊究竟如何，并不存在单一模式或标准。国际经验表明，全世界企业中，“一股独大”的企业(包括国企)居多数，且绩效总体良好(参见热拉尔·罗兰主编《私有化：成功与失败》，中国人民大学出版社2011)。在良好的公司治理结构下，“一股独大”或股权相对分散的公司都可以有效运行。
1999年，OECD制定的《公司治理结构原则》，充分考虑了上市公司和非上市公司、私人企业和国有企业的实际情况，就完善法人治理结构对它们提出了一整套政策性建议。其中，既没有反对“一股独大”，更没有把股权分散化作为改善公司治理结构和提高公司效益的必要条件。在经济学界，关于股权结构的分散和集中和企业绩效之间的关系如何，并无定论。反之，无数经验证明，就是在股权分散条件下，由于信息的不对称，企业职业经理人也有条件扭曲公司治理结构、侵犯股东权益、收买董事会成员，搞“内部人”控制。美国安然公司们的欺诈丑闻与华尔街“经理资本主义”掀起的全球金融风暴，就是证据。
股权结构应该分散到什么程度，是越分散越有利于建成有效的法人治理结构?或反过来说，是不是股权越集中就越好?根本就不是一个正确的提问方式，也不存在“普世标准”。实际上，各国法人治理结构的情况，不仅取决于股权结构，还受到多种因素(政治体制、经济、法律、融资结构、人事、文化等)影响，且起点和路径依赖相异，各具特色。如果有人不顾国情，盲目迷信和模仿美英式股权模式(美英也有大型家族公司)，甚至迷信30多年前撒切尔的私有化“改革”，只能是画虎不成反类犬，要犯颠覆性错误。
在社会主义市场经济中，“国资一股独大”有利于将更多的利润用于“为人民服务”，遏制贫富分化趋势，实现十八大提出的“共同富裕”目标，而不是流入少数中外资本所有者的口袋。
什么样的股权结构好?通行做法如买鞋，合脚就行。其实，在“完善现代企业制度”的政策议程中，完善公司治理结构和法律环境，及选择合适的经理人，比一味地追求“股权分散化”更有现实意义。
调整国企股权结构，必须维护国资的主导地位
国有资产(和城乡集体经济资产)是社会主义经济平等最重要的压舱石。在我国，众多国有企业(资产)存在并有效经营的一个宏观效应，就是在国民财富生产和分配中遏制贫富分化的势头，为“共同富裕”提供了最重要的物质基础和制度性保证，体现了追求实质平等的社会主义制度取向和政策取向。
国际经验证明，增加平等公平能够促进增长、发展和稳定。全球金融风暴，警示“不平等的代价”之沉重。这证明，平衡平等和效率的关系是必要和可能的。社会主义市场经济在这方面，有条件比资本主义市场经济做的更好。
发展混合所有制经济，完善现代企业制度，必须有利于加强国有企业功能，提高国企生产效率和国资配置效率。具体说来，就是要维护、发展社会主义经济平等，充分考虑国有经济的战略功能——国家安全、对国家经济命脉和关键领域的控制、产业引导和科技进步。
发展混合所有制经济，如何在国企中配置国有股是核心问题。其基本思路应该是：既允许多种经济成分共同发展，又要通过加强国企、国资来控制各类私人资本的影响范围，如限制财富和收入两极分化。改革方案应以尽可能在大多数国企中保留国有股的优势，或适时增强国有股优势为基本原则。即使某些领域国企中的国有资产数量一时间减少，也应当做到国有资产保值增值，国有经济整体力量得到增强。
要坚决制止减持国资、“国有股不设下限”的错误政策取向，还要鼓励各地方公共服务领域和竞争性领域的国有中小企业发展壮大，不能再“一卖了之”。那种国资、国有股配置和国企是否出售要以“国家要不要控制作为判断基准”是有漏洞的。这种标准没有体现出中国特色社会主义的经济平等要求，而是照搬了西欧私有化中的橡皮筋标准，自由操作空间太大，容易导致15.9万多家国企中的大部分中小企业“流失”，且再次涉及上千万国企职工命运的大变化。其它如“分量”标准，或 “考虑……完善治理结构和机制需要多个战略投资者”，也有很大的自由裁量空间，缺乏科学性和可操作性。
端正改革思维，致力于加强国企、国资，其意义是维护和增强经济平等的基础。再辅以针对个人收入的税收调节、转移支付和包括社会保障在内的社会福利制度改革等，才能为实现可持续的公平增长和“共同富裕”创造更多的物质条件。也唯有如此，加上其他政策和机遇的配合，才有利于中国走出一条有社会主义特色的民富国强之路，以区别于所谓“欧美模式”和一些发展中国家“私有化+自由化+反福利国家+两极分化+经济稳定差(或停滞，或危机)”的老路。
坚持社会主义方向，以深化改革增强国有经济的活力和影响力
坚持正确的国企改革方向，就要对那些似是而非的国企“改革”意见，特别是鼓励无底线的“混合所有制”等不负责任的意见，给以认真辩析，谨防其误导国企改革，发生颠覆性错误。同时提出以下建议：
第一，坚持社会主义方向。国企改革指导思想要始终围绕加强国企，促进经济发展，实现 “共同富裕”的中心目标，有损于这个目标的政策和做法应当批评和纠正。国企改革思路和方案要依此设定“底线”。
第二，强化党中央权威和领导力。各级政府要严格按照十八届三中全会《决定》的要求，设计国企改革方案。各地拟定的国企改革方案，应在国资委的方案制定后经过校正，经上级批准后方可实行。既要对本地区具体问题具体分析，也不能违反原则和纪律、各自为政，“抢跑乱跑”。要坚决制止在国企改革上抢时间、赶进度、高指标、行政施压的“大跃进”苗头，防止有人借机谋求私利的腐败现象再次发生。
第三，破除迷信，解放思想。摆脱西方新自由主义教条的束缚，增强理论自信和道路自信，提倡认真学习、增强马克思主义理论修养，深入调查研究，扩大视野，独立思考。
第四，要科学地、平等地、实事求是地对待国企，纠正所谓“破除国资一股独大、只有分散股权结构才能完善治理结构”、“国企无效率”等片面错误观点。抵制为少数人谋利的“私有化”改革取向，坚定为绝大多数人服务的立场。
第五，发扬群众路线优势。在信息公开透明的前提下，党政机构组织社会各方面力量，就新一轮国企改革的指导思想、方法、方案、预后效果等开展广泛讨论，收集各方面的观点和建议，去芜存菁，集中正确意见。
第六，坚持国有经济主导地位。以维护和发展社会主义经济平等为基准，结合国家调控经济需要，统筹制定调整国企股权结构的分类标准体系，严守调整国资、国有股权、出售部分国企的底线，有所为有所不为。
国资委已提出国企四类划分标准。要纠正片面削减国有经济、夸大非公资本作用、夸大分散股权结构作用的倾向。国有资本成分占多大比重，要以经济平等为基准，而非以“国家控制范围(尽量少控制)”为基准。
第一类涉及国家安全的产业部门，应包括铁路、粮食和水、矿等资源类部门，以及涉及总体国家安全(政治、国土、国防、社会、经济等11类安全)的部分，应具有广泛性、灵活性、等级性、动态性。第二类(国民经济命脉)、第三类(支柱产业和高新技术产业等)部门的国企，应允许在独资、绝对控股、相对控股之间酌情选择，取消“尽可能降低国有股权比例”的政策取向。总体国家安全的概念也应适用于这两类部门。关于第四类所谓“国家不要控制”的部门，则应该允许、支持和鼓励这些领域的国有企业，在竞争中发展壮大，为促进社会公平正义做出贡献。
第七，对国企与其他类型资本“交叉持股”，要制定科学的“双向考核”标准。防止有人把“交叉持股”变成私人、外资等“单向持股”国企。
第八，制定引导非公有制经济引入国有资本的政策细则。政策要“一碗水端平”，非公有制企业与国企“交叉持股、融合发展”，要统筹兼顾，不能搞成“剃头挑子一头热”。
第九，切实增强工会等社会组织参与国企改革的作用，扩大改革的政治参与。
当前，在国企改革方面，工商联一向积极参与，工会、职代会却悄然无声。对比在西方国企改制过程中工会组织的作用，我国在改革决策中，更不能忽视广大工人的利益和声音，要鼓励工会、职代会在国企改革重发挥积极作用，改革不能任由“精英”垄断。要依照公司法、工会法、劳动法及配套法律法规，制定增强工会、职代会作用的新方案。
第十，抓紧研究制定新的《国资法》，以规范人大、政府之间的委托-代理关系为重点，加快完善国有资产委托-代理制度。
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