〔摘 要〕在《联合国海洋法公约》诞生之前,南海争端的重点是对岛屿的争夺以及对其主权的确认。《联合国海洋法公约》诞生后,南海争端主要表现为海洋权益的争端。由于海洋法公约存在不足,一些周边国家借此曲解公约,大肆瓜分南海海域,并以此来谋求对南海各岛屿的占领。但海洋法公约同时也为解决南海争端提供了一个基本的框架,以《联合国宪章》、《联合国海洋法公约》和相关国际法为基础,通过各国友好、和平协商,才是解决南海争端的最好途径。
中国是最早发现和开发南海的国家,也最早持续对南海诸岛行使主权管辖。早在汉代,我国就有关于南海的记载,到了元代,南海诸岛就已归我国管辖。近代以来,虽然中国屡遭外敌入侵,但当时的中央政府在处理南海问题上还是比较积极的。二战后,中国国民政府派遣军舰从日军手中收复南海诸岛,对南海海域及其170多个附属岛、礁进行了测量,并根据各岛礁在南海的地理位置及其它特征,对它们进行了重新命名。1947年,国民政府在综合各方意见的基础上,并结合对南海的实地测量以及中国对南海主权的历史依据,决定以“九条断续线”(又称“U形线”)作为中国南海的疆界线,并将其收入《中华民国行政区域图》,公开发行。〔1〕但由于南海的独特地理位置和其丰富的自然资源,南海周边的国家都对它虎视眈眈,纷纷争夺南海岛屿,划分海域,企图长期占据。此后很长一段时间内,中国政府都没有在整个南海区域内完全行使其主权,而当今国际关系仍然建立在主权国家的独立基础上。〔2〕这就为后来的南海争端埋下了伏笔。
一、《联合国海洋法公约》诞生以前的南海争端
菲律宾、越南是除中国外,较早对南海提出主权的国家。在1982年《联合国海洋法公约》颁布前,菲律宾、越南(1975年前为南越)等国主要通过抢占南海的岛屿,进行军事占领以达到其目的。
(一)菲律宾与中国在南海的争端
1946年7月23日,刚获得独立不久的菲律宾政府就公开表示出拥有南沙群岛主权的愿望。此后菲律宾政府曾多次派人进驻到南沙一些岛屿,到目前为止,菲律宾政府一共侵占了9个岛礁,并在各占据的岛礁上派军驻扎,如自1971年占领了南沙群岛第二大岛———中业岛后,菲政府、军方和民众团体出资对该岛进行了大规模的开发,使岛上的军事设施更加完善。菲律宾政府一边对南沙进行军事占领,一边大肆宣传其对南沙的所谓“主权”。但其所出示的法理依据都显得十分苍白,甚至是荒谬。菲政府完全不顾国际法的基本原则,仅凭一些主观臆造的“原则”作为其占据南沙的法理依据。在20世纪40、50年代,菲政府先后抛出“安全原则”、“邻近原则”,企图将南沙进行长期占领置中国国家利益于不顾;同时,菲律宾政府还以发现“无主地”(res nullius)为由,完全不顾中国政府和中国人民已经发现、开发和管理南沙数千年的历史,而就在此前的1946—1947年,中国政府已经对整个南海及其附属岛屿进行了重新测量和命名,并划出了海上的疆界线。菲方的主张完全在中国的海疆线以内,只是因为当时中国海军没有派驻军队到南沙所有岛屿,才让菲方有机可乘。
事实上,无论是从国际法的理论还是实践来看,将“安全原则”、“邻近原则”可以作为领土取得的依据是没有理由的,而且国际法对“无主地”的定义也是相当明确,〔3〕菲方的观点可以说根本就不值得一驳。
(二)越南与中国在南海的争端
越南(1975年前为南越)是另一个试图争夺南海主权的国家。以西贡吴庭艳为首的南越当局,在美国的支持下,从20世纪50年代开始,多次侵占我国的西沙群岛和南沙群岛。1956年,南越政府出兵侵占我国西沙群岛的珊瑚岛、甘岛等岛屿,同年,南越海军侵入我南沙群岛南威岛,并宣称对我国西沙群岛和南沙群岛拥有传统主权。南越政府的侵略活动在20世纪70年代达到顶峰,并由此引发了1974年的西沙保卫战,但南越在南海的侵略活动并没有因此而收敛1975年越南南北统一后,越南政府在南海问题上一改过去承认西沙、南沙为中国领土一部分的态度,不仅出动海军接收原为西贡当局占领的南沙海岛,还非法将西沙、南沙纳入其版图,改名为“黄沙群岛”、“长沙群岛”。此外,越南政府加强在岛上的军事设施,企图以此为据点,将更多的南沙岛屿侵占,越南的疯狂行为引起了中国政府和人民的警惕,并因此引发了1988年的“3·14”海战。
针对周边国家侵占南海的行为,中国政府多次发表严正声明进行批驳。1951年8月15日,周恩来总理就在《关于美英对日和约草案及旧金山会议的声明》中就明确指出:“西沙群岛和南威岛正如整个南沙群岛及东沙群岛、中沙群岛一样,向为中国领土,……日本投降后已为当时中国政府全部接收。”1956年5月29日,针对菲律宾政府声称南沙群岛理应属于菲律宾,中国政府发表严正声明:“中华人民共和国对这些岛屿具有无可争辩的合法主权”,“绝不容许人和国家以任何借口和采取任何方式加以侵犯”。此后,中国政府多次重申:东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛“属于中国”,“是中国的领土”。同时,对于越南政府提出的拥有南海主权历史法理依据,中国学者也进行了批驳。首先,国际海洋法视野中的南海争端对于越南官员前后就南海主权表态不一,中国政府和学者就以“禁止反言”原则进行了批驳,而越南所谓其对“黄沙群岛”、“长沙群岛”拥有历史依据也同样被中国学者驳斥。〔4〕与此同时,在南海主权遭到严重侵犯时,我国海军的英勇抵抗,击退了来犯的侵略者,保卫了领土和主权的完整。
此外,印尼、马来西亚、文莱等国则是利用其相对优越的地理位置,采取了悄无声息占领的方式,对邻近其领土的南海海域和岛屿进行小规模占领,并进行开发,以获得经济收益。
二、《联合国海洋法公约》诞生后的南海争端
在1982年《联合国海洋法公约》(下文简称《公约》)发布前,南海争端主要发生在中、菲、越三国之间,影响的范围较小,争夺的重点主要是南海的岛屿。自1982年《公约》实施以后,特别是进入90年代,对专属经济区与大陆架等海洋权益方面的争夺开始成了各国关注的重点。一个没有制海权的民族不是一个强大的民族。就中华崛起、民族复兴而言,海洋是重点。制海权对崛起中的中国尤为重要,我们必须把战略重心转向海洋。〔5〕
(一)《联合国海洋法公约》与南海争端的变化
1982年4月30日,《联合国海洋法公约》在联合国第三次海洋法会议上通过, 1994年11月16日正式生效。《公约》包括序言和17个部分,共320条和9个附件及最后议定书。其主要内容有:确定每个国家领海的宽度为从基线量起不超过12海里;每个国家有权在领海以外拥有从基线量起不超过200海里的专属经济区;沿海国的大陆架,包括其领海以外依其陆地领土的全部自然延伸,直至大陆的外缘,最远可延伸至350海里,如不到200海里者,则扩至200海里等等。可以说,《公约》是迄今为止最为完备、公正的国际海洋法律,它几乎涉及到人类利用海洋的所有问题,反映了大多数沿海国特别是第三世界国家的要求,因而得到了广泛的支持。《公约》的生效,标志着世界海洋新秩序的确立和国际海洋事务新时代的到来。〔6〕但是,南海周边的东南亚国家曲解《公约》,不顾南海作为半封闭海域以及中国对南海拥有历史主权的事实,单方面宣布实施200海里专属经济区和200海里的大陆架,大肆抢占南海海域。并企图通过所谓的“专属经济区原则”、“大陆架原则”作为它们占领相关海域内岛屿的借口,美济礁事件、黄岩岛事件、“万安北—21”石油合同区问题就说明了这一点。上世纪90年代,菲律宾挑起美济礁事件、黄岩岛事件时就宣称“美济礁、黄岩岛是在菲律宾专属经济区以内”,越南政府也称“万安北—21”石油合同区是“位于越南大陆架之上”的。〔7〕但依据《公约》的规定,专属经济区和大陆架都是以边界的划定为基础的,从来都只有以陆地领土为依据来划分海域,而不是相反。到目前为止,南海诸岛分别被越南、菲律宾、印尼、马来西亚、文莱、中国所控制,再加上台湾当局占领着南沙最大的岛屿———太平岛,整个南海争端呈现出“六国七方”的势态。
(二)《联合国海洋法公约》自身缺陷与南海问题的复杂性
《联合国海洋法公约》诞生后,南海问题更加复杂化,这与《公约》公约本身的不足和南海问题的复杂性有很大关系,具体表现在以下方面。
1、对岛屿的定义不清。根据《公约》第121条规定“岛屿是四面环水并在高潮时高于水面形成的陆地区域”,但同时又规定“除不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁,岛屿的领海、毗连区、专属经济区和大陆架应按照本公约使用于其它陆地领土的规定加以确定。”南海岛屿众多,但大多是面积在0. 1平方公里以下的岛礁,一些国家为了符合《公约》关于“维持人类居住或其本身的经济生活”的标准,人为地移民和输送物资到一些小的岛礁,以使察该岛礁达到享有海洋权益的目的。如果不对岛屿的定义进行具体地修正,南海众多小型岛礁的地位就难以确定,南海的海洋权益争端也将难以平息。
2、对各国历史权益的维护略显不足。《公约》从一般海洋法的实践出发,确定了领海、毗连区、专属经济区和大陆架制度,对各国的历史性权益也作了若干说明。如公约第7条第2款、第10条第6款、第15条等等,但在实践中,一些国家往往有意忽视这一点。以南海为例,从历史角度来看,中国人民早在数千年前就开始经营南海,对南海拥有历史性权益,是中国在南海的既得权益,这是别国所不能剥夺的。《公约》或多或少淡化了对这些内容的说明与解释,而这些说明对于解决南海争端又是具有重要意义的。
3、对南海岛礁的人工设施问题没有相应的条文来约束。这主要体现在南沙群岛上,南沙群岛由200多个极小的岛、礁等组成,其最大岛屿———太平岛面积亦不过0. 43平方公里,许多小的岛礁面积不过0. 1平方公里。越南、菲律宾、马来西亚等国为了保障其在南海的“成果”,在一些小的岛礁上进行大量的建设,修建防护堤坝,建立营房和其它军事设施,久而久之,这些人工设施就成了整个岛屿的一部分,但这些设施又不完全等同于专属经济区上的人工岛屿。《公约》对于这类设施也没有严格规定,但随着这类设施的完善,他们也因此而成为一种永久性设施了。那么,对该岛礁的主权确认的困难将会增加。
4、南海本身地理位置的重要性和丰富的资源,将南海争端复杂化了。南海地处太平洋与印度洋的枢纽,成为各大国关注的对象,特别是美、日这样严重依赖海洋运输的国家,南海的安全与自由航行关系到他们的切身利益。区域内的小国也试图通过借助区外大国的力量,来确保其既得权益,同时达到平衡地区力量的目的。另一方面,东盟在建构地区安全共同体方面发展迅速, 1992年7月22日,东盟第25届外长会议通过《东盟关于南中国海问题的宣言》,这是东盟首次在这一问题上进行合作,并采取共同立场,引起国际社会的关注。显然,东盟通过合作大大增强了在南中国海争端上的发言权。此外,该宣言的发表也意味着南沙争端已被东盟国际化了,这使问题更加复杂和更难解决。〔8〕
经济全球化加深了国家之间、国家与国际组织之间的相互依赖性,形成了各种纵横交错的相互牵制、相互制约的关系。〔9〕要实现双赢和共存,要解决共同面临的全球性问题,维护亚太地区的和平稳定,各国就必须加强国际合作,在合作中竞争,通过竞争进一步加强合作。〔10〕《公约》的颁布和实施为国际合作解决南海争端提供了一定的法律依据和指导原则。因此,各国应该重视国际合作,以《公约》和相关国际法为依据,通过和平协商解决争端,这才是解决南海争端的最好途径。
三、《联合国海洋法公约》机制下南海争端的解决
促进国际合作,又设法阻止单边挑衅,从而维护国际法治秩序的稳定发展,成为当代国际法治面临的一个新的课题。〔11〕《联合国海洋法公约》的最大特点在于:它并不是一堆僵化的条文,它没有剥夺各国在和平协商的基础上,创造性做出合理安排的空间。《公约》的实施,在很大程度上只是提供了各国应该遵守的精神和框架。因此,它对于南海争端的解决,特别是在国际合作解决海洋权益争端和阻止单边挑衅行动方面仍有积极意义。在解决南海争端的问题上,中国政府可以根据《公约》的有关原则,结合南海争端的实际,和平解决问题。
(一)《联合国海洋法公约》的积极意义
1、《公约》强调以《联合国宪章》为依据,采取和平解决的方式解决争端。《公约》第十五部分“争端的解决”第279条规定“各缔约国应按照《联合国宪章》第二条第三项以和平方法国际海洋法视野中的南海争端解决它们之间有关本公约的解释或适用的任何争端,并应为此目的以《宪章》第二十三条第一项所指的方法解决。”很显然,《公约》的立法宗旨在于和平解决地区间的海洋权益争端,维护地区的和平与安定。这与《联合国宪章》和其它国际法的宗旨是一致的,强调通过“谈判、调查、调停、和解、公断、司法解决、区域机关或区域办法”等方式来解决争端,这也体现了最初的立法意图:不仅要维护各国的海洋权益,还要保证世界的和平。
2、《公约》强调了各方在解决争端上的自主性。《公约》第280条规定“本公约均不能损害任何缔约国于任何时候协议用自行选择的任何和平解决他们之间有关本公约的解释或适用的争端的权利。”按公约的解释,各相关国之间的协议的权威性是高于《公约》的,这就为各国友好协商,创造性地做出合理安排提供了广阔的空间。《公约》是一项全球范围内适用的法律,而各地区海洋情况不同,历史、文化各异,各国在相关现代国际法的原则下,自由、灵活安排,合理解决争端,这样既不违背国际公认的公平、正义等原则,也保证了各自的利益。事实上,无论是《联合国宪章》,还是其它的现代国际法,都强调各国的自主安排,地区争端由地区解决,这一点也体现了国际法所公认的国家主权原则。
(二)中国解决南海争端应当注意的几个方面
我国政府在解决南海争端的问题上,可从以下几点着手:
1、正视国家主权的相对性,完善解决南海争端的对话机制。长期以来,各国在南海地区争相抢占岛屿,瓜分海域,排他地提出各自的主权要求,这为解决南海争端造成了障碍。国家应该正确认识国家主权原则,事实上,国家主权具有相对性。国家主权的相对性,意味着国家主权相互制约,一国主权的行使必须尊重他国主权,〔12〕国家基于自身的利益,或者国际社会的共同利益,可以将其部分权利或权力相互让渡。2001年中国与东盟共同签署的《南海各方行为宣言》正是国家主权相对性的体现,它标志着围绕南海问题展开的地区对话机制已经初步建立。实践证明,如果主权国家过度强调国家主权,就会给合作带来问题。只有各国真正停止任何不利于南海局势稳定的做法,才能为和平解决南海争端创造一个良好的前提条件。中国作为本地区的一个大国,有责任为解决地区争端起带头和推动作用。对话协商已经成为维护国家主权的主旋律。〔13〕中国应在《南海各方行为宣言》的基础上,与相关各方展开对话,正视国家主权的相对性,共同完善解决南海争端的对话机制,使各国能在将来有效地遵守各自的承诺,为进一步解决南海问题创造条件。
2、以多边条约为基础,加强国际合作。国际合作既是国家的权利,更是国家的一项义务。1945年《联合国宪章》在其宗旨中规定:“促成国际合作,以解决国际间属于经济、社会、文化、及人类福利性质之国际问题。”1970年《国际法原则宣言》将“各国依照《联合国宪章》彼此友好合作之义务”列为国际法基本原则之一。1975年的《赫尔辛基宣言》也将“国与国之间的合作列为十项原则之一加以规定和确认。此外,《各国经济权利义务宪章》和《维也纳宣言和行动纲领》等多边条约都强调了国际合作的重要性。可以说,国际合作是国际社会相互依存的产物,是各国共同发展不可缺少的重要保证。国际社会的实践清楚地表明了国际合作深度与广度的发展,而且国际合作不再限于与联合国进行合作,国际社会成员之间彼此合作也成为一种现实和要求。〔14〕我们应该以上述多边条约为基础,加强国际合作,严格遵守《南海各方行为宣言》,积极推动南海争端的解决。总之,在追求各自的国家利益时,我们还应关注别国的利益和国际社会的整体利益,通过国际合作的方式使各方利益协调发展。
3、调整外交政策,合理确定外交谈判的目标与预期。为了解决南海争端,中国必须与时俱进地调整传统外交政策。如对我们传统的“不结盟”外交政策的内涵应作重新界定,使之适应基于共同利益、共同发展、共同安全的地区合作机制的需要。〔15〕中国在调整外交政策的基础上,通过谈判来取得自己的合法海洋权益是最好的途径。因此,加强谈判技巧研究,合理地设定外交谈判目标与预期,对尽快解决南海争端有重要意义。另外,在我国与东盟关系正处于良好上升阶段的情况下,利用这一契机,加快谈判,让海洋划界和陆地划界一样,得到有效地解决,积极推动双方关系的巩固与稳定。
4、全面研究南海问题,为我国将来在谈判桌上获得主动创造条件。《公约》内容丰富,几乎涵盖了有关海洋开发、利用与管理的所有方面,无论是从一般的规定,还是争端的解决方面,我们都应该仔细研究,特别是在处理和周边国家的海洋权益争端方面,《公约》将是维护我国海洋权益的最好利器。我国政府和人民开发、管理南海已经有数千年的历史,历史上流传至今的有关南海的记载非常丰富。在越南主张对西沙、南沙拥有历史主权的同时,我们也应针锋相对,从历史上的经验来讲,这是非常有效的。同时,加强对南海的环境资源调查也非常必要,掌握了全部的资料后,在谈判桌上才有可能占主动;加强对南海环境资源调查的另一个好处在于,它有助于我国政府在开发南海上做出正确的决策。众所周知,南海远离大陆,开发难度较大,充分熟悉南海环境资源,可以提高将来开发南海的效率和效益;同时,熟悉南海的环境资源,对帮助我国处理与周边的专属经济区问题,有重要意义。
注释:
〔1〕Li Jinming& liDexia, The Dotted Line on the ChineseMap of the South China sea,Ocean Develop-ment&InternationalLaw,Vol(34), 2003, pp. 287-295.
〔2〕李伯军:《论国际法上界定“干涉”存在的问题》,《湘潭大学学报(社科版)》2007年第4期,第72页。
〔3〕根据《国际法》相关内容,占领的客体只限于不属于任何国家的土地,这种土地或者完全没有人居住,或者虽然有土著人居住,但该土著社会不被认为是一个国家。任何国家的领土,都不可能是占领的客体。具体见〔英〕劳特派特修订:《奥本海国际法》上卷, (第二分册),王铁崖、陈体强译,商务印书馆,1981年,第75页。
〔4〕赵理海:《从国际法看我国对南海诸岛无可争辩的主权》,《北京大学学报》(哲社版)1992年第3期,第30—40页;李国强:《南中国海研究:历史与现状》,黑龙江教育出版社,2003年,第410—411页。
〔5〕尹全海:《论中国地缘战略之两难选择》,《湘潭大学学报(社科版)》2006年第1期,第121页。
〔6〕薛桂芳:《〈联合国海洋法公约〉体制下维护我国海洋权益的对策建议》,《中国海洋大学学报》(社会科学版)2005年第6期,第13页。
〔7〕李金明:《21世纪南海主权研究新动向》,《南洋问题研究》2004年第1期,第85页。
〔8〕柯山:《东盟国家的安全合作及其影响》,《南洋问题研究》2002年第2期,第82-83页。
〔9〕罗会钧:《论经济全球化背景下改善南北关系的途径》,《湘潭大学学报(社科版)》2006年第3期,第132页。
〔10〕周琦,陈雪娇:《冷战后的亚太大国关系及其特点》,《湘潭大学学报(社科版)》2006年第6期,第117页。
〔11〕李杰豪:《析“先发制人”战略对国际法治的冲击与影响》,《湘潭大学学报(社科版)》2005年第2期,第112页。
〔12〕刘健、荣玫:《国际刑事法院刑事合作的基本原则》,《湘潭大学学报(社科版)》2007年第2期,第99页。
〔13〕江国华:《近代主权概念的演变及其元价值》,《湘潭大学学报(社科版)》2004年第5期,第35页。
〔14〕蔡高强、徐徐:《论艾滋病防治中的国际合作》,《湘潭大学学报(社科版)》2007年第4期,第64页。
〔15〕周琦:《朝核问题六方会谈及其启示》,《湘潭大学学报(社科版)》2005年第2期,第141页。
「 支持！」
WYZXWK.COM
您的打赏将用于网站日常运行与维护。
帮助我们办好网站，宣传红色文化！
欢迎扫描下方二维码，订阅网刊微信公众号
