海外国有资产强化监管正当时
：记者 吴杰来源：《国企》 2011-01-06
改革开放30多年来，中国企业在走向世界的过程中“交学费”是难免的。但是如果老是交学费，就需要认真总结，找出其中原因
与中央企业业绩突飞猛进相对应的是，近年来，中央企业境外资产迅猛增长。国务院国资委日前披露，截至2009年，共有108户央企投资涉及境外单位5901户，央企境外资产总额已经高达40153.4亿元，接近央企约21万亿总资产的五分之一，当年利润占央企利润总额的37.7%，甚至有的企业境外项目利润占公司利润的50%。
迅速膨胀的央企境外资产让业内人士甚为担心和忧虑。不仅如此，曾经爆发的中航油期货事件或许只暴露了央企境外资产管理漏洞的一角，最近爆发的某央企海外项目巨亏40多亿元的新闻又无异于一枚重磅炸弹。不论是因经营不善造成的亏损，还是由于监管漏洞造成的资产流失，加强国有资产的境外监管显然已迫在眉睫。
理性看待逐渐暴露的风险
正略钧策管理咨询合伙人崔自力告诉本刊记者：“中国企业走出去是一个大趋势。这个趋势还会进一步加强，未来境外资产会越来越多，境外资产的风险也会逐渐暴露，以至于人们会惊呼到了加强境外资产监管的时候了。”
国务院国资委副主任黄淑和则表示：“央企境外投资涉及金额大、敏感度高，政治经济利益相互交织，一旦决策或经营失误，将带来不可挽回的严重损失。”事实上，面对不同的法律、政策和经营环境以及境外资产多样化的存量方式，境外资产所面临的问题更多。
业内人士告诉记者：“长期以来，中央企业对境外子企业存在管理上的困难。近年来，由于母公司对海外下属企业监管不到位，曾发生过严重的国资流失问题和违法违纪现象。比如说一些境外国资机构设置不规范、管理不完善，给内部人控制、化公为私等行为提供了可乘之机，造成了境外国资流失。”
记者经过梳理还发现：境外国有资产的流失情况大致分为：境外人员挥霍、浪费、携款潜逃；未经批准在境外进行高风险投机经营造成巨额损失；未经批准或未办理有关法律手续，将国有资产以个人名义在外注册；任用外籍人员不当导致国有资产流失；隐性资产如商标、企业信誉、专利等的流失状况也很严重。
由于历史原因及境外国家或地区的法律制度和国情上的差异，国有企业到境外投资采取的方式比较多，有的还采取了委托个人进行投资的情况。境外企业存在的产权关系复杂、变通操作多、管理不规范、监管不到位等问题，容易形成国有资产的“出血点”。
2009年4月，国务院国资委对中国在澳大利亚和新加坡两国的央企境外机构调研发现，目前央企境外产权管理制度整体不健全，境外投资存在无序竞争、管理人才缺乏、考核体系有待完善，由于所在国(地区)法律法规、宗教、文化、投资政策及环境等方面的差异使境外企业生产经营面临一定风险等问题。
“从另外一个角度来分析，央企境外资产风险分为三类，要区别对待。”崔自力告诉记者：一、投机风险。虽然从事期货对赌、金融衍生品交易诱惑比较多，但央企投机行为绝对应列入严打的行列。二、投资风险。投资风险受境外资产所在地政府政策改变、法律风险影响较大，还有投资者对投资价值的判断等因素影响。应对之策是规范央企投资管理。三、运营风险。运营风险必须正视和面对，以企业为单位严控。运行风险虽有共性和个性之分，但要充分考虑个性化风险，最好了解劳动用工风险、法律障碍、区域市场特点以及拥有国际项目管理经验。
对于境外资产的运营状况，德勤华北区企业风险管理主管合伙人赵善强接受本刊记者采访时指出：现在我们容易形成错觉，因为媒体会经常披露一些负面的、比较吸引眼球的事件。对待境外资产，我们要客观看待。走出去成功的例子比较多，境外资产的运营同样有令人不满意的地方，需要提高运行能力。
做好有关防范准备工作
“不客气地说，央企的境外资产现在如果出事，不是偶然，而是必然。因为很多企业的风险管理水平还远未达到出事前的中航油新加坡有限公司的风险管理水平。未来要走的路还很长。”
崔自力向本刊记者表示：目前，企业的风险管理更多的体现在理念宣贯层面。一些企业出现了大问题，经常美其名曰“交学费”，其实是以风险管理之名打风险管理之实。改革开放30多年来，中国企业走向世界的过程中，“交 学费”是难免的，如果老是交学费，其中原因就需要好好寻找。
赵善强同样告诉记者：风险防范首先要做的是观念转变，走出去之前许多企业都觉得自己有经验，比如有海归和海外考察的经验。然而，一旦真正操作境外资产就会有问题，会犯眼高手低的毛病。另外，如果习惯于用国内的方法管理境外资产，也容易出很多问题。
因此，在操作境外资产之前，一定要设一些机构，建立境外资产运营的相关机制；界定好关键领域，比如在市场开拓方面设定一个目标，在财务指标上，不仅看利润还要看负债率，设定关键业绩指标和关键风险指标。最重要的是要有一套与当地政府及合资方比较畅通的沟通机制，运营中出现的问题要通过沟通去解决。因为，不少案例表明，运营过程中合资双方同床异梦的情形比较常见。
改变风险管理理念之外，还要在三个方面做好准备工作。
风险准备金制度。“我们要把海外投资损失准备金，当成一个制度来建设。一旦出现问题，企业才有力量补救。”崔自力说。因为，即使是政府层面严加监管，企业及个人层面严格自律，也不能保证一定不出问题。由于竞争激烈，市场环境不断变化，企业经营本身充满风险，企业出现失误在所难免。当然，前提是我们要把该防的防住，该保的保住。比如企业可以针对境外风险投保，或预备一部分风险基金，以应对随时到来的“颠簸”。
管理思维的改变。“在面对境外资产时，不同的管理哲学，会产生不同的风险系数。”赵善强告诉记者，东方管理哲学以管人为核心，西方管理哲学以管事为核心。这就决定了同样的条件会产生不同的结果。
在管理境外资产方面，中西方企业都会在境外的重要岗位派驻自己人。共同的难点是找一个既能很快掌握当地情况又理解境外运作的人着实不易。不同的是，以管事为重点的西方公司负责人，遇有不懂的问题经常请教当地的中介机构和手下当地人，希望他们提供决策参考。而中国公司在很多情况下是以管人为主，比较关注的地方是管好手下的当地人。很多时候，由于整合不力，手下当地人难以发挥应有的作用。
可喜的是，过去几年已经有几家央企开始改变管理思维，在管理班子内引进海外人才，经常接触当地中介服务机构，把更多工作交给当地人，其境外工作也打开了一个比较好的局面。
建立风险预警体系。在中国经济全球化程度越来越高的今天，对境外企业国有产权的监督管理不仅需要事中、事后的监管，而且需要进行事前风险预警条件下的监管。
上海新世纪资信评估投资服务有限公司研发总监郭继丰告诉本刊记者：建立境外企业国有产权的风险预警体系，即事先掌握境外国有产权企业分布的国家或地区风险、行业风险，以及境外企业经营风险，需要有专门机构对所在国或地区、行业、境外国有企业的风险进行事前的分析与揭示，便于商务部对境外投资进行审核和管理，便于财政部、国资委对境外国有产权企业采取相应的管理措施。此外，母公司强大、充分的风险预警，母子公司之间良好组织架构之下控制性和灵活性的平衡也是保证公司境外资产健康运转的重要因素。
分析经验教训。总结一些国有企业境外投资失败的案例，源自企业自身的问题大致可分为两类。一是投资决策失误，导致项目亏损。例如，有的企业自身实力不强、国际化经营能力与经验不足，也不具备所有权优势，加上对海外市场缺乏深入了解，盲目投资造成国有资产流失。一些经营者或主管领导“情况不明决心大”，为“营造自己的王国”，或为创造“政绩”，不惜代价从事高风险投资。这种扭曲的企业行为必然造成国有资产的流失。二是投资主体治理结构不健全。一些海外公司机构设置不规范、管理不完善，给内部人控制、违规操作和化公为私以可乘之机。问题出在海外公司，其根源却在投资主体的内部管理机制。
近年来，中国境外投资也出现了许多成功的典型，这些企业的成功经验有以下几点：一是从事境外投资的主体本身在国内就是具有竞争优势和治理结构比较健全的企业；二是企业境外投资活动与核心业务有直接或紧密的关系；三是企业建立了比较严格的投资决策规范与程序，对海外投资项目的前期调查论证比较充分；四是对海外分支机构有比较完整的管理制度，对其经营者有行之有效的约束和激励措施。
重在加强风险防范
法律风险防范。建立法律风险防范机制，是做好央企境外资产风险防范的最重要环节。
“法律风险防范机制一定要从被动走向主动。”国务院国资委副主任黄淑和说：要高度警惕“走出去”过程中国际投资环境发生的最新变化，决不能对所在国和地区法律政策的规制掉以轻心，决不能因为短期利益而忽视长期潜在的法律风险。有的企业在走出去过程中习惯于按照国内做法办事，不重视按照当地的法律规则办事，最终吃了大亏。
如何做好法律风险防范？其一、对境外投资环境及法律政策的研究要跟上去。要弄清吃透当地的法律规定、政策要求、交易习惯和文化传统。其二、投资项目的法律论证和尽职调查要跟上去。企业法律顾问参与境外投资项目的法律审核关口要前移，要全程参与项目的前期谈判和论证，深度参与尽职调查，及时提供法律支持。其三、投资项目运营中的法律风险防范要跟上去。在投资项目协议签署后，法律风险防范工作并未大功告成，决不能出现“掉队”现象，要进一步关注项目实际运营中容易出现的公平竞争、税收、劳动用工、环境保护等法律风险，及时做好防控预案，确保项目依法合规稳妥运营。其四、海外维权要跟上去。企业境外投资一旦发生法律风险，其处理难度往往大于国内处理难度，必须及时整合企业境内外法律资源，有效控制风险蔓延，切实维护企业海外合法权益和国有资产安全。
战略风险防范。海外项目对于希望走向世界的中国企业来说充满了诱惑，一些企业把这种项目当成自己的“面子工程”，甚至是炫耀的资本。由此贸然出手，最后折戟自然不可避免。
德勤华北区企业风险管理主管合伙人赵善强告诉记者：企业要制定一个适合自己的发展战略，只有这样才能在实践中汲取经验教训，避免“交学费”或者不要交太多。
决策者要考虑购买境外资产是不是值得，交易能否实现预设目标。因为，只有符合企业发展战略的并购行为才是需要的。否则，就会出现资产买回来后，既管不了又与运营不沾边的情况，甚至出现因海外运营不力、当地人和总部闹别扭最终两败俱伤的局面。
人员风险防范。赵善强告诉记者：企业的行为最终要落实到企业人员身上。而不同人的素质区别很大。中国企业尤其是与海外打交道经验少的企业，在海外购买资产时容易遭遇欺诈风险。这一方面与诚信有关，另一方面可能是因为当地缺乏相应的监督机制。与十几年前相比，中国企业近年来已经较少碰到类似情况。不过风险仍然不容忽视，因为诈骗行为每天都在发生。
诈骗之外，对海外高管的选派也比较费脑筋。一方面，从总部派出去的人对当地情况的了解程度如何，很难界定。虽然，优秀的管理者能比较快掌握当地情况，然而找一个既能很快掌握当地情况又理解海外运作的高管着实不易。另一方面，海外公司的重要岗位委任当地人的风险同样不容小觑。如何选到一个与总部一心一意、既执行总部战略，个人能力又比较突出的高管也并非易事。
财务风险防范。郭继丰告诉本刊记者：财务监管的重点是建立准确、透明的境外企业信息形成及传递途径。同时，通过财务手段加强对企业资产及资金运营的控制。目前，中国境外企业或机构通常采用的组织形式，除了公司制外，还有代表处、办事处、分公司和事业部等多种形式，对公司制企业应采取加强公司治理和加强财务监管并重的方式，而对代表处、办事处、分公司和事业部等形式的机构，除加强内部管理外，最主要的监管方式是财务监管。
内外部监管相结合
加强境外国有资产的监管，防止境外国有资产的流失，是一项系统工程。应该把重点放在现代公司治理结构的建立和完善以及企业内部利益机制的构造上。除此之外，作为国有资产的监管者，监管部门应重点建立准确、透明的企业信息形成及传递途径，改变监管部门作为信息弱者的地位，使境外国有资产的运营处于阳光之下。
完善相关法律法规。
目前，中国对于境外国资的管理主要是依据《境外国有资产管理暂行办法》、《境外国有资产产权登记管理暂行办法实施细则》等规定，但这些规定大都在上个世纪出台且规定比较笼统。按照规定，国资委、外管局、商务部等部门对境外国有资产都拥有审批或管辖权，但由于对境外国资的监管法规不健全，监管手段也比较缺乏，有关部门仅能通过对境内母公司的财务监管进行间接监管。
在境外国资的管理上，单个事件的事后处理完全是治标行为，而若建立起境外企业国有产权管理办法和审计监督管理办法，这些盲点至少将先暴露在体系内的监察之下。
中国政法大学李曙光教授表示，应尽快研究制定适应国有企业集团化、国际化和股份化的发展需要、适应国家“走出去”战略规划的境外企业国有产权监督管理的政策、法规和制度体系。如制订《境外企业国有产权管理办法》、《境外国有资产审计监督管理办法》等法规。通过立法形式使跨国投资与经营、驻外中资企业与国内出资人、投资主体对境外企业的监管有法可依。
此外，正略钧策管理咨询合伙人崔自力告诉记者：国家虽然出台了《中央企业全面风险管理指引》和《企业内部控制基本规范》，但它们仅为指导性纲领文件，对国企境外资产监管及运营风险没有专题关注。考虑到形势的变化，政府应出台《中央企业海外投资专项风险控制指引》。
政府层面帮助
赵善强告诉记者：对于国有资产，政府有出资人和监管者两个角色。出资人角色主要承担国有资产保值增值的功能，监管者角色则是帮助企业运营。现在国家鼓励企业走出去，政府要为企业提供更多帮助。
未来国资委要针对越来越多的央企境外资产进行专题帮助。一是把企业误解或者想不通的地方解释清楚，如国家之间打交道是不是就要派央企出去。二是排名靠后的央企可能需要更多帮助，因为他们的视野可能不够开阔，应对海外风险的能力不足。
“政府层面的帮助还体现为建立境外发展产业指引上。” 崔自力向记者表示，为符合中国发展的大战略，国家应有产业投资指引。正如引进外资有指引，走出去也应有境外投资产业指引。产业指引之外，还要对境外投资的产业分析、区域状况、个性化风险充分揭示，并形成境外投资产业目录报告定期公布。
规范境外企业的治理模式
要结合监管要求和所在国(地)法律，建立科学的公司治理结构，从体制上防止企业发生因决策失误或者恶意侵害等原因导致国有资产流失的情形。具体而言：(1.)实现董事会对境外投资有效控制和对经理层的有效监督；(2.)加强公司监事会的职能；(3.)加强企业的激励和约束机制，调动境外企业经营者的积极性。
德勤华北区企业风险管理主管合伙人赵善强向记者表示，公司治理的目的应是保护出资方的应得利益。为此，企业要设立一套好的公司治理机制。
集团层面，针对境外资产运营要求定期汇报；委派独立检查方内审，针对境外资产定期做风险检查；建立一套风险管理机制，帮助董事会减少风险。境外机构层面，公司董事会成立时要确保中方董事数量与出资比例一致；中方拥有审计的权利，可以委派自己的审计师查账；对于重大决策事先定义出来，如果没有定义，出事后再想着上法庭就晚了。
崔自力补充说：推进全面风险管理水平提高，央企只靠道德和愿望推动，力度远远不够，还要加强相关利益者、公众、合作伙伴等外部监管。国资委最好规定央企定期做海外投资风险的专项审计，及时披露相关信息。
建立和完善境责任追究制度
如今的企业界，我们还得面对这样的尴尬：由于企业管理的巨大漏洞，尤其是责任制的缺失，许多公司即使出现巨大损失，公司高管都不会因此承担责任，职位稳如泰山。
因此，完善的责任追究制度应至少涵盖两个情形：一是境外投资决策时，决策者违反决策程序，导致对境外投资决策失误，致使国有资产流失；二是驻外企业或机构在日常经营中，由于故意或者过失导致国有资产流失。对以上两种情形都应该追究责任，这种责任应包括民事责任、行政责任乃至刑事责任。
一旦出现“谁出问题谁负责，谁拍板谁负责，哪怕是集体决定最终出现问题，则由做出决定的公司成员集体负责”的局面，那么，再面对重大决策时，企业自然会慎重许多。
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