“绝密美国”:反恐战的肥胖儿
：吕杨
原载：《世界知识》
无论从人数、机构还是投入等各方面看，9.11事件后美国国家安全机器得到了大的发展，建立了世界上最庞大、最先进的情报体系，这与美国仍是惟一超级大国的地位相称，也与美国仍处于战争状态相关。
情报机构被称为美国国家安全的第一道防线。2001年9.11恐怖袭击事件发生后，美国情报机构进行了前所未有的扩张。不久前，《华盛顿邮报》刊登系列报道，揭秘记者经过两年调查发现的“绝密美国”，这一隐藏在公众视线背后的“秘密世界”，由于太过庞大臃肿、复杂隐蔽，以致没人能说清它花了多少钱，雇了多少人，有多少项目在运作以及对美国国家安全起了多大作用。“绝密美国”的真实图景到底是怎样的呢?产生了怎样的问题?
应运而生
在美国人看来，以中央情报局为代表的情报机构曾经为美国赢得冷战立下了汗马功劳。冷战结束后，美国失去了苏联这个传统的敌人，情报机构出现收缩，1／5的人员被裁减。9.11恐怖袭击事件发生后，出于反恐战争的需要，美国从两个方面对情报机构做出大调整与大扩张。
一是9.11事件发生后，打击恐怖主义成为美国情报工作的重点，改革情报机构成为朝野的共识。9.11事件成为1941年“珍珠港”事件后美国最大的情报失误，美国情报机构灰头土脸，千夫所指：世界上惟一超级大国的情报机构竟然轻易地让19名恐怖分子渗透到美国本土。美国国内普遍认为，美国情报机构经历几十年的冷战，习惯于把国家作为对手的情报战，不适应新的形势，不适应针对恐怖分子的情报战。中情局难以做到向“基地”组织渗透，特别是向基地组织领导层渗透，难以招募能讲阿拉伯语、又愿意到阿富汗等国家吃苦受累的人员，这是导致9.11事件发生的根本原因之一。
二是反恐战的实际需要使得美国加大了对国家安全的投入。多年来，美国国人反恐这根弦绷得很紧，甚至为了反恐不惜任何代价，国家安全战略也发生了重大变化。美国打着反恐的旗号先后发动了阿富汗战争与伊拉克战争。战争机器一发动，对情报的需求大幅增加。情报人员往往是战场的尖兵。在反恐战的背景下，加之有克林顿时期八年的经济繁荣作后盾，美国明显加大了对国家安全的投入，军费、情报等开支直线上升。
布什开始的改革
9.11事件后美国进行了比较深刻的反思，采取了一系列措施，强化情报机构的工作。中情局设立反恐中心，使之成为国内情报机构合作的一个重要平台；国会给中情局“松绑”，允许中情局分享更多的执法部门的信息，取消了暗杀外国人的禁令；中情局还取消了不能用纳税人的钱从有犯罪记录或不良行为的人手中购买情报的禁令。国家安全局加大监听力度，联邦调查局工作重点和方向从执法转向情报和反恐，从一个“被动反应型”机构转变为以打击恐怖主义为最优先任务的“主动行动型”机构。与之相关，美国进行了二战后最大的联邦政府改组，成立了国土安全部。
2004年12月17日，布什签署了《情报改革与反恐法》，正式拉开美国情报机构半个多世纪以来规模最大的改革序幕。其措施包括：一、设立国家情报总监，取代中情局长指导和管理整个情报界，并担任总统的主要情报顾问。二、要求情报、执法和国土安全部门及时分享情报，并以“总统行政令”的形式要求设立“情报分享委员会”。三、调整国家反恐中心的结构。原属中情局的反恐中心升格，直属国家情报总监，中心主任改由总统任命，参议院批准。
在美国闹出了有关伊拉克拥有大规模杀伤性武器的“情报门”事件之后，布什政府采取了进一步的整改措施，重点打破各情报部门间的隔阂，实现全面整合与协调，强化美国的整体情报能力；扩大了国家情报总监的权力；在联邦调查局内设立“国家安全处”，专门负责反恐、反间谍和情报收集工作。
奥巴马的继续调整
可是，百密一疏，布什政府对情报机构的改革没有从根本上消除笼罩在美国头上的恐怖主义阴影。2009年12月25日，美国达美航空公司旗下的西北航空253次航班从荷兰阿姆斯特丹飞往美国的底特律，突然一位乘客点燃携带的炸药，幸好被同机的另一名乘客及时发现，嫌犯被制伏，才避免了一场悲剧的发生。这位名叫奥马尔·阿卜杜勒一穆塔拉的嫌犯来自尼日利亚，23岁，是伦敦大学机械工程系的学生，受基地组织派遣进行这次行动。活跃在也门的基地组织阿拉伯半岛分支宣称对该事件负责。
美国人从最初的震惊变为愤怒，纷纷责问：“这种事为什么还会发生?”“美国的情报为何又不灵了?”《华盛顿邮报》以“八年之后”为题进行评说：过去八年里，美国政府对情报系统进行了巨大的投入，采取了不少改革措施，可9，11事件暴露出来的结构性问题依然存在，情报机构还是让美国人失望。一向不愠不火的奥巴马总统非常生气，一周之内两次公开批评情报机构，在简短声明中六次使用“(情报)失败”一词，宣称，这次美国人勉强逃过一劫，但阻止灾难发生的是勇敢的个人，而不是美国的(安全情报)体系，这令人无法接受。
未遂恐怖袭击事件拉动了美国情报机构的新一轮改革，奥巴马政府加强了对情报的分析与综合，由国家情报总监布莱尔负责日常情报整合工作。国家反恐中心从其庞大队伍中挑选出数十名能力出众的分析师，专门负责追踪、收集和分析涉及基地组织分支机构的情报，甄选出任何可能导致恐怖袭击的线索。招募更多的分析师，加入反恐专家队伍，对恐怖组织以及它们的经费来源、人员招募和领导层等进行长期评估和观察。
一个庞然大物的出笼
目前，美国情报体系包括16个独立或分属各部门的情报单位，并由国家情报总监领导。美国政府对情报系统的资金投入也创下世界之最。2009年美国情报部门公布的预算达750亿美元(冷战时期的年度情报开支大约为150亿美元)，占世界的70％，为2001年的2.5倍。重金打造之下的美国情报机构急剧膨胀。
9.11事件发生九年来，美国政府共新建，重组了超过263个情报机构。全美现有1271家政府机构与1931家私营民间公司在近1万个不同地点开展与反恐、国土安全、情报收集相关的活动。华盛顿及周边地区共有33座用于秘密情报工作的大楼在建或已经建成，总占地空间约合1700万平方英尺，相当于3座五角大楼或22座国会大厦。其中新建的国家地理空间情报局大楼耗资18亿美元，成为联邦政府第四大建筑；中情局新建了两栋大楼，办公空间拓展了1／3。美国政府还从机构与职能上更加重视情报工作，如国防部专门设立了分管情报工作的副部长，排名仅在常务副部长之后；国土安全部也设立负责情报与分析的副部长。
每个新建和扩大的组织都需要更多人手，还要配备更多行政、后勤人员，仅新设的国家情报总监办公室就有1600多人。国防情报局发展到今天已有1.65万人，国家安全局2005年至2009年增加了6000多个新岗位，联邦调查局联合反恐队从9.11事件发生前的35个增加到现在的106个。前国家情报总监内格罗蓬特曾披露，有大约10万美国人在国内和世界各地从事情报工作。事实上，据不完全统计，美国情报部门正式雇员总数已经超过了15万人，如果再算上在美国国内和世界各地为美国政府搜集情报的“线人”，美国拥有的各类情报人员达20万人。仅中情局一家就在全球130多个国家和地区设立了近200个情报站。国家安全局每天拦截并存储各类信息17亿条，包括电子邮件、电话语音、IP地址等等，然后选取小部分，分发进70个不同的数据库。
“整个宇宙只有一个实体能看到和了解(美国情报机构)所有秘密计划,那就是上帝。”美国新任国家情报总监克拉珀如是说。对“绝密美国”这一庞然大物的披露引起了人们对美国情报机构诸多问题的关注。
重复劳动
美国情报机构内部有一定分工,但9.11事件以后形成了一哄而上的局面,导致大量安全、情报部门重复劳动,浪费严重。机构重叠、人员繁冗、资源浪费是目前美国情报机构患上“肥胖症”的突出表现。
“这就像足球综合征。如果一件事发生,所有人一拥而上。重复劳动非常严重。”国家情报总监办公室一高官形容道。国防部长盖茨接受采访时说,“9.11恐怖袭击发生以后,(情报系统)发展迅速,你想把所有的事都置于掌控之中并不容易。”目前,美国15个城市中有51个联邦机构与军事组织都在从事追踪恐怖网络经费流动的工作;几乎所有情报部门都声称,自己在“网络战”这一缺乏严格界定的新兴领域担当主要角色。胡德堡枪击事件发生后,专门负责军队反间谍调查的情报组对此毫不知情,他们把注意力放在了总体评估全美各恐怖组织派系上,而国土安全部和中情局的106个联合反恐行动小组在这方面早已开展了深入工作。
盖茨指出,有必要将国防部所有情报项目梳理一遍,判断是否有些项目在做无用功。一名“超级用户”抱怨道(美国超过2/3的情报项目归属国防部管理,只有极少数“超级用户”才能接触。其他机构成百上千的项目和子项目也分别有不同接触权限),“我到死也无法听完所有简报”。另一“超级用户”回忆第一次听简报的情景时说,他被带进一间狭小、昏暗的屋子,被告知不能作记录。行动计划一项接一项出现在显示屏上。最后他失去耐心,大叫一声:“够了!”离开时他什么也没记住。
信息泛滥
机构与人力的增加使得美国情报搜集能力大幅提升,9.11事件发生后,反恐情报经历了 “情报信息匮乏”到 “信息泛滥”的转折,猛增的情报数据使系统措手不及,对现有的分析使用能力形成相当挑战。
从2001年到2009年,美国情报机构掌握恐怖嫌疑人的名单多达55万人,要在如此海量的信息中进行分析、甄别、综合,做到滴水不漏,并据此迅速做出反应,简直是“不可能完成的任务”。由于信息数量过大,不少都被忽视,即使是高层官员,也很难甄别哪些是最重要的情报。去年夏天,美国情报部门发现了也门的恐怖组织蠢蠢欲动的迹象,并向华盛顿报回了很多极有价值的情报。但是,当这些情报上报国家反恐中心后,与其他情报混在一起,难以甄别,最终还是未能防止圣诞节炸机未遂事件的发生。
另外,对于搜集到的信息、情报由谁来负责管理、分析,没有明确规定。目前美国高级情报分析人员严重不足,五成分析人员最近几年才征召进来,相对来说缺乏经验。他们通常是刚毕业的大学生,对美国情报工作的重点国家如伊拉克、伊朗、阿富汗、巴基斯坦的情况及语言知之甚少,难以做出有深度的分析报告。9.11事件发生之前,美国曾收集到与袭击有关的监听录音记录,但没有人能够及时分析这些数据。如今,这种人才缺少的状况并未得到改变,情报分析整合这个关键环节已成为瓶颈。
争权夺利
美国9.11事件独立调查委员会在近两年的调查后认为,各情报机构在9.11事件发生前各自为政,互不通气,是美国未能阻止恐怖袭击发生的重要原因。而2004年情报机构的改革是不彻底的,没有完全打破各机构之间的藩篱。
2004年,布什政府设立国家情报总监一职,统领包括中央情报局在内的全美16个不同的情报机构。但各情报机构向其部门主管负责,它们一向自负自大,习惯独立行动,谁也不服谁。比如,军方情报机构顶头上司是主管情报的副国防部长,联邦调查局向司法部负责,国家情报总监有名无实,既无财权,也无人事任免权,难以对单个机构行使实际权力,更难对各成员单位的情报行动有发言权。不少情报部门官员说,他们至今不清楚国家情报总监办公室究竟负责什么。美国人批评说,设立国家情报总监五年来已经换了四次主人,说明这一职位只不过是情报部门多了一层官僚机构,情报改革存在方向性错误。
业务外包
美国反恐战九年来一个特别的现象是,私人承包商大举进军国家安全领域。按照国防部长盖茨的说法,9.11事件后国家安全支出井喷式增长,纳税人的钱大笔流入私人领域,为国家安全私有化创造了条件。据说,国防部共有120万合同工,国土安全部合同工的数目与正式工作人员的数量持平,全美目前拥有安全许可证(能接触政府的机密文件)的有85.4万人,其中26.5万为私人承包商或合同工。美国政府雇佣合同工的初衷是限制永久员工规模,绕开繁琐的联邦选拔程序,提高招聘效率并节省费用。
目前,美国16家情报机构都依靠私人承包商架设计算机网络。《华盛顿邮报》数据库中从事秘密情报工作的1931家私人企业里,超过1/4在9.11事件后成立。美国所有情报、军事组织都依赖承包商提供的多语种服务,进行对外交流、文件翻译及有效的电子监听。
这么大规模让私人公司介入情报与国家安全事务也出现了一些问题。合同工在伊拉克、阿富汗的劣行损害了美国的信誉。臭名远扬的阿布扎比监狱虐囚事件,部分是合同工所为,这点燃了伊拉克人的复仇之火,其恶劣影响延续至今。“黑水”公司几名保安以自卫名义在巴格达街头射杀17名伊拉克平民,为当时的伊拉克乱局火上浇油,成为美国横行霸道的典型事件。美国的“旋转门”制度让不少前情报官员与军官成为私人公司的老板或雇员,现在美国正出现一个“情报工业集团”,这个特殊利益集团正发国难财,发战争财。这一庞大体系有相当影响力,其效忠的对象并非是美国民众,而是私人公司,这不仅有损美国的形象,还可能对国家安全造成无形的损害。
侵犯人权
在反恐战中,美国政府强化了情报部门的职能和权力,赋予其绕过正常的法律程序,进行电话监听和搜查、以及没收资产和拘捕嫌犯的权力。在9.11事件发生后第六天,布什总统就签署了一份文件,授予中央情报局空前的反恐权限,使其可以在海外展开秘密行动,包括在世界任何地点暗杀、逮捕和关押恐怖组织成员。这导致美国情报机构在国内外屡屡发生侵犯人权的事情,其中以“窃听门”与“黑狱”事件影响最大。
2005年底,美国《纽约时报》报道称,在9.11事件发生后几个月,布什总统曾秘密允许在美国境内监听国际长途电话和偷阅电子邮件,以收集恐怖活动的证据。国家安全部门未经授权而监控的对象,不仅限于美国国内与海外的通讯往来,连一些纯粹国内通讯也遭到监听。1978年的《外国情报监控法》明确规定,未经特别秘密法庭批准就对美国公民进行监控是非法的。面对媒体和国会的围追堵截,布什不得不承认自己授权情报部门窃听。这种秘密活动除涉嫌违法外,也严重侵犯了美国人心目中至高无上的公民自由权。“窃听门”事件立即在美国政坛掀起了一场风暴。美国国会就此举行了多次听证会,布什政府极力把该事件从法律问题说成政治问题,最终才勉强过关。
就在“窃听门”事件余波未平之际,“黑狱门”犹如又一枚重磅炸弹,引发世界舆论的广泛关注。2005年11月,《华盛顿邮报》披露,反恐战爆发四年以来,中央情报局将俘获的一些基地组织重要嫌疑犯秘密关押在东欧和亚洲一些国家进行审讯。美国法律明确禁止将犯罪嫌疑人关押在封闭的、秘密的监狱里,同时犯罪嫌疑人有聘请律师为其辩护的权利,这也是为什么中央情报局选择在国外设立秘密监狱的原因。这种全球“秘密监狱系统”是中央情报局针对恐怖主义采取的非常规战争的核心组成部分,有关它的任何信息都是严格保密的。这些秘密监狱在官方的有关文件中被称为“黑点”,美国国内只有极少数官员知道它们的存在。而在这些秘密监狱所在的国家,通常也只有国家元首和极少数高级情报官员知晓。此外,媒体还进一步披露,中央情报局的特工在秘密监狱中使用了多种 “虐囚”手段,严重违反了联合国《禁止酷刑公约》。
此外,美国情报机构还存在民众信任下降、国会监督不力等问题。在去年发生的胡德堡枪击事件、圣诞节炸机未遂事件以及今年在纽约时报广场未遂炸弹袭击事件中,美国情报机构没有做出及时反应,使其工作效率受到质疑。受金融危机和政府财政开支困难的影响,急剧膨胀的情报机构将面临“瘦身”,国防部长盖茨日前宣布削减军事开支就是一个信号。
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