食品价格中的经济学：粮价谁决定 ：[美]
概述
只要一提到生物燃料就会引发辩论双方强烈的争论。生物燃料的支持一方认为，这能降低对于进口石油的依赖性，并且能促进乡村发展。一些反对者声称，生物燃料生产是一项“违反人道的罪行”，因为它夺取了穷人的粮食。1
生物燃料的反对者们把这场争论叫做“要粮食，还是要燃料”，并且认为全球的玉米、糖和植物油应该用来食用而不是拿去给机动车加油。生物燃料的支持者们认为，世界上的全体农民完全有能力同时生产出粮食和燃料。双方争论的话题还包括环境效益、生物燃料成本和生物燃料对于全球传统化石能源使用的直接影响。他们也针对生物燃料产量对粮食价格的影响进行辩论。
在2007年以及2008年年初，当粮食价格迅速攀升时，许多生物燃料反对者指出生物燃料产量的快速增长就是罪魁祸首。生物燃料的支持者则认为高涨的粮食价格取决于一系列其他的因素，生物燃料产量的增长至多是个配角。在讨论粮食价格的上涨究竟有多少可归咎于生物燃料产量增长时，双方的争论演变成一种猜谜游戏。玩家无法在游戏规则上达成一致，估计的结果千差万别，结果只能使人更加困惑。
支持和反对生物燃料的双方都夸大了他们的例证。2005～2009年间，生物燃料在粮食价格的涨跌中扮演了重要的角色，但是其他因素也发挥了作用。任何左右世界粮食生产量和消费量的事情都会对粮食价格产生些许影响。当干旱减少了澳大利亚小麦产量时，粮食价格上涨；当中国收入水平不断提高引起了肉类消费量增多时，粮食价格上涨；当世界上越来越多的玉米、糖和植物油被用来制造燃料而不是食品时，粮食价格上涨。因此，第一条经验法则是：不断增加的生物燃料产量提高了粮食价格。
只要你能记住它们的限制条件，经验法则就会是有用的向导。在众多影响粮食价格的因素中，生物燃料只是其中的一项。如果粮食产量增加的速度足够快，即使当生物燃料产量扩大时，粮食价格也可能会下降。如果收入提升导致粮食消费量增加，即使生物燃料产量缩小，粮食价格也会上涨。总之，在没有新增需求时，生物燃料产量的扩大将使得粮食价格高于原来的水平。
2005～2009年间的经验
2005～2008年中期，生物燃料产量的扩张令人瞠目结舌。例如，美国的乙醇产量在不到三年的时间里翻了一倍多（见图1-1）。美国玉米农作物中用来生产乙醇的比例迅速提升，这限制了全世界用来为人们提供食物和向牲畜提供饲料的谷物数量。与此同时，巴西迅速提高了糖转化乙醇的产量；欧盟不断增加油菜籽制造生物柴油的产量；用其他植物油生产的生物柴油数量也在美国和其他国家迅速增加。
图1-1 美国燃料乙醇月度产量（单位：百万加仑）
资料来源：的计算结果来自于美国能源情报署2009年9月的数据。
粮食价格也在2005～2008年中期大幅飙升。据联合国粮食与农业组织的世界粮食价格指数显示，在2005年9月至2008年6月价格峰值期间，粮食价格上涨85%（见图1-2）。乙醇产量和粮食价格同时提升的现象让很多人相信，乙醇产量的扩张就是粮食上涨的原因。
图1-2 联合国粮食与农业组织世界粮食价格指数
资料来源：粮农组织2009年9月的数据。
当墨西哥玉米饼价格上涨时，人们抱怨美国乙醇产量的扩张；当全球植物油价格上涨时，人们抱怨生物柴油产能的扩大。生物燃料批评者的基本观点是正确的：当玉米、糖和植物油被用来制造生物燃料时，直接的效果就是减少了粮食的供给，其结果就是更高的粮食价格。虽然这种因果关系的方向是清晰的，但这种关系的程度并不明朗。
现在，关键的问题是，在2005～2008年中期所有推高粮食价格的因素中，生物燃料产量究竟有多重要。关于这个问题，争论各方背后都有重大的利益驱使，使得他们无法做出让步。不仅如此，事实本身十分复杂，也导致不同的解释都可以自圆其说。因此，这个问题依然充满争议。
不妨从简单的问题开始，在2005～2008年间，乙醇产量的扩张对全球谷物市场造成了多大的影响？为了解答这个问题，我们看看在2005/2006和2007/2008市场年度全球谷物消费量发生了哪些变化（见表1-1）。2 对于这个问题的描述完全取决于观察者的角度，乙醇的角色可以显得微不足道，也可以十分重要。
表1-1 谷物消费量 （单位：百万吨）
世界消费量 2005/2006 2007/2008 变化数量 变化幅度
玉米 705 770 66
小麦 617 612 -5
去壳稻米 413 426 14
其他谷物 286 285 -1
全部谷物 2 020 2 094 74
美国乙醇工厂玉米消耗量 41 77 37
扣除美国乙醇工厂玉米消 1 979 2 016 37
耗量的世界谷物消费量
美国乙醇工厂玉米消耗量
在世界谷物消费量中的比例
资料来源：的计算结果来自美国农业部生产、供应和分销在线数据库和世界农产品供需评估2009年9月的数据。
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生物燃料支持者讲述的故事
在2007/2008年度，全球消耗了大约21亿吨的谷物（其中包括玉米、小麦、水稻、大麦、高粱、燕麦、小米、黑麦以及混合谷物）。这些粮食的绝大多数依然在全球范围内用来为人食用、饲养牲畜和家禽。美国乙醇工厂消耗的玉米数量仅为7 700万吨，不足世界谷物消耗总量的4%。即使是这个数字也依然高估了从粮食和饲料市场上分离出来的谷物量，因为乙醇工厂在制造乙醇的同时也生产出一系列其他的产品，其中包括牲畜的饲料和植物油。扣除这些乙醇工厂生产出来的饲料和食品，2007/2008年度美国制造乙醇消耗的玉米数量占到全球谷物消耗总量的比例不足3%。
如果乙醇工业使用的玉米数量在全球的谷物消耗量中占据的比例微不足道，那么将粮食价格上涨怪罪到乙醇的头上就说不通了。如果乙醇产量扩张是推高谷物价格的主要因素，我们就应该能够看到用来提供粮食和饲料的谷物供应量出现绝对值的下降。然而，如表1-1所示，情况并非如此，在2005/2006年度和2007/2008年度之间，粮食和饲料的谷物总体使用量增加了3 700万吨。世界已经证明了它有能力同时生产粮食和燃料，因而批评人士们需要从其他方面来解释食品价格上涨的原因。
例如，我们注意到小麦消费量的下降，很容易通过主要出口国在2006年和2007年的产量不佳来解释。同样，玉米消费量的提高远远超过其作为乙醇加工原料的增长，这说明全球玉米需求增长的原因并不只是乙醇消耗量的增长。也许乙醇产量的扩展确实部分导致了粮食价格上涨，但是上述数字清晰地显示了其他因素也参与其中。
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生物燃料批评者讲述的故事
表1-1中的数字证实了乙醇是导致谷物价格直接上涨的重要因素，并且总体上推高了粮食价格。在2005/2006年度和2007/2008年度，世界谷物消费量增长了7 400万吨。在这两年间，美国乙醇生产厂的玉米使用量增加了3 700万吨。换句话说，美国乙醇工厂的玉米使用增长数量占到了整个世界谷物用量全部增长数的一半。其他类别的增量（非乙醇相关的谷物用量）只占到了2%，少于世界人口的增量。进一步说，美国乙醇工厂完全消耗了2005/2006年度和2007/2008年度之间的世界人均谷物消费增量。
乙醇仅消耗了全球谷物使用量中相当小的份额，这并不重要。这个份额在非常短的时间内急速飙升，才是问题的关键。世界谷物消费量每年的变化通常相对较小。世界人口增长率可以预计，并且诸如收入水平变化等因素极少能够引起世界人均谷物消费量很大的年度变化。在过去，遇到上述因素的突然变化还可能通过降低全球谷物储备量来解决。然而，目前世界谷物库存量相对于消费量来说甚至比10年前还要低得多，因此进一步降低库存量是行不通的。
总而言之，乙醇谷物消耗量的迅速提升打破了世界谷物市场供给和需求之间的微弱平衡，结果直接导致谷物价格的剧烈上涨并推动粮食价格总体上扬。
到底谁正确
争论的双方都能够通过表1-1中“恰当”的一段数据来自圆其说。正反的视角都能找到论据，然而双方也都忽视了不利于自己的事实和论据。如上所述，在世界谷物产量中乙醇的消耗占了相对小的份额，但是就在谷物价格上涨的年份里，乙醇生产消耗了大部分世界谷物消费量的增加值。换言之，乙醇消耗的增长的确扰乱了世界谷物市场的供需平衡，但是这本书中讨论的其他因素也起到了同样的作用。
在2008年最后的几个月中，谷物、植物油和其他粮食产品的价格从高峰回落。生物燃料产量的变化再一次成为了这一事件的一部分，并且生物燃料的支持者和反对者同样可以再次用不同的方式来描述这一事件。如图1-1所示，美国乙醇产量的增长在2008年8月至2009年4月基本处于停滞状态。美国生物柴油产量下降并且其他国家生物燃料产量增长也有所放缓，甚至下降。
生物燃料支持者正确地指出美国乙醇产量并没有显著地下降，而是在2008年最后几个月里维持稳定，然而此时世界谷物价格却迅速下降。这支持了他们的观点，粮食价格的变化在很大程度上取决于其他与生物燃料产量无关的因素。另一方面，生物燃料的反对者也能恰当地指出生物燃料产量增长放缓本身就是市场趋势的重大转折。谷物价格从峰值回落是由于生物燃料产量增长放缓，这并不让人感到意外。回落后的谷物价格仍然高于之前几年的价格水平，也同样在意料之中。
声称关于生物燃料在2005～2009年间对食品价格变化所起的作用能够达成任何形式的共识，是非常荒谬的。但总结所有的分歧，还是能够得到一些宽泛的结论。2005～2008年年中，生物燃料产量的迅速扩大增加了世界对于谷物、糖和植物油的整体需求。这种需求的增加改变了世界粮食市场的平衡，对粮食价格造成了很大的上涨压力。在2008年最后几个月里，生物燃料产业扩张步伐放缓同样是多种粮食价格下降背后的重要因素。然而，其他因素显然也在发挥作用，生物燃料只是其中的一部分。
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为什么故事有点复杂
任何涉及生物燃料的事情都不简单，因此生物燃料与粮食价格故事的全貌比之前提到的更加复杂就不足为奇了。近几年，生物燃料产业扩张已经对粮食市场产生了广泛的影响，并且它引发的一系列变化将在未来几年中继续影响市场。
从生物燃料产量到墨西哥玉米饼价格
当乙醇产量扩大引起美国玉米需求增长时，我们就不难理解它推高了美国市场上的玉米价格，而它为什么也必将导致其他国家的其他粮食产品价格上涨，却可能不那么容易让人理解。在一些情形下，其中的逻辑关系直接、清晰、强烈和迅速；在另一些情形下，这种逻辑关系却间接、含糊、微弱和滞后。
如果你认为乙醇产量扩大导致了美国玉米价格上涨，那么很显然由美国玉米加工而成的食品价格也应该随之上涨。然而，加工一包玉米片或者一盒早餐谷物中所使用玉米的价格也就是几分钱。同样，在常见软饮料中高果糖玉米糖浆的成本只占零售价格很小的一部分。即使玉米价格翻番，这对众多消费食品价格也只有很小的直接影响。
现在我们来分析一个至今仍有争议的案例—美国乙醇产量扩张对墨西哥玉米饼价格的影响。这个逻辑关系也许看上去既简单又直接。在北美自由贸易区协定（NAFTA）条款约定之下，墨西哥不再对从美国进口的玉米征收任何关税或者施加其他的限制。美国市场玉米价格提高意味着墨西哥将以更高的价格从美国进口玉米。这些玉米提价的成本应该被转移到玉米饼和其他玉米制作的食品中，引发涨价。
事情并非如此简单。美国主要生产和出口黄玉米。在墨西哥，黄玉米几乎全部被用来饲养牲畜和家禽。墨西哥玉米饼主要由白玉米制成，而且几乎全部用来制作玉米饼的白玉米都产自墨西哥。在这种情况下，黄白玉米是两个有着不同用途的相互区别的食品，美国黄玉米价格上涨并不会直接和迅速地影响到用来制作玉米饼的墨西哥白玉米的价格。然而，在2005～2008年间，墨西哥城的白玉米批发价格上涨了66%。3
一些人会反驳说，墨西哥白玉米价格的上涨不过是个巧合，除了美国乙醇工业扩张以外的其他许多因素才是原因。然而，建立美国乙醇产量和墨西哥白玉米价格之间的逻辑关系也没有那么难。当从美国进口的黄玉米价格上涨时，墨西哥牲畜养殖户承受着饲料价格的大幅上涨。通常，白玉米比黄玉米卖的贵些，因此养殖户并没有动力用它来喂养牲畜。
黄玉米价格的大幅上涨意味着，墨西哥某些地区的白玉米价格要比黄玉米便宜。至少某几个养殖户开始用白玉米喂养牲畜了，这意味着国内粮食市场上的白玉米供应量减少，因而推高了价格。黄玉米价格的大幅飙升可能至少导致了一些本来种白玉米的墨西哥农场主改种黄玉米。玉米消费和生产方面的改变不一定要很大，但足以对墨西哥白玉米价格产生重要的影响。玉米占据了制作墨西哥玉米饼成本的很大一部分，因此高昂的白玉米价格就直接转化为玉米饼价格的显著提高。
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从生物燃料产量到小麦、稻米和大豆价格
2005～2009年间，在美国几乎全部的乙醇都是用玉米制造的。虽然欧洲和其他地区的一些工厂也用小麦和其他谷物来制造乙醇，但是乙醇制造只占据了除玉米之外世界谷物用量非常微小的一部分。然而，正如同墨西哥白玉米案例中的情况一样，尽管大部分的乙醇由玉米制造，但乙醇生产也能够对小麦和稻米价格造成影响。
当玉米价格上涨时，至少有些消费者将会减少玉米类食品的购买，而增加其他谷物类食品的购买。这种效应通常不是很大，尤其在较高收入的消费者当中。例如，仅仅因为一包玉米片的价格上涨了几美分，美国的消费者是不可能减少其购买量，转而消费更多的稻米加工成的椒盐脆饼的。另一方面，当玉米价格上涨时，低收入的消费者也许会少吃些墨西哥玉米饼，多吃些稻米或者面包。通过刺激其他谷物消费量的增加，高涨的玉米价格同样至少会引起小麦和稻米价格出现一些上涨。
相对于其他可替代饲料而言，牲畜养殖户对于玉米价格的上涨更加敏感。如果玉米价格上涨，就会减少玉米饲料并增加高粱、小麦和其他饲料。这种情况增加了可替代谷物的消费量，进而它们的价格开始上涨，直到它们相对于玉米而言失去价格上的优势。
最终，正在决定要种哪种农作物的农民通常想选择种植那种能够给他们带来最大收益的品种。如果预计玉米价格将上涨，农民将增加玉米的种植面积，进而减少其他替代品种的种植面积。在2007年的美国，这种改变十分强烈（见图1-3）。在一定程度上，这是因为人们知道在2007年和2008年乙醇产量很可能扩大，玉米的买方将愿意为2007年工厂所需的玉米支付更高的价格。这导致了许多农场主在他们至少部分的土地上改种了玉米，而放弃种植大豆和其他可替代的农作物。结果第二次世界大战之后，美国出现了最大规模的玉米种植面积。这虽然有助于防止2007年和2008年年初玉米价格涨得更高，但它也意味着大豆和其他农作物的产量减少了。反过来，较低的大豆产量，引起了2007年年底收获的大豆作物价格急剧飙升。
图1-3 美国玉米和大豆的种植面积（单位：百万英亩）
资料来源：美国农业部国家农业统计服务2009年6月的数据。
这些种植面积的变化在未来若干年仍将对农产品价格产生潜在影响。2008年，美国大豆种植面积得到恢复并且玉米种植面积稍微下降。这种情况发生在玉米价格在2008年春夏季连续创造纪录高点的年份。为什么农场主没有在2008年进一步提高玉米的种植面积以回应强劲增长的玉米价格呢？其中的一个原因就是2007年玉米种植面积的迅速提高打破了正常的庄稼轮耕周期。许多农场主在地里种植玉米一年之后，下一年就在同一块地里种植大豆。这样做会取得很多农业种植上的优势，因此农场主们不愿意背离这种正常的农作物轮耕周期。2007年玉米种植面积大幅增加的局面只有在许多农场主打破了这种周期的情况下才有可能出现，这意味着许多农场主在同一块土地里连续两年都种了玉米。这些农场主中的许多人非常渴望回到正常的农作物轮耕周期中，因此他们有动力在2008年种植更多的大豆和较少的玉米。较高的大豆价格也促使农场主们在2008年以牺牲玉米为代价提高大豆的产量。
投入成本的上涨也在2008年农作物种植选择中扮演了重要的角色。全世界的农民都指望趁着农作物价格较高大赚一笔，为了提高农作物产量，肥料的需求被大大推高了。肥料需求的增加和能源价格的上涨导致了肥料价格的上涨。相比大豆生产而言，玉米生产更加依赖于肥料的投入，因此肥料价格的上涨将导致玉米产量减少，而促使大豆产量增加。因为上述的种种原因，在2008年美国农场主们将一些种植玉米的土地重新用来种植大豆。
美国玉米种植面积下降，加上人们对于恶劣天气将导致2008年玉米产量下降的恐惧，使许多人担心2008年将没有足够的玉米来满足乙醇生产部门和其他玉米用户的需求。这促使玉米价格在2008年中期到达历史高位，随后价格下降，因为2008年美国农作物产量和其他国家的情况纷纷好于此前预期，并且其他的一系列因素导致了谷物需求量比预期有所下降，包括乙醇产量增速放缓等。
大豆价格也以另外一种形式与生物燃料产量联系在一起。美国、欧洲和其他国家生物柴油产量的迅速提高导致了用于制造生物柴油的植物油和动物油脂需求的大幅增加。当一种植物油价格上涨时，至少会有一些消费者转而消费其他较便宜的油类。只要一种类型的油价格上涨，最终的结果就是全部植物油的价格都将趋于上涨。当大豆油价格上涨时，加工方就能为原料大豆支付更高的费用，因此大豆价格也会被推高。
在2008年的最后几个月，美国生物柴油产量出现下降，并且其他一系列因素也导致了植物油价格走低。由于大豆油压榨商们从大豆油销售中获得的利润减少，大豆的价格因而下降。每蒲式耳大豆中含有的绝大部分价值通常来自于蛋白饲料，而并非来自产出的植物油，因此生物柴油在推动大豆需求增长中只起到了一部分的作用。然而，通过影响大豆产量、可替代饲料的价格和在长期会影响牲畜和家禽的生产，生物燃料对蛋白饲料的价格也产生了间接的影响。
从生物燃料产量到肉、禽和牛奶价格
世界上大部分的玉米被用来喂养牲畜和家禽。当乙醇产量增加导致玉米价格上涨时，生产牛肉、猪肉、鸡肉、火鸡、鸡蛋和牛奶的成本也增加了。这减少了行业利润并迫使至少一部分生产者降低生产规模，较低的生产规模反过来又推高了价格。换句话说，乙醇产量的增加最终导致了肉、禽和牛奶价格的上涨。
调整鸡肉产量并不需要很长的时间，因为从鸡蛋孵出小鸡到无骨鸡胸肉被摆放在杂货店里只需要几周的时间。当经营环境确定下来后，家禽养殖公司有能力并且也确实将调整它们的生产计划。因此，当饲料价格上涨时，鸡肉和鸡蛋的价格会相应地迅速上涨。然而，由于一些基本的生物学规律，生产者们要调整牛肉、猪肉和牛奶的产量则需要花费较长的时间。例如一头小牛从出生到成年并可以繁殖下一代需要大约两年。因此严格来说，牛肉和牛奶的生产者要完全根据饲料价格进行产量调整需要花费若干年。当玉米价格上涨时，牛肉、猪肉和牛奶的价格最终也将会上涨，但是这种影响的全面体现需要一些时间。
生物燃料的生产对于养殖业的影响被生物燃料生产过程进一步地复杂化了。干磨乙醇工厂不仅生产乙醇，也生产酒糟，后者可以作为牲畜饲料。这些酒糟主要用来喂牛，然而也可以适量地被用来喂猪和家禽。当以玉米为原料生产的乙醇产量增加时，酒糟的产量也增加了，这至少替代了一部分乙醇工厂从市场上消耗的玉米。然而，玉米中的大部分卡路里都被转化到了乙醇当中，因此乙醇产量扩大的净效果就是减少了饲料有效供给的总量。
以大豆油为原料生产生物柴油对饲料和畜禽养殖部门也有复杂的影响。通过增加对大豆油和大豆的需求，生物柴油的制造导致了大豆价格的上涨。大豆价格的上涨引起了大豆和豆粕产量的增长。较高的豆粕产量导致了豆粕价格的下降，这实际上降低了牲畜饲料的成本。然而，生物柴油产量的扩大对饲料价格的全部影响并非如此清晰。因为大豆价格的上涨同样导致了玉米产量的减少，并且也会导致玉米价格的上涨。因此，生物柴油产量扩大的净效果将增加以消费玉米和其他谷物为主的牲畜的养殖成本，尽管它有可能降低以消耗豆粕为主的家禽的养殖成本。
当以玉米为原料的乙醇产量扩大时，饲料价格上涨。饲料价格的上涨意味着牲畜和家禽产量的下降，而这也就意味着肉、禽和牛奶价格的上涨。以植物油为原料的生物柴油对肉类产量和价格的影响也许并不相同，但是通过推高植物油的价格，沙拉酱、食用油以及大量的加工食品的价格都被提高了。
从生物燃料产量到消费者食品价格
如果生物燃料的生产普遍推高了农民出售农产品的价格，就会明显地导致消费者食品价格的提高。然而，在农场和消费者之间存在许多环节。这些食品需要被加工、包装和运送到超市和餐馆里。这些过程的每一个环节都增加了成本，并且会消减或者放大发生在农场的价格变化。
在像美国这样的高收入国家，消费者在食品上的支出仅有非常小的一部分到了农场主的口袋。正如附录A中更详细的描述一样，美国消费者食品支出中仅有19%的比例支付给农场主，用以购买他们生产的食物。其他支出在整个食品供应链的其他环节被分割，包括卡车公司、食品加工场、广告商和食品零售商。例如，加工农作物的人工成本几乎是支付给农场主生产食物的两倍。4
由于在农场和消费者之间存在如此众多的环节，消费者层面的价格变化通常都比农场层面的变化小。2005～2008年，即使一些粮食产品价格翻倍，美国消费者食品价格在2007年也仅上涨了4个百分点，在2008年上涨了个百分点。事实上，消费者食品价格上涨的部分原因并不能归因于农场一级食品价格的上涨，而更应该归因于能源价格的上涨，因为它推高了运输和加工食品的成本。在2008年的最后几个月，美国消费者食品价格通胀水平得到缓解，实际上在2009年前几个月这一水平还略有下降。5
在低收入国家，消费者倾向于食用更多的主食，并且粮食离开农场之后的附加值较小。因此，2005～2008年世界谷物价格迅速上涨，导致低收入国家消费者面对的食品价格相比美国，出现了更大幅度的上涨。根据联合国粮农组织的报告，截至2008年2月，发展中国家消费者食品价格平均上涨了。6
各取所需
如同生物燃料的支持者和反对者只挑选支持他们各自论点的例证一样，这里所做的讨论是在诸多证据当中进行了挑选，才对生物燃料产量是如何影响食品价格的问题进行解释的。棘手的事实有时可以搅乱一个完美的理论。
例如，让我们考虑一个简单的问题，美国乙醇生产厂消耗了多少美国玉米，并且它如何影响了玉米的其他用途？在2005/2006年度与2007/2008年度，乙醇生产的玉米消耗量确实有了大幅增加。一些人认为乙醇产业消耗的玉米量大幅增加挤出了其他行业的用量，并推高了玉米价格。然而数据显示，在2007/2008年度美国玉米的出口量有了显著的增加（见图1-4）。美国怎么可能在同一年同时大幅增加乙醇工业的玉米使用量和玉米的出口量呢？生物燃料支持者认为，这反驳了食品和能源之间存在矛盾的假设前提；这个证据显示了我们可以同时生产食品和燃料。
图1-4 美国玉米出口和乙醇工业玉米消耗量（单位：10亿蒲式耳）
注：1吨等于蒲式耳
资料来源：美国农业部（USDA）世界农产品供需评估2009年9月份的数据。
美国玉米出口量和乙醇工业玉米消耗量的同时增长说明事情真相远非这么简单。如果乙醇生产是玉米价格上涨的唯一原因，那么2007/2008年度的出口额就不应该增加。正常情况下，玉米价格的上涨对应着玉米出口量的下降，因为其他国家的生产者通过增加产量来从较高的玉米价格中获益，并且其他国家的玉米消费者也将试着寻找昂贵美国玉米的替代品。2007/2008年度美国玉米出口量上涨的全部原因将在后几章中阐述，其中包括欧洲谷物产量减少、世界经济增长强劲和美元走软等。美国有能力同时增加玉米乙醇消耗量和出口量而不会引起玉米短缺，正是因为美国农场主们种了更多的玉米并收获了创纪录高的产量。然而，如果玉米价格未像预期的那样上涨，它的产量也不会提高，不管怎样，这个证据表明我们有可能同时满足粮食和燃料快速增加的需求，但代价就是食品价格的上涨。
现在我们来看看2008/2009年度美国出口玉米量和乙醇工业玉米消耗量的数据（最终的数据显示在图1-4中）。即使在2008年8月乙醇产量增长基本停止，2008年9月至2009年8月之间乙醇生产消耗的玉米总量也将远远超过上一年度的消耗量。这似乎并不能支持如下的观点：乙醇产量增长放缓造成了2008年最后几个月里玉米价格的大幅下降。另一方面，2008/2009年度玉米出口量的下降意味着世界其他地区对美国玉米需求量的下降，这引起了玉米价格走低。这种需求减弱的原因包括：其他国家谷物产量的恢复、世界经济增长放缓、美元走强以及将在后面章节中讨论的其他因素。
这又提出了另外一个棘手的事实。玉米和其他粮食产品的价格在2008年中期确实达到了顶点，并在当年最后几个月急剧下滑。然而，结果却是美国农场主在2008年最后几个月从农作物中获取的平均价格与本年度的前几个月的价格几乎一样。7 在2007/2008年度，农产品价格上涨并于年度末达到创纪录高点；在2008/2009年度，起始价格很高然后回落，但这两年的年平均价格几乎一样。这种情况对于小麦和大豆也同样适用。农场主并不会在收获之后立刻全部出售他们的谷物；许多人在几个月甚至几年的时间里分批出售。2008/2009年度支付给农场主的平均价格仍然很高的一个原因是，许多农场主在价格较高的时候通过期货市场上的远期合约出售了一部分2008年的农作物，尽管这些农作物还尚未被收割。
玉米、小麦、大豆和许多其他的粮食产品价格在2008年最后几个月从最高点下滑，但是它们的价格仍然处在历史相对较高的水平。价格仍然处于相对高点的一个原因是，乙醇产量仍然处在2008年中期的最高点附近。一般来说，在世界谷物产量创纪录、全球经济萎靡不振和美元强势的情况下，粮食价格应该低得多。
巨大的期望
2005～2008年中期美国乙醇产量增长十分迅速，但是对于在世界市场上购买和销售谷物的个人和公司来说，这并不意外。人人都知道乙醇产量可能增加，从这种意义上来说，即使在乙醇产量还没有增加之前，谷物交易商也应该已经将他们获知的情况反映在他们的竞标价格和出让价格中。
不同时期正在运行和计划建设的乙醇工厂数量是公开的，因此乙醇产量的增加在人们的意料之中（见表1-2）。2007年9月乙醇产量处于高峰期，美国正在运行的工厂年产乙醇量为69亿加仑。受巨大实际和预期利润的吸引，正在建设中的额外产能难以置信地高达68亿加仑。这些都是被广泛公开的信息，也是2007年玉米价格上涨的主要因素。
表1-2 美国乙醇工厂产能 （单位：十亿加仑）
2007年9月 2008年9月 2009年6月
运营产能
筹建产能
闲置产能 NA* NA*
总计
*闲置产能并没有在2007年或2008年被统计。
资料来源：可再生能源协会网站，获取日期为2007年9月28日、2008年9月25日和2009年7月9日。
人们有理由相信这些筹建中的工厂将被建成并且投入运行，因而很容易计算出这些工厂大概需要多少玉米。例如，早在2007年5月，美国农业部预计美国乙醇工厂在2007/2008市场年度将消耗34亿蒲式耳的玉米。8 2007/2008市场年度乙醇工厂玉米实际消耗量的最终评估数字为亿蒲式耳。换句话说，早在2007年5月份，玉米市场的参与者就获得了关于乙醇玉米消耗量将要在2007/2008年度大幅上涨的消息，如果说会有意外的话，那就是乙醇实际的消耗量比先前估计的要低。
这就提出了一个重要的问题。如果“每个人都清楚”乙醇玉米消耗量将至少和它过去增长得一样快，那为什么在2007年5月之后玉米价格还会继续上涨呢？回顾一下，玉米价格直到2008年6月才达到顶点，其价格远高于一年前的水平。例如，在2007年5月至2008年6月之间美国玉米出口价格上涨了79%。9如果乙醇玉米消耗量的增长完全被玉米市场上的交易者预料到，在2007年5月之后价格就不会涨得那么多，除非一些意外的因素同样影响了玉米的供给和需求。
表1-2中的数据显示，出人意料的情况就是乙醇工厂新增投资增速放缓。截至2008年9月，大量新建乙醇工厂竣工，但是相比前一年几乎没有新的工厂开工建设。在2007年9月至2008年9月之间乙醇生产能力增加了35亿加仑，但是计划筹建的乙醇产能下降了34亿加仑。建成投产和计划建设的总计产能增加了1亿加仑，这远远不足以推动玉米价格的大幅上涨。
最后，注意到表1-2的最后一列，截至2009年6月，又有更多的乙醇工厂建设完工，因此计划建设中的产能下降到仅有19亿加仑。然而，实际的乙醇产能从2008年9月开始只出现了微幅上涨，因为相当数量的乙醇工厂被闲置。10 2008年乙醇生产的利润下滑，这强烈地打击了对该行业的新增投资并且导致工厂产能闲置。
所有的这些都不能反驳此前的论点，即乙醇产量增长作为主要因素直接导致玉米价格上涨并且从整体上推高了粮食价格。然而，这并不能清晰地说明其他因素也同样在发挥作用。大规模的资金投向乙醇生产行业和乙醇产能的增长明白无误地推高了2006年和2007年的玉米价格，而其他的因素则导致了2007年年底和2008年年初玉米价格的大部分上涨。
回到字谜游戏
在2005～2008年，生物燃料产量究竟在多大程度上引起了粮食价格的上涨？关于这个问题答案还是悬而未决。分析师们的估计五花八门，各种结果难以比较。采取专注于谷物市场的研究方法并且在确定生物燃料产量的影响效果时态度中立，一些人得出了较高的估计值；而采取考察更为广泛的粮食价格但是在确定生物燃料的影响效果时条件苛刻，另一些人却得出较低的估计值。经济学家们喜欢争论哪个模型更适于分析这个或者其他的问题，但是通常结果出现巨大差异的原因并不是模型导致的，而是因为做出的假设前提不同。
为了避免要全面地分析所有的相关研究结果去论证孰是孰非，我们只讨论一个简单的数学问题。假设一个小型的汽车经销商在一年内要将他的销量增加到10。该经销商有3个销售员。约翰这一年多卖了10辆车，简也是如此，但弗兰克这一年却少卖了10辆车。那么经销商销量的增加在多大程度上可以归因于约翰？如果你用约翰额外多卖的10辆车除以这个经销商全部汽车销量增加的10辆车，将会得出这样的结论，即经销商销量的增加完全归因于约翰。与此类似，你如果做相同的数学运算，也可以认为经销商销量的增加完全归因于简。这两个估计结果在数学上都是正确的，但是两个销售员分别在该经销商销量增加上起到了完全作用的结论毫无益处。
当你问粮食价格上涨究竟在多大程度上取决于任何单一因素时，同样的问题就会出现。在任何年份里一些因素推高食品价格，而另外一些因素拉低食品价格。2005～2008年年中，食品价格涨幅如此之大，因为太多的因素在同时推动价格上涨；2008年最后几个月食品价格回落也是因为很多的因素在同时拉动价格下跌。然而，即使在2005～2008年间，也存在一些与主体走势相反的因素。例如，2007年当一些主要国家出现的不利天气推高了粮食的价格时，其他国家出现了良好的农作物生长条件并且收获的农作物数量达到了历史高点。
这里所讨论的目的就是强调一个简单的观点，在解读统计数据时你需要十分谨慎并要小心地提出正确的问题。在任何的争论中，极端的党派分子都会使用且滥用统计数据来证明他们的观点。即使最为公正的分析师也会用统计数据来讲述故事，也许他并没有意识到他只是描述了故事全貌的一部分。在关于生物燃料及其对于粮食价格影响的争论上，我们很容易就能找到滥用统计数据来支持某个观点的情况，也能看到毫无私心杂念的分析师们常常忽略掉事实全貌的重要组成部分。
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展望未来
在2005～2009年间，生物燃料产量确实在粮食价格变化上起到了主要的作用。像争论历史时会发生有趣的事一样，更重要的是我们需要理解生物燃料在将来会扮演怎样的角色。2009年生物燃料产量依然只消耗了全球谷物、油籽和糖相当小的一部分。如果该份额没有随时间增长，生物燃料产量可能将要失去在全球粮食市场上的重要地位。然而，如果生物燃料产量在未来几年或几十年里继续增长，生物燃料如何被制造出来将变得无比重要。
目前，几乎所有的生物燃料加工原料都来自于原始谷物，这些谷物也可以用来作为人类的粮食或者牲畜的饲料。如果未来的生物燃料按照目前的趋势发展，那么关键的问题就是这个世界能不能及时地扩大玉米、糖和植物油的产量，来满足粮食和燃料同时增长的需要。新技术正计划用其他的原始材料来制造燃料。如果这些新技术实现商业化，它们将对粮食价格产生新的影响。只是在不知道何种原始材料将被采用的情况下，这些新技术的影响是难以预计的。
如果生物燃料可以取材自目前被废弃的原料或者原料产自目前没有被农业开发的土地，那么生物燃料产量的增加可能不会对粮食产量和价格产生任何重要的影响。然而，很少有原料是真正的废料，也很少有土地没有被进行开发利用。庄稼残留物，例如玉米收获以后留下的玉米植株的部分废料，将是未来生物燃料生产的原始材料的一个潜在来源，但是拿走这部分残留物将至少对土壤肥力造成一些影响，这就需要抵消一部分损失来维持粮食的产量。
同样，一些人认为可以利用诸如柳枝稷（一种较高的多年生草本植物）之类的农作物来生产乙醇，这种农作物不能作为人类的食物，因此不会造成粮食和能源之间的矛盾。然而，即使是柳枝稷的生产在大部分情况下也将占用其他农业用途的土地，这意味着用来种植粮食和饲料作物的土地将减少，或者牲畜牧场用地将减少。除非存在一种与之相抵消的因素，否则至少将导致农作物和牲畜产量的某些减少，这将推高粮食价格。上述论述并不是暗示所有的生物燃料生产对粮食价格的影响都是相同的，只是为了澄清即使生物燃料取材自非食品类的原始材料也依然能够影响粮食的价格。
目前为止的讨论集中在生物燃料产量对粮食价格的影响上，但是还没有解释我们为什么要生产生物燃料。接下来的两章将阐述生物燃料生产和使用的两个主要原因：能源市场和国家政策。
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概述
食品市场和能源市场长期以来交织在一起。当石油和天然气价格上涨时，农场主们就会面临燃料和肥料的价格上涨，因此农作物和牲畜的生产成本也会增加。在将食品送到最终消费者手中时，较高的燃料价格也会推高加工和运输食品的成本。这些成本的增加最终都会传导到食品价格的上涨中。
能源价格对于食品生产和运输成本的影响并不稀奇。由于生物燃料产业的发展，新情况是石油价格现在对于农产品需求也产生了较大的影响。高昂的石油价格使得生物燃料生产利润丰厚，这就刺激了该行业的扩张。在目前的技术水平下，生物燃料产量的提高意味着消耗了更多的谷物、糖和植物油，它们被生物燃料工厂加工成乙醇和生物柴油。结果不仅仅导致被用来生产生物柴油的农产品价格上涨，而且也从总体上推高了食品价格。
反过来，较低的能源价格降低了农场的生产成本和将食物从农田搬上餐桌的成本。较低的石油价格同样意味着生物燃料的生产变得无利可图，这降低了对谷物、糖和植物油的需求。就如同石油价格上涨能推高粮食价格一样，石油价格的下降也能对粮食价格产生下行力。这带给了我们另外一条经验法则：食品价格倾向于与原油价格同向变动。
能源和粮食价格之间的联系在未来若干年将变得更加密切。2005～2009年间的经验显示当有利可图时生物燃料产能扩张十分迅速，当利润消失时生物燃料产业增长将停止。石油价格并不是生物燃料制造商挣钱或者赔钱的唯一因素，从国家政策到气候条件都是至关重要的影响因素。然而，石油价格、生物燃料产量和食品价格之间的相关性依然非常强。
一些人会把上述论点转化为这样一个逻辑结论并声称：“如果你告诉我石油价格，我就能告诉你粮食价格。”诸多因素都可以解释为什么能源和粮食市场之间的联系还没有紧密到可以预知的地步，尤其是在短期内。然而事实上，从较长一段时间看，给出当前的技术条件和国家政策，石油价格最终决定了粮食价格的支撑点位。
如果相对于玉米价格，石油价格持续处于较高水平，乙醇生产利润将变得十分丰厚并且人们将会建造更多的乙醇生产厂。这将会导致玉米消耗量的增加，玉米的价格也会持续增加直到建造和投产更多乙醇生产厂的利润空间消失。从长期来看，玉米价格不可能高到所有的乙醇生产厂都赔钱，或者价格太低以至于乙醇生产利润空间巨大。玉米价格上涨最终将转化为食品价格的普遍上涨。新技术和政策的变化将改变能源和粮食价格之间的关系，但是在未来的若干年里它们之间仍然将存在较强的联系。
2005～2009年间的经验
2005～2009年间，原油价格的变化幅度甚至比粮食价格的变化幅度更为夸张。西德州中级原油价格（美国基准价）从2007年3月的每桶60美元涨至2008年6月和7月的每桶130美元，之后在2008年年底跌至每桶40美元并且在2009年6月反弹至每桶70美元（见图2-1）。
如同粮食价格暴涨暴跌的故事一样，石油价格暴涨暴跌的故事同样复杂。事实上，近期食品价格上涨背后的两个因素也在石油市场上扮演着重要的角色。印度和其他许多国家的经济迅速发展导致其国内大兴土木和道路上的车辆增加，引起燃料需求迅速增长，对石油价格形成了上涨的推动力。当世界金融危机在2008年最后几个月初现端倪时，经济增长的急剧减缓严重地打击了全球的燃料需求并拉低石油价格。
图2-1 原油价格（单位：美元/桶）
资料来源：美国能源情报署西德州中级原油月度价格，2009年9月。
汇率变化同样影响石油价格，就如同它们对粮食价格产生影响一样。石油价格以美元计价，在2005～2008年年中，当美元相对于大多数主要货币走软时，推高了以美元计价的石油价格，但是以其他币种计价的价格变化较小。在2008年最后几个月美元走强则起到了相反的作用。2009年春夏，美元再次走软导致了原油价格的反弹。石油价格走势也同样取决于地缘政治事件，例如石油输出国的决策等。
2005～2009年，石油和粮食市场之间的关系在很大程度上得到了加强。反映这些关系的一项指标就是石油和玉米价格的相关性（见图2-2）。在2007年3月至2008年6月，石油价格和玉米价格都出现了大幅上涨。石油价格上涨了一倍多，玉米价格的涨幅与之大体相当，但两者的价格变化绝不可能步伐一致。例如，2007年7月石油价格几乎上涨了10%，但当月的玉米价格显著下降，部分原因在于美国大面积的玉米农田出现了有利的气象条件。然而之后，两者的价格迅速上涨并几乎同时达到了历史高点。
图2-2 石油和玉米价格指数，以2007年3月为基期（100）
资料来源：根据美国能源情报署西德州中级原油价格和美国农业部经济研究局美国墨西哥湾玉米价格计算，2009年9月。
达到年中的高点之后，石油价格和玉米价格同时在2008年最后几个月里暴跌。石油价格在2008年6～12月间下跌了69%。玉米价格在同一时段下跌了45%。石油价格在2009年年初出现反弹，其间玉米价格也相当平稳。截至2009年6月，石油价格和玉米价格同样回到了2007年中期的主流价格水平。
当然相关性并不能证明因果关系。石油价格和玉米价格在近几年的走势大致相同并不能证明它们互为因果。通过巧合和引用经过筛选的统计数字来讲述一件事情是很容易的。此外，也可能是一些诸如世界经济增长和汇率等因素以相同的方式影响着石油价格和粮食价格。这意味着石油价格和粮食价格共享了一组同样的诱发因素，但是它们并不一定相互影响。
我们有理由相信石油价格和粮食价格之间的相关性并不仅仅是巧合的结果或者是由一组共同的因素导致的简单结果。石油价格上涨推高了生产、加工和运输粮食的成本，并刺激了生物燃料产量的增加。农产品高昂的成本和较多的非食品需求共同推高了粮食价格。
2005～2008年间，粮食生产成本有了大幅的增加。例如，美国农业生产的全部成本由2005年的2 200亿美元涨至2008年的2 900亿美元，涨幅为32%，增长的较大部分与能源价格有直接的联系。1 在高收入国家，食品价格成本的绝大部分发生在农产品离开土地之后的环节。食品加工是能源密集型行业，包装过程也经常需要使用以石油为基础的原材料。当然在全世界的范围内运输食品也需要消耗大量的石油。2005～2008年中期，消费者食品价格上涨的部分原因是农场一级的小麦、牛、土豆和其他基础农产品价格的上涨。然而，石油价格上涨也增加了将原始的农产品转化为面包、牛肉和沙拉酱的成本以及将制成的食品摆放到杂货店货架上的成本。
第1章详细地描述了2005～2008年中期生物燃料产量的迅速增长，但是并没有解释生物燃料产量增长为何如此迅速。石油价格上涨是一项重要原因。高昂的石油价格意味着汽油和柴油价格的上涨。当汽油和柴油价格上涨时，乙醇和生物柴油价格也同样上涨，因为燃料经销商和消费者在寻找石油能源的替代品。生物燃料价格上涨使得生物燃料生产获得更多的利润，并刺激资金投向新的工厂，而且现有产能也将全部释放。为了在现有的技术条件下增加生物燃料产量，就需要消耗世界上更多的谷物、糖和植物油，这就减少了食品的供应量并推动粮食价格上涨。
当石油价格在2008年最后几个月下降时，生物燃料和粮食价格也随之下降。乙醇和生物柴油价格下降导致乙醇工厂新建投资减少，建设进程放缓，甚至导致现有的乙醇产能闲置。乙醇产量增长放缓或者直接下降导致对初级农产品需求的下降，这最终成为粮食产品价格下降的一个主要原因。
为什么故事有点复杂
石油价格、粮食生产成本、生物燃料产量和粮食价格之间存在关系千真万确，但是这些关系也十分复杂。
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农场生产成本与粮食价格（1）
较高的能源价格对农场的生产成本有直接的影响。农场的拖拉机和收割设备通常由柴油驱动。能源价格对成本的影响包括农田灌溉、奶牛挤奶等。天然气是生产氮肥的主要原料，化石燃料也普遍使用在其他农业化工产品的生产过程中。即使在像印度和中国这样的国家里，农业机械化水平比北美和欧洲地区也要低得多，但合成肥料的用量水平却相当高。2当然，有机食品的生产商故意尽量避免使用合成肥料以及其他农业化工产品，并且许多低收入国家的农民负担不起拖拉机或者化肥。然而，世界粮食产量的绝大部分仍然严重地依赖化石燃料。
为了弄清楚能源价格在生产粮食的成本上起到了怎样重要的作用，我们来分析一下美国玉米、大豆和小麦生产的平均预算（见表2-1）。在2008年，美国玉米农场主们平均每英亩需要花费43美元来购买燃料用以犁地、播种和收获农作物，并将产品运送到市场。2008年玉米生产商们在每英亩土地上支出的化肥成本达到了创纪录的139美元，并且化肥的制造成本极大地受到了化石燃料的影响。其他项目的成本也受到了能源价格的影响，但总体上受到的影响较小。例如，能源价格也影响了生产除草剂和杀虫剂的成本，以及将这些化工产品播撒到农田里的成本，甚至种子的成本和维修设备的成本也受到了能源价格的影响。
大豆和小麦的生产成本在有些方面与玉米的生产成本相类似，但在许多方面也存在差别。大豆和小麦每英亩的平均成本要比玉米的低得多。在大豆的生产过程中，最大的区别就是化肥的成本显著地低于生产玉米的成本。这很容易解释，因为大豆具有从大气层中固定氮的作用（生物固氮），而玉米却没有这种功能。因此农场主们在大豆农田里施的氮肥很少或者根本不施，但是在玉米地里却需要施用大量的氮肥。小麦又是另外
表2-1 2008年美国农作物的生产成本 （单位：美元/英亩）
玉米 大豆 小麦
化肥
燃料
种子
其他运营成本
全部运营成本
土地和其他开销
全部成本
产出价值
*其他运营成本包括化工产品、设备维修等，但是不包括土地成本、设备折旧或者其他的固定成本。
资料来源：美国农业部经济研究服务，2009年10月。
一种情况，尽管小麦每英亩的生产成本大大低于玉米的生产成本，但是综合成本却与玉米相似。在美国，小麦主要被种植在相对贫瘠的土地里并且产量也相应低于玉米的产量。3 较低的产量就需要较少的肥料，并且每英亩的其他成本也较低。然而，在每蒲式耳或者每吨的标准下考量，在美国小麦的平均生产成本实际上要高于玉米的平均生产成本。4
燃料和化肥的支出很重要，我们也必须要了解它们的来龙去脉。对于生产玉米和小麦来说，燃料和化肥的成本占到了2008年运营成本的60%。然而，运营成本不包括土地成本、设备重置和其他间接成本。相对于整体成本来说，燃料和化肥所占据的份额就降低到35%以下。正如能源价格在决定农产品生产成本中扮演的重要角色一样，能源价格上涨1%，农产品生产成本总额涨幅远不到1%。1
农场生产成本与粮食价格（2）
在美国，对于大多数农场主来说，2008年生产玉米、大豆和小麦均将获利。即使是在分配了一部分利润来支付农场家庭成员的劳动力价值后，农作物产出的总价值也超过了其生产的全部成本。这对于能源价格和粮食价格之间的关系有着很重要的意义。假设2008年石油和天然气价格有了略微上涨。对于任何农产品来说，这将使得农产品生产的利润降低，并且会使农场主改变能源密集型的农作物种植方式，比如放弃玉米选择耗能较低的农作物，如大豆。然而，只要大多数的农场主依然能够获得运营利润，我们就不会有理由认为农产品的整体产量会有任何形式的大规模减少，从而导致食品价格大范围的上涨。
事实上，相对于全部生产成本来说即使许多农场主正在赔钱，在短期内他们也不会降低产量。只要农作物销售额超过运营成本，农场主就没有理由让肥沃的土地闲置。换句话说，他们可能会赔钱种地，如果选择不耕作他们将损失得更多；因为无论如何，他们都将要支付土地以及其他各项固定开支。当生产成本增加时，可能出现的结果就是，农场的收入将承受下降的压力并且农场土地和其他资产价格也将下降，但这并不会对整体农产品的总产量和价格造成较大影响。
2005～2008年间的经验显示较高的能源价格并不会总是导致农产品产量的降低。2005～2008年间，美国农场主实际上增加了他们投入农产品生产的土地数量，因为较高的农产品价格使得农业生产有更大的利润空间，尽管燃料成本和化肥成本也较高。5 尽管化肥价格较高，2005～2007年间美国化肥使用量还是出现了小幅上涨。6 2005～2008年间美国农业产量的变化在很大程度上取决于天气的变化，而较少地取决于农业生产具体操作的变化。
关于这一点的进一步讨论我们最好适可而止。任何时候，农业生产成本的增加都会影响粮食价格，至少一些农场主会改变农作物的生产方式。虽然艾奥瓦州的大部分农田不可能被闲置，但如果生产成本涨到足够高，位于大平原边缘的一些土地或者其他国家的部分土地也许不会得到耕作。随着时间的推移，当能源价格上涨时，农场主将会尝试寻找减少使用燃料和化肥的方法，这又会导致农作物产量的下降。
2005～2008年年中，农作物价格的上涨并不能简单地归因于农场主将较高的生产成本进行了转移。玉米和大豆的购买者并不关心农作物生产要花费多大的成本；他们只会支付他们必须要支付的价格。只有当较高的能源价格导致农作物有效供应量下降时，购买者才会支付更高的价格。当然，燃料价格和化肥价格在2005～2008年年中的上涨影响了农作物的种植种类和种植方式，但是这些并没有使农作物总体产量出现大规模的下降，也不能完全解释我们所能看到的粮食价格的上涨。
能源价格同样影响牲畜和家禽的生产成本。牲畜饲养者使用柴油来驱动设备，使用电力来运转风扇、挤奶设备和其他装置，一些养牛户们给牧场施肥。能源价格波动给饲料价格造成的任何变化，也将影响牲畜养殖户的开支。与农产品领域的情况一样，只有农场主和牧场主通过降低产量来回应利润的减少时，较高的生产成本才能转化为肉、禽和奶类产品的价格上涨。
燃料成本与将食物从田间搬上餐桌
在高收入国家，消费者花费在食品上的美元大部分支付给了农作物离开农场之后的环节，并且这些成本的诸多方面都与能源价格联系在一起。例如在美国，农场主只获取消费者食品支出每1美元当中的19美分，同时能源和运输成本占据了美分，包装占据了另外8美分。7 即使能源价格对农场一级的粮食价格没有任何影响，当能源价格上涨时，消费者食品价格也将上涨，因为将农作物从农场运送到餐桌也需要花费成本。
一般来说，粮食消费地距离它们的生产地都很遥远。较高的燃料价格对粮食在全国或者世界范围内运输的成本有显而易见的影响。例如，美国中西部地区出售的大部分新鲜水果和蔬菜都产自加利福尼亚、佛罗里达、墨西哥或者智利。美国的谷物和油籽被运往世界各地，就像澳大利亚牛肉、巴西橙汁、哥伦比亚咖啡和西班牙橄榄油一样。当燃料价格上涨时，运输食品至消费者的成本也随之增加。
运输成本是解释相似的农产品在不同地区间的价格有显著差异的一个主要原因。例如，伊利诺伊中部大豆的价格比欧洲大豆的价格通常会低一些，因为沿着密西西比河向下以及横跨大西洋的大豆运输成本不同。能源价格和运输成本在多大程度上能够导致价格的差异？例如，在2005/2006市场年度，伊利诺伊中部的大豆平均每吨售价202美元，与此同时荷兰的进口价格为261美元，两者每吨相差59美元，这部分归因于燃料价格上涨，伊利诺伊和荷兰的大豆价格差距在2007/2008市场年度扩大至每吨98美元。在2008年最后几个月石油的价格下降将两者之间在2007/2008市场年度前8个月的价格差距缩小至每吨52美元。8 因为全球的衰退减少了世界贸易和对船运服务的需求，海运费率在2008年后半年也在下降。
对于卡车的货运成本来说大型货船单位英里的货运成本相对较小。这意味着食品价格在同一个国家的不同地区之间也会有非常大的差别。例如在墨西哥，北部的锡那罗亚州在2007年的白玉米平均价格为每吨2 342比索（214美元），与此同时南部瓦哈卡州的平均价格为每吨3 332比索（305美元），两者之间相差42%。9 在公路系统较差的许多非洲国家，在一个国家的不同地区之间将食品运送几百英里所花费的成本比将食品送至几千英里之外的大洋彼岸的成本还要高。
能源价格的上涨阻碍了各国和地区之间的食品贸易。如果运输成本涨到足够高，地区倾向于发展更为自给自足的经济。全球许多孤立的经济体依赖于当地的食品生产完全是因为从很远的地方进出商品非常困难和昂贵，但这种效果的规模仍有待观察。尽管运输成本如此重要，它们也只是食品成本构成中相当小的一部分，至少在一些交通系统发展较好的国家情况的确如此。尽管在2007年3月至2008年6月之间石油价格涨了一倍多，但美国消费者食品价格指数在这一时期仅上涨了。10
有很多原因使人们倾向于购买当地生产的食品。有些人喜欢支持当地的农场主，觉得当地生产的食物更加新鲜且拥有很多其他的优点。而有些人偏好选择消费“食品公里数”较少的食品，最大程度上地减少这些食品消耗的化石燃料。消费当地的食品有利于减少来自化石燃料消耗中的碳排放，但这种普遍原则并不适用于所有的情况。
例如一项新西兰的研究表明，英国消费者如果消费产自新西兰的羊羔肉和奶类产品，将比消费产自英国的上述产品更有利于降低碳排放，尽管需要支出将食品运遍半个地球的成本。这是有可能的，因为新西兰的牛奶和羊肉生产是基于以年为周期的牧场循环放养，而英国的牛和羊需要添加额外的饲料，这些饲料需要通过化石燃料来生产。通过对比，单位体积和单位英里的海上集装箱运输成本是很小的。11
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能源价格与生物燃料产量的经济规律
每个国家都有一套政策来刺激生物燃料的生产和消费。这些政策可能会凌驾于市场信号之上。例如，如果规则要求每加仑售出的燃料中需要包括固定比例的汽油和乙醇，那么汽油价格上涨将不会刺激乙醇消费量的增加。然而在美国，国家政策的综合效果允许化石燃料的价格对生物燃料行业部门产生重要的影响。
国家政策和能源价格对于生物燃料行业的重要意义在美国乙醇工厂典型的经济价值中得到了体现（见表2-2）。在2005/2006年度，乙醇价格额外得高，部分是因为石油价格开始了它的上涨过程，但是主要是因为美国的政策发生了变化。甲基叔丁基醚（MTBE）由于健康的原因被禁止作为燃料添加剂，并且乙醇作为唯一可行的替代品成为符合监管要求的添加剂，还能够减少某种类型的空气污染。故乙醇消费量的增长超出了国内乙醇产量，因此乙醇价格遭到哄抬。
表2-2 乙醇工厂的收入支出表 （单位：美元/加仑）
2005/2006 2006/2007 2007/2008 2008/2009
乙醇价值
酒糟价值
玉米成本
其他运营成本*
净经营回报
*其他的运营成本包括燃料、劳动力和其他的运营成本，但是不包括工厂建设花费和其他固定成本。
资料来源：粮食与农业政策研究院，未公开发表的评估数字，2009年8月。
较高的乙醇价格和低廉的玉米价格使得乙醇生产在2005/2006年度利润十分丰厚。美国内布拉斯加州奥马哈市乙醇批发价格平均大约为每加仑美元，并且一个典型的乙醇工厂能够通过销售每加仑酒糟获得额外的美元收益，酒糟是一种可以作为牲畜饲料的乙醇生产副产品。低廉的玉米价格意味着生产1加仑的乙醇所消耗的玉米只需花费大约美元。燃料、劳动力和其他运营成本大约总计为每加仑美元，因此算出来的每加仑净经营回报为美元。通过装机产能折算，建造一个新的乙醇工厂所需要花费的成本大约为每加仑2美元，因此单一年份每加仑美元的净回报在很大程度上弥补了新建乙醇工厂的巨大投资。
乙醇价格在2006/2007年度出现下降。扩张的乙醇产能意味着有过量的乙醇来满足乙醇作为燃料添加剂来替代甲基叔丁基醚（MTBE）的需求。玉米价格也开始上涨，这进一步缩减了乙醇生产的利润。然而，一个典型的乙醇工厂的净运营回报空间依然非常大。一个在2005年9月1日投产的工厂能够在最初的两年经营后完全收回成本并还有利润剩余。
在2007/2008年度，乙醇产量扩张到相当高的水平，添加剂市场只能消化全部产量的一半左右。在这个国家，按10%乙醇比例混合的燃料开始进入新的市场，这些地方或者没有法规要求使用混合燃料，或者最近的乙醇工厂也有几百英里远。这种局面也只有在乙醇作为燃料具有价格优势的时候才能出现。这意味着乙醇和汽油的价格比率必须要从前两年的主流水平上有所下降。乙醇生产商们很幸运，乙醇价格上的这种变化恰恰发生在石油和汽油价格涨到历史高位的时候。乙醇价格在2007/2008年度微幅上涨，但较高的石油和汽油价格不仅仅使得乙醇价格没有下降的必要，反而使得乙醇价格相对汽油价格来说更具有优势，因此进一步刺激了乙醇消费量的增长。
然而，乙醇价格的上涨并没有转化为乙醇生产商利润的上涨。在2007/2008年度，玉米价格迅猛上涨的影响力超过了乙醇价格微幅上涨的影响力，因此一家典型乙醇工厂的净运营回报出现下降。对于接下来几年边际利润可能进一步缩小的担心打击了对该行业的新增投资。截至2008年夏季，尽管石油价格创下历史新高，但是由于玉米价格也处于历史高位，因此众多乙醇工厂只是在相当微薄的利润下维持经营。
在2008年最后几个月里，石油价格和汽油价格的崩盘也导致了乙醇价格急剧下降。尽管玉米价格也从当年中期的峰值大幅回落，但是2008/2009市场年度玉米的平均价格与上一个年度相比几乎持平。结果导致了对乙醇工厂利润空间的巨大挤压。普通工厂仅仅能够支付运营成本，这意味着拥有债务和其他固定开销的工厂实际上在赔钱。一些公司甚至无法偿付运营成本，因此其中的若干乙醇工厂停止运转。
在2005/2006和2006/2007市场年度，乙醇产业巨大的利润空间不可能并且也没有维持下去。大量的投资导致了乙醇产量的大幅增加，并且这种局面导致了对玉米需求的增加，进而推高了玉米价格。由于在2008年最后几个月里石油价格出现了令人始料不及的下跌，乙醇行业的利润水平下滑到了如此严重的地步，不再有任何新的资金继续跟进。从长期来看，相比其他商业机会来说，乙醇工厂的投资者应该享有平均回报率。如果乙醇工厂利润丰厚，就会有更多的公司投建新厂，这将最终导致乙醇价格下跌和玉米价格上涨。如果一些工厂的利润率低到无法偿付运营成本的地步，乙醇产量就会下降，并且也会导致乙醇价格的上涨和玉米价格的下跌。
这条经济学的基础逻辑意味着，生物燃料价格和粮食价格在未来可能会紧密地联系在一起。如同玉米价格的变化经过一段时间就能够完全反映到其他食品价格的变化中一样，原油价格的变化经过一段时间也可能会完全体现到玉米、糖、植物油和其他食品的价格变化中。例如，在任何给定的时间，现有的乙醇产能都是固定的，并且一旦产能形成，只要生产商能够偿付运营成本，工厂就会不停运转。因此，随着时间的推移，石油价格变化将完全体现到生物燃料的产量水平上。政策能够削弱甚至切断石油和粮食价格之间的联系。然而，如果政策没有在中间起作用，石油价格将最终对生物燃料产量产生强烈的影响，并且生物燃料产量也将对粮食价格产生强烈影响。
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生物燃料对能源市场的影响
能源和粮食市场之间的关系并不是单向的。当生物燃料产量增加时，将影响化石燃料的消费量。生物燃料替代了机动车辆油箱中的汽油和柴油，因此生物燃料产量增加的直接影响就是传统化石燃料消费量的减少。就其本身而言，这对化石燃料价格构成下行压力。然而，目前的生物燃料生产过程需要消耗大量的化石燃料来种植农作物和运行生物燃料加工厂，这可能会抵消掉节省下来的一大部分化石燃料，并且制约了生物燃料产量对于化石燃料价格的影响。不同生物燃料对于化石燃料价格的这种影响效果有所差别，也很难测量，并且依然存在争议。
为了对这些问题的复杂性进行说明，我们来思考一下，当以玉米为原料的乙醇产量增加时，会发生什么事情？农场主为了生产更多的玉米就要使用更多的柴油来驱动设备对庄稼进行耕作和收割，并且卡车需要使用柴油将玉米运输到乙醇工厂，之后这些乙醇也需要从加工厂运送至与汽油进行勾兑的地方。天然气被用来生产氮肥用以生产玉米，也被用于乙醇工厂的一种燃料。乙醇通常以10%的比例混入汽油中然后卖给消费者。
全部上述过程的净效果就是用石油制造的汽油消费量减少了，而柴油和天然气的消费量却增加了。尝试评估这些改变对于燃料价格的影响是困难的。汽油价格和石油价格可能都会下降，因为汽油消费量减少的影响可能大于柴油消费量增长的影响。另一方面，柴油和天然气的价格实际上可能会上涨。短期和长期的影响可能会不同，因为燃料生产商和消费者在相关的燃料价格变化时都会做出调整。
能源市场和粮食市场之间的联系是双向的。如同石油价格变化对市场上的玉米和其他粮食价格产生影响一样，中西部地区旱情减少了玉米和乙醇的产量也对燃料市场造成影响。生物燃料产量相对于汽油和柴油的产量来说仍然显得微不足道。例如，在2008年，美国乙醇的消费量按照体积计算只占到车用汽油消费量的7%左右，按照所含的能量计算只约占到5%。12 如果生物燃料产量在全部燃料供应中占据更大的份额，那么生物燃料产量对于汽油市场的直接影响力就可能上升，进而总体上提高对于能源市场的影响力。
“混合比例瓶颈”与可替代的乙醇混合方案
在美国，2009年销售的大部分汽油中都按体积混合了10%的乙醇。如果乙醇产量继续扩张，10%比例乙醇混合方案下的市场将很快饱和。在乙醇行业里，这种困境被称做“混合比例瓶颈”，并且很多人担心一旦遇到了这个瓶颈，这个行业的未来很不乐观。乙醇行业请求环保局允许15%的乙醇混合比例，这样可以避免或者至少可以拖延瓶颈问题的发生。如果15%的混合比例被允许，传统机动车辆就能够消费更多的乙醇。
一些美国车辆已经具备使用E-85燃料的能力，这是指燃料中按体积混合的乙醇比例高达85%，但是2009年只有很少的几百万辆这种车在路上行驶，并且能够提供E-85燃料的服务站也不多。即使对于混合比例的这些限制取消，也很少有司机愿意在油箱中装满E-85燃料，除非这种燃料的价格相比汽油具有优势。因为每加仑的乙醇中包含的能量比每加仑汽油要少，E-85燃料必须相比普通汽油按照较大的折扣价格销售，这样价值1美元的两种燃料的行驶里程数才会相等。这意味着相对汽油来说，乙醇价格可能必须下降，从而鼓励更广泛地普及E-85燃料。
巴西在乙醇燃料的使用上有诸多经验，并且巴西“弹性燃料”的车辆能够使用100%的乙醇燃料或者使用混合了20%～25%比例乙醇的汽油。巴西的司机十分关心他们能够从乙醇燃料中得到的实惠，根据究竟是购买纯的乙醇燃料便宜还是混合燃料划算，他们将迅速调整燃料购买策略。如果乙醇比汽油便宜，巴西的司机就在他们的“弹性燃料”车里加满100%的乙醇。如果乙醇比汽油贵，他们就会使用混合燃料。
如果美国最终调高了使用乙醇混合燃料中乙醇的比例，使之超过了10%，那么石油、乙醇和粮食价格之间的关系只可能得到加强。在10%的混合比例下，一些消费者可能为乙醇支付了超过其能量价值的钱，也许混合燃料提供了一种优质的高辛烷值燃料，或只是因为这些消费者在这个问题上没有选择。如果更高比例的混合燃料得到普及，消费者可能会对乙醇和普通汽油的价格比更加敏感，这将会使乙醇价格和汽油价格更加紧密地联系在一起。乙醇价格和汽油价格之间的联系更加紧密意味着乙醇生产消耗的农产品价格也和石油价格联系得更加紧密了。
展望未来
与之前的年份相比，2005～2009年间原油价格和玉米价格之间的联系更加密切了，本章已经列出了一些原因来解释为什么粮食和能源市场联系紧密。与之形成对比是，更为广泛的因素影响着粮食价格，并且另外一组不同却互相重叠的因素也影响着能源价格。
在未来，粮食和能源价格有时候可能朝着相反的方向变动。大范围的农作物减产会引起粮食价格上涨，即使能源价格正在下降。政府决策能够严重地削弱能源与粮食市场间的联系。例如，美国规定了最低限度的生物燃料使用量。如果原油价格很高，对乙醇的需求可能会十分强劲，足以迫使实际的消费量超过官方强制的最低水平。因此，当石油价格很高时，粮食价格和能源价格很可能出现同方向的变动。当石油价格很低时，生物燃料消费量却不能跌至法定的最低水平之下。
如果政策不允许生物燃料消费量随着燃料价格而变化，能源价格与粮食价格之间的一个重要的纽带就断裂了。2008年最后几个月里就有这种效果存在的证据。石油价格比玉米价格下跌得更加迅猛，这部分是由于生物燃料强制用量规定不允许美国的生物燃料消费量和产量下滑到它们本应该跌至的水平，尽管这应该是对更低的石油价格的正常回应。2009年石油价格的反弹也没有引起谷物价格的显著上涨，因为还没有理由增加生物燃料的产量和消费量，除非乙醇相对汽油再次表现出价格优势。
除了国家政策以外，在将来诸多其他因素也将影响粮食和能源市场之间的关系。新技术也许能够让粮食生产过程消耗更少的化石燃料。科技的突破也可能将利用原始材料生产乙醇变为现实，这就不像依赖谷物、植物油和糖那样能够直接影响粮食价格。现实的情况可能是能源和粮食价格在未来的若干年里仍将彼此密切地联系在一起，即使随着时间的推移这种联系的内涵发生了变化。至少在未来的几年里，能源价格的大幅飙升很可能导致粮食价格的大幅上涨，就如同我们在2005～2008年间亲身经历的一样。
概述
世界上接近40%的人口靠生产粮食维持生计，因此政府的粮食政策十分重要。1 政策影响每一件事情，从基础农业研究到耕作的收益率，再到穷人是否能够得到足够的口粮生存。几乎所有国家的粮食政策都对粮食价格造成影响。
一些国家固定了基础粮食产品的价格。关税提高了进口粮食的价格；补贴鼓励增加粮食产量并降低了粮食价格；生物燃料政策意味着农作物被用来生产燃料而不是粮食，这就推高了粮食价格。粮食帮助计划使得受益人更加有能力购买粮食。供应管理计划付给农场主资金让他们来闲置自己的土地，这减少了粮食产量并抬高了粮食价格。农业研究能够提高产量并降低粮食价格，或者能够创造出农产品新的消费需求并推高粮食价格。大多数国家都同时在用一些政策降低粮食价格，也在用另外的政策提高价格。
国家运用如此矛盾的粮食政策是出于一系列政治、社会和经济因素的考虑。在关于粮食政策的目的应该是什么的问题上，根本没有共识。许多国家施行着互相矛盾的计划来完成并不一致的目标。粮食政策的一个理想的目标也许是在合理的价格水平上保证安全和充足的粮食供应。然而，在尝试给“合理”的粮食价格下定义时，将会出现根本性的分歧。
对于农场主来说，合理的价格也许可以被定义为，这个价格足够高可以偿付生产成本并留有足够多的利润，可以让农场主过上体面的生活。对于贫穷的消费者来说，合理的价格也许可以被定义为，这个价格足够低可以保证能够负担得起必备的粮食并且余下的钱能够支付基本的生活需求。通常，农场主认为市场价格太低了并且寻求政策支持来提高他们所出售的粮食的价格。消费者可能认为市场价格太高了并且寻求政策支持来降低他们需要购买的粮食的价格。
解释或者仅列出世界上现行的全部国家粮食政策就可以写一本书，或许还要分成若干卷。2 本章集中讨论少数的政策，它们在2005～2009年间对粮食价格造成了重大的影响。与传统的农业补贴计划不同，这些政策在2007年以前很多都被大家忽视了。为了建立共同的规则体系来管理一系列的农业政策计划，国际贸易谈判进行了年复一年的磋商，但是这些谈判根本没有触及到一些关键政策，这些政策在最近几年对粮食价格有着深刻的影响。
当世界粮食价格在2007年开始快速上涨时，许多国家做出政策调整来试图限制国内粮食价格上涨。一些传统的粮食出口国采取手段限制粮食出口，将更多的粮食留在本地将增加国内粮食供应并降低国内价格。然而，这也意味着其他国家消费者的供应量下降，结果就是粮食进口国的粮食价格上涨。
与此同时，一些粮食进口国临时性地降低了关税并对其他政策做出调整来鼓励进口粮食。这有助于抑止这些国家的粮食价格上涨，但也增加了世界整体对于粮食进口的需求，推高了世界市场上的粮食价格。换句话说，粮食出口国和进口国做出的政策调整都是在帮助缩小它们自己国家内部的粮食价格上涨水平，但是对于国际贸易市场来说，这些政策起到了推高价格的作用。
由于世界上存在着众多相互矛盾的粮食政策，因此下一条经验法则比之前的一条更加微妙也就不足为奇了—国家政策能够推高和降低粮食价格，一些政策试图让国内粮食价格更加稳定，却使其他国家的粮食价格波动更大。
一个国家的政府决策对其他国家的农业经营者和粮食消费者产生连带影响。当欧盟和美国要求使用生物燃料时，就推高了亚洲的谷物和植物油的价格。当印度限制稻米出口时，就引起了非洲和拉丁美洲稻米价格的上涨。恰恰因为粮食政策具有穿越国界的连带影响力，因此它们也成为了国际贸易谈判中争议的焦点和最主要的困难议题之一。
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2005～2009年间的经验（1）
许多评论员长期以来众口一词地批评高收入国家的政策对其他国家的粮食价格造成了影响。几十年来，一个经常重复的论调就是农业补贴导致的生产过剩打压了世界其他地区的粮食价格。这使得高收入国家的农场主相对于低收入国家的同行拥有了不公平的优势，因为低收入国家无力支付昂贵的补贴计划。这种观点认为人为造成的粮食价格较低的局面打击了一些国家农村地区的发展，在这些国家中从事农业生产的人口比例很高，因此农村的发展对他们来说十分重要。在前两届的国际贸易谈判中，有一项被列出的目标就是要限制对世界粮食价格有打压作用的农业补贴的使用。
农业补贴依然是一个主要的议题，但是美国和欧盟的生物燃料政策成了2007年和2008年激烈争论的焦点。批评者认为这项政策就是生物燃料产量迅速上升背后的一个重要因素，并且2007年和2008年年初粮食价格的飞速上涨也是该政策的直接后果。粮食价格的上涨被当做是世界饥饿人口数量增加的一个主要原因，引起许多国家民众暴乱，并且给粮食进口国造成了巨大的财务负担。广泛的呼声要求美国和欧盟减小或放弃它们对生物燃料生产的支持，进而缓和粮食价格的上涨。联合国粮农组织干事雅克·迪乌夫表示：“补贴和保护性关税政策居然有将1亿吨谷物挤出人类消费市场的效果，这其中的绝大部分被用来满足车辆的饥渴。”这种情况实在是让人难以理解。3
这些对于高收入国家政策的两类指责看起来有点奇怪。问题在于，高收入国家的政策到底是打压了世界粮食价格，还是推高了世界粮食价格呢？事实上，它们两样都干了，尽管两种效果的平衡点随着时间发生了变化。低廉的世界粮食价格对依靠生产和销售粮食为生的人来说产生了消极的影响；昂贵的世界粮食价格对必须购买大部分或者全部消费所需粮食的人来说造成了不利影响。
某些生物燃料政策已经存在几十年了。巴西的政策鼓励对乙醇行业的初始投资，并且这个国家长期以来要求在汽油中混合乙醇。许多年来，美国提供了一项补贴来鼓励国内的乙醇消费并且推高了支付给乙醇生产商的价格。当石油价格从2002年每桶不到30美元涨至2008年中期峰值时的超过每桶130美元时，这些之前就存在的政策足以诱发生物燃料产量的巨大增长。
欧盟、美国和其他国家出台的新政策对生物燃料产量增长提供了额外的刺激。欧盟为交通燃料中的生物燃料所占的份额设立了目标，欧盟内部的国家有权决定这些目标具体以什么方式实现，但是许多国家选择了规定所有的燃料中都必须包含一定比例的生物燃料。这项政策引发的生物燃料需求的增长推高了欧洲生物燃料的价格，使得生产生物柴油和乙醇的利润空间变大，导致欧洲生物燃料产量出现大幅上涨，欧洲生物燃料进口量也出现上升，因此欧盟的政策对其他国家的生物燃料部门也有影响。
与美国不同的是，欧盟消耗的柴油多于汽油。与这种燃料用量一致，欧洲最初强调的就是要增加生物柴油在与传统柴油混合使用中的消费量。生物柴油能够由多种植物油和动物脂肪制造，但是欧洲生物柴油最初的许多投资项目都使用菜籽油作为原材料，因为油菜籽是欧洲生产的主要油料作物。大豆油和橄榄油也是被用于生产生物柴油的植物油。1txt小说上传分享
2005～2009年间的经验（2）
用以生产生物柴油的菜籽油需求的大幅增加是推动菜籽油和其他食用油价格上涨的主要因素之一。在2004/2005至2007/2008市场年度之间，菜籽油、大豆油、葵花籽油、橄榄油和玉米油的价格均上涨了一倍多。4亚洲植物油食用消费量的增加以及其他众多的因素也在植物油价格上涨中发挥了重要的作用，但是生物柴油对植物油的消耗无疑是一个关键因素。例如，在2004/2005至2007/2008市场年度之间，全球菜籽油各种用途总计的消费增量中，欧盟生物柴油的消费量占据了其中80%的份额。5
与欧盟形成对比的就是美国消耗的汽油比柴油多得多。此外，美国玉米乙醇产业有着较长的历史，早在1985年，美国玉米消费量的5%以上都被用做乙醇工厂的加工原料。6 国家政策帮助了玉米乙醇工业的起步，并且政策在该行业的扩张中也起到了非常重要的作用。美国生物燃料政策的三个主要组成部分包括，对乙醇生产和消费进行补贴、对进口乙醇征收关税和硬性规定乙醇消费量的最低标准。近些年的乙醇补贴力度和关税税率都没有提高，事实上最重要的乙醇补贴标准在2009年1月1日还被下调了。生物燃料用量强制规定在2005年首次获得立法机构批准，之后法定最低消费量标准得到了大幅的提升（见表3-1）。
表3-1 美国生物燃料政策
2005年 2007年 2009年
乙醇每加仑税收抵免额（美元）
乙醇每加仑征收关税额（美元）
生物柴油每加仑税收抵免额（美元）
可再生燃料标准*（十亿加仑） 无
* 随着时间的推移可再生燃料标准规定了生物燃料使用量的最低水平。2007年《能源独立和安全法案》也对于特定类型的生物燃料使用量做出了强制规定。
这三项政策都在美国乙醇产业扩张中发挥着作用。将乙醇和汽油混合销售的经销商可以获得税收抵免。这种优惠使得它们能够向乙醇生产商支付更高的价格，这就鼓励了乙醇生产，并且也使经销商愿意对混合燃料的消费者收取更低的费用，这就鼓励了乙醇消费。乙醇关税使得巴西乙醇在美国市场上更加昂贵。有限的竞争有利于支撑起美国国内的乙醇价格。7 当石油价格在2005～2008年间上涨时，美国乙醇生产商获得的价格也在上涨。乙醇税收抵免和乙醇关税意味着美国乙醇产业的利润空间相比在没有这些政策的情况下被放大了。
可再生燃料标准（RFS）规定了美国生物燃料使用量的最低水平。能源立法在2005年获到通过，并首次建立了可再生燃料标准，这个标准的起始水平被证明远远低于乙醇使用量的实际水平。石油价格的急剧上涨和甲基叔丁基醚（MTBE）从这个国家的燃料供应中剔除都意味着乙醇的实际需求比可再生燃料标准要求的要多。因为乙醇和生物柴油消费量在2006～2008年均超过强制规定的水平，人们很容易得出这样的结论：可再生燃料标准并不是2005～2008年间生物燃料产量和粮食价格上涨的主要原因。
美国《能源独立与安全法案》（EISA）于2007年年底通过，确立了更加雄心勃勃的目标。2005年立法机构的可再生燃料标准确定，要把乙醇使用量水平提高至75亿加仑，然而《能源独立与安全法案》制定的2022年消费量目标是360亿加仑。由于意识到了玉米乙醇产量的过度扩张能够导致粮食价格上涨，《能源独立与安全法案》对以玉米为原料的乙醇产量做出了上限规定，在2015年和之后的年份里符合可再生能源标准要求的最大产量为150亿加仑。可再生能源标准里规定的剩余消费量将要被“高级生物燃料”来满足，在这类燃料的生产过程中不使用玉米淀粉。书 包 网 txt小说上传分享
2005～2009年间的经验（3）
尽管2005～2008年间美国的生物燃料消费量超过了可再生能源标准规定的底线，对生物燃料产业来说可再生能源标准仍然提供了一种保险措施。乙醇和生物柴油生产商相当肯定，即使石油价格下跌，可再生能源标准也为未来生物燃料使用量的增长提供了基本的保障。对可再生能源标准将迅速提升的预期导致了超量乙醇和生物柴油工厂的兴建，如果没有这种预期，这些工厂就不会存在。生物燃料产能迅速扩张引起了用来制造乙醇和生物柴油的玉米和大豆油的消耗量上升，并且导致了粮食价格上涨。
2008年年底，不存在任何政策上的突然逆转能够解释粮食价格的下跌。美国可再生能源标准还在，并且美国乙醇税收抵免额度的微幅减少只有到了2009年才起作用。经过大量的辩论之后，欧盟决定支持生物燃料的发展，并采用直接规定生物燃料和其他来源的可再生能源使用量的解决方式。然而，尽管没有立法层面或者宣布政策目标的剧烈改变，政治上和监管层面的不确定性也延缓了生物燃料产业新增投资的步伐。例如，得克萨斯州州长瑞克·派瑞（Rick Perry）在2008年试图要求缓和生物燃料产业发展，一旦成功，将会调低可再生能源标准。到了2009年，实施2007年《能源独立与安全法案》的细则依然在起草阶段，并且在新的监管体系下如何来区别对待不同类型生物燃料的问题也没有得到解决。
除了生物燃料政策以外，其他的一些政策也在推高2007年和2008年世界粮食价格方面发挥了重要作用。对粮食价格上涨的恐惧迫使许多国家改变贸易政策，限制粮食出口或者鼓励粮食进口（见表3-2）。这些政策在少数国家里达到了预期的效果，国内粮食供应增加并且控制住了国内粮价上涨。但也产生了一个严重的负面效果，即通过减少其他粮食进口国的供应量，这些政策引发了对有限供应量的争夺，并推高了国际市场上的粮食价格。
表3-2 2007年和2008年粮食价格上涨的政策回应
国家或地区 政策调整
印度 严禁小麦和非巴斯马蒂稻米的出口；降低进口小麦面粉的关税
中国 对谷物出口征收关税
欧盟 停止对奶制品出口提供补贴；降低谷物进口关税
俄罗斯 提高小麦出口关税
印度尼西亚 对棕榈油出口征收关税；降低进口大豆和小麦的关税
越南 严禁稻米出口
阿根廷 提高谷物和油籽的出口关税
乌克兰 严禁小麦出口
资料来源：改编自美国农业部的一份报告，罗恩·特罗斯尔（Ron Trostle），全球农产品的供应和需求：导致近期粮食大宗商品价格上涨的因素，2008年5月。
这些政策改变可能对大米市场造成了最恶劣的影响。世界大米总量中只有很小的一部分在国界线之间流通。例如在2007/2008市场年度，世界大米产量中仅有7%在国际上交易。8 在正常情况下，印度和越南是世界上出口大米最多的三个国家中的两个（泰国是最大的出口国），因此当这两个国家限制大米出口时，世界市场上大米的疯狂抢购局面接踵而来。
在2007/2008市场年度期间，如果不提到大米贸易上的种种限制，世界大米价格的上涨程度根本无法解释。其他谷物价格的上涨确实对大米价格产生了上行力，因为如果大米价格仍然维持低位，一些消费者就放弃食用小麦和玉米制成的食品，转而消费大米。然而，简单地回顾一下世界大米供给和需求的数据就能发现，通常这种情况不能引起价格的急剧上涨。根据美国农业部的评估，2007/2008年度世界大米产量实际上超过了大米的消费量，并且年度期末的世界大米库存量也高于初期的水平。9 如果印度、越南和其他国家没有限制出口，国际市场上交易的大米价格就不会涨幅如此之大。
政策决定也同样扩大了2005～2009年间全球奶制品市场价格的波动。欧盟实施了一套复杂的奶业政策，包括限额政策规定了奶牛农场主可以经营的市场份额，扶持政策为国内市场价格提供了最低担保，以及以出口补贴政策来消化过剩产量。由于澳大利亚出现干旱、亚洲需求的强劲增长和一系列其他因素，世界奶制品价格在2007年出现迅猛上涨。为了限制欧盟内部牛奶和其他奶制品价格的上涨，欧盟停止了奶类出口补贴政策来减少出口。这进一步减少了国际市场上的供应，并导致国际奶制品价格涨得更高。
当许多粮食产品的国际价格在2008年最后几个月和2009年年初下跌时，许多国家至少扭转了一些限制出口和鼓励进口的政策。欧盟重新提供奶制品出口补贴，并提高了谷物进口关税来回应较低的奶制品和谷物国际价格。其他国家取消了各自的谷物出口限制。正如同限制出口和降低进口门槛曾经在2007年和2008年年初推高国际市场价格一样，重新制定的出口补贴和抬高的进口壁垒在2008年年末和2009年年初压低了国际市场的粮食价格。
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为什么故事有点复杂
国家政策和粮食价格之间的故事甚至比目前提到的更为复杂。我们来看一下印度的例子，这个国家在2007年和2008年不仅仅限制了谷物出口，同时也提高了政府支付给农民的小麦和大米的最低收购价。支撑价格的上涨鼓励印度农民增加2008年小麦和大米的产量。然而，这些支撑价格甚至在印度谷物供应量增加后也没有进行调整，结果导致，即使国际市场价格下降并且印度谷物库存量达到了近些年的最高水平，印度国内谷物价格在2008年年末仍然顽强地维持高位。10
许多国家的粮食政策都存着类似的混乱情况。大多数国家维护着一组复杂的政策体系，追求着相互矛盾的政治和经济目标。美国同时实行着鼓励生物燃料生产（进而提高粮食价格）和粮食生产补贴计划来降低粮食价格的政策。
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生物能源政策如何影响粮食价格（1）
支持生物燃料的政策推高粮食价格，大多数分析师都会赞同这个简单的陈述，但是在这种影响效果有多大的问题上人们却很难达成任何形式的一致意见。声称在2005～2008年间生物燃料产量对粮食价格产生了重大影响，与声称生物燃料政策能产生很大的影响不完全是一回事。2005～2008年间，石油价格的大幅上涨能够引起生物燃料产量的明显增加，即使这期间国家生物能源政策没有做出任何调整。废除支持生物燃料的所有政策并不会导致所有的生物燃料停产。
在2009年的一份报告中，粮食与农业政策研究院密苏里大学分部（FAPRI-MU）的评估结果显示，废除三大政策对美国乙醇产业的支持将造成未来美国乙醇产量平均下降36%。11 如果没有了税收减免、关税保护和可再生能源标准，乙醇生产商得到的价格将下降，玉米乙醇工厂的新增投资将渐渐停滞，并且一些现存的工厂也将因为无力偿付成本而关闭。乙醇产量的急剧减少将对市场产生重大影响。例如，乙醇生产消耗的玉米需求少了，玉米价格将下降。较低的玉米价格将降低乙醇生产商们面临的一项主要成本，这又将允许最具效率的企业能够继续运行，尽管乙醇的价格也很低。
终止美国乙醇价格扶持政策将对粮食价格造成巨大的潜在影响。FAPRI-MU的评估结果显示玉米价格将下降13%，如表3-3所示，较低的玉米价格将刺激农场主种植较少的玉米和更多的大豆及小麦，并且鼓励更多的玉米消费并减少小麦和其他谷物的消费。生产和消费的这些改变将导致可替代农作物的价格降低。玉米和其他饲料价格下降，会进一步降低生产肉和奶的成本。牲畜产量微幅上涨的局面就会出现，并导致牛、猪、鸡和牛奶的价格出现小幅下降。这些农产品价格的下降相应地就会降低消费者的食品价格。
表3-3 废除美国乙醇扶持政策对美国农作物和牲畜价格的影响
产品 变化百分比
玉米
小麦
大豆
牛
猪
鸡
牛奶
注：评估值是8年时间的平均影响，前提是假设乙醇税收抵免、乙醇关税和可再生能源标准都被取消。
资料来源：粮食与农业政策研究院密苏里大学分部（FAPRI-MU）#04-09号报告，可选的美国乙醇政策取向的影响效果。
在诸如美国这样的高收入国家，取消乙醇扶持政策对消费者食品价格变化幅度的影响相对很小。例如，FAPRI-MU的研究显示，政策取消后美国消费者食品开支的降低程度不足1个百分点。这种情况归因于初级农产品的成本只占消费者在杂货店和餐馆花费支出的很小一部分。在低收入国家，小麦和其他基本谷物占据了食品购买力相当大的比重，因而上述政策变动的影响就要大得多。
目前美国乙醇扶持政策组合使得乙醇和汽油市场之间的关系十分复杂。当石油和汽油价格非常高时，同在2008年中期一样，乙醇需求强劲，因为人们都在寻找常规汽油的廉价替代品。与汽油价格较低时相比，这导致乙醇相对价格更高。乙醇税收抵免具有双向效果，一方面进一步推高乙醇生产商获得的价格，另一方面降低了消费者支付的乙醇价格。因此，当石油价格处于高位时，乙醇税收抵免能够刺激更多的乙醇生产和消费，这也随之引起玉米消费量的上升和粮食价格的上涨。书包 网 1 11
生物能源政策如何影响粮食价格（2）
2005～2008年间，美国乙醇生产量和消费量远远高于可再生能源标准（RFS）的要求。高涨的石油价格、税收抵免政策的持续和进口关税壁垒三者的结合足以诱发美国乙醇产量迅速增长。当石油价格在2008年最后几个月里下降时，情况改变了。低廉的汽油价格意味着乙醇作为一种燃料失去了竞争优势，即使税收抵免政策仍在起作用。乙醇价格跌至许多生产商无力偿付成本的地步，因此一些工厂被关闭。
在前几年仅作为生物燃料生产商的一种保险措施存在的RFS突然间变得与生物燃料市场紧密联系在一起。截至2008年的最后几个月，生物燃料产量似乎看上去将同2009年的RFS捆绑在一起了，这就是说公司只会使用法律规定的乙醇和生物柴油限量，因为超过RFS的限量，使用生物燃料不再具有经济上的诱因。生物燃料供应方必须得到足够高的价格，才能说服他们无视汽油和柴油市场的状况，生产规定数量的乙醇和生物柴油。这意味着此前石油和生物燃料市场之间的紧密联系被切断，或者至少被弱化。汽油和柴油混合厂商开始支付费用来购买不使用生物燃料的权利，这种结算在2005年能源法案构建的交易系统中进行。
政策强烈地影响着能源和粮食价格之间的关系。如果没有生物燃料扶持政策，石油价格也将有效地为粮食价格提供底价保证。如果谷物、糖和植物油价格相对于石油价格非常低的局面维持过长，生物燃料生产商的利润空间如此之大将吸引更多公司投建新厂。生物燃料产量将会一直扩大，直到农产品的价格被拉升，这也意味着生物燃料工厂不再能获得不同寻常的高额利润。
类似于美国乙醇税收抵免的生物燃料补贴政策并不能改变这种根本的关系。然而，相对于石油价格而言，这种政策推高了生物燃料生产商获得的价格；并且与没有这些政策相比，导致了更高的生物燃料产量和更高的粮食价格。能源和农产品市场依然联系在一起，但是相对于这种情况下的任何石油价格，粮食平均价格都显得过高。石油价格的上涨最终将引起玉米、糖、植物油以及其他粮食价格的上涨，就如同没有这种形式的补贴一样。
然而，如果石油价格很低、玉米种植面积很小或者其他因素说明生物燃料产量已经降至RFS要求的法定水平时，能源和农产品市场的关系将发生重大转变。石油价格的变化不再必然导致粮食价格的变化，至少不会因为生物燃料而改变粮食价格。为了达到RFS要求，公司支付给乙醇和生物柴油生产商的价格将仅仅能够保证说服他们供应法律规定数量的生物燃料。这个价格不会变化，至少不会像依赖于石油、汽油和柴油价格时那样有大幅的波动。因此目前的美国政策组合意味着，当石油价格较高时，粮食和燃料市场价格之间的联系很可能非常紧密；当石油价格较低时，这种联系可能非常微弱。
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全球范围内的粮食政策
生物燃料政策和各个国家为了降低国内食品价格上涨程度采取的措施，在解释2005～2009年间的粮食价格发展变化的问题上特别重要。这当然不是说，其他的国家政策在粮食市场上就没有重要的影响。然而，其他的大部分政策，不是已经存在了多年，就是在近些年的粮食价格变化中没有观察到它们太多的影响。
高收入国家倾向于实行扶持国内农场主的政策，这通常都以牺牲纳税人或者消费者为代价。经济合作与发展组织（简称经合组织）评估了高收入国家农场主得到扶持的价值总额，既包括绝对项目也包括从市场销售和政府农业补贴上获得的相对价值比例（见表3-4）。这个计算结果既复杂又相互矛盾，一些国家认为这份报告具有误导性并且包含了不合理的估计，其他的计算方法能够改变这个排序。例如，欧盟指出美国单个农场的补贴额度要高于欧盟。
表3-4 2006～2008年按其占农场收入的比例排序，
经合组织生产者扶持力度评估
国家或地区 百分比
韩国 61
日本 49
欧盟 27
经合组织成员平均水平 23
加拿大 18
美国 10
澳大利亚 6
新西兰 1
注：评估值反映了国家政策对农场主的价值（包括直接的补贴和帮助国内价格高于国家市场主流水平的政策价值），除以农场从销售和国家拨款获得的全部收入。
即使考虑到了这些局限性，表3-4中的评估结果也能说明几点问题。首先，国家政策决定了许多国家农业收入的一大部分。在全部经合组织成员中，国内价格保持在全球市场价格之上的国家通过政府补贴和政策提供了全部农业收入的1/4。其次，一些国家的政府扶持力度要远远超过其他国家。各个国家的政策明显存在巨大差别，澳大利亚和新西兰这样的国家很少补贴国内农场主，而日本和一些欧盟国家的扶持政策在农场主收入上发挥了关键的作用。
所有这些政策对粮食价格有什么影响？贸易政策、农业补贴、粮食帮助计划和其他粮食政策都对其有着截然不同的影响。
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贸易政策
许多国家都对进口自其他国家的粮食征收关税。关税在粮食出口国和进口国之间树立起价格壁垒。当一个进口国开征关税时，进口国的粮食价格将上涨，而出口国的粮食价格将下降。例如，当美国向产自巴西的白糖征收高额关税时，将推高美国白糖价格，并对其他市场上的巴西白糖价格造成打压。各个国家也会使用其他方式限制进口。由于担心人类、植物或动物疾病的转播，某些国家也许会拒绝进口其他国家的特定产品。这些措施往往引起进口国家的粮食价格上涨，并会降低出口国家的粮食价格。
一些国家使用过出口补贴来解决粮食过剩问题。这些补贴使得进口国的消费者相比正常情况能以更低的价格获得粮食，并且有时这个价格甚至比出口国国内的价格还要低。对提供出口补贴国家的粮食价格而言，这些政策起到了支撑作用，但是降低了进口国的粮食价格。其他出口国在与补贴国竞争时，要么必须提供类似补贴，要么按照较低的价格出售它们的粮食。许多国家特别反对出口补贴，并且取消这项补贴已经成为了国际贸易谈判的一个目标。然而，关于如何界定出口补贴的问题却存在许多争议。例如，究竟该如何界定以提供人道主义援助为目标的合法粮食资助项目和以处理国内过剩产量为目标的出口补贴呢？
补贴和其他扶持农业的计划
许多高收入国家都向农场主提供政府支票。关于2008年美国农业立法和近期《欧盟共同农业政策》改革的大量争论都集中在支付规则上，这些规则将决定在什么条件下哪些农场主能够获得多少款项。直接与农场产量和销量挂钩的补贴政策特别容易诱使农场主增加产量。例如，美国正在执行一项名为“农业贷款计划”（market loan program）的政策，当市场价格低于触发水平时，国家针对每磅或每蒲式耳的产量提供补贴。从2006年开始，谷物和油籽价格一直很高，因此农业贷款计划并不向农场主支付任何费用。通常情况下，与产量绑定的补贴鼓励扩大粮食产量并降低价格。那些无力负担这些计划的低收入国家的农场主指责高收入国家提供了补贴并打压了世界粮食价格。
一些农业补贴并没有直接与目前的产量水平挂钩。例如，美国和欧盟实行的一些计划向农场主提供了数十亿美元的补贴，这些补贴以农场主土地上过去的产出为基础，而与今天的产出无关。美国直接支付计划将补贴额度与2001年以前农场上种植的农作物类别挂钩，并与1985年以前这块农场上获得的产出挂钩。欧盟的单一农场支付计划在欧盟成员国之间的操作上存在差别，但是这些支付办法没有一个是与当前农场里正在生长的各种农作物挂钩的。这些政策将大量纳税人的钱转移支付给了农场主，但是它们也许不会对农场主选择种植什么农作物产生很大的影响。经济学家往往同意这样的观点；即没有与目前产量挂钩的单位补贴额度对粮食价格的影响可能会小于与目前产量挂钩的单位补贴额度，因为后者直接捆绑了目前的生产选择。
干旱、洪水和其他自然灾害降低了农作物的产量和农业收入，并且提高了粮食价格。当发生自然灾害时，许多国家都对农业经营者提供特别帮助，并且一些国家对农业保险提供补贴。例如在美国，农场主购买私人公司提供的农业保单时支付的保费能够享受联邦政府的补贴，当发生大面积的农业减产时，纳税人将承担大部分的损失。这些计划对粮食产量和价格产生了多方面的影响。一方面，它们提供了额外的补贴，这能够鼓励增加粮食产量；另一方面，它们也许降低了一些生产者采取恰当措施来减少农作物潜在损失的积极性。
国家可能会支持一些关键粮食产品的价格。除了使用贸易手段（诸如出口补贴或者关税）外，一些国家可能会提供政府收购粮食的预定价格标准（最低收购价）。如果政府愿意在一个给定的价格购买任何数量的粮食，市场价格就很难大幅跌破这个支撑价格。如果在这个支撑价格水平上产量超过了消费量，这些累计起来的过剩产品如何处理就成为摆在政府面前的一道难题。
一些国家将供应管理和最低收购价格政策结合起来。例如，欧盟长期以来实行非常严格的牛奶限额计划。政府针对各种奶制品提供保护价格，并且每个生产者只允许出售固定数量的牛奶。如果牛奶限额制定的恰当，产量过剩的情况就不会出现并且牛奶价格就可能停留在或高于保护价格。负面的效果就是农场主没有增加产量的自由，至少需要购买其他农场主的限额才能有权利增加产量，这时其他的农场主必须愿意降低自己的产量。欧盟牛奶限额计划预计将在若干年以后结束。其他的供应管理政策包括要求农场主闲置农田或者为此提供补偿。现在这些计划不像以前那么普遍了；从1996年开始，美国就没有要求过农场主闲置农田，这些农场主可以从基本农业计划（basic farm program）中得到补偿。一般情况下，供应管理政策的目的是限制粮食供应量，因此会推高粮食价格。
许多国家提供优惠的农业贷款服务。银行和信贷机构以低于商业利率的水平向农业经营者提供贷款。特别税收条款降低了农民新增投资的净成本。当这些项目使得农民更加容易进行有价值的投资时，他们就能够增加农业产量并降低粮食价格。然而，在其他情况下，这些计划也能够将投资吸引到与增加粮食产量关系不大或无关的领域中去。
另外一种常见的政策是针对农业生产投入要素提供补贴，包括化肥、燃料或者其他。在小型农业经营者众多的发展中国家，对政府来说，通过降低关键投入要素成本的方式鼓励农业生产要比向数百万的农民提供现金补贴容易得多。像农业信贷计划一样，投入要素补贴能够增加粮食产量并降低粮食价格。但是也与信贷计划一样，它们有时将资源从最合理的配置中挤出，并且过量地投放某种生产要素会对环境造成伤害。
针对消费者的计划
一些国家推行国际粮食援助计划来提供人道主义援助，并处理掉国内粮食剩余。通常来说，这些政策往往能够增加受援国的粮食供应并降低粮价，而且对捐赠国的粮价至少能够产生些许的支持。影响粮食价格的关键取决于这个计划是如何设计和操作的。例如，这些捐助的粮食是在捐赠国购买还是在被救助者居住的区域内购买，两者将造成不同的效果。在前一种情况下，接受援助国家的粮食价格很可能下降；后一种情况下，其价格可能会上涨。
许多国家都有国内粮食援助计划，这些计划至少会降低一些低收入人群的粮食成本。在印度，这种帮助通过在贫穷社区的商店里提供打折的粮食来实现。在美国，补充营养援助计划（SNAP），之前称为粮食券计划，向低收入家庭提供每月的福利，资助额度与一篮子基础且不贵的食品花费相挂钩。在2008财年，联邦政府在补充营养援助计划上的花费总计为390亿美元，该计划的花费比美国农业部实行的全部农业补贴计划加起来的总额还要多得多。12 粮食援助计划向低收入家庭提供了额外的资助，并且增加一些粮食产品的消费量。对其他消费者来说，这引起了粮食价格微小幅度的上涨。
为了保证食品安全，政府要求对肉类进行检疫，对农产品进行化学药品残留检测。如果哪项操作被认定可能对人类和动物的健康造成危害，就会被禁止。还有一系列其他的规则来指导食品的生产和销售。这些政策帮助确保食品供给的安全和卫生，但是批评人士认为大量的现行政策存在漏洞并且会产生误导。这些政策部分地增加了粮食生产者的成本并且导致粮食价格上涨。
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影响粮食部门的其他政策
一些国家拥有谷物和其他粮食的公共储备。有时候，这些储备限额和价格扶持计划结合起来操作。当市场价格跌至或跌破支撑价格水平时，国家的粮食储备也许会增加直到价格上涨，或者有一些其他处理库存的方法。过去，美国和欧盟在政府仓库里收储过剩的谷物，这是价格扶持计划的副产物。美国已经做出了政策调整以保证将来不会出现公共粮食库存大量积压的情况。中国是另外一个曾经拥有大量谷物库存的国家，但是截至2007年这些库存出现了大幅下降。政府储备计划的维护费用很昂贵，因此我们很容易理解为什么许多国家都选择降低政府粮食储备。然而，降低库存也同样意味着当出现无法预料的粮食减产或者需求意外飙升（如同2005～2008年间的情况一样）时，缓解粮食价格上涨的手段被弱化了。
世界各地的政府既资助基础农业研究，也资助应用层面的研究。这些研究的一部分开发了新的种子和生产技术，目的是为了帮助农民增加产量。当这部分研究成功时，粮食产量提高而价格却降低了。另一部分研究开发出农产品的新用途，例如生物燃料。当这些研究成功时，导致农产品产量中用来作为粮食的供应量下降，因此粮价上涨。除了官方的研究之外，种子公司、农业化工制剂提供商、设备制造商和其他私人公司也进行了大量的农业研究。公共政策可以限制或者鼓励各种各样的农业研究，比如在开展有机农业生产方法的研究上应该支持私人生物技术研究还是公共研究。对于何种类型的研究采取何种政策取向，比如支持、不支持或者严禁，都将对粮食生产和价格产生潜在的影响。
一些环保计划帮助农民保护和更好地利用自然资源，这对粮食生产有着正面的短期和长期影响。例如，一些政策以减少水土流失和改善灌溉用水为目的，就会增加粮食产量并降低粮价；但另一些环保政策禁止利用公园和其他生态环境脆弱的土地来生产粮食，或者通过补偿的形式要求农民闲置农田。例如，美国自然资源保护区方案支付给农民十年闲置土地的补偿款，用以减少水土流失、提升水质和改善野生动物栖息地环境。在2009年6月，3 400万英亩土地被划入自然资源保护区。与之形成对比的是，美国13个主要庄稼和牧草产区的面积之和大约为亿英亩。13 这些方案能产生非常重要的环境收益，但是也减少了粮食产量，因而能够导致粮价上涨。
欧盟和其他国家已经建立规则来保护牲畜和家禽的福利。例如食品安全政策中，动物福利规则对养殖户的操作进行了限制，导致生产成本的提高和食品价格的上涨。无论是将土地从生产中剥离的自然保护区方案，还是食品安全规则，任何好处都会带来现实的成本。
上述政策远不是全部，但是它们确实能阐释各个国家现行的广泛的粮食政策，以及这些政策对粮食价格造成的影响。争论的一个激烈的焦点就是如何发放农业项目补贴。许多（如果不是全部）农业计划都在某种程度上与目前或者过去的产量水平挂钩，用以为农业经营者提供资助。不只是直接向农业经营者提供补贴的计划能推高国内农产品价格。此外，进口关税、出口补贴、最低收购价和其他政策也能起到类似的作用。补贴政策的一个结果是，农场规模越大，从政府农业计划补贴中获得的收益就越大。经常有人提出纳税人不应该向最大的农场提供大量的补贴，并且一些国家的农业立法包含了各种各样的限制来明确什么样的人能够获得多少农业计划补贴额。
关于粮食政策的大量争论都聚焦在对粮价没有多少影响的事情上。例如，许多农业补贴计划，尤其是那些没有挂钩目前产量水平的计划，严重影响着农业家庭和土地所有人的收入，但是很可能对粮食产量和价格的影响相对较小。在过去没有受到多少关注的政策其实能够对粮食价格造成更大的影响，当我们把它们与长期处于公众争论焦点的政策相比时，就会明白这一点。
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政策未来走向对粮食价格的影响
上面讨论的所有政策都影响粮食价格。如果说2005～2009年的经验有任何指导性，那么那些尚未显现的政策同样也将影响粮食价格。例如，考虑到对全球变暖的担忧，政策措施可能会试图减少未来温室气体的排放。农业生产既是一个重要的温室气体排放来源，又是一种重要的固碳方式。农业中使用的燃料和化肥导致了碳的排放，并且牛和大米的生产也是重要的温室气体来源。另外一种情况，一些农作物的生产过程能够在土壤里锁住更多的碳，生产某种类型的生物燃料相比使用化石燃料能够减少净碳排放，并且在农场种树也能够增加碳的吸收。
减少温室气体排放的立法能够对粮食生产造成重大的影响。如果结果是燃料和化肥价格上涨，那么农业生产成本就增加了。如果种树的激励机制被加强，一些土地将从生产农作物和牲畜转向林业用途。如果提供鼓励生物燃料生产或者使用生物质发电的激励机制，将有更少的土地提供给其他的农业用途。所有这些因素都有潜力减少粮食产量并推高粮价。抵消上述担忧的一个潜在的好处是能够延缓气候变迁，这将对全球范围的粮食生产和价格产生非常重要的影响。
未来的粮食政策仍然有待确定。一些政策取向非常本地化，例如公共基金是不是应该用来支持农夫集市和社区花园。大部分政策倾向于在全国范围内制定，例如是不是应该在政策上支持生物燃料生产。另外一些政策在国际贸易谈判中制定，例如各国之间是不是应该限制特定类别的农业补贴。本书并不打算针对这样或那样的问题提供一组专门的政策规定，但是其目的在于帮助读者掌握一些必要的信息，以便于参与讨论。
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