被子弹染红的二十世纪，在中美建交与苏联瓦解等重大历史事件之中结束。虽然和平仍未普遍降临，但多数人们确实享受了一段还算平静的岁月。不过，冷战终结不只是由各国政府所促成，在国际、区域、民族国家与地方等不同的层次，还有不同的力量持续拉扯。而我们所认知的和平，就是建立在这种微妙的动态平衡之上。
后冷战的和平，来自于不分意识形态的民族国家的相互制衡。而国际间的跨国非政府组织(International Non-Governmental Organizations，INGOs)、区域内的区域整合组织，以及地方上的国际组织秘书处、分部与地方的小规模组织，也在一定程度上维系了动态的和平。
全球治理下的非政府组织角色
这些由各国政府组成、政府或党派外围的组织，或是外于政府的境外非政府组织，透过与政府合作，在一定程度上担负起政府的职责——治理(governance)。也因此，这个时代被联合国视为“全球治理”(global governance)的时代，其特色在于“多重行动者(multi-actor)的参与”：联合国全球治理委员会(CGG)曾指出，除了各国政府之外，“非政府组织、公民运动、跨国公司与全球资本市场”也都是当代重要的决策参与者和政策施行者。
虽然联合国隐约承认了非政府组织与政府的密切关联，但非政府组织却还是尴尬地自居于“非政府”的名义之下。在反政府与新自由主义思潮弥漫的时代里，与“政府部门”扯上关系，就会被视为阴谋论或者万恶渊薮;相对于此，“非政府”或“非营利”则具有纯粹善意的、属于全体人民的印象。这种“做善事不求回报”的积极形象，让我们难以提出最关键的问题：到底这些在第三世界做的“好事”对谁有利?短期内对个别弱势者或弱势群体的好事，会不会在长期上来看是伤害整个社会的坏事?
自由主义阵营内部虽对“国际援助”问题仍有争论，但存在局限。股神巴菲特之子彼得‧巴菲特(图右)提出的“慈善殖民主义”(Philanthropic Colonialism)，或许是最具代表性的批评。不过对彼得‧巴菲特来说，呼唤真正纯粹的人道主义不必打破资本主义世界体系，这正是革命左翼对自由主义者最大的批评——“改良主义的局限”。(來源：Observer)
有鉴于此，印度发展学者艾伦·希拉瓦斯特瓦(Arun Shrivastava)所编著的《NGO与颜色革命》(Helping or Hurting)一书里，长期关注国际非政府组织与后进国家发展的学者们，试图阐述对“全球治理”与非政府组织更具批判性的观点。
举例来说，本书之一、俄罗斯学者安德鲁·考瑞博克(Andrew Korybko)，他对这些国际组织与国际援助重新定位，将它们命名为“由政府组织的非政府组织”(Government-organized NGOs，GONGOs)。这样直白的称呼，让我们得以将非政府组织的行动算到政府部门的治理之中，看穿“非政府”清新形象带来的遮蔽效果。
除此之外，本书们从资金来源、人事安排、与政府部门或海外军队的合作关系、在援助地的所作所为等角度展开广泛而仔细的考察，他们严厉批判国际非政府组织实际上是战争的打手，也是阻碍后进国发展的元凶。一言以蔽之，本书掀开了良心善行背后的政治经济结构;并指出不论这些非政府组织是否带着良善的信念，或第一线工作人员是否采取了主观上善意的救援行动，因为它们与既有国际政治势力纠缠不清的关系，这种善意必定别有用意。
非“政府”组织与政府的合作关系
除了站出立场外，本书更提供大量具体的例子，辅助我们判断非政府组织的行动到底为谁服务。美国政治作家韦恩·麦德森(Wayne Madsen)描绘了八零年代到2000年间，美国国际开发总署(USAID)和美国中央情报局(CIA)的相互支援与掩护，以及美国国防部的“白手套”——救灾与人道援助医学中心(CDHAM，如今改制为健康科学统一服务大学的全球健康行动中心，CGHE)——与宗教慈善组织(知名的例子如世界展望会)在援助与行动上的合作关系(这些合作对象都直白地记载在CDHAM出版的《给非政府组织的战略指导》中)。麦德森指出，CDHAM真正的目的在于“鼓吹建立民主机制和市场经济”，“人道主义救援”只是过程中的副产品而已。
在本书之外，纽约州立大学社会学学者詹姆士·佩特拉斯(James Petras)对冷战期间中美洲非政府组织的历史研究，则补充了拉丁美洲发生的状况。他认为在新自由主义力量(例如跨国公司)造成国家经济崩盘后，正是因为非政府组织和反共的西方强权、以及由欧美主导的世界银行高度协作，以社会服务取代国家福利体制，用境外金援取代政府公共支出，才让后进国无法完善基础建设、无法培养国家所需的专业人才。佩特拉斯的研究试图证明：持续扩张的非营利组织正是破坏后进国家发展的西方打手。
号称“世界第一大非营利组织”的孟加拉国乡村促进委员会(BRAC)雇用超过10万员工、会员更超过1,100万人，被卫报称之为“平行国度”、“第二政府”。BRAC即是这类“扩张性非营利组织”在本书中的实际案例。图中为前壳牌石油公司财务高阶主管、BRAC创办人法兹雷・阿贝德。(来源：BRAC-USA)
同样亲身参与过国际非政府组织，曾经担任国际特赦组织美国分会(AI-USA)董事的伊利诺大学国际法学者法兰西斯·波义耳(Francis A. Boyle)，长期致力于批判犹太复国主义与以色列的他，在本书中指出：因为董事会和捐助者的亲以倾向、与以色列和英国的金流关系，导致国际特赦组织总部和美国分会对五零年代以来以色列的屠杀和军事行动无所作为，根本就是“帝国主义的工具”。
波义耳说：“国际特赦组织背后的首要动力不是人权而是政治，其次是宣传，再次是金钱，然后是增加成员，接下来是内部势力争斗。再接下来，才是对人权问题的真正关心。”这番来自长期人权工的第一手观察，显得特别具有说服力。虽然波义耳承认国际特赦组织中存在着“基层工作的好人”，但因为组织高层是“由帝国菁英组成的不断自我延续的小圈子”，间接支持着英美和以色列的政策，这让基层人员“忙于一些没有意义的事，直到耗掉他们对人权事业的热情”。
1982年，在美国支持之下，以色列侵入黎巴嫩南部，试图剿灭转移到此处的巴解组织军队，历史上称之为“黎巴嫩战争”。在过程中，以色列国防军甚至指使黎巴嫩长枪党发动萨布拉-夏蒂拉难民营大屠杀。该次战争造成了黎巴嫩约两万人民伤亡。而国际特赦组织拒绝对此惨案发声。(来源：美联社)
是威权遗绪还是适度管理？后进国家INGO法的两难
今年(2017)一月，《境外非政府组织境内活动管理法》在中国正式生效，根据端传媒调查，该法案主要受到非政府组织负责人和学者“管辖单位不清”、“未定义‘政治活动’”的质疑;该法案同时限制这些组织“不得在境内募资”，虽然多数境外非政府组织主要收取国外资金，但这也让靠着境内募资壮大的国内非政府组织，成为境外非政府组织的最大竞争者。
非营利组织的持续膨胀与金流不受监管、来源不明，这是各国的普遍状况。在其他开发中国家，对境外(势力)代理人(foreign agent)类似的法律管制早已进行，中国并不特别;可能更令人惊讶的是，欧美等“自由国家”对非政府组织的管制，实际上比这些开发中的“后威权国家”更为严苛。欧洲的非政府组织工劳伦特·王(Laurent Wang)也指出，他认为该次的法案只是为了让对INGO的管理有合理的法源依据。他也强调，中国并未将接受外国资助的非政府组织列为境外势力代理人，同时也没有限制利用外国资金的上限与可以从事的活动范围，而上述这些条件都在美国对非政府组织的法令箝制范围。
这也正是俄国政治评论家德米特里·拜奇(Dmitry Babich)的主要论点：他在本书中回应了多种对俄罗斯《境外代理人法》(Russian Foreign Agent Law)的误解(多半来自西方媒体的宣传)，并强调美国的《境外代理人登记法案》(FARA)对境外非政府组织的管制更加严格。
依据美国国内税收法501(c)(3)条款，美国政府为“宗教、教育、慈善、科学、文学、公共安全测试、促进业余体育竞争和防止虐待儿童或动物”等七个类型的慈善或宗教组织提供免税待遇，但条件是不得在美国国内参与选举活动或进行政治游说。虽然美国法规上对“政治行动团体”、“政治游说与行动”的定义相较中国的规范清楚，但也因此对非营利组织的限制更为严苛。本书也提到，FARA这套法规也是美国过去用来解散巴勒斯坦解放组织(PLO)在美办公室、以及清查支持北爱尔兰共和军(IRA)的北爱尔兰援助委员会(NORAID)的秘密武器。
根据过往的“新兴民主化国家”经验，以及近来北非和阿拉伯世界的颜色革命，本书总结认为，后进国家多数人民的不幸，几乎可以说是西方国家一手包办的结果。西方国家所谓的“民主化”其实是有计划的“殖民地化”：先培植政治或军事强人发动政变，由跨国公司与境外资本联手促成经济崩溃，紧接着是西方国家在军事(各国驻外军队、军事同盟)和经济(华盛顿共识的代行者——世界银行或国际货币基金)上的介入，最后非政府组织才伸出“援手”，帮资本家与军队“擦屁股”。借用台湾学者何春蕤的比喻，后进国家的非政府组织是“资本主义全球化的开路车，也是收尾的垃圾车”。在这层意义上，境外非政府组织只是带着西方文明使命的“次级合夥人”，更挑明地说：它们就是帝国主义势力的“随军人员”。
台湾非政府组织的在地经验
本书批评的对象是境外非政府组织，而在中美交锋的国际格局中，香港、台湾作为冷战的反共最前线，与意图前进中国的境外非政府组织，更是有着千丝万缕的关系。例如近日将亚洲总部设置在台北的无国界记者组织(RSF)即是一例，背后系由美国国家民主基金会(NED)与中央情报局所资助。而在台湾，我们也看到在2003年由民进党政府主导，并由外交部每年持续拨款支持的台湾民主基金会(TFD)，除了专案补助“中国人权”相关的组织与活动外，资金也流向南亚、非洲等发展中国家。虽然资金规模不同，但两个组织不只名称相似，对外“输出民主经验”的目的也高度重叠。
不过，随着国家的管制方式不同、法律规范的程度不同、抗争的主体不同，在地的社会运动确实可能采用不同的组织形式现身，社会行动不光只是接受来自境外的援助，采取行动的组织更不只有境外非政府组织，也包含本地所滋长出来的社会力量。以台湾为例，自解严后的社会力爆发以来，各领域的社运团体大量形成。这些团体配合著运动的主张与诉求，以最适合抗争者或抗争议题的型态，拿出手边既有的物力和人力，就地拼装、从头盖起。这类的土生土长的社运团体似乎不能与境外非政府组织高度企业化、层级化的状况相提并论。
例如，在政府引进大量跨国劳动力的年代里，移工并没有取得和一般台湾劳工相等的团结权。为了协助这些被法律排除在工会以外的劳工，主打移工议题的台湾国际劳工协会(TIWA)就是以非政府组织的型态出现;近年来，随着公务人员劳动条件的恶化、权利意识的提升，无法组织工会的警察和消防员，就分别以“台湾警察工作权益推动协会”、“消防员工作权益促进会”的旗帜发动抗争。以上述几个例子来看，之所以采用“非政府组织”的形式，是因为“诉求无法在循体制内管道(例如工会)或组织架构被解决”。此外，环境运动、土地运动也相当容易受到在地文化所影响，进而发展出独特的形式，例如九零年代的美浓反水库运动，以“美浓爱乡协进会”为基地，拓展出生态、环保、跨国婚姻、教育、文化等议题;除此之外，我们也看到社运有时会复制或挪用民间信仰的资源(例如撒冥纸、办法会)，这些例子则呈现了台湾社运的在地特色。
日前在行政院前举行的反对劳基法修恶的行动，即是以台湾民俗信仰“法会”的形式呈现。(摄影：王颢中)
但除了这类在地化的抗争之外，我们也同时发现到类似西方大型非政府组织的“体制内”模式在台湾成形。在台湾，非政府组织有几种影响政治的方法。首先是最一般的“游说”;再者，也可能透过参与或共同和公部门举行会议，进行直接的交锋或合作;而争议最大的方式，无非就是让非政府组织的工，以行政官员或不分区立委的身份直接加入体制内运作。
再者，我们也看到相对于连结边缘群体、挑战社会禁忌，台湾的非政府组织越来越习于采用群众募资、媒体宣传等方式进行运动。群众募资不是不求回报的小额捐款，多半会给予出资者一定的实物或折扣回馈。而媒体宣传的比重增加，让社运必须配合媒体的需求，产制迎合大众口味的新闻效果，社运更开始聘雇进行立法游说或媒体宣传的专业人才。
不论是“加入体制内”或采用“群众募资”、“媒体宣传”，都暗示着一种“效益主义社运”的诞生——走最快的捷径，做最有效率的事。在这样“由上而下”的思维之下，也可能背离从民众出发的理念，或是成为另一种“文化工业”。更严重的是，只要“体制”长存，一批又一批的社运人士入阁，下一步可能就是犯错而黯然下台，或是成为官运亨通的组织叛徒。若彼时的社运却无法提出恳切的反省，体制内外的区隔和社运人士的反覆穿越，也将化身为新型的维稳机制。
从战后、解严到进入2010年代，台湾社运确实在发生改变，但这种改变的长期效果仍有待观察。本书提供了对西方诸国在后进国家的非政府组织“战略部署”的经验，或许足以给我们一点对长期展望的提示：参与运动的群众、基层组织工可能带着纯粹的理想和高尚的情操，他们坚定的信仰足以突破任何难关，克服残酷的现实。他们即时地在社会动荡、战乱或贫穷中采取直接行动，抚慰了无权力者的身心灵。然而，我们必须小心翼翼绕过友善的表象，在同情之外更要进行批判的理解，看见潜藏在善意背后的政经结构，重新夺回“由下而上”、自力自强的顽抗精神。也唯有如此，才不至于让通往真正社会变革的途径，变成由善意铺成的恶意之路。
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