农产品不公平交易背后的美国强权
魏 文
世界贸易组织部长级会议在墨西哥美丽的海滨旅游城市坎昆落下了帷幕。来自146个成员国的贸易部长们忙活了5天5夜，费尽口舌争吵不休，终因富国与穷国立场各异，分歧严重导致不能达成妥协，会议不得不以失败告终。这对建立多边自由贸易制度无疑是一个挫折，也为今后世界多边贸易自由化的谈判蒙上阴影。
农业补贴问题是这次部长级会议审议的重要议题之一，也正是在这个涉及各方重大利益的问题上发达国家与发展中国家未能达成一致，是促成会议失败的原因之一。发展中国家要求发达国家取消对农业的补贴，开放农产品市场。欧盟虽然打算做出让步，同意削减对关系到发展中国家特殊利益的农业补贴，但是拒绝在特定期限前取消所有的补贴。美国面对发展中国家的强烈要求，虽然被迫同意将来取消对农产品出口的补贴，但是要求对方做出让步，比如以市场准入作为交换条件，遭到拒绝。
据报道，美国和欧盟从一开始就企图将农业问题尤其是农产品的补贴问题推迟讨论，主张先讨论启动贸易与投资、贸易与竞争政策、政府采购透明度、贸易便利化等问题，即“新加坡议题”，因为如能通过这些议题，对它们将是有利的。此举受到巴西等国的坚决反对，它们坚持讨论“多哈发展议程”已经做出安排的问题，先讨论农业问题。因为农业问题特别是农业补贴问题已经成为“多哈发展议程”谈判的最大障碍，许多国家尤其是一些发展中国家认为，如果美国、欧盟、日本等成员国在农产品贸易中不取消或大幅度削减农业出口补贴，那就不可能期待发展中成员国为它们开放市场。美国还要求改变巴西和印度等国的地位，即由欠发达国家改为“高级农产品出口国”，以此作为它在农业补贴问题上讨价还价的筹码。可是这一图谋没有得逞。美国还对一些发展中国家进行威胁和讹诈，在双边私下举行的会议上压这些国家让步。比如美国参议院财政委员会的主席格拉斯莱称，哥伦比亚出现在反对美国农业补贴政策的国家的名单中将使哥伦比亚与美国谈判自由贸易协议变得更为复杂，影响哥伦比亚产品进入美国市场，等等。连美国的《华尔街日报》也透露，美国官员试图向中国施加压力，要求中国支持美国的贸易自由化的主张。美国警告中国，要么表明它在自由贸易上的信誉，要么面临中国产品出口到美国受到强烈的抵制。一些国家还指责美国当局企图用金钱收买一些穷国，利诱它们做出让步，接受美国的立场。虽然美国代表对此加以否认，但是人们对这种可耻的伎俩并不陌生，因为这是美国佬惯用的手法。
引人注目的是，在这次部长级会议上围绕着农业问题的谈判出现了一个发展中国家非正式的21国集团（后来土耳其加入，成为22国集团），包括印度、巴西、中国、南非等发展中大国在内。它们面对发达国家的压力，团结一致，坚决维护发展中国家的利益，为此发出“坚定有力的声音”。在会议开幕之前，这个集团提出了一项全球农业贸易改革的建议，认为本着公平竞争的原则，应充分考虑发展中成员国农业发展的实际需要，给予发展中成员国以特殊和差别待遇，同时大幅度减少或取消国内支持，增加发展中成员的市场准入机会。这是发展中国家在农业谈判问题上的共同立场。其实早在关贸总协定（世界贸易组织前身）成立之初，在其条款中就包含对发展中国家利益的照顾。后来乌拉圭回合的协议更明确地赋予发展中成员国特殊和差别待遇，但是这些条款并没有得到有效的实施，如同一纸空文。这个集团要求先讨论对它们至关重要的农业问题，再讨论其他的问题。它们要求发达国家取消每年高达3000多亿美元对农民的补贴，认为这种补贴政策严重损害了发展中国家农民的利益。这个集团的出现在世界贸易组织的部长级会议上还是第一次。这是形势逼出来的。这个集团与由77个成员国组成的非洲、加勒比和太平洋地区国家集团、由52个国家组成的非洲联盟、以孟加拉为首的30多个最不发达国家联盟等一起，敢于与发达国家的强权相抗衡，共同维护发展中国家的利益，再次维护了“南方的尊严”，证明了“团结就是力量”的真理。
众所周知，发展中国家的经济一般以农业为主体，大多数发展中国家农业占国内经济的比重很大，农产品出口是这些国家外汇收入的主要来源。但是这些国家的农业生产技术水平不高，在国际市场的竞争中处于不利的地位。据世界贸易组织的统计，世界上90％的农业补贴集中在美国、欧盟和日本等发达国家。经合组织各成员国对农业的补贴总额高达3300亿美元，其中2500亿美元直接给农业生产企业。根据经合组织统计，2000年欧盟15国对农业的补贴是1030亿美元，美国是923亿美元，日本是733亿美元，在被称为“富人俱乐部”的经合组织中，补贴最少的国家每年数额也达50亿美元。经合组织成员国每年对农业的补贴总额比非洲国家的国内生产总值的总和还要多。美国和欧盟成员国不仅有先进的农业技术，而且给本国的农业生产者大量的农业补贴，使其农产品在国际市场上以非常低廉的价格销售，严重影响了发展中国家的农业生产和农产品的出口。由于发达国家实行农业补贴的保护主义政策，使广大发展中国家蒙受巨大的损失，拉美地区每年的农业收入因此损失83亿美元，亚洲地区损失66亿美元，非洲地区损失20亿美元。农业收入的减少意味着这些地区农民贫困的增加，从而成为社会问题的隐患。有人统计，美国每年对农场主的补贴是它向穷国援助数额的10倍。棉农一年得到超过30亿美元的政府补贴，促使国际市场上的棉花价格下跌25％，这对穷国的棉农简直是灾难。美国的巨额补贴造成食糖、棉花等农产品的大量过剩和积压，使发展中国家的农民在价格上根本无法与他们竞争，发展中国家的农民只好眼睁睁看着他们的市场被美国和欧洲国家廉价产品占领。
值得注意的是，新一轮全球贸易谈判之所以能够启动，重要原因之一是在去年11月世贸组织在多哈举行的会议上，经过夜以继日的讨价还价，美国在谈判中承诺将逐步减少对农业的补贴。但是时过数月，美国就出尔反尔，不但不减，反而变本加厉，增加对农业的补贴。人们不得不怀疑美国承诺的可信度。今年5月，美国总统布什签署了新的农业法，确定在未来10年内向美国农民提供高达1900亿美元的补贴。和目前实行的农业法相比，对农民的补贴增加了80％。除了对一直接受政府补贴的小麦、大豆和棉花等种植者增加补贴外，将增加对其他农牧产品如花生、牛奶、蜂蜜等生产者的补贴。新农业法还规定将用于土地保护的费用增加80％，这也将使过去基本上得不到政府拨款支持的畜牧产品、水果和蔬菜生产者获得政府的财政支持。美国是全球第一大农产品出口国。2001年美国出口的小麦占世界市场的45％，大豆占34％。美国大幅度增加本来已经十分庞大的农业补贴，结果只能导致更多的发展中国家的农产品无法走出国门，在世界市场上处于更加不利的境地。
发达国家和发展中国家围绕农业问题尤其是农产品补贴问题存在的深刻分歧，是历史遗留问题的一次爆发。农业问题是世界多边贸易谈判中最棘手的问题之一，农产品贸易一直是世贸组织的一个矛盾焦点。多年来由于发达国家一方面对本国的农业生实行高额补贴，将大量农产品以低价倾销到发展中国家；另一方面又对进口的农产品征收高额关税，将发展中国家的农产品拒之门外。这就使得农产品交易成为国际贸易中扭曲最严重的部门，成为一种极不公平的交易，其结果自然是发达国家受益，发展中国家受到损害。显而易见，利用高补贴和高关税进行的不公平交易的背后是大国的经济强权在作威作福。它用巨额补贴推动农场主去占领别国的市场，它用高关税不让别国的农产品进入自己的市场。这就是美国牌的“自由贸易”或美其名“贸易自由化”，以强凌弱，它有到别国去低价推销农产品和对别国农产品课以重税的自由，发展中国家就没有公平竞争的自由。但这到头来可能出现对发达国家也不利的局面。一位发达国家的有识之士指出，保持现有的农业补贴是一种愚蠢的做法，它将加重本国纳税人的负担，并使消费者失去廉价食品。一些发展中国家已经警告发达国家，不要迫使它们以保持关税来反对农产品的进口，在关于农业补贴谈判没有结果的情况下，它们有可能被迫退出农业问题的谈判。无谓言之不预也。
【附文】
发达国家农业补贴政策及其启示
[提 要]农业补贴政策长期以来是WTO成员国进行多边贸易谈判的焦点。发达国家一直对农业实行强大的支持和保护,本文主要介绍了美国、欧盟、日本、韩国、瑞士、加拿大的农业补贴政策的主要形式,它们的政策对我国农业补贴政策的调整有如下启示:逐步建立灵活多样的农业补贴政策体系;在对农民进行收入补贴时应强调环境保护问题;扩大一般农业政府服务的投入;要有选择、有主次顺序的对农业实行补贴。
农业是一种经济效益低、风险性大的弱质产业。根据国际贸易中的比较利益理论,在市场经济条件下,农业是很难得到资金支持和保护的。但是农业同时又是一个特殊产业,各国为了保证农业在国民经济中基础性地位,都不同程度地对农业进行支持和保护。农业补贴长期以来是大多数国家稳定农业,调节国民经济的重要措施,也是各国政府扩大农产品出口的重要保障。
加入WTO后,我国农业补贴政策需要进行大幅度的调整,以适应国际规则,提高我国农产品的国际竞争力。国内的学者提出了许多关于补贴政策调整的建议。林毅夫认为我国不能充分利用黄箱政策来反哺农业,一是目前财政无法支付这样巨大的补贴,二是补贴会导致农产品过剩,三是一旦补贴就会产生惯性,很难取消,四是补贴在执行上非常困难,操作复杂。可行的方式应该为取消农业税和特产税、加大科研支持力度和以中央财政支付中小学教师工资。卢海元认为目前的价格、良种、退耕还林及直接补贴都存在不同程度的局限性。应创新农业补贴方式,建立农村社会养老保险制度,构建产品换保障计划,创新粮食流通体制和粮食安全体制。吴扬认为现行的农业保护政策所向农业保险事业发展,政府要尽快建立一个多元化的农业保险组织体系。这些建议有些可以在现有条件下实行,但有些在目前还无法实现,必须在农业、农村进一步发展的条件下才能实施。发达国家的农业生产水平都很高,吸取它们的成功经验,对推动我国农业的发展将具有积极的意义。
一、发达国家农业补贴现状
由于各国的自然、经济、政治及社会环境的差异,各国的农业支持和保护政策也不尽相同,其中欧盟模式、美国模式和日本模式被称为世界上三大典型模式。除此之外,加拿大、韩国、瑞士等发达国家也对农业实行了强大的支持和保护。虽然补贴的形式各不相同,总体上存在以下的共同点:首先,这些发达国家都是在已经实现了工业化,经济发展到了一个很高的水平以后才开始全面实施农业补贴和支持政策。农业产值在国民经济中所占比例己经很低,欧盟的农业产值仅占其GNP的1.4%;其次,农业补贴支出在各国财政支出中所占比例较大。最典型的就是欧盟,欧盟每年的财政支出大约为1000亿欧元,其中有40%为农业补贴支出;最后,在发达国家农业人口只占总人口的一小部分,是多数人对少数人的补贴。瑞士的农业人口只占总人口的3%。大量农业人口已经被第二、三产业部门吸纳,对农业进行补贴也是为防止农业人口和非农业人口收入差距扩大。
二、发达国家农业补贴政策的主要形式
(一)美国农业补贴政策
2002年5月13日 ,美国正式颁布了《2002年农业安全与农村投资法案》即《新农业法案》以取代《1996年农业促进与改革法案》。该法案大幅提高了农业补贴,在未来十年里将农业补贴提高了近80%,总计达1900亿美元。按照WTO农业协议美国的农业补贴限额大约是每年191亿美元。新法案完全利用了美国农业补贴的限额。
新农业法案基本包括三种类型:一是营销援助贷款和贷款差价支付。原理是制定目标价格,对农产品进行差额补贴。也就是在农产品价格低于目标价格时,农场主可以根据农产品的销售量,获得市场价格与目标价格之间的差价补贴。其主要运作方式是,农场主以尚未收获的农产品作抵押,从政府的农产品信贷公司取得一笔维持农业正常生产的贷款;当市场价格高于目标价格时,农场主可按市价出售农产品,用现款还本付息,如市场价格低于目标价格,农场主可把农产品交给农产品信贷公司,政府按目标价格与市场之差给予差额补贴。为此,每年美国政府大约要支出120亿美元的价格补贴款。二是反周期补贴。反周期补贴的计算比较复杂,根据目标价格、贷款率和实际市场价格比较后计算得到。三是脱钩补贴,即直接补贴。脱钩的直接支付补贴是指支付量等于支付面积、支付率和支付产量的乘积。支付面积是1998-2001年平均值的85%,支付产量根据1995年确定的水平,大宗农产品的支付率与1996年农业法案相比都有了较大幅度的提高,特别是将大豆和油料也纳入了直接支付计划。以上的补贴类型是商品计划的内容,法案中的其他条款主要涉及一般服务支持和其他收入支持,基本属于绿箱的范畴。
(二)欧盟农业补贴政策
欧盟的共同农业政策由于在1999年底到期,欧盟考虑到新一轮的WTO谈判和国际形势对其进行了修改,即“2000年议程”改革方案。欧盟每年发放给农民的补贴价值430亿欧元(约合520亿美元),高的价格支持给欧盟带来了沉重的负担,同时WTO其他成员国也对欧盟的补贴政策表示了强烈的不满。 2003年6月26日 ,欧盟部长理事会通过了农业政策改革决议。
该决议的突出特点是对生产者的补贴支付方式从与产量挂钩的市场价格支持转向依据面积或牲畜头数进行补贴,也就是从“蓝箱”政策转向“绿箱”政策。具体补贴类型主要包括:一是支持性价格。对谷物、牛奶等农产品仍保留保护价格,但支持价格在逐步降低。二是面积补贴,包括种植面积补贴和休耕面积补贴。种植面积补贴对每种作物的具体补贴金额和总补贴面积都进行了规定。每个农民获得的补贴额将根据以2000-2002年为基期的情况确定。一经确定,补贴就与当年种植的作物种类和面积多少无关。休耕补贴分为强制性休耕和非强制性休耕,总休耕面积最多不能超过补贴申请面积的33%,不同国家和不同生产区的休耕补贴是不一样的,每公顷休耕地的休耕补贴与当地的谷物产量的作物面积支付额相当。三是畜牧业补贴,可享受牲畜补贴的牲畜只有两类:牛和母羊。欧盟的农业政策改革只是在补贴形式上进行调整,补贴总量并没有减少。随着东欧10国的加入,补贴在25个成员中如何分配,还需要其进行进一步的补贴政策调整。
(三)日本农业补贴政策
1999年日本政府颁布了《食品、农业、农村基本法》即新农业法,取代了沿用近40年的旧农业法。2000年又出台了对山区、半山区的直接支付制度。
日本农业补贴的具体类型主要有:一是收入补贴。最主要是对山区和半山区的直接补贴,日本山区面积占总面积的40%,由于自然条件的限制,山区的农业明显落后于平原地区。因而政府规定每个山区农户可以享受的补贴上限为100万日元。可享受补贴的面积约为90万公顷,即平均每公顷约8万日元,这相当于欧盟普遍性的面积补贴的两倍多一点。政府还制定了稻作安定经营策略,对种稻农民进行收入补贴。二是生产资料购置补贴。日本农民建立或改造农业生产设施,可以从中央财政得到50%的补贴,可以从都府县得到25%的补贴,其余25%则可从接受国家补贴的金融机构得到贷款,有些地方市町村财政还要补贴12.5%。三是一般政府服务。包括培养农业人才、基础设施投入、乡村建设、支持农协的发展等方面。此外还制定了灾害补贴、农业保险补贴、贷款优惠等农业补贴政策。据世界贸易组织公布的调查报告,日本对农业的补贴已经超过了农业的收入。
(四)韩国农业补贴政策
1998年,韩国颁布了《21世纪农业和农村通法》。旨在把原来的直接价格补贴转化为符合WTO规则的绿箱、黄箱政策。
韩国农业补贴政策的具体类型主要有:一是直接支付补贴,分为环境补贴、提前退休农民补贴和稻田补贴。值得提及的一点是在环境补贴和稻田补贴中都规定了化肥农药的标准,对超过规定标准者不予补贴。二是收入补贴。韩国的农业政策基本上是通过农协来实施的。政府在资金上支持农协,通过农协向农民提供低息贷款,利息差额由政府补贴。政府还依靠农协来实现政府制定的多项计划。如农业生产结构调整方案、农产品收购计划和农业技术推广等。政府通过农协间接支持了农民的收入。三是一般政府服务,包括基础设施建设、农业科学技术研究、农业先进技术推广等。韩国农民得到新技术和接受农业培训都是免费的。2002年,韩国政府通过财政支援和农产品价格支持制度等共向农业部门支付补贴约197亿美元(约合25.65万亿韩元),占韩国国民生产总值(GDP)的比重为4.7%。
(五)瑞士农业补贴政策
2003年6月20日 ,瑞士政府通过了《农业政策2007》,对原有的六项农业法规进行了修改,并确定了2004－2007年农业补贴投入的规模。据经合组织统计,瑞士农业收入的75%来自国家对农业支持,2002年瑞士政府共投入农业补贴34.8亿瑞郎。《农业政策2007》的突出特点是逐步削减农业补贴,减轻财政负担。
瑞士农业补贴政策的具体类型主要有:一是直接支付补贴。根据瑞士《农业政策2002》,直接支付措施作了调整,生态生产被列为前提条件,1999年以来,一般性直接支付与综合生产支付合并为地区支付,可以得到直接支付的农业生产必须符合综合耕种技术,即特殊的环境标准及对动物友善条款。此外,瑞士政府还向农民提供财政支持和优惠贷款。二是价格平衡政策。政府主要对出口产品生产所使用的原材料实行退税政策,退税额为国内外原材料产品的价格差。三是一般政府服务。改善基础设施建设、保护生态环境和农业科技的研究与推广等。
(六)加拿大农业补贴政策
加拿大农业是高度商品化的外向型农业,出口的农产品占国内生产总值的3/4。国际市场的变化对加拿大农业和农民的影响很大。对此政府制定了《加拿大谷物法》、《加拿大小麦法》、《农业稳定法》、《农场信贷法》等等。在补贴方面,政府根据小麦的播种面积对农民进行价格支持政策。确定全国牛奶生产配额,并将配额通过农业合作社分配给牛奶生产者。加拿大政府主要解决农业的科研教育、环境保护和基础设施建设等社区范围内不能很好处理的问题。同时积极支持农作物和农场主家庭收入保险,保险费用由农民和政府共同负担。农业在加拿大整个国民经济中所占比例虽然不大,但加拿大的农业却是世界上最发达的农业国之一。
三、对我国调整农业补贴的几点启示
(一)逐步建立灵活多样的农业补贴政策体系。我国目前己取消对粮食流通企业的价格支持补贴,而且从今年开始政府将从粮食风险基金中拿出100亿元,对13个粮食主产地的种粮农民进行直接补贴。政府应该进一步实施对优质的畜牧业产品和其他优质农产品的直接补贴,这样既提高了农民的收入又促进了农业结构调整。在资金允许的情况下,制定农业贷款差价补贴,解决农业资金筹集难的问题。
(二)在对农民进行收入补贴时应强调环境保护问题。可以借鉴韩国的作法,对补贴的耕地的农药化肥施用量标准进行规定,对超过标准的耕地不进行补贴。
(三)扩大一般农业政府服务的投入。加强农村基础设施的建设,根据农民和农村的实际需要进行基础设施建设,不要为了突出政绩建设不合实际的工程,反而加重农民负担;改善农村医疗卫生条件;促进农业科研技术的推广;加大教育特别是农业教育的投入。
(四)要有选择、有主次顺序的对农业实行补贴。我国的补贴力度还无法与发达国家相比,应把资金用在最重要的方面,不能因为发达国家的补贴政策都很有效而全面吸收,那样加重财政负担。
农业是人类衣食之源、生存之本、发展之基。中国是农业大国，由于我国农业长期处于弱质产业地位，导致农民收入增长乏力、农业振兴基础不稳和农村发展后劲不足等“三农”问题，从而严重制约了中国经济的健康、持续发展。在不断国际化、开放性和现代化的过程中，中国加入WTO，使得中国的农业成为开放式的产业，也使得中国农业发展面临着更多的机遇和挑战。本文以生存权与发展权平等为中心，探讨农业补贴与生存权和发展权平等之间的内在联系；依据中国实际发展现状，试图重构中国农业补贴法律制度，最终实现农民的生存权和发展权的平等。
一、农业补贴法律制度的源起与发展
农业补贴法律制度正式起源于20世纪30年代初的美国。美国自然资源丰富，发展农业有着得天独厚的条件。自19世纪末美国农业基本实现商业化以后，美国就是一个农产品周期性过剩的国家。因此，在30年代初，罗斯福政府实施“新政”，制定以支持农民收入为目标的《农业调整法》，从农业资金、粮食储备和农产品市场销售三个方面人手，实行支持与保护本国农业的农业补贴法律制度。
农业补贴法律制度虽然源起于美国，但对农业国内支持政策进行全面系统的研究却是始于1962年欧共同体“共同农业政策”（CAP，Common Agriculture Policy）。在欧洲经济一体化的道路上，首先取得进展的是建立工业品关税同盟，而农业一体化是欧共体成员方发展农业生产、保证农产品供应、稳定农产品价格、实行农业结构调整和推进经济一体化的需要。法国、荷兰和意大利是农业一体化的积极鼓动者和支持者。在60年代初，这三个国家的谷物、畜产品和蔬菜及水果生产出现大量过剩，但没有销售市场，在世界市场上经不起来自美国、加拿大和澳大利亚等国农产品的竞争。因此法国在荷兰的支持下要求彻底实施农业一体化，这样，欧共体六国于 1962年1月14日 通过了一个“建立农产品统一市场折衷协议”，即欧共体最初的共同农业政策。日本在战后50年间迅速工业化，但始终采取以国家财政扶持本国农业发展的政策。1969年日本粮食（大米）开始剩余后，继续采取对大米实行高价格补贴的政策。即使政府感受到开放国内粮食市场、国内粮价与国际市场严重脱节及财政负担日渐沉重等压力，作为世界最大的农产品进口国，仍采取用国家财政支持乡村建设、农业基础设施和维护农业资源环境的农业保护政策。与此同时，自20世纪上半世纪，各发达国家和发展中国家对农业都普遍实行了一定程度的保护政策，农业补贴法律制度开始在很多国家得以建立和发展。只不过由于各国经济实力和经济产业特点的差异，各国对农业实现保护的力度和方式都不尽相同。
从中国农业补贴的发展轨迹来看，自20世纪50年代国营拖拉机站的“机耕定额亏损补贴”出现之后，中国的农业补贴经历了大致三个阶段。第一阶段是十一届三中全会以前，这段时期中国补贴制度基本是由于体制问题而形成。因为国家既是企业所有者，又是企业经营者，对企业提供补贴事实上是国家自己补贴自己；第二阶段是十一届三中全会召开后至人世，十一届三中全会的召开，标志着中国全面经济体制改革的开始，承认并不断扩大市场在经济调节中的作用，补贴成为国家增强产业竞争力、吸引外资、保障经济体制改革顺利进行的重要手段，因而这段时期中国的补贴政策由受体制因素影响逐渐转移到受战略性贸易理论影响；第三阶段是人世后至今，这一阶段的中国补贴政策虽仍受战略性贸易理论的影响和启示，但开始受到世贸组织规则的约束，必须在符合世贸组织规则的前提下实施。
进人21世纪以来，农业补贴法律制度得到更多的关注：2001年11月多哈世贸组织第四次部长级会议通过了《多哈宣言》，农业、非农产品市场准入、服务、知识产权等8个议题被确定为“多哈”回合的谈判领域。 2004年8月1日 达成的农业谈判模式框架，是WTO新一轮谈判取得的阶段性成果之一。主要涉及国内支持、出口补贴、市场准入等3项基本内容。 2005年12月18日 ，达成的香港《部长宣言》取得了较大成果：发达成员和部分发展中成员同意2008年前向最不发达国家提供免关税和免配额市场准入；发达国家2006年取消棉花出口补贴，2013年前取消所有出口补贴。 2006年6月22日 ，WTO公布了多哈回合谈判中农业和非农产品市场准入问题的协议草案，但协议草案历经6月、7月两次部长级会议谈判破裂， 2006年7月24日 ，WTO总干事拉米决定中止多哈回合全球贸易谈判。
二、我国农业补贴面临的国际环境
随着国际经济进入贸易摩擦高发阶段，国际农产品贸易环境越来越复杂，技术性贸易壁垒、反倾销特殊保障条款等已经成为中国农产品出口的主要贸易壁垒，“知识产权壁垒”、“舆论壁垒”等新型贸易壁垒也呈上升之势；而发达国家对农业的高补贴、高保护仍然没有得到有效的抑制。在今后相当长的时期内，中国农业所面对的国际环境并不宽松。
（一）国际农业贸易环境的复杂性
在WTO启动了继乌拉圭回合谈判之后的新一轮多边贸易谈判，即多哈发展议程后，又经历了坎昆会议等阶段。由于农业的特殊性和国家间利益的分歧，国际农业环境仍然相当复杂，主要体现在下面三个方面：
从关税壁垒问题体现的国际农业环境复杂性来看，乌拉圭回合谈判使农产品出口的传统壁垒——关税壁垒在一定程度上有所下降，但一些国家农产品的关税仍然较高，发达国家关税升级现象也成为中国在农业补贴面临国际贸易环境时值得关注的重点问题。发达国家对农产品加工产品设置较高的关税保护，使其国内生产成本高于国际成本时仍能继续维持生产，人为地增加了发达国家国内加工品的附加值。发达国家的关税升级，对中国这样一个具有劳动密集型产品优势的发展中国家来说，意味着会增加农产品加工品的出口难度，而且还有可能影响高附加值农产品加工品出口的垂直多样化。因此，目前的国际农业环境现状存在着复杂性，对农业提供巨额补贴仍然是目前发达国家农业政策的基本出发点。美国、欧盟等将过去属于“黄箱”政策的补贴措施转化为“绿箱”支持措施，由此会继续刺激农产品生产，增加出口。乌拉圭回合谈判实际上给发达国家预留了巨大的农业补贴空间，对国际农产品贸易仍然会产生较大的扭曲作用。
从日本、欧盟、美国等发达国家针对农产品实施的技术性贸易措施看，主要体现在严格的检验、检疫、认证、标准手段和措施上，大致可分为四种情况：（1）食品安全动植物卫生检验检疫法规。发达国家都制定了完整的保障食品安全的法律法规和标准体系，这些法律既规范着国内农产品的生产和加工，同时也将不符合标准的国外农产品挡在了国门之外。（2）质量标准食品标签和包装要求。（3）环境保护和动物福利要求。发达国家制定了一系列环境保护法规，对进口农产品形成了通常所说的“绿色壁垒”。绿色壁垒主要包括国际和区域性的环保公约、国别环保法规和标准、检验和检疫要求和标签要求、IS014000环境管理体系和环境标志等自愿性措施、生产和加工方法及环境成本内在化要求等。（4）新技术发展过程中产生的安全问题。最典型的就是转基因食品的安全问题，这一直是国际争论的焦点。
从反倾销、“特保条款”和新型贸易壁垒方面体现的国际农业贸易环境复杂性来看，中国自1996年以来已成为世界上出口产品受反倾销调查最多的国家，据统计从1979年中国出口的糖在欧盟被反倾销调查起，截止到2003年，已经有超过30个国家和地区对中国出口产品发起近500余起反倾销和保障措施调查，涉及4000多种商品，影响中国出口贸易额超过150多亿美元。不仅如此，中国农产品出口也面临过“特定产品过渡性保障机制”（简称“特保条款”）的不利影响。“特保条款”有可能成为今后10年内中国具有竞争力农产品出口的主要壁垒之一。
因此，中国农业在目前面临的国际贸易环境下，只有不断颁布新的技术法规，扩大管制范围；对农产品增加检测项目，提高标准水平；实行严格的食品标签制度；实行更加严格、复杂的合格评定程序和质量认证制度；实行“绿色包装”制度；对出口企业采取注册备案制度及其他登记管理制度等，才能更好地积极应对国际农业环境的复杂性。
（二）国际农业补贴形式的多样性
各个国家农业补贴方式多样，各国的农业补贴政策手段在具体操作上的不同，也就形成不同方式的政策工具。各国往往需在可以达到相同农业政策目标的各种方式的政策工具中，选用那些在既定的经济社会环境下成本最小的方式，所以具有多样性的特征。
第一，补贴方式的多样性。发展中国家农业补贴的基本特点是，综合补贴率低，补贴政策目标冲突、手段复杂；政府向农业索取的剩余，超过用投入品等给与农民的补贴，农业产出和经济增长受到抑制；大量的投资品补贴促进了增产，但也带来财政压力、分配不公、环境污染、资源破坏等严重后果。近年来改革的基本趋势是农业补贴的绿色化，并逐步取消产生农业负补贴的政策措施。而当前，中国农业补贴水平仍然低于发达国家和其他一些发展中国家的水平。改革开放以来的农业补贴政策，客观上偏重于增加国内农产品自给而忽视农民增收和资源有效利用。各国特别是各发达国家对本国农业都实行了高水平的农业保护，形成了一套完整的农业补贴法律体系，这在很大程度上扭曲了国际农产品贸易。
第二，补贴因素的多样性。发达国家对农业进行保护，实行农业补贴政策的一个重要原因就是发达国家有雄厚的经济实力作坚强后盾。随着发达国家经济的发展和工业化进程的加快，大部分发达国家在19世纪末、20世纪初就基本实现了农业的规模化和现代化生产，农业在国民经济中所占的份额逐渐下降，农业就业人口也逐渐减少。而像中国、印度等发展中国家，人口众多、农业生产力较落后、经济效益低下，农业就业人口占全国人口的半数以上，如果对所有农产品和农业生产者实施农业补贴，国家将面临着巨大的财政压力。何况国家经济发展和工业化水平不高，经济实力较弱。特别是发达国家和地区对农业实行补贴政策，最为根本的原因还是利益的推动。
第三，政治和文化背景的多样性。国外农业补贴法律制度存在特殊性不但有经济方面的深刻原因，还有着重要的政治和文化层面上的原因。中国及其他发展中国家，由于农民合作经济组织发展的缓慢，广大农民利益集团严重缺失，农民在国家政治社会中并没有什么话语权，因而国家的农业经济政策并不能很好地体现农民利益，农业补贴政策迟迟得不到国家政府的重视。由于文化的差异性，给各个国家带来的对农业问题的关注以及完善相应的农业补贴政策制度也有很大的差异性。为此，应积极加强国际合作，结合中国实际情况，通过借鉴国外，尤其是发达国家有效的农业管理制度，引进国外先进的技术，为中国农业的可持续发展服务。
第四，法制存在的多样性。在欧美发达国家，农业补贴政策和实现政策目标的措施都是通过立法而不是政府发布政令的形式确定下来的。发达国家的农业补贴相关法规对补贴政策目标、预算安排、政府执行机构的职责范围甚至是政策的实施期限均作出了明确的规定，并且根据经济形势的变化对这些法规进行了适时修改和完善，保证了发达国家农业政策的稳定性、公开性、科学性和有效性。目前中国及大部分发展中国家在农业基本法和其他相关法律文件中都没有对农业补贴做出详细规定，而往往是以政策和计划的形式来实施农业补贴政策，使得农业补贴措施的实施力度、补贴资金的使用、补贴责任主体的明确等各方面均存在漏洞，农业补贴措施的实施效率大打折扣。
三、生存权与发展权平等的理论逻辑
通过对农业补贴的历史及国际环境的考察可知，由于农业的特殊性，世界各国特别是发达国家普遍对农业发展和农民利益予以高度重视。中国农业补贴的立法，忽视了农业的重要基础性地位、多功能性和弱质性，忽视了对农民利益、农民平等生存权和发展权的保障，导致了农业补贴立法在先天上的不合理性。中国农业必须积极应对国际农业环境，将国内支持政策和边境保护手段相结合，有效抵御国外农产品的冲击，促进中国农业生产的发展。在农业补贴立法中要以平等生存权和发展权为中心，将保护农民利益视为农业补贴的核心理念。
（一）生存权与发展权的历史发展
生存权是人权的一项重要内容。其思想萌芽早在中世纪神学家托马斯·阿奎那的著作中就已经出现。生存权首次明确列入法律规范，受到宪法明文保障的是德国的《魏玛宪法》（1919年）。近年来，生存权这一概念尤其在第三世界国家中频繁使用，用来表示国家和民族作为国际社会的平等成员，与其他国家和民族（特别是在经济上先进、政治上民主和文化上多元的西方国家和民族）一道和平共处、共同发展的权利。 1991年11月1日 ，我国发表《中国的人权状况白皮书》，其中就认为“生存权是中国人民长期争取的首要人权，而且，至今仍然是一个首要问题”。在一些发展中国家人民于国际上争取和维护人权的斗争中，这一权利受到特殊重视，被视为他们需要努力争取实现的首要人权。塞内加尔第一任最高法院院长、联合国人权委员会委员凯巴·姆巴耶于1970年正式提出，发展权是一项人权，因为人类没有发展就没有生存。发展中国家很快就将发展权的权利主体演绎为集体（国家），认为发展权是民族自决权的延伸，是发展中国家在不平等的国际环境下谋求生存与发展，自主决定政治、经济、文化发展方向的权利。进入20世纪90年代中后期，国际社会越来越理性地从人类发展与实现人权这两者的结合上来认识发展权。基于发展权利宣言之“发展是一个全面的经济、社会、文化与政治发展过程，其目的是要实现全人类与所有个人的福祉”，发展权被诠释为（选择）发展方式的权利或（参与）发展进程的权利。
中国在人权问题上强调生存权和发展权是基本的人权。这一立场得到了广大发展中国家的赞同。现阶段中国人民生存权的充分实现，不仅在于温饱问题的解决和人民的生活水平的提高，还在于对公民生存权的社会保障。目前，中国正在以经济建设为中心进行大规模的社会主义现代化建设，这是实现国家发展权的具体体现。随着各项建设事业的发展，中国人民将会充分享有与我国社会发展程度相适应的各种政治、经济、文化权利，并且还要实现更高层次和更广泛的人权，这是一个自然发展的进程。
（二）农业补贴中不同主体对生存权与发展权的差异性需要
农业补贴参与者主要有农户、加工企业、中介组织、营销企业、科技机构和政府。各参与者扮演着不同角色，产生不同的效应并创造着各自的利益。只有正确认识各不同角色在农业补贴中的定位和对生存权与发展权的差异性需要，才能发挥其自身优势功能，创造最大效益。
1．农民对生存权与发展权的需要
在现时的中国，农民的生存权具有两大特点：生存权的弱者身份性与生存权的脆弱性。显然，农民作为人而应该享有的权利，是为保障人之生存而需要享有的权利。对农民生存权的保障需达到这样一个水平，使农民能够“像人那样生存”；只有实现了农民的生存权，并且是像人一样的生存，才谈得上“人格和尊严”这一许多人权学说或宣言所追求的目标。农业补贴的基本理念就是通过国家（政府）的积极作为，凸显对农民群体的倾斜性保护，以保证其有尊严的、体面的人类基本生活，进而最终实现社会的实质正义。同时，“人的尊严必不可少的一部分是，人要使自己及其家庭获得作为人应有的生活水平的能力。只有借助发展，人的食物权、衣着权、庇护权、医疗权、就业权和教育权才能得到充分实现。”人是发展进程的主体，发展政策应尽量使每个人成为发展的主要参与者和受益者，而非造就一批“边缘人”和“牺牲品”。具体到农民发展权中，就是农民的生活状况不至于恶化；农民作为社会中的平等人格不至于被贬低和否定；农民作为追求自由的私人性和参与公民政治生活的公共性不至于被束缚和扼杀。在现时社会，农民只有不断提高自身的社会化程度，增强在实践活动中满足自身生存和发展需要的能力才能适应日益发展着的社会对人的整体素质和能力的越来越高的客观要求。
2．政府对生存权与发展权的需要
国家的典型代表机构是政府，政府对生存权与发展权的需要集中表现为政府主义或国家主义把生存权与发展权解释成一种集体的权利，这种集体的权利不属于每一个具体的个人，而是属于国家和政府并最终归结为统治者的权利。集体权利的主体是民族和国家。集体权利是个人权利得以充分实现的先决条件和必要保障。如果一个国家失去了国家主权，无法自主决定其国家事务和自由谋求其经济、社会和文化的发展，那么这个国家人民的个人权利也就得不到保证。随着历史的发展，特别是国际人权理论和实践的发展，集体人权的新概念得到了国际社会的普遍承认。实践证明，西方人权观把个人权利同集体权利绝对对立起来，既不符合现实状况，也不利于发挥国家在维护人权方面的积极作用。
政府对生存权与发展权的需要与政府对个人生存权与发展权的赋予在本质上和根本目的上是一致的。生存权与发展权并不是仅仅让个人获得对抗国家的权利。生存权与发展权的性质，并不像一些人理解的那样，是为了与国家和政府过不去，是为了在民众与政府之间挑起冲突，引起骚乱。正相反，生存权与发展权的实现并不必然以对抗国家为前提，不仅仅要求国家合作，而同时也要求积极配合国家或政府。在个人与国家完全对立的地方，生存权与发展权是不可能得到尊重和实现的。因此，生存权与发展权的目的不是为了对抗国家，而是赋予国家更积极的道德使命，使得国家的目的、职能和手段更为合理、正当。
3．农业企业对生存权与发展权的需要
企业生存权、发展权是企业根本利益。作为农业补贴制度主体之一的农业企业，是市场经济的主体，即市场经济中独立的行为主体和利益主体。企业对利益最大化的追求是其生存与发展的动力，也是其生存与发展的目的。经济利益是其一切经济活动和经济行为的实质和核心。作为“经济人”，企业立足于自身的生存与发展，表明其直接动机并不在于关心和促进农民或其他利益主体生存权与发展权的实现。公司带农户，重要的是要靠利益纽带去带动，没有利益，就无法促成两者通过建立“利益共享、风险共担”的利益机制形成经济关系或生产关系上的“产业链”就无法形成真正的“利益共同体”。而相反，正因为利益的存在，才既保护了农民利益又维护了企业利益，双方互惠互利、同舟共济，共同实现生存权与发展权的需要。
4．农村社区对生存权与发展权的需要
在农业补贴制度中，供农民参与分配的利益会逐渐增多，在以农民为中心的主体发展权和以土地为主的客体发展权要求下，通过个人和政府的双重选择进行利益重构，从发展权利的原点出发，以农村社区生存权与发展权为时空载体，在动态发展中寻求农民权益保护。农村社区对生存权与发展权的需要主要是以农村社区生存的形式保障农民的生存权益的集体实现，以农村社区发展的形式促进农民的全面自由发展的集体实现。农村社区生存权与发展权属于集体人权，但它又区别于一般的生存权与发展权，由主客体时空载体融合而成，其表面上是社区所享有的经济、政治与文化权利，实质上是社区成员所享有的现实生存、发展权利，是个体生存权、发展权在主客体融合的时空载体下实现的一种集体形式。
农村社区生存权、发展权的满足主要从两个层面予以实现，其一是外部生存权、发展权的实现，即通过法律实现社区所享有的政治、经济与文化发展权利。其二是内部生存权、发展权的实现，即通过内部民主治理形式，按照民有、民享、民管原则，实现社区成员的生存、发展权利。农村社区生存权、发展权的满足有一个自身固有的过程。随着社会不断进步，农民这一庞大的弱势群体，在满足基本生存权利后，在此基础上，应让农民真正平等地参与到社会建设中，并平等地享受社会发展的成果，保障农民权益应从传统单纯的保障农民基本生存权向实现农民发展权转变，以促进农民的全面自由充分发展来促进农民基本权益的实现。
（三）农业补贴制度与实现不同主体生存权与发展权平等的关系
和谐社会的一个重要基础，是各种政治和经济利益在全体社会成员之间合理而平等地分配。因此，生存权与发展权平等是社会和谐的基石和核心。“一个社会体系的正义，本质上依赖于如何分配基本的权利义务，依赖于在社会的不同阶层中存在着的经济机会和社会条件。”享有生存权与发展权平等就是社会的政治利益、经济利益和其他利益在全体社会成员之间合理而平等的分配，它意味着权利的平等、分配的合理、机会的均等和司法的公正。这样的生存权与发展权平等是社会主义的本质要求，是衡量社会全面进步的重要尺度，也是社会主义和谐社会的深厚基础。
不可否认，中国几十年农村一系列制度变革所取得的成就，特别是改革开放三十年来所取得的巨大成就，使大多数的农民生活水平有了提高。就主观感受而言，农民作为一般意义上的人，从自身利益出发，总会倾向于关心自身利益的增加，一旦发现不平等、不合理就会产生消极情绪。无论物质生活水平被提得多高，也无法替代他们对社会平等的需要。马克思曾指出：“我们对于需要和享受是以社会的尺度，而不是以满足他们的物品去衡量的。因为我们的需要和享受具有社会性质，所以它们是相对的。”而从客观现实来看，当前中国社会城乡之间、行业之间的确存在大量起点不平等、过程不平等、结果不平等和机会不平等、参与不平等、发展不平等的现象。因此，当前在社会经济结构深刻变迁、社会利益关系错综复杂、新情况新问题层出不穷、各种各样的大量的矛盾开始涌现、中国的发展面临关键的临界点的情况下，要构建社会主义和谐社会，就应该从制度着手，“社会正义原则的主要问题是社会的基本结构，是一种合作体系中的主要的社会制度安排。”
而农业补贴制度正是迎合了这种特定历史的需要。农业补贴制度与实现不同主体的生存权与发展权平等存在着密切的互动性。一方面，生存权与发展权平等的实现有赖于农业补贴制度的完善和实施。农业补贴作为向内倾斜农村公共财政，在农民生存权与发展权的维护上具有至关重要的作用。通过农业补贴来改善农业、农村发展资源瓶颈，农业的稳步发展也就为农民生存权与发展权的实现创造了现实基础，最终推动农民生存权与发展权的实现。故此，农业补贴的制度化是保障和完善农民生存与发展权益的最佳途径之一。另一方面，生存权与发展权平等的实现是巩固和强化农业补贴制度的坚强后盾。生存权与发展权平等是一项综合人权，它不仅仅体现在经济的发展，还包括了社会、文化与政治的全面进程，生存权与发展权平等的实现提高了中国民主、法治化的水平，发挥了人民在国家治理和社会发展中的创造性和主动性，从而为农业补贴制度的安排和设置提供了经济、社会、文化与政治基础。
（四）我国农业补贴制度中生存权与发展权平等的理念
在农业补贴立法中要以平等生存权和发展权为中心，将保护农民利益视为农业补贴的核心理念。首先，公平权是宪法确定的公民的基本人权之一，具有重要的法价值。农民权益的平等权保护在宪法层面上包括法律适用的平等权和法律制定的平等权。然而，中国却长期优先发展工业，对农业实行负保护，使投资过度向工业倾斜，对农业的投资严重不足，农田水利等基础设施及配套设施不健全，导致农业基础地位更加脆弱；工农业产品价格的“剪刀差”、不合理的负担、农村储蓄资金的巨额净流出；教育体制上的城市偏好及近乎失控的教育高收费、乱收费；财税体制上的索大于予，尤其是在乡镇财税体制上的财权与事权的严重不对称，以及国家产业发展导向与财政资金投资上的非农偏好等等，所有这一切都是歧视农业和农民权益的表现。这些因素相互作用，共同导致了农民收入较低、农业投入较弱，影响了农民生活水平和农业生产能力的提高。中国农民处于不平等的地位，他们的平等权在无形中被剥夺掉了。其次，法律适用上的平等权外，还必须在立法源头上保证其平等权，即法律制定的平等权。法律适用的平等权虽然重要，但是，这种平等是一种形式的平等，已经不完全适合现代平等权的宪法意义。因为，保护农业和农民权益所依据的法律未必公平。在这种情况下，执法和司法越“公平”，对农民就越不公平。在立法中对农业这一弱质产业、对农民这一弱势群体要予以平等对待，禁止立法歧视。罗尔斯也认为，正义的根本问题是社会制度即规则的公平性。因此，“当立法者被禁止在其立法中进行不合理的分类时，这就在平等的阶梯上前进了一大步。”可以说，现在中国农业发展和农民权益保护的结果不公平，其根源在于起点不公平中的规则不公平。所以，治标更要治本，治本就是要废除这些歧视农业和农民的政策，反映在立法理念上，就是农业补贴科学立法应当摈除中国原有的以城乡二元结构为起点的立法理念，充分认识农业的弱质性，重视农业的基础性战略地位和多功能性。目前，中国正在步人“工业反哺农业”、“城市带动农村”的发展阶段，国家保护、支持农业发展，维护广大农民权益也是这一发展阶段的必然要求，在农业补贴方面也正在研究制定《农业补贴条例》。在这次《农业补贴条例》制定过程中，应将农民利益视为农业补贴的核心理念，以平等生存权和发展权为中心，充分重视农民生存权和发展权的平等，通过农业补贴对农业和农民进行一定的特别保护，通过合理的优惠待遇，直接实现农业发展和农民权益保障的结果公平。只有这样才不至于出现损害农民权益的制度设计，才能使农业补贴法律制度从立法源头上符合法律正义，有着坚实的社会土壤而被广大公众信仰和推崇。
在农业补贴立法中，要把可持续性公平作为农业补贴的制度性理念，保障农业补贴利益的实现。公平正义是衡量一个社会文明和进步的重要尺度，也是每一个现代社会孜孜以求的理想和目标。社会的公平，在于给每个人以所应得，保障其基本权利得以实现，这是法制建设的重要内容，即法律制度的目的性理念。农业补贴制度所要实现的可持续性公平，即实现农业与其他产业一样的公平发展权，而且必须是一种持续性的公平；实现农民与其他阶层一样的平等生存权与发展权，保障农民利益的有效实现，最终使农民、农业、农村获得公平的生存、发展机会，得到利益的正当合理分配。可持续性公平包括权利可持续性公平、机会可持续性公平和分配的可持续性公平。权利可持续性公平指通过农业补贴制度建设，将农民获得补贴的权力以法律的形式确定下来，使其享有平等的、持续性补贴权利，而不是被剥夺某种公平的自由。机会可持续性公平，指通过进行合理的农业补贴制度设计，提供创造机会平等的条件，来保障农民获得平等、持续性的补贴的机会，实际上也是使农业获得与其他产业一样的平等发展，即一种生存权与发展权平等的实现。分配持续性公平，实际也被视为结果公平，也是人们评判社会公平程度的最直接的和最主要的依据。“应该平等考虑每个人的利益。从道德观点看，每个人的生命都同等重要，因此应该平等考虑每个人的利益。”在这里指农业补贴制度的建设，应充分地将社会的存量、增量利益进行合理的分配，在农业为国家经济建设提高了重要基础保障的同时，也应给予其正当的利益分配，而且这种分配必须是一种持续性的公平分配，只有这样才能保障整个社会持续性地前进和进步。
（五）从差异性权利义务、互补性权利义务到互补性制度规则
差异性权利义务与“不同情况不同对待”、“共同但有区别责任”本质上是一致的。农业补贴制度中的“不同情况不同对待”、“共同但有区别责任”属于一个新颖和重要的法律原则。它所蕴涵的权利义务差异性体现在以下方面：就城市支持农村、工业反哺农业来说，非农业相关主体目前属于“义务优先”。非农业相关主体应当“率先”履行义务并且在承担方面做出符合自身能力的努力，这与非农业相关主体的经济先发、财务实力、技术能力、人力资源优势以及其历史和现实情况等方面是相辅相成的。而就农业发展、农村稳定、农民富裕来说，农业相关主体（主要指农民）目前属于“权利优先”。具体表现在，那些欠发达、需要国家支持和发展的农业及其相关产业享有享受国家农业补贴的权利而暂时不需要支付对应的代价或不履行相当的义务。这意味着允许农业相关主体在特定的时期内依然可以享受合理的补贴权利，即农业发展至少在一定时间里需要有一个受到法律认可和保护的适度发展空间，农业相关主体不应承诺和履行与其经济先发、财务实力、技术能力、人力资源优势不相适应的义务。
差异性权利义务在一定程度上体现了针对不同对象和在特定时期内“实质公平”先于“形式公平”的思想。从公司的角度，农业相关主体暂时只享受权利、不履行义务，看起来是“权义结构”的权利、义务的分配与组合上的不对等，看起来对非农业相关主体造成了“不平等”，但从历史的角度，国家长期实行的工农业剪刀差，农业支持工业发展导致大量农业利益向城市流动的事实，以及农业相关主体最终亦需要履行其义务说明了，不可能存在绝对的权利和绝对的义务，权利和义务存在着辩证统一的关系。所以，无论是非农业相关主体在城市支持农村、工业反哺农业方面现实性的“义务优先”或是农业相关主体在农业发展、农村稳定、农民富裕方面暂时性的“权利优先”，最终必须回归于权利义务的一致性和统一性上来。
因此，体现此一主体的权利与彼一主体的义务和此一主体的义务与彼一主体的权利的平衡关系的互补性权利义务理应上升为互补性制度规则。在现时的中国，农民作为社会地位低下的弱势群体处于一种结构性的社会歧视之中，一般不具备自我改变的能力和自我发展的潜力，必须诉诸外在的权威对其进行特别的权利保护。边沁认为，公权力机关的职责就是通过避苦求乐来增进社会的幸福。他确信，如果组成社会的个人是幸福和美满的，那么整个国家就是幸福和昌盛的。现有农民权利需要更多的关怀和对待，现有农民生存权、发展权应当抛弃只是在形式上强调主体之间的公平与自治，而不问其实质上公平与否的传统。我们认为要实现农民与其他个人、群体同等地参与经济、政治、社会和文化发展并享有发展成果的权益和维护这些权益，必须有一种新的互补性权利义务配置制度规则，即应更多地体现为一种倾斜性的权利配置制度规则。
在权利配置过程中，能否贯彻“向弱者倾斜”的原则是衡量一个国家人权保护体系合理度的重要指标。所谓倾斜性的权利配置是指通过公权力介入弱者与相对强者所形成的私权关系，实行政策性倾斜，从单纯的向弱、贫、无权者与强、富、有权者提供平等的政策设计、安排到有意识地向弱、贫、无权者提供更多的政策、制度设计、安排，以期平衡两者的力量对比，实现两者实质上的平等。对社会弱势群体权利进行特别保护的理论基础价值取向是以“不平等”求正义。日本学者桥本公亘认为，法的平等，所以非为绝对的平等之意，而为相对的平等之意者，系由于现实生活中之具体的人类，具有事实上之差异，如忽视此种差异，而实现数学的平等，宁为不平等之强制。
四、以生存权与发展权平等为中心的我国农业补贴传统制度设计
（一）充分利用“绿箱”政策，强化对农业的投入支持
《农业协议》附件2规定了“绿箱”措施的详细内容，这些支持措施是免于削减承诺的。而且，根据《农业协议》第13条“适当克制”的规定，“绿箱”措施免于起诉或采取其他行动。所以，“绿箱”措施是我国农业国内支持的方向。在“绿箱”种类中，中国还仅仅使用了6种，还有近一半的“绿箱”措施在中国的农业政策体系是空白的，而且中国现有支农力度不足，如中国农业科研投资在农业GDP中占的比例还不到0.35%,仅相当于发达国家政府投资的1/6，世界平均水平的1/2。因此，中国用于“绿箱”政策的支持还有相当的空间。要充分利用好“绿箱”政策，逐步全面实施“绿箱”补贴，加大对中国农业的支持和保护，促进农业的发展。
首先，要有选择地引入“绿箱”中的收入补贴政策。一方面减免受冲击严重的粮棉油糖等农产品主产区、贫困地区以及受灾地区有关农产品的税收。这些地区的地方政府由此发生的税收减少额，由中央政府转移支付解决。另一方面建立农业保险补贴制度。重点对粮棉油糖等敏感性大宗农产品，以及畜禽、蔬菜和水果等主要出口创汇产品进行保险补贴。成立政策性农业保险公司。有几种方案：一是全国只成立一家政策性农业保险公司，并在粮食、棉花、大豆和甘蔗等敏感性农产品，以及畜禽、蔬菜和水果等主要出口创汇产品的主产区设立一家商务代表处，将政策保险业务委托若干家商业保险公司代理，同时减免这些公司的有关税收，并对发生的风险损失按比例补贴。二是在市场和生产风险高的棉花、大豆等大宗农产品及主力创汇的畜禽、蔬菜主产区，试点设立几家政策性农业保险机构。三是增加农业发展银行的政策性农业保险功能。四是由政府机构，如民政部门代理政策性农业保险业务。五是设立结构调整专项基金补助资金。对受冲击最严重的大豆、玉米棉花、油料和小麦主产区进行专项补贴。
其次，直接向低收入农业生产者发放收入补贴。在粮棉油等受冲击严重的主产区，对年收入600元以下的纯农户，根据受冲击后产品的积压程度，直接给予不同等级的收入分布状况，分配享受补贴的人员指标，受补贴的农业生产者提出书面申请，连同土地使用权证或土地承包合同，到基层政府的民政部门申请，经选拔公示无异议者，报请县政府批准后，核发收入补贴证明。农民凭此证明和有效证件，到当地的农村信用社、农业银行储蓄所及延伸到乡下的邮政储蓄网点，领取固定数额的收入补贴。政府将此项财政资金通过农业银行和邮政储蓄系统，分别下拨到以上网点，并支付适量的财务代理费。
最后，重点是以生存权和发展权平等为中心更充分地使用“绿箱”补贴，主要从以下十个方面入手：
第一，建立完善农业基本保障的政府一般性服务农业补贴制度。主要有：农业科研；农业防病治病；农民培训；农业技术推广应用、农业政策咨询、信息服务、气象服务；农产品检疫，包括一般检验服务和为卫生、安全等特定产品检验；大型农业和农产品市场基础设施建设、改造；市场推广和促销；其他服务。
第二，建立确保粮食安全为核心的公共储备补贴制度。政府还必须提供必要的保护，保证农民在价格下跌时的合理利益。虽然粮食直接补贴政策的初衷是“改保护价收购为直接补贴农民”，即把保护价与市场价
的差价直接补贴农民。但在实际实施过程中，由于强调增加农民收入的目标，直接补贴往往变成了与价格不挂钩的固定支付，因此，还须制定相应的粮食价格支持政策。
第三，建立保证基本生存权的国内粮食援助补贴制度。国内粮食援助补贴制度是中国已经实施的“绿箱”农业补贴制度。因为，粮食问题关系到国计民生，直接决定着人们的生存权利的实现。所以，不论何时，中国都不能放松对国内粮食援助补贴制度的警惕，并要进一步完善以生存权和发展为中心的国内粮食援助补贴制度。我们认为，国内粮食援助补贴的主体首先是政府，其次是各种公益组织。不论是基于何种原因和何种主体做出的，都必须设立专门的款项和机构进行管理。
第四，加快建立与生产不挂钩的收入补贴制度。世贸组织谈判要求在农业中采取更加自由化和市场化的政策。一方面，要减少国内支持政策对生产和贸易的扭曲影响作用；另一方面，又不能使得农民的利益受到损失。因此，有必要改变和完善对农民的补贴方法。从国际经验来看，与生产不挂钩的收入补贴制度可以降低农业运作的成本，为农民提供更多的直接收入，这也是与以生存权与发展权平等为中心的农业补贴制度一致的。
第五，完善化减农民风险的自然灾害救济补贴制度。从农业的属性以及在国民经济中的特殊地位，农业灾害管理具有“准公共产品”的特征。政府必要的财政投入是灾害管理的重要物质基础。现代风险管理呼唤灾害风险管理工具的创新，农业巨灾风险证券化创新，将农业巨灾风险与资本市场结合起来，在资本市场上以各种金融有价证券的方式筹集资金来分散和化解农业的巨灾损失，强化了农业保险的可持续发展，是近年来的保险技术创新思路。
第六，创建通过生产者退休计划提供的结构调整补贴制度。农业生产者的退休应该至少包括两种，一种是正常情况下的退休，即农民长期从事农业生产达到一定年龄，因年老而离开土地、不再从事农业劳动的退休，类似于城市工人的退休；另一种是非正常情况下的退休，即农民因土地被国家征用而被迫离开土地、不再从事农业劳动的退休，但前提必须是基于结构调整的需要。
第七，完善通过农业资源停用计划提供的结构调整补贴制度。通过农业资源停用计划提供的结构调整补贴制度的建立的直接目标是为了农业自然资源的保护，进而促进农业资源和环境的可持续发展。应按照退出的农业资源，确立明确的补贴标准，例如基于土地休耕的补贴，应发放给休耕三年以上的土地。这类补贴措施不得以将有关资源投入特定的农产品生产作为补贴条件，或以干预农产品市场价格为目标。
第八，建立通过投资援助提供的结构调整补贴制度。在生存权与发展权平等的理念指导下，中国建立通过投资援助提供的结构调整补贴制度在补贴的重点投入上，将资金投入到在结构调整中优先和重点发展的领域；在接受补贴的主体上，合理补偿在结构调整中受损的有关主体；在补贴的保障和发展上，大力支持建立社会中间层组织。
第九，创建可持续发展的农业环境补贴制度。通过财政政策，加大政府对环保投资的力度。加大中央对地方的投资和转移支付力度，政府的直接投资可纠正市场机制的缺陷；调整财政投资政策，将环境和资源保护纳入各级政府的财政预算；增强财政政策对企业投资的约束力。国家财政应支持重视污染治理和环境保护的企业，增强财政政策的刚性约束。
第十，建立平等的地区援助补贴制度。国家对落后地区的援助政策必须要有比较完善的法律制度作为保证。国家应该在已有的一些法律制度基础上，进一步将援助制度的总体结构、援助责任、援助对象、援助方式、资金来源、数量规模、操作程序、机构设置及监督管理等方面以法律的形式确定下来，进而提高其科学性、规范性和法制约束性，做到有法可依、有法必依，使其从形式到内容都符合规范化要求。
（二）充分利用微量标准允许的“黄箱”政策，加大特定产品的补贴力度
由于目前中国农业“黄箱”支持尚有一定的空间，所以应充分利用这一空间来规范中国“黄箱”政策。一方面，应积极研究和借鉴各国农业支持结构调整经验，将部分“黄箱”支持措施转向“蓝箱”或“绿箱”政策。另一方面，应借鉴有关国家削减“黄箱”补贴的同时，加大对部分重点产品支持的经验，在目前中国进行农业支持结构调整时，注意加强对粮、棉、油、糖等重点农产品的支持措施。具体来说应做好以下几点：
第一，建立以农产品价格支持体系为中心的“黄箱”补贴制度。首先，保证竞争性农产品的市场稳定。根据WTO国内支持“微量允许标准”条款，中国对农产品的价格支持与补贴还有一定的调节空间。应充分利用这一有利的条件，对那些竞争性农产品建立灵敏度高以及高效的价格支持体系。其次，改革农业税收制度。一是要对农产品实行低税政策。二是对利润率水平大大低于同类工业的农用工业，可以实行低税或免税政策，降低农用生产资料的价格。三是切实整顿税收秩序，清理和取缔乱征乱收的各种税费，减轻农民负担。最后，建立和完善对农业生产资料、信贷以及主要农产品储运、流通、市场信息等的支持服务体系，根据测算，按照WTO农业协议“微量允许标准”条款规定，政府的非特定农产品支持也有一定的补贴空间。但也存在同样的问题，需调整支持补贴的目标，由目前对中间环节、流通部门的支持，转向对农业生产者的支持和服务，降低农产品生产成本，提高农产品竞争能力。另外，将某些非特定农产品的支持转入特定农产品的支持中，以腾出非特定农产品的补贴空间。
第二，建立以直接补贴为主要方式的“黄箱”补贴制度。中国在农业补贴的方式上，主要采取的是“暗补”方式。许多农业补贴并没有补给农业生产者，而是补给了中间环节。以粮食补贴为例，其补贴种类有多种，有价格补贴、储备补贴、超合理周转库存补贴、销售补贴、新老财务挂账补贴等。而实际上收效不理想，政府出了钱，而农民得到的却不多，有相当一部分补贴流失在粮食流通领域，用于支付人员经费和弥补经营亏损上去了，而粮食企业亏损持续发生，国家财政补贴负担日益沉重。因此，中国应考虑改革补贴的方式，对农民实行直接补贴。直接补贴不仅不会扭曲农产品贸易，是WTO《农业协议》免于削减的一种补贴措施，而且在流通体制、行政管理体制等方面可以大大节省国家管理的运行成本，从源头上减小补贴资金的流失风险，是目前各国特别是发达国家进行农业补贴的一种普遍做法。将各种流通环节的补贴转为生产环节的直接补贴，不仅可以提高农业补贴效率，减少补贴资金的流失，防止农民应得利益受损，而且可以增加农民收入，提高广大种粮农民的生产经济性，保障国家粮食安全。目前，中国已经认识到直接补贴措施的优越性，从2004年起开始逐步实行了种粮农民直接补贴、种粮农民生产资料综合直接补贴等补贴措施，取得了很好的成效，受到广大种粮农民的普遍欢迎。但中国现行的直接补贴措施还仅限于粮食生产领域，应在其他领域予以逐步推广。目前中国在安徽、湖北、湖南、河南等省区试行“直补”应在实际中注意总结经验教训，机会成熟时可逐步扩大施行范围，提高农民收入。
第三，以发展的战略眼光来实施“黄箱”补贴制度。从历史发展的角度看，尽管目前《农业协议》允许“黄箱”补贴存在，但由于其“引起农产品贸易扭曲”的本质恶劣性，随着世界贸易的自由化发展和国际农产品市场的不断开放，“黄箱”补贴最终会被禁止实施。因此，中国必须以发展的战略眼光来对待“黄箱”补贴，以生存权和发展权平等为中心来进行制度考察。我们认为要注意以下几点：首先，在未来的国内支持政策改革中，要有计划地逐渐削减“黄箱”补贴。上面已经提到，“黄箱”补贴的实施可能引发财政压力过大、农产品过剩、政治和社会问题等，甚至有可能导致农业生产的倒退和农民利益的巨大损失。在“黄箱”补贴的削减中，我们既要尽量配合WTO的有关规定履行国际义务，又要保障国内农业和农民的发展利益，在不影响农业生产和损害农民利益的前提下，逐渐稳步削减。其次，削减本国的同时注重要求发达国家的同步削减甚至提前削减。基于生存权与发展权平等的要求，中国作为发展中国家，已经承受了许多国际责任，同时应该让发达国家承担与其相应的甚至更多的责任与义务。在WTO的谈判中，我们必须基于本国的立场，要求发达国家在“黄箱”补贴的削减中同步削减甚至提前削减，我们应该争取发展中国家可以获得的更多特殊利益，保证国内农业和农民利益。最后，“黄箱”补贴削减的同时，寻求其他不同形式的补贴。除“黄箱”补贴外还有“绿箱”和“蓝箱”补贴，我们在今后的国内农业支持政策中，要逐步以“绿箱”措施替代“黄箱”措施，保证农业的长期顺利发展。
（三）试用“蓝箱”补贴政策
农民作为社会中的最弱势群体，其生存权的实现亚待国家在各方面有所作为，尤其是在农民赖以生存农业发展上，需要国家做出对农民群体的倾斜性保护。对中国而言，由于中国财政能力有限，对两亿多农户进行大量补贴是很困难的，因此新“蓝箱”补贴的存在对中国农业的发展和农产品的国际贸易仍然是很不利的。但是新“蓝箱”补贴的制定为中国将一些“黄箱”向“蓝箱”补贴调整（如中国的退耕还林还草工程），启用“蓝箱”补贴来对国内农业进行补贴，预留了一个合法的政策空间；同时，把挂钩的直接补贴改革为脱钩的直接补贴是大势所趋，新“蓝箱”补贴为中国农业补贴指明了方向，有助于中国农业的发展与农民生存权与发展权平等的实现。在中国的农业补贴制度中确立“蓝箱”补贴的法律地位，科学合理的使用“蓝箱”补贴，不仅是中国农业自身发展的要求，也是基于生存权与发展权平等理论，对农民权益保护的需要。
其一，构建以生存权与发展权平等为中心的“蓝箱”补贴制度。农业补贴的基本理念就是通过国家（政府）的积极作为，凸显对农民群体的倾斜性保护，以保证其有尊严的、体面的人类基本生活，进而最终实现社会的实质正义。生存权的实现本身就是国家通过积极义务的履行而给予社会弱势群体的特别保障。日本学者大须贺明从国家责任角度出发，强调指出生存权主要是保护帮助生活贫困者和社会的经济上的弱者，要求国家有所作为的权利。公平与公正是发展权为农业补贴提供的价值基础，平等参与和公平、公正地分享发展成果同时也是实现发展权的主要手段。在“蓝箱”补贴制度的确立上，必须遵循公平、公正的原则，促进农民群体内部的平等参与和公平、公正地分享发展成果，同时也要体现农民全体与国内其他群体的平等参与和公平、公正地分享发展成果，这样才是平等发展权最终实现。
其二，开辟以生存权和发展权平等为中心的“蓝箱”补贴新空间。WTO“蓝箱”补贴的设计是“黄箱”和“绿箱”之间的过渡，终将被削减的“黄箱”补贴的发展方向之一是逐渐实现向“蓝箱”补贴的转移。因此，从农业补贴实施的本质和历史使命来看，中国“蓝箱”补贴的制度设计中，必须以生存权和发展权为中心开辟新的政策空间。WTO《农业协议》规定的“蓝箱”政策是指按固定面积和产量给予的补贴。中国在“蓝箱”补贴的具体制度设计中可以进行尝试。从中国农业发展的情况来看，改革开放以来，中国农业已经有了长足的发展，基本解决了温饱问题，但是农业的结构性矛盾也随着改革而突显出来，生产结构与需求结构的差异，使得中国农业已经面临着发展的危机，结构调整势在必行。“蓝箱”补贴的实施则对于农业结构的调整有促进作用。例如，在加强农业生态环境保护而采取退耕还林措施的同时，可以充分利用“蓝箱”政策的规定对农民进行适当补贴，减少或缓冲由此给农民收入带来的冲击。同时，“蓝箱”补贴的实施具有相当的灵活性。“蓝箱”补贴具体制度设计上，中国应在促进结构调整的基础上，逐步将限产计划下的补贴列入财政预算，适当启用“蓝箱”补贴，可以将“蓝箱”补贴作为“黄箱”补贴调整的主要方面。改变以往农业补贴范围广、间接补贴多，直接补贴少、隐性补贴为主，公开补贴为辅的补贴政策现状，增加对农民的公开的直接补贴，增强补贴的有效性和针对性，促进农业发展，有利于实现农民的生存权与发展权的实现。
五、“白箱”补贴：以生存权与发展权平等为中心的我国农业补贴的创新发展
WTO规定的农业补贴有“黄箱”、“蓝箱”和“绿箱”三种。农业补贴作为世界绝大多数国家尤其是发达国家支持和保护本国农业的一种基本政策，对国内的农业生产和农民生存与发展有着巨大的影响。以生存权与发展权平等为中心的农业补贴制度仅有“黄箱”、“蓝箱”和“绿箱”是不够的，需要创造性地增加“白箱”。农业补贴的文化本质是人本文化、理性文化与弱者救助文化。对于文化的回归，呼唤更多的人文关怀，要求给与弱势群体—农民，弱势产业—农业，更多的关注、更多的实质性投入。“白箱”补贴的出现正是符合了这一题中之义。具体而言，基于生存权与发展权平等为中心“白箱”补贴，在定性上，“白箱”补贴具有兜底条款的性质；在规则的制定上，由WTO作出原则性规定，各成员可以根据具体情况作出具体规定和灵活变通；在规定的内容上，以实现生存权与发展权的平等为目标。就中国而言，“白箱”补贴实施重点在保证生存权与发展权平等实现的重要领域。
（一）新设“白箱”补贴的原因分析
一项新的制度设立和产生往往是因为原有制度设计存在缺陷，无法满足现实发展的需要。在WTO框架下，创建“白箱”补贴制度的原因主要在于以下四个方面：
1．农业补贴的本质要求。农业补贴的本质要求增设“白箱”为农业和农民提供更多利益。国家在决策中不仅不能损害农民利益，而且要增进农民利益。农业补贴就是减少对农民利益的索取，尽量增加农民利益的重要手段。农民作为社会的弱势群体，承担了基本粮食供给等大量的社会责任，而其所得的确与付出的明显不等。特别是发展中国家，大多数为了增加国家力量，都尽量发展工业，有些甚至以牺牲农业为代价，导致了农民利益被严重剥夺。在现代社会中，不论是发达国家还是发展中国家，都不能无视农民利益的诉求，应该为增进农民利益多做贡献。农业补贴的经济本质表现在经济权利、经济民主与经济发展三个方面，这三个方面体现在农业补贴上就要通过农业补贴的制度安排实现农民的经济权利、经济民主与经济发展。这些目标的实现仅靠现有的农业补贴是不够的，需要一种新的补贴形式—“白箱”补贴，给予农民更多的经济利益。农业补贴的政治本质主要体现在国家通过国家权力的行使保证让更多的人分享发展的成果，实现农民的利益和民主自由发展的意志。农业补贴的制度本质在于生存权平等与发展权平等，从微观角度看，农业补贴解决的是农民个体生存权与发展权问题，工业反哺农业，后发优势产业反哺先发弱质产业是历史必然要求，农民在生存与发展上与其余社会主体存在起点不公平、过程不公平乃至结果不公平，只有通过倾斜性制度配置才能调节至社会公平。倾斜性的制度配置要求国家通过对原有制度的完善和新的制度设计来实现对农民的倾斜性保护，“白箱”补贴的出现正是符合了这一题中之义。
2．现有农业补贴制度的缺陷要求进行制度完善。现有农业补贴制度的缺陷主要体现在无法实现对农业的全面保护和农民利益的深入保护。现有的农业补贴制度是在WTO框架下，由发达国家的主导的，各国妥协的产物，维护的主要是发达国家的利益。由于发展中国家话语权的缺失，发展中国家的农业发展和农民利益受到了严重的损害。根据WTO的规定，“黄箱”补贴迟早都会被取消，而“蓝箱”补贴却还“前途未卜”，“绿箱”补贴的实施尽管不受限制，但在各国平等的条件下无法实现对发展中国家农业和农民的倾斜性保护。此时就需要一种新的补贴制度对之进行规范，“白箱”补贴恰好能弥补现有农业补贴制度的不足。
3．农业的弱质性产业性质要求。尽管农业的地位如此之重要，但是在整个国民经济发展中，农业却始终处于弱势地位，相对于其他产业来说具有弱质性特征。农业的发展状况直接关系着农民利益，而且从发展的眼光来看，农业的发展会影响其他产业的发展。因此，给予农业更多保护，不仅是对农业本身的保护，也是对其他产业发展的支持。
4．生存权与发展权平等理念的现实要求。生存和发展是人类自身最基本的问题之一。通过农业补贴可以改善农业、农村发展资源瓶颈，最终推动农民生存权与发展权的实现。农业补贴在实践中也较大程度上解决了农民生存权的问题，并且通过提高农民能力逐步解决农民发展权的问题。但是现有的农业补贴制度，由于发达国家的强权作用，更多地关注的是发达国家的农业和农民的生存权与发展权，对发展中国家的生存权与发展权关注较少，无法实现发展中国家和发达国家之间生存权与发展权的平等。农业补贴制度作为对农业支持的最直接手段，需要更多地关注发展中国家农民的生存权与发展权，不仅保证发展中国家的农民能够体面地、有尊严地生存，而且能够实现最大化的自我发展，获得和发达国家农民平等的机会。要实现生存权和发展的平等，对于农业补贴来说，就是要进行制度的革新，通过新增“白箱”补贴来促进生存权与发展权平等的实现。
（二）以生存权与发展权平等为中心“白箱”补贴的具体制度设计
1.“白箱”补贴法律制度的规则设计
首先，在规则的定性上，“白箱”补贴具有兜底条款的性质。“兜底条款”作为一项立法技术，被广泛运用于各领域、各层级的法律、法规、规章等法律文件中，是在列举相关具体行为或种类之后的概括性或原则性的条款。“兜底条款”之所以被广泛运用主要是由于立法者无法穷尽并预测一切可能的情形，于是借助于兜底条款立法技术，意图达到法律涵盖范围的最大化。其目的就是在于严密法网，堵截法律漏洞，以便于法官在没有明确法律依据的情况而又必须对相关案件作出裁判时能够有自有裁量的空间和可能。同理，农业补贴制度也需要这样一个“兜底”条款。现有的农业补贴制度没有“兜底”性条款，“绿箱”明确规定了十一项内容，而将来有可能被取消的“黄箱”和“蓝箱”则也是具体规定了禁止实施的内容。笔者所设计的“白箱”补贴在定性上是一种“兜底”性条款，只要是有利于农业生产和农民利益保护的生存权与发展权平等的现有补贴措施以外的补贴措施就属于“白箱”补贴范围。
其次，在规则的制定上，由WTO作出原则性规定，各成员可以根据具体情况作出具体规定和灵活变通。WTO作为国际贸易组织，其成员来自不同的地区和国家，有着很大的差异性。如果不顾各个成员的特殊情况，都采取一致的规定，肯定会阻碍一些成员的发展，虽然现有的农业补贴制度对不同成员也有所差异，例如AMS的规定，但是这些并不能满足特殊成员发展的需要，特别是发展中国家的生存权与发展权无法实现与发达国家的平等。因此，对于“白箱”的规定，笔者认为，WTO作为具有一定约束力的国际经济组织，其规定不宜过于具体，只要作出原则性的规定即可，具体的可以由各各成员方根据自身的具体情况作出具体规定，并且允许灵活变通。
2.“白箱”补贴法律制度的理念
“白箱”补贴的内容应更多的关注与实现生存权与发展权平等有关的农业补贴制度内容，以促进弱势成员与弱势群体利益的实现为基本理念。农业补贴通过法律制度架构保证农民生存利益与发展利益，在农业补贴中，农民是利益主体，经济利益、政治利益等都是农业补贴的利益内容。“白箱”农业补贴法律制度的设计必须关注弱势成员、注重弱势群体利益的实现。具体来说，“白箱”农业补贴制度在以促进弱势成员与弱势群体利益的实现为基本理念时，要注意以下几个方面：一是以“白箱”农业补贴制度强化弱质产业生存。农业是一项弱质产业，但是在整个社会的发展中具有基础地位。农业作为极为重要的弱质产业必须予以强力扶持，这是基于社会整体利益而做出的判断，制度倾斜表达了农业发展对实质公正的诉求。“白箱”农业补贴制度的设计，要根据人的发展和社会发展的需要，对农业发展制度进行合理可行的设计，体现人的主观价值取向，促进弱质农业的现实发展需要。二是以“白箱”农业补贴制度促进落后区域发展。从国际视角看，农村是更为落后的区域，发展中成员的落后在很大程度上就是落后在农村区域。农业补贴在农村区域的制度倾斜具有充分性和必要性。在目前的发展中，农村与城市存在巨大差距，“白箱”农业补贴法律制度的设计在协调农村与城市的竞争与合作中，促进落后区域的发展，最终实现社会发展良性状态。三是以“白箱”农业补贴制度促进弱势成员与弱势群体利益的实现。发展中成员是国际社会发展中的弱势成员，农民是一成员区域内发展的弱势群体，而发展中成员的农民则是弱势中的弱势，亟需更多的利益保护。“白箱”农业补贴制度的设计就是要弥补现有农业补贴法律制度下对弱势成员和弱势群体利益保护的不足，实现他们的利益。
3.“白箱”补贴法律制度的基本原则
第一，互补性权利义务—弱势群体保护的倾斜性差异原则。“白箱”补贴制度的建构是为了实现生存权和发展权的平等，是为了保证处于弱势地位的发展中成员和弱势群体基本生存权和发展权的实现，保证其更多利益的实现。正如罗尔斯所说，对于最缺乏优势的人们，必须遵循差别原则，尽力降低自然天赋给人们带来的不利影响。当然，差异原则并不等同于要求结果的平等，也不要求根除不平等的天赋，而是对收益与责任的方案进行安排，使得最不利的人们得到幸运资源。社会中最需要帮助的是那些处于社会底层的人们，他们拥有最少的权力、机会、收入和财富，社会不平等最强烈的体现在他们身上，他们是“最不利者”。而一种正义的社会制度应该通过各种制度性安排来改善这些“最不利者”的处境，增加他们的希望，缩小他们与其他人之间的差距。这样，如果一种社会安排处于某种原因不得不产生某种差异安排，那么，它只有最大程度的有助于最不利者群体的利益，才能是正义的。延伸到国际领域，我们可以看到，尽管在经济全球化背景下，广大发展中国家日益贫困化与边缘化的问题已引起国际社会的广泛关注，也采取了一定的行动。我们可以预见，为了国际社会的良性发展，今后的国际经济立法将比以前更多考虑发展中国家特殊利益及其需要，在一定程度上改变当前立法的“倾斜天平”倾斜度，“白箱”补贴制度的创新性设计正是国际利益的“倾斜天平”在农业补贴法律制度中的体现。但是，国际社会毕竟只是一个处于“原始状态”的社会体系，它的宏观主体，即主权国家，从本质上讲仍然是趋利避害的私利追求者。对于原来对己有利的国际经济法体系，发达成员更愿意的是保持与扩大在其中的既得利益，而不是心甘情愿的拱手相让。因此，我们在农业补贴制度重中，必须针对发展中国家所处的弱势地位，基于生存权与发展权平等的要求，以“白箱”补贴制度加强对发展中国家农民和农业的保护，并给与必要的倾斜性差异制度保护。
第二，原则性与灵活性相结合原则。当今世界是一个多元文化的世界，WTO各成员之间存在巨大的差异性，“白箱”农业补贴法律制度的设计必须考虑到这些差异性的存在，因此在制度的设计中，要确立原则性和灵活性相结合原则。因为“白箱”补贴的设计是由WTO进行统一的原则性的制定，预先为各成员制定使用的方向和手段等，以防止某些成员的滥用。在制定“白箱”补贴法律制度时必须坚持原则性，否则，就会偏离“白箱”农业补贴制度的方向，法律制度的性质就会改变；但“白箱”农业补贴法律制度的制定又要求在原则允许的限度内，根据具体情况，对某些问题作出灵活的规定。原则性是主要的、决定性的，灵活性是原则性的体现；但没有灵活性，原则性也不能得贯彻和落实。具体来说，在国际经济关系中，应尊重不同国家发展的差异性；认同不同经济制度的共存，在国际经济规则制定中，应体现多国利益，坚持多边主义，鼓励支持对话、协商和谈判来解决争端，保证各国参与国际经济规则的平等权利。在平等的基础上，加强合作，共同解决地区的、国际性的问题，实现多元共生的和谐局面。就中国的情况而言，中国在实际运行“白箱”时，也不得超越WTO的原则性规定，应在WTO框架下实施。但是可以结合中国的现实特殊情况实施，例如中国农业人口的绝对数量和相对数量与其他大部分国家相比都很庞大，尤其是绝对数量的庞大会导致农业补贴的压力巨大，因此在实施的方式上就可以采取多样化，灵活运用，如在现金补贴有压力时，可以灵活地通过其他的利益或实物措施来替代，只要不违反WTO的原则性规定即可。
（三）以生存权与发展权为中心的“白箱”制度在中国的运用
如前所述，“白箱”补贴是在农业补贴的本质要求、现有农业补贴制度的缺陷要求、农业的弱质性产业性质要求和生存权与发展权平等理念的现实要求下应运而生的。而在具体的制度设计上，是一种由 WTO进行原则性的规定、各成员根据实际情况灵活实施的，以实现生存权与发展权平等为目标的具有兜底性质的制度。那么，就中国而言，“白箱”补贴在中国的运用要体现重点。就中国的现状而言，“白箱”补贴的重点领域在于以下几个方面：
一是农业生产的重要领域，如粮食生产领域、大豆、棉花等基本农产品生产领域等，这一领域主要是关系国家粮食安全和农业稳定的基本农业生产领域。对这些农业生产的重要领域的“白箱”补贴内容可以是对“绿箱”、“蓝箱”和“黄箱”的补充，如基于粮食安全考虑的补贴，也可以是原有三箱以外的补贴，如在现代生物技术广泛应用于农业生产可能危及传统农业、生物物种甚至人类安全的情况下，为尽量减少不可预测的现代生物技术对农业的影响而采取的对主要农业生产进行补贴，鼓励种植传统安全农作物的补贴措施。二是与农业生产密切相关的基本领域，主要是农业资源与环境。农业资源与环境作为农业生产的基本领域，不仅关系到农业生产，而且影响整个人类的生存与发展，必须给与必要的特殊保护，例如传统农业资源，随着社会的发展，物种灭绝的速度越来越快，生物多样性受到了严重威胁，因此有必要对这些濒临灭绝的农业资源进行特殊保护，可以对从事这方面保护的人员给与比一般农业资源保护人员更多的补贴。三是关系农民生存和发展的重要领域，如农民的教育问题、农民的社会保障问题等，特别是对年老农民和失地农民的社会保障问题。这个领域的补贴直接关系着农民的生存和发展状况，必须给与更多的关注和投入。可以采取的具体措施是，建立农村发展补贴，包括保证农民基本生存的农业社会保障福利补贴（如基本医疗）、鼓励有知识、有技能的青年投入农业的青年农民安家和农场现代化补贴、农村环境维护补贴、农产品标准培训补贴、农村发展计划补贴、农民转移土地经营权补贴、自然条件恶劣地区补贴等。四是影响农业生产和农民正常生活的重大突发紧急事件，主要是指一些突发性的自然灾害、疫病疫情和突发的社会问题，可能造成农业生产受损严重和农民无法正常生活的情况，这时需要国家给与更多的补贴和临时应急性补贴。
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