何干强：《振兴公有制经济之路》——（连载十九）
（续：第六章 积极发展城市集体经济）
四、健全城市集体经济管理体制
（一）应当设立城市集体经济的政府管理机构
在社会主义市场经济的历史条件下振兴城市集体经济，各级政府负有重大责任。
1.政府设立管理集体经济的职能机构十分必要
社会主义初级阶段的国家和地方政府，建立在占主体地位的公有制基础之上，代表广大劳动人民的利益，必须促进国有经济和集体经济的发展。唯物史观的基本原理告诉我们，一个社会的国家政府和地方政府都属于上层建筑范畴，它们建立在一定的经济基础之上，并为经济基础服务。在当今中国，如果缺少对应于集体经济的政府管理机构，就意味着对应于公有制经济基础的上层建筑是不完善的;反过来，公有制经济中的集体经济也就缺少作为上层建筑的政府机构来维护和服务。我国的国民经济管理体制从计划产品经济体制转向社会主义市场经济体制，各级政府部门需要纠正的，是用行政手段干预城市集体企业经营的经济管理方式，但是这决不意味着可以削弱政府部门对集体经济的科学管理，减轻政府部门对巩固和发展集体经济的重大责任。问题在于政府部门必须转变管理职能，而不是削弱甚至根本取消对应于集体经济的政府管理部门。
虽然城市集体经济由劳动群众自愿组成，各企业相互独立，自主决策，不像国有经济那样，需要整体性管理，但是，从全社会看，作为与其他经济成分并存的集体经济，它们具有共同的集体所有制性质，是具有相同利益要求的生产关系“整体”，需要由国家、政府在对它们深入调查研究的基础上，制定统一的法规和政策来维护。城市集体经济的建立需要解决与传统私有制及其观念的矛盾;生产经营需要服从于国家的统一的计划导向，需要配合国有经济的主导;在发展过程中需要吸纳新的从业人员，这些都离不开各级政府的指导和帮助。因此，在社会主义市场经济条件下振兴城市集体经济，不能放弃或取消政府的管理，必须设立并在实践中完善专职的政府管理机构。
2.不宜用中介组织替代管理集体经济的政府机构
国家政府机构经过改革和调整之后，全国现有集体经济改由中国轻工业联合会来管理。从集体经济严重萎缩的现实状况看，政府对集体经济管理的明显削弱是重要原因。中国轻工业联合会不属于政府管理部门，而是“轻工业全国性、综合性的、具有服务和管理职能的工业性中介组织”，它主要起“政府与企业间的桥梁纽带作用”[①];它与政府部门的联系，主要是与国务院工业和信息化部下属的消费品工业司(下设“轻工一处”、“轻工二处”)联系。它作为中介组织，与企业的联系也有很大的局限性，主要是与轻工业领域的集体企业联系，而不是与各种行业的集体企业联系。由于省市县并没有层层设立对应的集体经济的轻工业中介组织，因此，中国轻工业联合会所联系的轻工领域的集体企业，也不能做到覆盖全社会。存在的弊端还在于，联系中国轻工业联合会的国务院工业和信息化部，主要是生产力管理部门，维护公有制的生产关系似乎并不属于其本身的管理职能。在这样的情况下，全国集体经济的政府管理就显得十分薄弱了。集体经济缺少政府部门呵护的状况应当引起高度关注了!
3. 应当设立并完善城市集体经济的政府管理机构
城市集体经济是社会主义经济的组成部分，不能没有政府机构来维护和促进发展。国有经济现在有国资委机构;显然，还应当设立一个集体经济管理机构，公有制经济的政府管理机构才是全面的。那种把作为社会主义经济基础的组成部分的集体经济等同于私营经济，让市场经济的中介组织去管理，这种机构改革思路是不能苟同的，因为它背离新中国宪法的要求。2003年政府机构改革之前，省市地区的党政两方面都有职能机构管理集体经济，党委有农工部从组织、干部方面抓公有制生产关系，政府有集体资产管理局从生产力方面抓集体经济。虽然在计划产品经济体制的框架下，那时的管理方式存在政企不分的弊端，但是，在明确经济管理体制转向社会主义市场经济体制之后，这种弊病经过具体管理方式的改革是可以纠正的;但是这些机构在改革中却被完全取消了，而没有设立新的机构来抓集体所有制，这就使集体经济的政府管理几乎成“真空”，连有原先那种有弊端的但毕竟包含着党政自上而下的有组织地支持和帮助也不存在了，这就不能不使集体经济受到严重的削弱。为此，应当尽快解决这个问题。要振兴城市集体经济，就必须建立健全能适应市场经济的政府管理机构。
（二）新的城市集体经济管理机构应当转变职能
在社会主义市场经济的条件下，政府对集体经济的管理机构，必须以新的适应市场经济的方式来行使管理职能。在计划产品经济体制时期，集体经济是属于市内辖区、街道办事处(统称之为社区政府)管理的。这从城市集体经济通常位于城市社区，规模一般不大的情况来看，并没有错。但是那时，管理上存在政企不分的行政性管理方式，主要表现：一是社区政府直接干预集体企业的内部管理，包括干部任命和生产经营管理;二是社区政府的财政收支与集体企业的财务管理没有严格区分开来，这些都有悖于集体经济的性质，不利于城市集体经济的自主经营、独立核算、自我积累、自我发展的，是必须改革的。
城市政府一旦重新设立集体经济管理机构，就必须转变管理职能，从原先那种直接干预企业内部管理，转向从外部支持和帮助集体企业发展。这种转变包括：不再任命集体企业的经营管理干部领导班子，而是根据有关法规，指导集体企业的广大成员通过民主选举，产生领导班子;把社区政府的财政管理与集体经营性资本管理区分开来，社区政府的财政财政收入由上级政府财政预算拨款来解决，在财务上只与集体企业依法发生税收监督或者必要的规费往来;各级政府按照国家法规，对集体企业进行工商法制教育与管理，集体企业必须面向市场，自主经营、自负盈亏、自我积累，依法缴税。实行新的政企分开管理方式之后，这并没有减轻各级政府对于发展集体经济的责任，因为要解决本地区的就业问题，稳定地区安定团结，增加国家税收，繁荣地方市场，都需要社区政府发挥积极作用，积极支持和扶植城市集体经济的发展。所谓“政府搭台、企业唱戏”，这可以形象地说明社会主义市场经济条件下政府与集体企业的关系。
（三）促进集体经济生产关系的人格化
城市集体经济的生命力在于面对激烈的市场竞争，能够保持比相同规模的私营经济有更高的劳动生产率，这需要充分发挥集体经济作为公有制生产关系的优越性。而这种优越性的发挥，就在于集体经济与市场经济的有效结合，在所形成的具体经济关系的每一个环节或岗位，都能够落实到有人承担权利和责任，实现城市集体经济的人格化。换句话说，就是要实现城市工商集体企业的资本关系的人格化，使资本运营过程各个环节的当事人，符合市场经济条件下的集体所有制生产关系的客观要求。
实现城市集体经济在市场经济条件下的人格化，关键是实现集体所有权主体的人格化。这是因为，职能资本运营过程各环节的当事人最终是受所有权主体指挥的，资本所有权的经济价值要靠所有权主体的控制操作来实现;如果控制主体不落实，或者不完全符合集体经济利益的要求，那么集体资本所有权的经济价值就不可能得到充分的实现。所以，集体经济的所有权主体机构及其当事人应当体现由劳动者自然人构成的集体利益的要求，成为集体经济利益的代表者。
这里有必要强调，城市社区的政府机构及其负责人不能替代集体经济的所有权主体机构及其当事人。尽管说社区政府机构是以为人民服务为宗旨的，但是，这并不等于说，社区政府机构就可以作为集体经济的所有权机构，在政府面对多种经济成分的情况下，更不能这样简单的等同。劳动群众集体是由一个个自然人构成的，城市集体经济的所有权机构，由身在集体企业的全体劳动者依法通过民主的方法选举产生，这才符合集体经济利益的代表者的规定性。这种集体经济的所有权机构是纯粹的经济利益权益归属机构，不宜把它与政府机构混为一谈。
实现集体所有权主体的人格化，实质上就是要形成在市场经济条件下能够真正代表集体利益、自主经营、搞好企业的集体经济的领导班子。在此前提下，还必须发挥领导班子的能动作用，按照“因地制宜、一厂一策、民主管理”的方式，设立企业各种生产和经营岗位，建立严格的岗位责任制，落实企业内部的按劳分配原则，实现整个企业集体所有制生产关系的人格化。
需要强调的是，在社会主义市场经济体制下，政府部门不再向集体企业直接派出干部，但是，这并不意味着政府放松对集体经济的支持和引导。对企业民主选举主要领导班子尤其是负责人仍应依法引导。政府有责任加强宣传教育，让集体企业的劳动者理解社会主义市场经济条件下企业领导班子成员应具备的资格条件，避免自发选举形成极端民主化，造成误选而给企业和职工群众带来损失。
（四）对股份合作制企业的管理应遵循其集体经济性质的规定
在20世纪90年代初，由山东诸城较早发起城市集体企业的股份合作制改革，逐步在全国市县推开。这一阶段的改革，取得较好的效果，可惜，包括诸城在内的一些地区股份合作制企业实践的时间不长，在90年代后期转向了私人合伙制或私有制。不过，到2008年末，全国第二、第三产业的股份合作企业资产总额仍有4.5万亿元，占全社会企业总资产的2.2%(参见第三章表3-2)，促进股份合作制企业的巩固和发展，仍需要各级政府完善管理体制。为此，有必要做些深入分析：
1 .充分认识股份合作制的集体经济性质的决定因素
股份合作制是实行劳动者的资本联合与劳动联合相结合、以劳动联合为主的企业组织形式。劳动联合为主，这是股份合作制具有集体经济性质的决定性因素。劳动联合这种集体所有制的生产关系，主要体现在两个方面：一是对企业重要决策实行全体劳动者一人一票制，而不是股权制(一股一票)。前者体现劳动者地位平等、民主管理;后者股份越多，权利越大，意味着在企业中资本权益压倒劳动权益。二是在收入分配上以按劳分配为主，以按股份分红为次。各级政府指导和帮助股份合作制企业发展，应当把握其集体经济的本质规定性。但是，还应当看到，股份合作制包括一定的私有制因素，它承认劳动者个人资本入股，除按劳分配之外，还可以按股份分红，入股份额多，则分红也多。因此，它是一种公私所有制兼有的过渡性所有制形式，既可能在一定条件下转向完全劳动联合的集体所有制，又有可能在一定条件下转向私人合伙制或私有制。作为代表广大劳动人民利益的各级政府，显然应当积极引导股份合作制企业创造条件，逐步向完全劳动联合的集体所有制演进，而不应当后退到私人合伙制。
2 .必须把股份合作制与私人合伙制严格区分开来
股份合作制与私人合伙制的根本区别在于，后者以资本联合为主，作为投资者的少数合伙人形成的经营层与企业绝大多数劳动者是雇佣与被雇佣的关系;企业由少数合伙人决策经营;少数合伙人内部实行按股分红，而雇佣的劳动者按市场劳动力价格拿工资。可见，私人合伙制实际上是私人合伙的私有制，不属于集体所有制范畴。股份合作制由于也存在一定的资本联合，如果不搞全体劳动者的一人一票制，而搞股权制(一股一票)，同时，如果分配不以按劳分配为主，而以按股份红为主，那么，在缺乏政策指导和法制干预、企业内部允许成员之间转卖股权的情况下，企业的股份就具有了向经营层(企业管理者)方面集中的现实可能性，将导致企业经济性质向私人合伙制的蜕变。
20世纪90年代后期，一些地方的领导和媒体没能弄清股份合作制与私人合伙制两者经济性质的原则区别，在新自由主义思潮的影响下，起初主张股份合作制企业“适当”拉开经营者和企业一般职工持股的差距，进而大力推行“经营者持大股”，结果导致大批股份合作制企业私有化。
鼓励和支持经营者持大股的主要理论依据：一是认为只有让经营者控股，才能增加经营者个人投资的风险性，使其个人物质利益与企业利益结合得更加紧密，从而增强其责任心和工作动力;二是认为这可以避免企业管理中的极端民主化，降低管理和决策成本，提高管理工作效率。这种来自新自由主义私有化思潮的理论错误，我们在第五章“创新国有企业管理人员的激励机制”一节已经做了揭示和批判。那种“在股份合作制企业中，股权均衡会形成新的大锅饭”的观点，实质就是要否认集体经济性质要求的一人一票制，否认劳动者作为集体企业的主人翁具有管理企业的民主权利，其理论依据无非是“私有制有效论”，目的是用私有观念来消解集体经济。实际上，根据唯物史观关于生产关系人格化的原理，集体经济是完全能够通过民主管理程序，选拔出有很强责任感的经营管理负责人的。
3 .引导股份合作制企业坚持按劳分配为主的分配关系
分配关系由生产关系所决定。股份合作制的所有制关系具有劳动联合与资本联合两个层次，所以分配关系也有按劳分配和按股份红两种方式，但是以按劳分配为主。这在实际操作上要求，企业在扣除物质成本(用于消耗掉的补偿不变资本价值)、公积金和依法缴税之后所取得的纯收入(可用于个人分配的新创造的价值)，必须把大部分用于按劳分配(各企业应当从本企业的实际出发探索合理的具体计量分配方式)，其余部分用于按股分红。企业成员个人持股的差距越大，纯收入中用于按劳分配和按股分红这两部分之间的差距也应适当拉大，这样才有利于坚持以按劳分配为主，有利于企业保持集体经济的性质。
笔者曾调研过苏南一个生产“菊花牌”味精的股份合作制企业。该厂在经验介绍中谈到，他们每年在增长的纯收入中，首先保证本企业职工人均提高15%的工资，剩余的部分，再用于提高按股分红的分红率。这样，就使企业增加的收入，主要用到了调动劳动者的劳动积极性上，而按资分配在企业纯收入的分配就下降到了次要的地位。这个经验十分值得重视。初看起来，提高股份分红率可以调动职工股东的积极性，但是按股分红比例过高，势必降低按劳分配比重，淡化职工劳动意识；而且股本红利率过高，也可能降低作为股份合作制企业应有的发展基金的积累，还会影响以预防经营风险、弥补经营亏损为主要目的企业公积金的积累。所以，政府必须引导股份合作制企业坚持按劳分配为主的分配方式，这样，才能推进城市股份合作制企业在集体经济轨道上健康发展和壮大。
4.提高城市集体经济经营管理水平
以上从政府应设立城市集体经济管理机构、新管理机构应当转变职能、促进集体经济生产关系的人格化、集体企业管理应遵循集体经济性质的规定等四个方面，从生产关系方面探讨了各级政府应如何促进城市集体经济的发展，但是这还不够，还必须注重从生产力方面如何指导城市集体企业的发展。我们在第五章探讨的促进国有企业发展生产力的措施，对集体企业在原则上也是适用的。实践证明，各级政府重视指导和帮助，城市集体企业是完全可以发挥内部潜力，做出成绩的。天津市是比较重视城市集体经济发展的大城市，该市大港区政府经过对集体企业的扶持培育、重组整合，促进企业依靠科技进步，挖掘集体经济增长潜力，2007年上半年集体经济实现利润首次超过亿元，各项指标均创近年来最好水平;[②]该区的集体企业华孚公司每年用于科技研发的资金占销售收入的5%左右，每年都有3到5种新产品或新技术研发成功，目前华孚公司已经拥有10项国际领先，30多项国内领先的产品或技术;像这样具备科研及科技攻关能力的集体企业大港区有15家，而且绝大多数为规模企业，这些企业拥有先进的设备和众多科研技术人员，每年还有近1200万元的资金用于科技创新，直接拉动城市集体经济增长。[③]天津大港区的经验说明，轻视、淡化政府对发展城市集体经济的作用是缺乏根据的。
（五）、采取实际措施振兴城市集体经济
（一）政府的积极支持和引导是巩固和发展城市集体经济的根本条件
以上我们论述了社会主义市场经济条件下办好城市集体经济的重要性和基本方法。这也就说明了，目前全国城市集体经济发展的低谷状态不是集体经济本身缺乏生命力，它只是改革过程中由于错误认识和私有化“改制”导致的一种暂时的现象。只要各级政府坚持新中国宪法规定的原则，统一认识，采取积极措施，城市集体经济是一定能够重新振兴起来的。各级政府有计划、有步骤和有组织地支持和引导，这是振兴城市集体经济的根本条件。
政府对城市集体经济的支持和指导，与政府对集体企业“行政干预”绝不是一回事。前者是为振兴集体经济提供外部条件，体现的是社会主义国家政府对公有制经济的积极维护职能;而后者则是一种政府对集体企业内部管理的取代或者干扰，是管理职能上的错位，两者是根本不同的。在20世纪80年代初，不少地方政府政府结合当时安置回城知青就业的迫切要求，对发展城市集体经济提出过“条条办，块块办，发动群众自己办，谁有条件谁来办，没有条件创造条件也要办”、“扶上马，送一程”的要求，尽管说，当时的做法难免带有计划产品经济体制的痕迹，但是，政府当时那种积极支持创办城市集体经济的精神是完全值得肯定和发扬的。各级政府对发展城市集体经济的支持和引导，应当体现在组成精干的机构和配备干得力的干部来组织和规划上，体现在尽可能在场地、资金、税收政策等方面提供有利的条件上。
(二)建立城市支持集体经济发展基金
振兴城市集体经济必须有资金投入。一般来说，集体企业既然是集体所有制，理应由构成集体的劳动者个人集资筹办。但是，如果把筹办集体企业的方式限于由劳动者自己筹资充足之后才能创办，那些资金困难的劳动者要参与集体经济就会遇到较大的困难;在私营经济并存的条件下，集体经济就会因自发的发展而过于缓慢，不利于与私营经济在发展速度上竞争。为了支持发展集体经济，政府有必要利用财政手段设立支持集体经济发展的基金。这种基金可以作为财政性暂付款，贷放给劳动者作为筹办集体企业的启动资金，或者作为劳动者集体向银行借款的担保资金。
（三）制定支持城市集体经济发展的经济政策
发展城市集体经济有利于扩大就业，有利于缩小居民收入差距，有利于社区安定团结，从而有利于减少政府财政在“再分配”方面的支出，从这些方面综合考虑，有必要制定对扶植城市集体经济发展的经济政策，例如：
——登记注册的优惠政策。一段时间以来，有的地区轻视城市集体经济的发展，在企业注册投资额上，集体企业要1000万元，私人企业只要500万元;政府规定的企业应交的规费，内资企业一定要交，但外资企业可以不交，造成当地出现“外资兴旺，内资恐慌”的说法，这是必须坚决纠正的。从坚持公有制占主体地位的要求看，对城市集体经济完全应当予以优惠。
——税收方面的优惠政策。目前有的地区关于企业所得税的规定，对大型私营企业有优惠政策，大型集体企业则不能享受，这是不能允许的。对于新办集体企业，可以在最初几年给予税收方面的减免照顾。这样做，政府似乎会减少一定的税收，但是政府在解决居民收入两级分化方面的“再分配”支出，也会明显减少，甚至减少更多，所以，制定扶植城市集体经济发展的税收优惠政策是完全必要的、可行的。
（四）把发展城市集体经济与解决就业问题结合起来
根据马克思主义政治经济学的基本原理，资本主义私有制经济是造成失业现象的根源。目前，我国第二、第三产业私有制经济比重显著加大，这是失业率提高的根本原因。要扭转这种状况，大力发展城市集体经济是不可低估的积极措施。政府引导、支持失业工人创办新的城市集体企业。不但扩大了就业，而且也有利于扩大公有制经济的比重。为此，要尽快行动起来：一是要在失业工人中挑选先进的、有组织能力的劳动者加以培训，使他们成为创办各种类型的集体经济组织的带头人;二是要做好失业劳动者的登记工作，在全面掌握情况的基础上，从思想上关心他们，从物质上支持他们，动员他们自己组织起来，创办各种集体企业;三是要组织好对失业工人的再就业培训。目前，出现了大学毕业生就业难的新情况，可以由政府出资开办职业培训学校，发挥大学毕业生在失业工人再就业培训中的作用，这样既能解决对普通工人职业技术培训师资不足的问题，又可以促进大学生的就业。
需要说明的是，这里讲支持失业劳动者创办集体企业，决不意味着要排斥支持有的劳动者自谋职业搞个体户甚至搞私营经济;这样强调发展城市集体经济，如前所述，是因为从战略上看，这对于巩固和发展社会主义经济基础，具有更为重要的长远意义。
（待续：第七章 推动农村集体经济实现“第二个飞跃”）
[①] 参见联合会简介. 中国轻工业联合会网站(http://www.clii.com.cn/news/cnlic-info/index.aspx).
[②] 天津市商务委. 大港区城市集体经济发展创新高[OL] .新华网(http://www.tj.xinhuanet.com/wangqun/2007-07/20/content_10635407.htm)
[③] 于国富. 城市集体经济采访散记之一：科技引领助推发展[OL] .天津日报网(http://epaper.tianjinwe.com/tjrb/tjrb/2007-09/05/content_5341964.htm)
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