内容摘要：以2003年卢拉上台为起点，至今巴西劳工党已经连续执政10余年。期间，劳工党采取了有的放矢的经济改革措施，其中包括积极的社会政策、稳健务实的宏观经济政策、成功地应对了国际金融危机的冲击以及产业结构调整等。巴西经济发展一度取得了重要成就：中产阶级队伍持续扩大;国际评级得到提升;实现了由国际货币基金组织的债务国向债权国的转变;成为世界第六大经济体。但是，罗塞夫总统执政后，在国际金融危机爆发后使巴西经济面临不利的外部因素作用下，上述很多成绩似乎正在消失，并导致巴西社会很多深层次的问题涌现出来。2013年巴西爆发了近20年来最大规模的抗议示威游行。从表面上看，示威者是在政府对基础设施、教育、医疗等公共投入不足的情况下，将大笔资金用于场馆建设表示强烈反对，而实际上是巴西民众对当前经济增长缓慢、社会问题突出、贪污状况严重等深层次问题不满的一次总爆发。
关 键 词：巴西;社会动荡;劳工党;经济改革
简介：杨志敏，男，经济学博士，中国社会科学院拉丁美洲研究所经济研究室副主任，研究员。
回顾巴西近百年走过的发展道路，似乎总是交替出现繁荣和危机，因此被形象地称为“钟摆型”发展道路：经济繁荣之后迎来经济危机;危机过后面临发展道路的抉择和经济政策的调整。20世纪80年代后期、90年代初以来，巴西开始了以新自由主义为核心内容的经济改革进程，而2003年卢拉领导的劳工党上台执政后，巴西的经济改革进入一个新的发展阶段。
一、20世纪90年代经济改革形成的历史欠账
20世纪90年代，巴西的经济改革主要围绕“三化”(国有企业私有化、贸易自由化和金融自由化)展开。其主要目的在于减少政府的干预，发挥市场的作用。在改革后的大多数年份，巴西经济保持了增长，通胀问题得到了遏制，对外贸易实现了增长，企业效益得到了提高，政府财政负担有所减轻，改革取得了明显成效。但是，经济改革过程中也出现了一些值得思考的问题(如私有化削弱了国家对经济的控制能力，忽视了社会公平和社会正义等问题)。
私有化政策在一定程度上削弱了国家对经济的控制力。20世纪八九十年代，在新自由主义改革的政策取向下，巴西掀起了国有企业私有化浪潮。当时，对国有企业实行私有化似乎是全球趋势，不过，大多数国家和地区实行私有化是为了提高企业的效率和竞争力，而巴西则是希望通过私有化，缓解公共部门日益加重的财政压力。巴西政府认为，通过出售国有企业，不仅能增加政府收入，甩下亏损企业的包袱，减轻政府负担，还能增加政府的税收。
至20世纪90年代末，巴西的大批国有企业，甚至包括一些具有战略地位的国有企业，被私有化。例如，科洛尔执政时期被私有化的国有企业有米纳斯吉拉斯州的钢铁公司，卡多佐执政时期被私有化的国有企业有淡水河谷公司，等等。巴西最大的国有企业巴西国家石油公司因受到宪法的保护而没有被私有化。巴西的私有化计划是十分庞大的。20世纪90年代，国有企业私有化收入是巴西公共财政收入的主要来源。据统计，1990～1999年，巴西私有化收入高达717亿美元，其中工业部门的私有化收入占私有化总收入的3/4。①
不过，在巴西政府对国有企业实行私有化使其公共财政状况得到有所改善的同时，却削弱了国家对经济的控制能力。就此问题在2002年巴西大选时引发了激烈争辩。有分析认为，正是私有化政策使巴西本国的研究开发机构被弃置，而被跨国公司取而代之。据统计，巴西资本货物进口额由1994年的75亿美元升至2001年的148亿美元，同期半成品的进口额从6亿美元升至273亿美元。尽管外资大量流入，但巴西的固定资本投资率仍然较低，在跨国公司领导下进行的巴西经济现代化，既没有促进巴西资本积累率的提高，也没有促进巴西的国际竞争力。②
此外，巴西政府一直存在“重增长、轻分配”的理念，结果造成社会收入分配严重不公、贫富差距问题严重。90年代改革后期，巴西政府已经注意到上述问题，不仅在文化、教育、卫生等领域采取措施，而且还在社会保障制度方面进行了改革，以缓解社会矛盾，减轻民众的不满情绪。但是，市场化的改革导向、政府财政控制力的下降等因素并未使上述社会问题得到有效解决。这使得社会公平和正义遭到严重忽视，成为20世纪90年代改革遗留的历史欠账之一。③
2013年巴西爆发了近20年来最大规模的抗议示威游行。先是巴西民众就因政府计划上调公交票价而开始了抗议活动，而到了联合会杯赛期间抗议浪潮又与足球赛事交织，犹如“火借风势，风助火威”一般，演变为大规模的游行示威活动。表面上看，示威者是出于对政府在基础设施、教育、医疗等公共投入不足的情况下，将大笔资金用于场馆建设表示强烈反对。实际上，压垮巴西社会平静最后一根“稻草”是巴西民众对当前经济增长缓慢、社会问题突出、贪污状况严重等深层次问题不满的一次总爆发。
二、劳工党政府的经济改革措施
2003年，巴西劳工党在大选中获胜，迄今已连续执政10余年，经历了3届政府(2003～2006年和2007～2010年的卢拉政府;2011年至今的罗塞夫政府)。卢拉政府一方面继承了前任卡多佐政府8年执政期间所实行的对内改革、对外开放的基本政策，同时还积极采取措施，纠正或弥补前期改革中留下的问题。
第一，积极的社会政策。前后3届劳工党政府始终如一地关注社会公平问题，相继推出“零饥饿计划”、养老金改革和税收改革等多项再分配调整方案。其中，在推行“零饥饿计划”时，政府大量削减行政开支，并专门成立了主管社会发展和消除饥饿的机构，实行多种社会资助计划。与此同时，政府还通过分配未耕种土地、增加农作物种植资金支持、设立土著人居住区、重新启动东北部开发管理局、减少农村合作社税负、鼓励私人银行向小农场和合作社借贷等措施进行扶贫;此外，政府还实施了“家庭救助金计划”等扩大再分配的政策。巴西率先实行的“有条件现金转移支付计划”曾被作为一条反贫困的成功经验由联合国相关机构推广到其他国家。积极的社会政策、经济形势的好转和就业的增加，使巴西在减少社会贫困方面取得了明显成效：2001年，巴西的贫困率为37.5%，赤贫率为13.2%;2011年，这两个指标分别降至20.9%和6.1%，贫困率和赤贫率分别减少了16.6个和7.1个百分点(见图1)。
图1 2003～2011年巴西的贫困率和赤贫率变化(%)
资料来源：CEPAL, Panorama Social de Américal Latina, 2012, Santiago de Chile, Cuadro 1, p. 14.
第二，稳健务实的宏观经济政策。进入21世纪以来，由于国际市场对能源、矿产品和大宗农产品的需求持续旺盛，巴西此类产品的出口量大幅增长，贸易比价不断改善，政府的贸易收入和税收收入持续增加。在财政收入明显改善的情况下，巴西政府实行“财政责任法”，坚持严格的增收节支原则。2004年，巴西政府还曾一度提高年度财政盈余指标，力求在收入高的年份多留一些余地，以备在出口商品价格下跌的年份投入使用。与此同时，巴西利用财政状况好转的时机主动偿还外债和改善债务结构。例如，巴西于2005年年底提前偿还了欠国际货币基金组织的全部债务。又如，巴西通过发行本币债券替换了大部分布雷迪债券，并将债务的平均期限延长了3.7年。目前，巴西的政府债券总额中本币债券已占70%以上。
最近10多年间，巴西政府通过实施通货膨胀目标制等办法较好地克服了通胀压力。相比之下，货币升值的压力要比通胀问题严重。造成货币持续升值压力的原因多种多样，例如，初级产品出口繁荣带来大量贸易盈余，每年有大量的外国直接投资进入，西方国家的“量化宽松”货币政策造成大量短期投机资本涌入巴西，如此等等。巴西政府尽管采取了征收金融交易税、积极干预汇市、增加外汇储备等多种措施，但仍未能避免货币升值的趋势及其带来的损害。
第三，成功地应对了国际金融危机的冲击。2008年的国际金融危机对巴西经济造成严重冲击，主要表现为商品出口量和出口值大幅萎缩，贸易比价迅速恶化，出口购买力下降;外国直接投资大幅收缩;国内私人银行收紧或停止贷款，私人投资和私人消费减少，等等。
面对这一形势，劳工党政府果断地采取了反周期的应对方针。具体政策包括：降低存款准备金率，调低利率，国库向央行注资以增加其贷款能力;对受危机冲击严重的部门或行业减免税收，降低车辆等部分商品的购置税，降低个人所得税，削减公共开支;增加外币流动性，与中国达成100亿美元“资金换石油”协议，与美联储达成300亿美元货币互换协议;对部分商品实行进口许可证制度;扩大基础设施、住房等建设规模;设立专项基金，对中小企业、农牧业及部分重点工业部门提供支持，等等。④由于政府应对及时，巴西经济自2009年年中即出现复苏，2010年经济增长更出现7.5%的历史新高。不过，由于受西方国家经济复苏缓慢、特别是受欧债危机的不利影响，最近两年，巴西经济增速明显放慢。
第四，注重产业结构调整。巴西前期经济改革的“短板”之一是过分强调市场化和私有化等改革，而忽视对产业结构的调整。劳工党执政以来，重新强调国家产业政策的积极作用，力求加快产业结构的调整，着重提高制造业部门的国际竞争力。尽管迄今为止，巴西在调整产业结构方面的实际进展依然有限，但不可否认，巴西在制定产业政策和产业调整规划方面是走在拉美其他国家前面的。
基于政策的连续性及在经济和社会方面取得的成就，巴西劳工党政府的民众支持率节节攀升。其中，不断壮大的中产阶级是其重要的新生支持力量。一项民调显示，在罗塞夫总统就职15个月时，她的支持率高达77%，较2011年12月上升5个百分点，远远高于卢拉(54%)和卡多佐(57%)在位时的民调支持率。尤为引人注目的是，罗塞夫不仅在较为贫穷的东北部地区拥有高达82%的支持率，而且在反对党的支持率较高的东南部地区也赢得了75%的支持率。⑤
三、巴西近十余年经济改革成效分析
经过近10余年的改革，巴西经济发展一度取得了重要成就：中产阶级队伍持续扩大;国际评级得到提升;实现了由国际货币基金组织的债务国向债权国的转变;成为世界第六大经济体。但是，罗塞夫总统执政后，上述很多成绩似乎正在消失，而且由于国际金融危机爆发后使巴西经济面临不利的外部因素，导致巴西社会很多深层次的问题涌现出来。
第一，尽管中产阶级队伍持续壮大，并在一定程度上有利于维护社会稳定，但中产阶级数量的增加不仅是由于低收入阶层收入增加后跨入这一阶层的结果，还来自部分高收入阶层因收入减少而掉入中产阶级队伍的结果。
自2003年以来，巴西有了5000万新消费者。2005年，15%的巴西人属于“A阶层”(家庭收入超过6745雷亚尔)和“B阶层”(家庭收入在5174～6745雷亚尔之间);34%的巴西人属于“C阶层”(家庭收入在1200～5174雷亚尔之间)，而51%的巴西人属于“D阶层”(家庭收入在751～1200雷亚尔之间)和“E阶层”(家庭收入少于751雷亚尔)。2007年，“C阶层”即中产阶级的人口比重升至46%;“D阶层”和“E阶层”的人口比重降至39%。最新统计显示，“A阶层”和“B阶层”的人口比重降至11.75%，中产阶级的人口比重达到55.05%，而“D阶层”和“E阶层”的人口比重进一步降至33.2%(见图2)。
与2005年相比，巴西中产阶级的比重增加了21.05%，而低收入阶层的比重减少了17.8个百分点，高收入阶层的比重减少了3.25个百分点。如果说低收入阶层步入中产阶级阶层显示经济发展成绩，那么高收入阶层掉入中产阶级阶层则蕴藏了一些不安定因素。2013年巴西爆发社会动荡时中产阶级一度成为主力军也在一定程度上印证了上述判断。
第二，虽然巴西“投资安全”评级一度创历史新高，增强了外资的信心，但由于经济持续低迷，近期其评级被调整至“负面”级别。2008年，标准普尔首次将巴西评为“可靠投资”级别，由此巴西进入了不存在拖欠风险的外资可靠国家行列。为此，外资继续看好巴西的基本经济面。据统计，2011年拉美地区吸引外国直接投资总额超过1530亿美元，占当年全球外国直接投资总量的10%，创下该地区该项纪录的历史新高。其中，巴西成为最大的赢家，当年吸收的外国直接投资达660亿美元，约占拉美吸引外国直接投资总额的44%。包括巴西在内的拉美地区在吸引外资方面表现不俗，主要得益于两方面的因素：一是全球外国直接投资流动复苏，二是拉美自身宏观经济基本面良好。外资流向发展中国家尤其是拉美地区，则主要是“绿色投资”的增加，当前拉美地区的企业并购活动并不活跃(见图3)。
图3 2003～2012年拉美吸引外资净值
资料来源：CEPAL, Foreign Direct Investment in Latin America and the Caribbean 2012. http://www.cepal.org
然而，2011～2012年，由于巴西经济增长速度放慢，标准普尔于近期将其未来两年的信用评级前景展望从“稳定”降至“负面”，维持主权信用评级“BBB”不变。标准普尔发布的公告显示，巴西可能出现连续3年低增长。继2011年和2012年其GDP增长率分别为2.7%和1%之后，由于当前出口的下降、私人投资领域的衰退、政府刺激经济的措施逐渐让投资者失去信心等原因，巴西经济增长乏力。联合国拉美经委会估计，2013年巴西的经济增长率为2.4%，低于拉美地区平均2.6%的增长率(见图4)。
图4 2003～2012年拉美地区与巴西GDP增速比较(%)
资料来源：CEPAL, Updated Economic Overview of Latin America and the Caribbean 2012; ECLAC, Preliminary Overview of the Economies of Latin America and the Caribbean 2013. http://www.cepal.org
根据国际发展研究机构与巴西堂卡布拉尔基金发布的报告，2013年巴西全球竞争力排名下降了5个位次，在60个列入研究国家名单中居第51位。2010年以来，巴西的竞争力排名持续下降，从第38位、第44位和第46位降至目前的第51位。据悉，巴经济增长表现差是其经济竞争力低下带来的直接后果。同时，管理上存在的问题导致基础设施落后、高税负、高物流和运输成本等。⑥此外，由世界经济论坛发布的全球竞争力报告也显示，近年来巴西的国际竞争力在下降，而且其竞争力指数也低于拉美地区其他国家(见表1和表2)。
第三，巴西实现了由国际货币基金组织的债务国向债权国的历史性转变。2005年，巴西不再从国际货币基金组织借款，并在2006年实现了石油的自给自足。2009年，巴西在经受全球金融危机冲击的情况下，宣布将向IMF注资100亿美元，由此成为47个能够向国际货币基金组织定期提供运转资金的成员之一。这些资金主要用于帮助发展中国家。统计显示，2003～2011年，巴西的外债相当于GDP的比重一直呈下降趋势(见图5)。
图5 2003～2011年巴西外债相当于GDP的比重(%)
资料来源：巴西政府网站。http://www.brasil.gov.br/
第四，在全球经济危机背景下，巴西跃居全球第六大经济体，但随后其地位不保，次年即丧失了该位置。2011年，巴西超过英国成为全球第六大经济体，位居美国、中国、日本、德国和法国之后。同年，巴西的外汇储备有史以来首次超过3500亿美元;巴西的国际贸易收支得到改善，出口额达到2560.4亿美元。此外，巴西劳工部的数据显示，2010年巴西正规就业岗位增加了280万，致使正规就业的工人数量达到4400万。⑦
尽管巴西的经济发展取得了重大成就，但它仍然面临诸多挑战，而有些挑战是长期困扰巴西乃至整个拉美地区的痼疾。一是收入分配不公、土地所有制难题可能成为巴西经济改革需要长期关注的问题。二是减贫和缩小地区发展差距任务艰巨。目前，巴西仍有4000万人生活在贫困中，与此同时，地区发展不平衡问题依然突出。据统计，2002～2010年，巴西北部地区在国内生产总值中的比重从4.7%提高到5.3%，东北部地区从13%提高到13.5%，东南部地区从56.7%降至55.4%。⑧三是外需与内需对经济增长的关系处理问题。外部经济环境依然严峻。2012年巴西经济增长率仅为0.9%，主要是由于全球矿产品需求下降、价格下跌，巴西主要贸易伙伴中国经济增速有所放缓和欧元区经济形势恶化等，致使巴西的铁矿石等矿产品的出口受到一定程度的影响。不过，我们看到，在巴西GDP来源结构中，国内需求比重达到60%，而净出口占比最高年份也不超过25%，平均只有10%。因此，扩大内需是巴西经济增长的关键。此外，运输和电信基础设施不足、税制繁重而复杂、教育和卫生保健系统欠完善等瓶颈也限制着巴西的发展。⑨
四、巴西经济改革的重要启示
巴西经济改革给人们提供了以下经验教训和重要启示。
其一，巴西经济增长的内生动力依然不足。当前，巴西的经济结构显示，它对外部市场的依赖程度依然较大。尽管10余年来巴西的商品出口实现了出口目的地多元化、出口产品多元化和出口盈余多元化，但是，上述3个层次多元化的程度依然不足，尤其是在金融危机的背景下，其经济增长较易受到外部危机的冲击。截至2010年，在巴西的出口目的地中，中国成为其最大的出口目的地，对中国的出口占其全部出口的18%;在出口结构中，初级产品位居首位，占巴西全部出口的36.9%;在出口盈余方面，石油、矿产和农产品依然是盈余的主力。⑩这种对外贸易高度依赖某一国家并集中于初级产品和原材料的做法，一旦面对外部条件恶化，其风险陡然而生。2012年巴西经济之所以表现欠佳，GDP增长率只有0.9%，主要是受到中国和欧盟等贸易伙伴对初级产品和原材料需求减少的不利影响。因此，有的学者认为，当前巴西应当审视自己是否陷入“资源诅咒”的泥潭。(11)
其二，努力改善民生，满足民众诉求需要更多的努力。“水能载舟，亦能覆舟”，若忽视民生，小则可能出现社会动乱，大则影响国家政权稳定。这点在选举中就体现在选民“用脚投票”上。2002年巴西劳工党首次上台，是因为20世纪90年代新自由主义改革忽视社会公平正义的弊端尽显;2010年劳工党再次赢得大选，也在于民众对巴西“左翼”政府过去8年执政效果的认可;而再到2012年民调给予了现政府极高的支持率，也在于劳工党进行的经济改革有效矫正了20世纪90年代改革的失误，在减贫和促进中产阶级队伍的壮大方面取得了成效。不过，巴西在改善民生方面仍任重道远，如“零饥饿计划”尚未实现让每个巴西人吃上一日三餐的目标。
10余年来，巴西劳工党政府在减贫方面取得了相当的成绩，不断壮大的中产阶级队伍是其具体表现之一，中产阶级也一度是迪尔玛政府的重要支持者。但是，2013年6月以公交和地铁票价上涨为导火索，巴西爆发了大规模民众抗议活动。有分析认为，在这场抗议活动中，恰恰是巴西的中产阶级充当了主角。由于民众的需求与政府的承诺存在落差、经济不景气以及腐败等问题，不断壮大的中产阶级开始追求社会改革、政治权力的平等分享。(12)
其三，巴西的经济改革任务依然艰巨。巴西长期存在收入分配不公、土地所有制落后、地区发展失衡等阻碍其经济发展的顽症和根本性问题，因此也是今后经济改革的方向和长期任务。这种改革或许需要跨越数届政府、数十年乃至上百年。
注释：
①江时学著：《拉美发展前景预测》，北京：中国社会科学出版社，2011年，第78页。
②[美]玛·罗哈著，周通摘译：《巴西：新自由主义发展路径与新依附经济》，载《国外理论动态》，2003年第3期，第15页。
③吕银春著：《经济发展与社会公正——巴西实例研究报告》，北京，世界知识出版社，2003年，第156页。
④CEPAL, "Quinta Cumbre de las Américas: La Reacción de los Gobiernos de las Américas Frente a la Crisis Internacional", una presentación de las medidas de política anunciadas hasta 31 de marzo de 2009, Puerto Espaa, 17-19 de abril, 2009.
⑤EIU, Country Report-Brazil, May, 2012.
⑥参见中国商务部网站。http://br.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201305/20130500146831.shtml
⑦巴西政府网站。http://www.brasil.gov.br/
⑧EduardoA.Haddad,"RegionalDevelopment and Regional Inequality: An Overview of the Brazilian Economy", 1999. http://geography4all.wikispaces.com/file/view/Brazil+case+study+extended+rdading.pdf
⑨阿德里亚娜·厄塞尔·阿勃德努尔：《巴西经济走出“失去的十年”阴影》，载《中国社会科学报》，2012年12月5日。
⑩罗伯托·杜马斯·达马斯：《巴西经济的历史与展望》，载欧阳峣编《大国经济研究》，2010年第2辑，北京，经济科学出版社，2010年。
(11)(12)向骏：《巴西民众为何抗议》，载新加坡《联合早报》，2013年6月29日，第21版。
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