市场的边界：美国监狱民营化的是与非
何显兵
1979年美国国会制定法律将监狱民营化合法化，1983年德克萨斯州成为监狱设施民营化的第一个州。当前，美国最大的私人监狱公司是美国矫正公司，其雇有17000名员工，可提供总共75000个以上的监狱床位。该公司在美国纽约证卷交易所上市，被认为是绩优股。可见，监狱民营化不仅是美国监狱改革的新潮流，还是一个新兴的“阳光产业”。
新保守主义推动监狱民营化
在美国，监狱民营化自其产生之日起就受到了各方面的非议，法国记者莱维甚至将监狱民营化视为“美国的迷惘”之一。为何要设立民营的监狱设施？据说主要是基于两种原因。
一是经济压力。美国自20世纪70年代以后，调整了传统的福利矫正模式。在对美国231项犯罪矫治计划进行考察后，马丁森在1974年发表了著名的“矫治无效”论断。随之而来的是刑罚平民主义的兴盛，建立在“唯惩罚论”基础上的“刑罚主义”和“新古典主义”取代矫正主义成为主导刑罚执行活动的指导思想，一个旨在重建法制体系和社会秩序的新保守主义政治观占据了理论的前沿。1930—1978年，美国的监禁率几乎没有大的变化，而1978—1998年，监禁率上升了4倍。随着罪犯的大量增加，矫正费用越来越高：1979年全美范围的矫正费用是60亿美元，而1990年这个数字上升为249亿美元。纳税人既渴望通过监禁确保安全，又不想承担高昂的监禁费用，政府于是选择监狱民营化解决这个问题。监狱民营化是否降低了矫正费用是个难以准确评估的问题，但至少政府在短期内解决了监狱床位不足的问题，这也给监狱民营化鼓吹者提供了发展的实践空间。
二是政治倾向。美国监狱民营化是在新保守主义占上风的背景下展开的。学者们发现，凡是保守主义者在政府和立法机关占统治地位的时候，美国就更倾向于采纳公用事业民营化的思路。20世纪70年代，美国出现的“公共选择理论”认为，政府低效和规模不断膨胀的根本原因在于官僚制在公共服务供给中的垄断特性，因而要求以市场为导向，取消任何形式的公共垄断。在行政法上，学界也逐渐接受了公共行政民营化的思路，认为公法与私法在利益追求上存在趋同的一面。这种理论将政府定位为公共行政事务的政策制定者、监督者和管理者，将具体的事务运营从政府功能中剥离，通过签约外包等形式交由私人管理。上述思潮最终攻破了国家行政权的最后堡垒——刑罚执行权。
监狱民营化：美国的迷茫
围绕着监狱民营化，仍然有众多悬而未决的问题需要思考。
第一个问题，监狱民营化真的能够节约矫正费用吗？一些研究认为私营监狱可以节约费用。例如，美国矫正公司曾在5个月内，以每个床位4000美元的造价，为移民归化局在休斯顿的感化中心建造了350个床位，而移民归化局原计划修建时间是两年半，造价是每个床位26000美元。但也有一些研究不支持该结论，美国审计署1996年对公共监狱和私人监狱进行了比较研究，发现两者的成本相差不大。或许私人监狱在短期内确实可以为政府节约矫正费用，因为政府不必立即投入一笔建造监狱的巨款，但私人监狱会在后期将修建费用从政府的合同中获得弥补，实际上相当于政府对矫正费用的一次性投入与分期付款的关系。
第二个问题，监狱民营化能够保证矫正质量吗？尽管美国的矫正实践自20世纪70年代以来更强调惩罚模式，但这绝不意味着美国的监狱不追求矫正质量。私人监狱并非福利机构，牟利是其投资者修建私人监狱的基本动机。私人监狱节约费用的主要手段是削减雇员人数、降低雇员工资，这很可能导致矫正质量下降。
第三个问题，私营监狱的目标能否与公共政策部门的公共行政目标相协调？私人监狱的首要目标是在监狱安全的基础上追求利润，而政府矫正部门的首要目标是在人权保障的基础上追求罪犯的再社会化，两者可能存在严重的冲突。确保罪犯入住是其获利的基本手段，如果刑事政策倾向于分流、转向、宽松，私人监狱的利润必将受到影响。因而有些极端言论认为，私人监狱为确保其获利，有计划地在媒体上渲染犯罪的威胁，鼓吹强硬的刑事政策，从而“绑架”了美国社会。
第四个问题，私营监狱能否充分保障罪犯的基本人权？私人监狱赚钱的主要途径，一是节省开支，二是利用罪犯劳动。这就潜藏着侵犯人权的危险：节省开支，可能导致降低罪犯的生活标准；利用罪犯劳动，可能导致对罪犯剩余价值的压榨。更严重的问题在于，私人监狱对罪犯的违法行为进行裁决并且予以惩罚，影响了罪犯的宪法权利。
关于监狱民营化的争论，本质上是关于私人参与公共行政事务治理的争论。思考美国的监狱民营化，有助于我们更深入地思考国家的刑罚权、行政法上的公私界限、民众参与公共治理的可能性等问题，还需要进一步思考，市场的权力到底有没有边界，即使将政府视为民众通过契约授权成立的机构，这种契约能否彻底商业化？
2010-03-24
位于加利福尼亚Otay Mesa的拘留所，由美国矫正公司（CCA）管理。
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